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Administración Electoral
Este elemento es un complemento de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre la administración electoral. Nota: puede interesar la información sobre la Administración Electrónica Europea.
Administración Electoral y Órganos de Gestión Electoral
Puede interesar también el contenido sobre Imparcialidad Electoral.
Administración electoral, observación electoral y calidad de las elecciones
El artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que “la voluntad del pueblo… se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”. La mayoría de los países del mundo celebran elecciones periódicas, las disposiciones formales para el sufragio universal e igualitario son habituales y las normas electorales que garantizan el voto secreto son casi universales. Sin embargo, a pesar del aparente progreso realizado hacia la adopción generalizada de instituciones políticas democráticas, la calidad de las elecciones celebradas en todo el mundo sigue variando ampliamente, con algunas elecciones que se acercan al tipo ideal democrático y otras que se utilizan como herramientas de resistencia autoritaria.
Este texto, junnto con otros de la presente plataforma digital (por ejemplo, este) ofrece una visión general de los hallazgos recientes sobre la administración electoral y la observación electoral, dos de las instituciones más destacadas que influyen en la calidad de las elecciones. Los organismos de gestión electoral (OGE) son las instituciones que dirigen las elecciones, mientras que la observación electoral tiene como objetivo proporcionar una evaluación independiente de la calidad de las elecciones, a menudo haciendo recomendaciones para mejorarlas en futuras elecciones directamente al organismo de gestión electoral y al gobierno anfitrión. En algunos países, la relación entre los organismos de gestión electoral y los observadores es de cooperación. En otros, la relación es muy adversa.
Tanto los organismos de gestión electoral como los observadores electorales influyen en la calidad de las elecciones. La conducta de los organismos de gestión electoral influye directamente en la calidad del proceso electoral, desde la eficacia y accesibilidad del registro de votantes hasta la exactitud del recuento final de votos. La observación electoral puede influir en la calidad de las elecciones disuadiendo el fraude o llevando potencialmente a la sustitución de algunos tipos de manipulación electoral por otros. Los observadores también pueden influir en la calidad de las elecciones a través de sus efectos a corto y largo plazo en los órganos de gestión electoral. A corto plazo, la presencia de observadores y sus recomendaciones a los órganos de gestión electoral pueden influir en las acciones de los administradores electorales. A largo plazo, las recomendaciones de los observadores electorales suelen incluir sugerencias sobre el diseño institucional de los organismos de gestión electoral y, con el tiempo, las recomendaciones de los observadores sobre cambios en la administración electoral pueden conducir a unas elecciones de mayor calidad.
Los organismos de gestión electoral y los observadores electorales no sólo afectan a la calidad objetiva de las elecciones, sino que ambos también influyen en la forma en que los ciudadanos y los votantes ven las elecciones. En general, la aceptación pacífica de los resultados electorales por parte de los ciudadanos contribuye a validar el proceso como reflejo creíble de la elección democrática. Por el contrario, si los ciudadanos perciben que unas elecciones están gravemente viciadas, es más probable que protesten contra los resultados y, en algunas condiciones, que se desilusionen con el proceso democrático. Como se expone a continuación, la percepción pública de la calidad de las elecciones puede ser tan determinante como la verdadera calidad de las mismas. Las elecciones pueden desarrollarse de forma justa y competente, pero a menos que este hecho sea reconocido por el público, muchos de los supuestos beneficios de las elecciones democráticas se ven socavados. Los informes de los observadores electorales imparciales, tanto durante el periodo preelectoral como tras la jornada electoral, y (en parte como resultado de estos informes) si los órganos de gestión electoral son partidistas o neutrales, competentes o ineficaces, pueden influir en la calidad de las elecciones -y en la percepción ciudadana de la calidad de las elecciones- de manera importante.
Muchas de estas relaciones siguen sin explorarse suficientemente en la literatura académica existente. Hasta hace poco, el desarrollo administrativo de las elecciones -los detalles de cómo se identifica y registra a los votantes, cómo se preparan las papeletas, cómo se cuentan los votos, etc.- era un tema relativamente descuidado. Sin embargo, los fallos de la administración electoral -reales o percibidos- son un medio fundamental por el que se puede socavar la calidad o equidad de las elecciones (véase más información) y, en los países con un historial de elecciones problemáticas, la reforma del organismo de gestión electoral es una solución comúnmente propuesta. Otras amenazas a la calidad objetiva de las elecciones son las formas de manipulación electoral perpetradas por los partidos políticos o los gobiernos, como el gerrymandering, los abusos en la financiación de las campañas, los límites al acceso a los medios de comunicación y la represión electoral.
Este texto, junto con otros de la presente plataforma online, ofrece una visión general de los trabajos recientes sobre dos tipos de instituciones electorales -los organismos de gestión electoral y la observación electoral- con especial atención a sus consecuencias para la calidad democrática de las elecciones, entendiendo por tal el grado en que los procesos electorales cumplen las normas acordadas internacionalmente en materia de competencia leal y libre participación a lo largo de todas las fases del ciclo electoral. La calidad de las elecciones incluye dimensiones como la imparcialidad de los límites de las circunscripciones, la calidad del registro de votantes, el acceso equitativo a la financiación de las campañas y a los medios de comunicación, la imparcialidad y eficacia de los procedimientos de votación el día de las elecciones, la exactitud y transparencia del recuento de votos, etc.
Dado que ambas literaturas son nuevas, resumimos las lecciones aprendidas hasta la fecha y sugerimos áreas en las que es probable que la investigación futura sea productiva.
Órganos de Gestión Electoral
A pesar de su centralidad para el funcionamiento de la democracia representativa, la administración electoral atrajo poca atención comparativa hasta principios de la década de 2000. La investigación empírica sobre la administración electoral sigue en sus primeras fases, y gran parte de la erudición se ha centrado en Estados Unidos a raíz de los problemas que rodearon las elecciones presidenciales de 2000. Pero la investigación comparativa ha empezado, desde principios de este siglo, a examinar más de cerca la “gobernanza electoral”, o el conjunto más amplio de actividades que crea y mantiene el amplio marco institucional en el que tienen lugar la votación y la competición electoral. Los académicos empezaron a hacer hincapié en la importancia de una administración electoral de alta calidad para la legitimidad de las nuevas democracias y para la estabilidad en las sociedades que salen de un conflicto, mientras que los trabajos recientes se han centrado en las causas y consecuencias de las malas prácticas o conductas electorales. En resumen, ha habido una tendencia a considerar la administración electoral y la calidad de las elecciones de forma más general no sólo como indicadores del progreso democrático, sino como variables independientes que afectan a la democratización y como variables dependientes dignas de estudio.
Charles T. Metcalfe, representante de la Compañía Británica de las Indias Orientales, y Ranjit Singh, jefe del reino sij del Punjab, firmaron el Tratado de Amritsar, que zanjó las relaciones indo-sijas durante una generación. Véase un análisis sobre las características del Sijismo o Sikhismo y sus Creencias, una religión profesada por 14 millones de indios, que viven principalmente en el Punjab. Los sijs creen en un único Dios (monoteísmo) que es el creador inmortal del universo (véase más) y que nunca se ha encarnado en ninguna forma, y en la igualdad de todos los seres humanos; el sijismo se opone firmemente a las divisiones de casta.
Exatamente 17 años antes, la primera guillotina se erigió en la plaza de Grève de París para ejecutar a un salteador de caminos.
Hasta la fecha, gran parte de la erudición sobre la administración electoral comparada se centra en la estructura institucional formal de los organismos de gestión electoral. Los organismos de gestión electoral llevan a cabo tareas electorales esenciales como la realización de los comicios y el recuento de los votos, y a menudo también son responsables de actividades relacionadas con las elecciones como el registro de votantes, la educación de los votantes, la regulación de las campañas y la resolución de disputas. No es sorprendente que los esfuerzos por evaluar sistemáticamente la calidad de las elecciones en los distintos países incluyan explícitamente características de las autoridades electorales en sus mediciones.
Tanto entre los académicos como entre los profesionales de la ayuda a la democracia, ahora es casi una sabiduría convencional que una comisión electoral independiente es necesaria para unas elecciones de alta calidad y ayuda a mejorar las posibilidades de democratización, con las elecciones mexicanas de 2000 ampliamente utilizadas como el caso ideal en el que una comisión electoral recientemente independiente ayudó a llevar a cabo la primera transición partidista en el poder del país en más de 70 años. Sustraer la gobernanza electoral al control del ejecutivo se ha convertido en un objetivo clave de las fuerzas democratizadoras en todo el mundo. Establecer una comisión electoral independiente, de hecho, se ha convertido en una norma internacional imperativa, una condición sine qua non de la credibilidad electoral. De forma similar que entre los profesionales de los campos de la asistencia y la observación electoral, las comisiones electorales centrales independientes han llegado a ser consideradas como el sello distintivo de una administración electoral responsable. Algunos estudiosos han llegado a sostener que las comisiones electorales independientes son clave para garantizar la consolidación y la legitimidad democráticas, y se llega a afirmar que en la América Latina de principios del siglo XX la independencia de los organismos electorales fue uno de los desarrollos institucionales centrales que hicieron que la democratización se mantuviera en algunos lugares, pero no en otros.
La opinión predominante de que la independencia de los organismos electorales con respecto al gobierno y a los intereses partidistas ayuda a determinar si las elecciones tienen probabilidades de ser creíbles ha contribuido a generar varias tipologías de estructura de los organismos electorales, pero aún no existe un acuerdo generalizado sobre qué elementos estructurales son los más importantes para la creación de un organismo electoral verdaderamente imparcial. Un estudio temprano e influyente de R. López-Pintor (2000) distinguía entre modelos gubernamentales, independientes y mixtos de administración electoral, 7 una tipología que ha sido empleada por otros en trabajos posteriores. En el enfoque gubernamental, un organismo del poder ejecutivo (como el Ministerio del Interior) administra las elecciones. Este modelo es común entre las democracias establecidas de Europa Occidental, así como entre los Estados no democráticos de Oriente Próximo.
Por el contrario, el modelo independiente implica un órgano de gestión electoral (llamado de diversas formas comisión, consejo o tribunal electoral, entre otras denominaciones) que es formalmente independiente del poder ejecutivo. En algunos casos, dos órganos independientes comparten la autoridad sobre la administración electoral; por ejemplo, un órgano es responsable de la celebración de las elecciones y el otro desempeña un papel de supervisión y actúa como tribunal de apelación para los recursos legales contra las decisiones del otro órgano. López-Pintor (2000) observó hace más de una década una tendencia internacional hacia el establecimiento de órganos permanentes de administración electoral independientes del poder ejecutivo. Hoy en día, el modelo independiente es el más común en todo el mundo, y la mayoría de los países de América Latina, Europa Oriental y Central y la antigua Unión Soviética cuentan con órganos de gestión electoral independientes. Durante las reformas posteriores a la Primavera Árabe, Egipto y Túnez establecieron órganos de gestión electoral independientes y se alejaron del modelo gubernamental.
Entre estos dos polos se encuentra un modelo mixto de administración electoral, en el que el gobierno administra las elecciones bajo la supervisión de un órgano judicial o de un partido. Este modelo es el menos común, y se utiliza en Francia y Japón, entre otros países.
La investigación sobre los modelos formales de independencia de los órganos de gestión electoral presenta datos sobre la proporción de países que emplean cada modelo de organismo de gestión electoral. Aunque los datos sugieren una tendencia hacia órganos de gestión electoral independientes y de alejamiento del modelo mixto desde el cambio de siglo, las comparaciones de los datos a lo largo del tiempo deben hacerse con cautela. Aunque los datos de 2000 y 2004 proceden del mismo autor, al igual que los de 2006 y 2012, las diferencias en las reglas de codificación pueden hacer problemáticas las comparaciones entre 2000-2004 y 2006-2012. Con esta salvedad, los datos sugieren que en 2012 el número de países con órganos de gestión electoral formalmente independientes había aumentado hasta casi el 70% desde el 54% en 2000. La tasa de órganos de gestión electoral gubernamentales parece mantenerse constante en torno al 20 por ciento. Y en 2012 la tasa de modelos mixtos había descendido a casi el 10 por ciento desde cerca del 27 por ciento en 2000.
Otros determinantes potencialmente importantes de la imparcialidad de un organismo de gestión electoral son quién administra y dota de personal a un organismo electoral y cómo se les selecciona. Aunque los funcionarios dirigen la administración electoral en el modelo gubernamental, los organismos de gestión electoral independientes y mixtos varían significativamente en los requisitos legales y los procesos de selección de los comisarios electorales. Una preocupación central ha sido el grado en que los partidos políticos influyen en la selección y el comportamiento de los comisionados o magistrados electorales.
Los métodos para medir la autonomía partidista son variados. Las organizaciones de orientación política han distinguido entre órganos de gestión electoral cuyos miembros se seleccionan en función del partidismo, la experiencia o una combinación de ambos. Los órganos de gestión electoral partidistas pueden estar dominados por un único partido o, lo que es más habitual, estar compuestos por representantes de varios partidos (como en Guyana, Israel, Mozambique y muchas juntas electorales locales de Estados Unidos). Estos órganos de gestión electoral multipartidista pueden incluir a representantes de todos los partidos políticos, “o un umbral puede restringir la representación – por ejemplo, a aquellos partidos representados en la legislatura o con más de una proporción determinada de miembros en la legislatura” (según un informe de IDEA Internacional publicado en 2006).
En este tipo de órganos de gestión electoral, los comisarios son seleccionados en parte con el propósito de proteger los intereses de sus partidos patrocinadores dentro de la administración electoral. En los órganos de gestión electoral basados en expertos, los criterios para la selección de los comisionados de los órganos de gestión electoral suelen incluir la neutralidad política y la formación académica, y la ley electoral puede prohibir que los comisionados de los órganos de gestión electoral hayan militado en un partido político durante un período de tiempo determinado antes de su nombramiento (como en Guatemala. En el trabajo empírico, Hartlyn y otros (2008) han adaptado la tipología de autonomía partidista-experta-combinada de los órganos de gestión electoral (distinguiendo además entre órganos de gestión electoral unipartidistas y multipartidistas).
La literatura sobre criterios de selección de los órganos de gestión electoral independientes y mixtos presenta datos sobre el número de países con organismos de gestión electoral independientes y mixtos que emplean criterios partidistas, expertos y combinados para seleccionar a los funcionarios de los organismos de gestión electoral. Los administradores electorales se seleccionan formalmente por el criterio de la pericia en la mayoría de los países. Aunque actualmente sólo se dispone de datos para dos momentos en el tiempo, parece haber una tendencia a alejarse de los criterios puramente partidistas en la selección de todos los miembros de los órganos de gestión electoral, ya que sólo ocho países en total se codificaron como tales en 2013, frente a los 23 países de 2006.
Una cuestión relacionada pero distinta de los criterios de selección de los miembros del órgano de gestión electoral es qué organismos controlan el proceso de selección. El proceso exacto de selección varía según el país y puede implicar a cualquier combinación de actores, incluidos el ejecutivo, el legislativo, el judicial, los partidos políticos y la sociedad civil. Por ejemplo, el ejecutivo puede nombrar a los miembros del órgano de gestión electoral que están sujetos a la confirmación del legislativo (por ejemplo, Kenia, Sierra Leona), en algunos casos por mayoría cualificada (por ejemplo, México). En otros lugares, el tribunal supremo nombra a los miembros del órgano de gestión electoral (por ejemplo, en Costa Rica), o participan actores no estatales en el proceso de nombramiento. En algunos países, la nominación de los miembros del órgano de gestión electoral se divide entre diferentes actores, por ejemplo, algunos comisionados son nombrados por los partidos políticos y otros por los tribunales.
Rosas (2010) considera los procesos de selección de los órganos de gestión electoral en un trabajo empírico, empleando una escala de tres puntos de autonomía partidista basada en el grado de participación de los partidos en el nombramiento y la selección de los altos cargos de los órganos de gestión electoral. Los órganos de gestión electoral cuyos miembros son elegidos por el poder judicial reciben la puntuación más autónoma, mientras que los órganos de gestión electoral reciben la puntuación menos autónoma cuando los partidos seleccionan directamente a los comisarios electorales. Los casos en los que los partidos desempeñan un papel en la selección de los miembros de los órganos de gestión electoral a través de la confirmación en la legislatura se puntúan como intermedios.
Hartlyn et al. (2008) también emplean una medida de la autonomía partidista basada en el proceso de nominación y la permanencia en el cargo de los designados para el órgano de gestión electoral en relación con quienes los nombran. En su esquema de codificación, “los organismos menos autónomos son nombrados por una sola cámara del poder legislativo, y la autonomía aumenta a medida que los organismos son nombrados a través de procesos que implican a múltiples ramas del gobierno, a procesos dominados por el poder judicial, a aquellos dominados por la sociedad civil”. También se considera que los organismos electorales son más autónomos cuando sus miembros disfrutan de un mandato más largo que el de los funcionarios legislativos y ejecutivos que los nombran. Otros investigadores también emplean esta medida alternativa en su estudio.
Todas estas medidas captan elementos de la neutralidad del órgano de gestión electoral, pero también se basan predominantemente en acuerdos institucionales formales y, por lo tanto, pueden no captar cómo funcionan estas instituciones en la práctica. Por ejemplo, un criterio de nombramiento de experiencia especificado por la ley puede verse socavado en la práctica por los actores partidistas que nombran al órgano de gestión electoral, mientras que, al mismo tiempo, los miembros del órgano de gestión electoral nombrados por actores partidistas pueden no comportarse como vigilantes del partido. Como señala IDEA Internacional en 2006, “en algunos países, los candidatos de los partidos políticos a un órgano de gestión electoral son personas eminentes a las que se exige que mantengan altos niveles de imparcialidad y profesionalidad, por lo que no actúan como representantes de los partidos políticos en el órgano de gestión electoral”. Otros investigadores también presentan pruebas de la influencia de los partidos en las votaciones nominales en el órgano de gestión electoral supuestamente no partidista de México. La medición de Hartlyn et al. (2008) de la autonomía partidista de los órganos de gestión electoral en América Latina presta atención a esta cuestión, ya que se basa no sólo en los procesos formales de nombramiento, sino también en la verificación realizada por expertos del país.
Las diferentes operacionalizaciones de la autonomía partidista también producen mediciones muy divergentes: como muestra la literatura sobre el proceso y criterios de selección de los órganos de gestión electoral independientes y mixtos, la mayoría de los órganos de gestión electoral “basados en expertos” son nombrados en su totalidad por actores partidistas, por lo que obtienen puntuaciones muy diferentes en función de la medición utilizada. Sin conocer las instituciones informales que rodean el nombramiento de los órganos de gestión electoral, es difícil determinar qué método de medición arroja una puntuación más significativa de la autonomía partidista. Conciliar y mejorar las mediciones existentes de la autonomía partidista de los órganos de gestión electoral será una prioridad para futuras investigaciones.
Efectos de la estructura del órgano de gestión electoral
En general, los estudios existentes sugieren que la visión simplista de que una comisión electoral independiente puede propiciar automáticamente unas elecciones de alta calidad no está respaldada, aunque existe un consenso generalizado en que los órganos de gestión electoral independientes son preferibles al modelo gubernamental. La conveniencia de órganos de gestión electoral partidistas o basados en expertos es más polémica. Por un lado, los órganos de gestión electoral no partidistas se consideran a menudo ideales para garantizar una administración electoral imparcial, y los observadores electorales internacionales recomiendan a menudo que los países avancen hacia comisiones electorales no partidistas para mejorar la calidad de las elecciones. Los peligros de que los funcionarios electorales partidistas manipulen la administración de las elecciones para beneficiar a sus partidos -ya sea a través de decisiones relativas al proceso electoral o mediante la manipulación directa del recuento de votos- son evidentes. Los administradores electorales no partidistas, por el contrario, presumiblemente no tendrán motivos para intentar tales tácticas, aunque la condición formal de no partidista no es garantía de que un organismo de gestión electoral se comporte de forma imparcial. Seguirá siendo difícil juzgar si los organismos de gestión electoral sesgados se hacen pasar por no partidistas.
Por otro lado, los organismos de gestión electoral multipartidistas pueden proporcionar una administración electoral neutral si la representación de los diferentes partidos produce un sistema de controles, mientras que la participación de los partidos puede producir consenso y transparencia. En algunos contextos polarizados, además, puede que no exista una tradición de independencia administrativa y que falten notables independientes para dotar de personal al órgano de gestión electoral, lo que hace más apropiado un órgano multipartidista. Este puede ser el caso, en particular, en situaciones posteriores a un conflicto en las que los partidos desconfían unos de otros y buscan garantías mutuas. Sin embargo, los órganos de gestión electoral multipartidistas pueden enfrentarse a problemas en la toma de decisiones si los partidos no consiguen ponerse de acuerdo, y los partidos pequeños pueden estar en desventaja frente a los partidos más grandes si carecen de representación en la comisión electoral. Estos problemas pueden ser especialmente graves en contextos de autoritarismo electoral.
Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características y el futuro de esta cuestión):
Más allá de la categorización de los organismos de gestión electoral, los estudiosos han comenzado a probar empíricamente las consecuencias de la variación institucional entre los organismos de gestión electoral. Estos estudios han utilizado varias medidas de la independencia de los órganos de gestión electoral y de la calidad electoral, y han empleado métodos cuantitativos y cualitativos. Sin embargo, demostrar de forma convincente el efecto independiente de la estructura de los órganos de gestión electoral sobre el comportamiento electoral sigue siendo extremadamente difícil. Los investigadores aún no han descubierto por qué algunos países adoptaron “mejores” modelos de órganos de gestión electoral que otros, y sigue siendo plausible que las correlaciones que se analizan a continuación sean espurias, ya que los países que tienen más probabilidades de cumplir las normas internacionales sobre la estructura de los órganos de gestión electoral pueden ser los mismos que también tienen probabilidades de celebrar elecciones de mayor calidad.
Los estudios cuantitativos han utilizado tanto medidas subjetivas de la calidad electoral basadas en las percepciones de los ciudadanos y las élites, como medidas ostensiblemente más objetivas basadas en los informes de los observadores electorales. Birch (2008) estudia el impacto de la independencia formal del órgano de gestión electoral con respecto al gobierno en la confianza de los votantes en la imparcialidad de las elecciones en 28 países, encontrando una sorprendente correlación negativa entre la independencia del órgano de gestión electoral y la confianza popular. Como se reconoce en ese estudio, la endogeneidad y los problemas de medición pueden afectar a los resultados: los órganos de gestión electoral independientes pueden tender a introducirse en países con elecciones de baja calidad, y la independencia formal de los órganos de gestión electoral no mide necesariamente su independencia real del gobierno o de los intereses partidistas. (Un documento de IDEA Internacional publicado en 2012 señala algo similar: “El modelo formal [de la estructura de los organismos de gestión electoral] dice muy poco sobre la independencia real de un organismo de gestión electoral. De hecho, la mayoría de los regímenes no democráticos del mundo actual presumen de un modelo independiente de administración electoral”)
De hecho, ese análisis muestra que la independencia formal de los órganos de gestión electoral no es un predictor estadísticamente significativo de la independencia de facto de los órganos de gestión electoral, lo que plantea serias dudas sobre lo que se puede aprender de los estudios de los efectos de la estructura formal de los órganos de gestión electoral sobre la calidad electoral. Como se ha señalado, el remedio a este problema de medición no es tan fácil como utilizar en su lugar medidas de la independencia de facto de los órganos de gestión electoral, ya que dichas medidas se complican por el hecho de que los órganos de gestión electoral sesgados pueden tener fuertes incentivos para ocultar sus sesgos.
Otros estudios se han centrado en los efectos de la autonomía partidista de los órganos de gestión electoral. Limitando su análisis a las elecciones presidenciales celebradas en América Latina y el Caribe entre 1980 y 2003, Hartlyn et al. (2008) constatan que los procesos electorales tienen muchas más probabilidades de ser considerados aceptables por los observadores cuando el órgano electoral es profesional y no partidista. En su modelo estadístico, el efecto es grande: un órgano de gestión electoral multipartidista mejora las probabilidades de unas elecciones aceptables en 37 puntos porcentuales con respecto a un órgano de gestión electoral unipartidista (de 0,48 a 0,85), mientras que un órgano de gestión electoral totalmente independiente mejora las probabilidades de unas elecciones aceptables en otros 13 puntos porcentuales (hasta 0,98).
Concluyen que los organismos [electorales] independientes y profesionales están cerca de ser una condición suficiente para el éxito de las elecciones. Sin embargo, los órganos de gestión electoral no partidistas no son una condición necesaria para el éxito de las elecciones; el modelo de órgano de gestión electoral multipartidista puede aportar confianza si todos los partidos políticos importantes se sienten representados, aunque también puede dar lugar a estancamientos o a una menor competencia técnica si los directores se eligen por su afiliación política y no por sus aptitudes. Rosas (2010) estudia el impacto de la estructura del órgano de gestión electoral en la confianza de los políticos latinoamericanos en la calidad electoral. Encuentra que la autonomía formal está asociada con la confianza de las élites en las elecciones, pero que en los países con altos niveles de democracia, las élites tienen menos confianza en los procesos electorales cuando la autonomía partidista es alta.
En un conjunto más amplio de casos, Birch (2011) descubre que la implicación de los partidos políticos en el nombramiento de los miembros de los órganos de gestión electoral está asociada a una menor independencia de facto de dichos órganos y a una mayor manipulación de la administración electoral. Sin embargo, la implicación partidista en los nombramientos del órgano de gestión electoral también se asocia con una menor exclusión de los partidos políticos de la contienda electoral, lo que sugiere que los órganos de control partidista desconfían de ciertas formas de manipulación, como la revocación del registro de los partidos que gozan de representación en el órgano electoral.
Varios estudios cualitativos también han abordado los efectos de la estructura del órgano de gestión electoral en el contexto de exámenes más amplios de la administración electoral comparada. En un amplio estudio comparativo, Schaffer (2008) muestra cómo los esfuerzos por limpiar las elecciones reduciendo el fraude pueden aumentar las barreras al voto, en parte mediante la manipulación intencionada o la mala gestión por parte de los funcionarios electorales. Aunque la dotación partidista del órgano de gestión electoral no conduce inexorablemente a la privación administrativa del derecho de voto, Schaffer sí sugiere los peligros tanto del partidismo como de la excesiva independencia jurídica de los órganos de gestión electoral, argumentando que cuando “los órganos electorales están protegidos del escrutinio público por un velo de independencia constitucional”, o cuando los partidos políticos están en posición de manipular discretamente los procedimientos electorales, “aumentan los peligros de opacidad y abuso”.
En un estudio de las prácticas de administración electoral que facilitan e impiden la participación de los votantes en tres casos centroamericanos, Pallister (2013) encuentra que los órganos de gestión electoral partidistas han generado la exclusión administrativa de algunos votantes, aunque la administración electoral no partidista no es una condición necesaria ni suficiente para los procedimientos electorales inclusivos. También encuentra que, cuando los órganos de gestión electoral no partidistas sí contribuyen a la inclusividad, a menudo lo hacen no sólo aplicando neutralmente las normas electorales, sino desarrollando una capacidad burocrática de la que a menudo carecen los órganos de gestión electoral partidistas y presionando para que se lleven a cabo reformas legales. Las pruebas de este último mecanismo de influencia de los órganos de gestión electoral en la conducta electoral proporcionan apoyo empírico a la sugerencia de Elmendorf (2006) de que las comisiones electorales pueden influir en la reforma electoral a través de canales como el cambio de la opinión pública hacia sus reformas propuestas, la limitación de las acciones legislativas y la influencia en las decisiones de revisión judicial de la legislación electoral. Este papel de lobby de los organismos de gestión electoral ha sido en gran medida pasado por alto en la literatura, pero dada su experiencia y autoridad burocrática, es probable que los organismos de gestión electoral no partidistas sean actores influyentes en los procesos de reforma de la legislación electoral.
En resumen, la literatura comparada destaca la importancia de la administración electoral para la calidad general de las elecciones y, potencialmente, para la consolidación democrática, y los datos disponibles hasta ahora sugieren provisionalmente que los organismos de administración electoral no partidistas están asociados a unas elecciones de mejor calidad que los organismos partidistas. Sin embargo, los efectos de la estructura de los órganos de gestión electoral sólo están empezando a estudiarse de forma sistemática. Se desconoce si, y en qué condiciones, los órganos de gestión electoral basados en expertos tienen más probabilidades de llevar a cabo determinados tipos de iniciativas de administración electoral (como la reducción de las barreras al voto o la adopción de salvaguardias estrictas contra el fraude), o si los órganos de gestión electoral basados en expertos fomentan una mayor confianza en la integridad electoral entre los ciudadanos o las élites.
Explicaciones de la elección del órgano de gestión electoral
Se sabe mucho menos sobre lo que lleva a los países a adoptar determinados acuerdos institucionales del órgano de gestión electoral, aunque esta cuestión es importante para evaluar en qué medida los problemas de selección afectan a la investigación sobre los efectos del diseño institucional del órgano de gestión electoral, así como para los esfuerzos por establecer órganos de gestión electoral imparciales. Las propuestas para crear organismos electorales independientes y no partidistas se enfrentan “al problema de llegar de aquí hasta allí. Cuando los partidos controlan tanto la agenda legislativa como la administración electoral, ¿por qué deberían los legisladores aceptar renunciar al control de su partido sobre la administración electoral?.
A lo largo de la literatura se plantean varias hipótesis. Algunos sugieren que la tendencia hacia órganos de gestión electoral independientes en lugar de gubernamentales está impulsada por la desconfianza entre los partidos. Se señala que los partidos gobernantes pueden delegar la autoridad electoral en un órgano independiente si temen que el equilibrio de poder legislativo cambie pronto o que la administración electoral pueda caer en manos de un partido contrario. Temiendo lo que podría ocurrir si la administración electoral fuera capturada por sus oponentes, los legisladores podrían acordar “atar las manos” de los futuros administradores electorales.
El sistema electoral y el número efectivo de partidos también pueden importar, siendo los órganos de administración electoral partidistas quizá más probables en los sistemas bipartidistas, en los que los partidos dominantes se equilibrarán mutuamente, y los órganos de administración electoral no partidistas, más probables en los sistemas de partidos más fragmentados.
Otras posibles explicaciones de la adopción de órganos de gestión electoral no partidistas incluyen el error de cálculo de los titulares que creen que un órgano de gestión electoral independiente no evitará el fraude (o que el partido saldrá victorioso sin fraude), y la presión de la oposición y la sociedad civil y la consiguiente necesidad de legitimidad del gobierno. Esto último se aplica a México y Senegal en la década de 1990, ya que los partidos gobernantes de ambos países accedieron a las demandas de la oposición y transfirieron la autoridad sobre la administración electoral del poder ejecutivo a un organismo independiente, y poco después fueron expulsados del poder por votación.
Por último, el diseño formal de los órganos de gestión electoral puede verse influido por factores internacionales, como las recomendaciones de los observadores electorales o de otros actores internacionales. Si es así, el diseño institucional de los órganos de gestión electoral puede ser una vía por la que la observación electoral influya en la calidad de las elecciones. Por supuesto, los países pueden adoptar un modelo de organismo de gestión electoral no partidista simplemente como escaparate para los observadores y, sin embargo, intentar manipular las elecciones. Pero incluso en estos casos, la creación de un organismo de gestión electoral no partidista podría tener consecuencias imprevistas y conducir a una mejora de las elecciones a pesar de las intenciones de los titulares.
Así pues, aunque la literatura sugiere varias hipótesis, son relativamente pocos los estudios que han abordado empíricamente el desarrollo institucional de los órganos de gestión electoral. Algunos trabajos se han centrado en casos particulares, como la creación del Instituto Federal Electoral independiente de México. Comparativamente, Mozaffar (2002) adopta un enfoque cuantitativo para estudiar la estructura de los órganos de gestión electoral en África, descubriendo que los legados coloniales, los regímenes autoritarios poscoloniales, las divisiones etnopolíticas y las negociaciones políticas resultantes influyen en el diseño institucional. Sin embargo, el análisis de este autor se limita a un número relativamente pequeño de casos y se centra en la independencia jurídica formal de los organismos electorales más que en la autonomía partidista. Comprender la cuestión de por qué algunos países adoptan disposiciones particulares será crucial para entender si cambiar la estructura de los órganos de gestión electoral puede ayudar a conseguir unas elecciones de mayor calidad, y de qué manera.
Revisor de hechos: Mc Miller
Administración Electoral en Estados Unidos: Evolución
Desde el colapso de Florida a partir del día de las elecciones del 2000, ha habido un foco de atención sobre cómo se llevan a cabo las elecciones. Desde entonces, los estados han sido sede de muchas reformas electorales, demandas, innovaciones y controversias. Ha habido mejoras masivas en la tecnología de votación, aumentos rápidos en la votación anticipada y una gran cantidad de nuevos procedimientos para el manejo de las boletas. También ha habido un aumento importante en el debate partidista sobre la administración de las elecciones.
La revolución en el equipo de votación es clara, y un ejemplo es la evolución de las máquinas de votación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).Entre las Líneas En el país se ha observado el declive de las notorias máquinas de tarjetas perforadas y de palanca que dieron paso a las máquinas de papeletas de “escaneo óptico” y a las máquinas de pantalla táctil. La investigación también demuestra que mejores máquinas han llevado a menos votos perdidos. Aunque tales votos “residuales” han caído a solo el 1% en todo el país, los estados varían mucho en cuanto a la cantidad de boletas que no se cuentan.Entre las Líneas En 2012 no se contaron cuatro veces más votos en Virginia Occidental que en Iowa.
La investigación también revela cuánto difieren los estados en la medida más básica: la participación de los votantes.Entre las Líneas En 2012, cinco estados tenían tasas de participación electoral de al menos el 70%.
Puntualización
Sin embargo, cuatro estados no lograron ni siquiera superar el 50%. Las disparidades en la participación se deben a menudo a factores que escapan al control de los responsables políticos, como la competitividad de las campañas en el estado.
Puntualización
Sin embargo, algún autor también muestra que disposiciones tales como el registro del día de las elecciones ayudan a aumentar la participación en varios puntos porcentuales.
Medir el desempeño electoral requiere capturar las experiencias de los votantes a medida que interactúan con el sistema. El capítulo de Robert Stein y Gregg Vonnahme examina la experiencia de votar en parte preguntando a los votantes cómo calificaron sus lugares de votación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Los votantes en la mayor parte del país estaban bastante satisfechos con el funcionamiento de los centros de votación, pero no así en estados como Arizona e Illinois, donde las calificaciones eran más bajas. Algunos autores muestran que las experiencias de los votantes son moldeadas por factores como el uso de la votación temprana y las oportunidades de votar en lugares que la gente frecuenta regularmente.
Las campañas políticas a menudo son duras, partidistas e incluso desagradables, pero parece claro que los datos científicos no partidistas y el análisis riguroso pueden ser utilizados para mejorar la forma en que se administran las elecciones.
Revisor: Lawrence [rtbs name=”geografia-electoral”]
Administración Electoral en el Derecho Español
En el Diccionario Jurídico Espasa, Administración Electoral se define como:
Se trata de la organización pública a la que está encomendado el buen desarrollo del proceso electoral Su adecuada configuración es de la primera importancia en el moderno Estado representativo, toda vez que las elecciones son el proceso primario (en el sentido de que de sus resultados dependen otros muchos) de asignación o distribución de poder político
En el Derecho español no existe una organización dedicada a tal cometido con carácter exclusivo y excluyente, sino una pluralidad de órganos, servicios y funcionarios que intervienen oficialmente en el proceso electoral
Existe, sin embargo, una reducida organización o aparato ad-hoc al que se encomienda la dirección de todo el proceso, adoptando las decisiones relevantes que reclama cada una de sus fases e interpretando y aplicando la normativa electoral de manera imparcial A esta organización se refiere la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) para dedicarle el Capítulo III de su Título Primero, dividido en tres secciones y comprensivo de los artículos 8 a 29 El art 82 LOREG explica que «Integran la Administración Electoral las juntas electorales, Central, provinciales, de zona y, en su caso, de Comunidad Autónoma, así como las mesas electorales» Este último es pues el concepto legal y restringido de la Administración Electoral en nuestro Ordenamiento
Como se anticipó, intervienen oficialmente en el proceso electoral otras varias Administraciones públicas, servicios o funcionarios, bajo la dirección siempre de la Administración Electoral en sentido estricto Así por ejemplo, los Ayuntamientos han de poner a disposición locales para la celebración de actos de campaña (art 57 LOREG) y las fuerzas de policía están bajo la autoridad de los presidentes de mesa, a quienes deben auxiliar (secundario, subordinado)
en el cumplimiento de sus funciones (arts 91 y 92 LOREG)
Más sobre Administración Electoral
La doble acepción, amplia y funcional, o restrictiva y orgánica de Administración Electoral queda bien ilustrada por el caso de la oficina del Censo Electoral que no obstante venir regulada en la Sección tercera del Capítulo Tercero, Título Primero LOREG, no se incluye en la enumeración de órganos del art 82 citado, pero ejerce sus competencias «bajo la dirección y la supervisión de la Junta Electoral Central»
Por lo demás, las juntas electorales ejercen «jurisdicción disciplinaria sobre todas las personas que intervengan con carácter oficial en las operaciones electorales» (art 191c LOREG) y en igual sentido se amplía el concepto de «funcionario público» a efectos del Derecho Penal electoral (art 1351 LOREG), quedando resuelta una cuestión práctica que, en ausencia de tales preceptos, podría prestar relevancia jurídica directa a la noción amplia o funcional de Administración Electoral
Esta Administración Electoral en sentido estricto u orgánico (único que emplearemos a continuación) puede considerarse la institucionalización de la exigencia de neutralidad absoluta de los poderes públicos en materia electoral A esto se refiere el artículo 81 LOREG cuando dice que «tiene por finalidad garantizar en los términos de la presente ley, la transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad»
Otros Aspectos
La institucionalización es incompleta pues no da lugar a un aparato permanente y absorbente de todos los cometidos públicos en la materia Esta administración se construye, además, mediante el acarreo y combinación de materiales de distinta procedencia (así: el personal procede en gran parte del poder judicial, los medios los prestan el Poder Legislativo y el Ejecutivo, etc) Haciendo de la necesidad virtud, esta integración de elementos heterogéneos ha de considerarse una garantía más de aquellas neutralidad e independencia en cuanto sitúa a la Administración Electoral en una posición dislocada o excéntrica en la geografía de los poderes, sin que pueda encuadrarse en ninguno de ellos
Veamos los rasgos generales de esta administración: a) Se trata de una administración independiente
La Administración Electoral no es una administración pública en el sentido legal; no está sujeta a la dirección del Ejecutivo (estatal ni autonómico) ni a la de ninguna otra instancia encuadrable en algunos de los restantes poderes del Estado
El art 161 LOREG consagra la inamovilidad de los integrantes de las juntas electorales como garantía de imparcialidad Hay que entender que aquélla también protege a los integrantes de las mesas electorales y que no se ha previsto así expresamente porque sus cargos duran solamente la jornada electoral y el único problema práctico que se presenta es el de la resistencia a cumplir con esta obligación cívica por aquéllos a quienes designa la suerte (de ahí la previsión de causas tasadas de excusa)
También en el Diccionario Jurídico
Los miembros de la Administración Electoral están sujetos a responsabilidad disciplinaria únicamente ante los órganos de la misma y a éstos está reservada la excepcional facultad de suspenderlos, en el único caso de que estuvieran imputados en un procedimiento por delito o falta electoral (arts 16 y 191c LOREG)
b) Es una administración precaria e incompleta
Hablamos de precariedad porque no es una administración permanente; tan solo lo es su órgano superior, la Junta Electoral Central Además, los integrantes de estos órganos obedecen al patrón del «funcionario honorario» En el caso de las mesas electorales, se trata de electores de la sección, designados por sorteo; en el caso de las juntas electorales, se trata de jueces y magistrados, designados por insaculación, y de profesores o juristas propuestos conjuntamente por las fuerzas políticas concurrentes Es decir, de personas que tienen otras funciones principales, públicas o no, y cuya dedicación a las tareas de la Administración Electoral no podrá ser exclusiva, salvo en el caso de los presidentes (para los que existen previsiones expresas en tal sentido)
Por otro lado, la Administración Electoral carece de medios propios, personales y materiales, por lo que debe emplear los que tienen obligación de poner a su disposición otros sujetos y órganos señalados por la ley con un criterio práctico, combinado con el de evitar la influencia indirecta que por esta vía podría adquirir la instancia juzgada más peligrosa Así, las Cortes Generales deben proporcionar a la Junta Electoral Central los medios personales y materiales que precisa, lo que permite aprovechar a tal efecto un aparato público libre de la influencia del Ejecutivo y cuyo personal cultiva un ethos centenario de imparcialidad La misma obligación se impone al Gobierno y a los Ayuntamientos en relación con las juntas electorales provinciales y de zona y, subsidiariamente, a las Audiencias Provinciales y a los Juzgados, así como a los Consejos de Gobierno de Comunidad Autónoma en el caso de elecciones a asamblea legislativa de comunidad autónoma; en estos casos ese peligro de influencia indirecta indebida se ha considerado menor o, en todo caso, no suficiente como para edificar una administración permanente con medios propios
Desarrollo
c) Se trata de una organización compleja y heterogénea
Compleja porque está integrada por una pluralidad de órganos y heterogénea porque estos órganos presentan notables diferencias entre sí
Como ya se dijo, las mesas se integran de electores de la sección mientras que las juntas Electorales se componen de jueces y magistrados por un lado y profesores por otro, con preponderancia de los primeros (ocho de trece miembros con voto en la Junta Electoral Central, tres de cinco en las otras)
Contrasta también la ya indicada permanencia de la Junta Electoral Central con la existencia pasajera de los restante órganos, que se constituyen para el proceso electoral
La estructura de la Administración Electoral conoce distintos grados, calificándose los órganos de mayor ámbito territorial como «superiores» de los de ámbito inferior
Los órganos de nivel territorial superior resuelven las reclamaciones y recursos interpuestos contra los actos de los de nivel inferior, pueden dirigirles instrucciones de obligado cumplimiento y resuelven de modo vinculante las consultas que les formulan, además de contar con facultades de sanción Se trata, en suma, de una relación jerárquica, con algunas salvedades o matices: no hay facultad de remoción y cuando las juntas ejercen competencias propias (v gr, proclamación de las candidaturas y de los resultados electorales) sus resoluciones únicamente pueden ser objeto de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa
Otros Puntos Jurídicos
Por lo demás, toda vez que las funciones de las juntas consisten en gran parte en la interpretación y aplicación de la normativa electoral podría matizarse que si bien pueden recibir «instrucciones», como dice la ley, se trata de cosa distinta a las «órdenes», pues aquéllas dejan siempre algún espacio para el ejercicio de facultades propias de interpretación, como por otro lado, es propio de los jueces y magistrados que las integran mayoritariamente
Dejando al margen la cuestión terminológica, importa destacar que en esta materia el legislador ha querido obtener un grado máximo de uniformidad en la interpretación y aplicación de la normativa electoral, que se trata de una finalidad plausible, hija del principio de igualdad y que el legislador no solamente no considera inconveniente el que esa uniformidad se traduzca en la atribución a la Junta Electoral Central de poderes cuasi-normativos, sino que desea y favorece abiertamente este resultado Así, tras su reforma de 1991, la LOREG precisa que las instrucciones de aquélla a las juntas provinciales son «de obligado cumplimiento», que resuelve las consultas «con carácter vinculante», que puede «unificar los criterios interpretativos de las juntas» inferiores e incluso «revocar de oficio [] o a instancia de parte [] las decisiones de las juntas [] cuando se opongan a la interpretación de la normativa electoral realizada» por ella (art 191, letras b, c, d y e LOREG)
En definitiva, nada sería más opuesto al propósito del legislador que la aparición de «jurisprudencias» electorales peculiares de las juntas de ámbito territorial limitado
d) Sujeta al control judicial
Más en el Diccionario
Contra los acuerdos de proclamación de candidatos cabe recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que se tramita con arreglo a la regulación general de ésta Contra la sentencia que recaiga cabe recurso de amparo (art 49 LOREG)
Contra los acuerdos de proclamación de electos (de proclamación de los resultados de un referéndum) cabe el llamado recurso contencioso-electoral, que tiene una regulación específica en la LOREG (arts 109 a 116) y puede también ir seguido de recurso de amparo El control judicial de estos actos lo exige la propia Constitución en su art 702
La LOREG prevé en algunos puntos concretos la posibilidad de recurso (siempre ante la jurisdicción contencioso-administrativa) Así, en materia de encuestas y sondeos electorales (art 696 LOREG) Esta previsión no puede considerarse excluyente, de suerte que también en todas las demás materias procederá la revisión de sus actos ante la jurisdicción contencioso-administrativa Así lo indicó el Tribunal Constitucional en Auto 1040/1986, de 23 de diciembre y se dispone en la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (art 13c) [JBI]
Administración Electoral
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Los datos proceden de todos los países con modelos de órganos de gestión electoral independientes y mixtos para los que existe una codificación clara de la base sobre la que se seleccionan los miembros del órgano de gestión electoral. En el caso de los organismos de gestión electoral mixtos (gubernamentales-independientes), los países se codifican según los criterios por los que se selecciona a los miembros de la rama independiente del organismo de gestión electoral.