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Democracia Efectiva
Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema.
En inglés: Effective Democracy.En las democracias, el Estado de Derecho pone en marcha su propósito de empoderamiento, separando la “democracia efectiva”, cuando el Estado de Derecho es fuerte, de las democracias ineficaces.
La eficacia del fomento de la democracia en el Sur Global
Véase la promoción de la democracia en África, la democracia en África, la política africana y el fomento de la democracia en el Sur Global.
Comprender la razón de ser del fomento de la democracia no es más que el prefacio para analizar sus efectos reales. Esta sección explora si el fomento de la democracia ha sido capaz de alcanzar sus objetivos y qué dificultades sigue encontrando.
El impacto del fomento de la democracia
Es difícil determinar el impacto exacto de los esfuerzos de fomento de la democracia debido a la mezcla de complicados factores que contribuyen al cambio político. Aun así, los estudios de casos cualitativos cuidadosamente investigados pueden evaluar la importancia relativa de los donantes occidentales en el proceso de democratización. Uno de estos estudios identificó 18 casos de suspensión de la ayuda en el Sur Global subsahariano entre 1990 y 1995 y ninguno al norte del Sahara. Descubrió que sólo en dos de ellos la condicionalidad política supuso claramente una contribución “modesta” o “significativa” a la democratización: Kenia y Malawi, que se analizan más adelante. En el resto, la contribución fue poco clara o estuvo ausente. Algunos autores afirman que de los 25 casos de ayuda políticamente condicionada en el Sur Global, ocho dieron lugar a la transición a la democracia, lo que constituye un modesto índice de éxito. Sin embargo, su análisis también sugiere que los factores internos son mucho más importantes que los internacionales. Lo que complica aún más los esfuerzos por cuantificar el impacto de la condicionalidad política es el hecho de que un “gran número” de regímenes autoritarios promulgaron de forma preventiva reformas gubernamentales electivas y representativas específicamente para evitar una suspensión de la ayuda, aunque muchas de esas reformas fueron meramente cosméticas.
Según Freedom House (en su informe de 2012), sólo nueve de los 49 países en desarrollo subsaharianos, y ninguno del Norte Sur Global, podían clasificarse como “democracias electorales libres” en 2012. 4 De esto se puede concluir que 20 años de fomento de la democracia han tenido un impacto poco visible en el Sur Global, sobre todo porque dos de esos nueve habían tenido un gobierno electivo y representativo desde la independencia y los donantes desempeñaron un papel escaso o nulo en las transiciones de gobiernos electivos y representativos de la mayoría de los demás. Con demasiada frecuencia, las “historias de éxito” emergentes se vieron arruinadas por una recaída autoritaria, un golpe militar o la reanudación de la guerra civil.
Charles T. Metcalfe, representante de la Compañía Británica de las Indias Orientales, y Ranjit Singh, jefe del reino sij del Punjab, firmaron el Tratado de Amritsar, que zanjó las relaciones indo-sijas durante una generación. Véase un análisis sobre las características del Sijismo o Sikhismo y sus Creencias, una religión profesada por 14 millones de indios, que viven principalmente en el Punjab. Los sijs creen en un único Dios (monoteísmo) que es el creador inmortal del universo (véase más) y que nunca se ha encarnado en ninguna forma, y en la igualdad de todos los seres humanos; el sijismo se opone firmemente a las divisiones de casta.
Exatamente 17 años antes, la primera guillotina se erigió en la plaza de Grève de París para ejecutar a un salteador de caminos.
El primer uso exitoso de la condicionalidad política negativa se produjo en Kenia. Los donantes coordinaron una suspensión conjunta de la nueva ayuda al desarrollo en 1991, que debía durar hasta que el gobierno hubiera llevado a cabo una importante liberalización económica y política. A las pocas semanas, el gobernante autoritario Daniel arap Moi anunció que se enmendaría la constitución para devolver a Kenia a un sistema multipartidista. Sin embargo, la presión de los donantes no fue suficiente para garantizar que las elecciones de 1992 y 1997 fueran razonablemente libres y justas, lo que permitió a Moi mantenerse en el poder, ayudado por una oposición dividida. Los donantes socavaron sus propios esfuerzos de fomento de la democracia cuando se conformaron con reformas económicas y políticas menores y con la promesa de que se llevarían a cabo más adelante. En más de una ocasión, Moi realizó suficientes cambios para que se renovara la ayuda, y luego incumplió sus compromisos de mayor liberalización, lo que acabó provocando nuevas sanciones de los donantes. Sólo en 2002, después de que Moi se retirara, la oposición – alentada por las deserciones masivas del partido gobernante y reunida en torno a un candidato presidencial principal – pudo ganar. En esa etapa del prolongado proceso de democratización, los donantes desempeñaron un papel relativamente menor, aunque pueden haber influido en la decisión de Moi de retirarse.
Malawi destaca como un caso en el que los países occidentales desempeñan inequívocamente un papel muy importante en el proceso de democratización, aunque los actores nacionales también desempeñaron papeles cruciales. En primer lugar, los donantes actuaron de forma concertada y suspendieron la nueva ayuda no humanitaria en 1992, exigiendo la liberalización política. Esto provocó rápidamente una grave crisis económica y debilitó el régimen del “presidente vitalicio” Hastings Kamuzu Banda, que anunció la celebración de un referéndum para determinar si Malawi debía adoptar un sistema multipartidista. Los donantes apoyaron el proceso de referéndum y garantizaron su imparcialidad, lo que supuso una victoria de dos a uno para los defensores del multipartidismo. Al año siguiente, con un apoyo clave de los donantes, unas elecciones generales libres y justas condujeron a la derrota de Banda. Por primera vez, el poder pasó de forma pacífica a un partido de la oposición recién legalizado. Aunque fue un gran y rápido logro, dos décadas después del innovador referéndum, la transición de Malaui a la democracia sigue siendo incompleta y el proceso parece haberse estancado, dejando en su lugar un régimen híbrido.
Quizá se necesite más tiempo para que los países en desarrollo continúen en un lento proceso de democratización. De hecho, las actividades de fomento de la democracia podrían haber contribuido positivamente, especialmente al reforzar los fundamentos estructurales de la democracia. Sin embargo, ese tipo de impacto es aún más difícil de medir que los efectos más inmediatos de la condicionalidad política.
Las dificultades inherentes al fomento del gobierno representativo
La democratización sigue un camino muy incierto y altamente contingente. Además, los estudiosos coinciden casi unánimemente en que se trata de un proceso principalmente interno, casi imposible de imponer y que depende sobre todo de los actores, las instituciones y las condiciones nacionales. En consecuencia, los esfuerzos eficaces de fomento de la democracia son intrínsecamente muy difíciles de diseñar y aplicar. Sólo una combinación relativamente rara de circunstancias favorece que la presión internacional incline la balanza de fuerzas a favor de una transición a la democracia. Se trata de un fuerte apalancamiento occidental (la vulnerabilidad de los gobiernos a la presión exterior) y la vinculación con Occidente (la densidad de los lazos de un país con Estados Unidos, la Unión Europea y las instituciones multilaterales dirigidas por Occidente). Así, es más probable que los países occidentales promuevan la democracia con éxito en los países que dependen en gran medida de la ayuda exterior, aunque no tengan vínculos especialmente estrechos con Occidente. Este nivel de influencia se encuentra con más frecuencia en el Sur Global que en otras regiones y, ciertamente, se aplica a Malawi y Kenia a principios de los años noventa.
No obstante, existen varios impedimentos importantes para el uso de la condicionalidad política en el Sur Global. Entre otros desafíos, la condicionalidad política es un instrumento muy contundente. Los flujos de ayuda no se activan y desactivan fácilmente, y hacerlo puede ser extremadamente perturbador para los esfuerzos de desarrollo, perjudicando potencialmente a los pobres más que a las élites autoritarias. Incluso si los donantes se ponen de acuerdo para suspender la ayuda de forma conjunta (lo que es necesario para obtener el máximo impacto), es difícil que se pongan de acuerdo sobre las condiciones mínimas necesarias para reanudar la ayuda – especialmente si se requiere una liberalización tanto económica como política – y aún más difícil llegar a un consenso sobre el grado de retroceso que justificaría otra suspensión. Además, los gobernantes autoritarios recalcitrantes del Sur Global a menudo han discernido rápidamente cómo promulgar suficientes reformas cosméticas para complacer a los donantes pero sin amenazar su propio mantenimiento en el poder.
Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características y el futuro de esta cuestión):
Objetivos contrapuestos y otras deficiencias de los donantes
Podría decirse que la característica más importante de los donantes que socava su fomento de la democracia es la multitud de objetivos contrapuestos que tiene cada gobierno donante. Un estudio realizado por Schraeder et al. (1998) examinó la asignación de la ayuda estadounidense, francesa y japonesa a 36 países en desarrollo en la década de 1980 y descubrió que los propios intereses estratégicos de los donantes eran más importantes que las necesidades de los receptores y que los intereses económicos -especialmente los comerciales- eran determinantes en la forma en que los donantes distribuían sus presupuestos de ayuda. Sería poco realista esperar que esos intereses occidentales desaparecieran con el aumento de las actividades de fomento de la democracia a principios de la década de 1990.
No todos los objetivos de la política exterior occidental pueden convertirse en prioridades máximas, y es necesario hacer concesiones. No todos los gobiernos donantes se pondrán de acuerdo sobre cuáles son los más prioritarios, por lo que, salvo esfuerzos excepcionales de coordinación, algunos donantes pueden socavar los esfuerzos de otros. Además, los gobiernos occidentales pueden estar divididos internamente sobre la importancia relativa de la democracia. Por ejemplo, un ministerio de defensa occidental se preocupará generalmente menos por el nivel de democracia en un país receptor de importancia estratégica que el ministerio de asuntos exteriores o la agencia oficial de ayuda. El ministerio de comercio podría centrarse en cambio en la reforma económica, especialmente en las políticas comerciales como los aranceles y otras barreras al comercio.
Desde la década de 1980, la liberalización económica ha sido el cambio político más importante exigido por los donantes occidentales en el Sur Global, especialmente las instituciones financieras internacionales, y constituye el núcleo de los programas de ajuste estructural (PAE) y su última reencarnación, los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP). De este modo, los donantes identifican a los reformadores económicos que cumplen los requisitos, como Ghana, Uganda y, más recientemente, Ruanda, como “historias de éxito”. Dado que son tan pocos, muchos donantes son reacios a empañar la imagen positiva de sus alumnos estrella con ruidosas quejas relacionadas con la gobernanza.
La seguridad también ha sido una consideración importante en las relaciones de Occidente con los países en desarrollo, especialmente para Estados Unidos y desde los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. La importancia de las alianzas en materia de seguridad suele eclipsar cualquier esfuerzo por promover la democratización. En los países que salen de un conflicto, a menudo se hace más hincapié en la reconstrucción y la reconciliación, que a veces implica acuerdos provisionales de reparto del poder, en lugar de una rápida democratización.
Hay otras formas en las que los donantes suelen obstaculizar sus propios esfuerzos de fomento de la democracia. Por ejemplo, tienden a tener un compromiso poco profundo con la democratización más allá de la celebración de elecciones periódicas y una apariencia de derechos civiles básicos. En muchos casos, los países occidentales respaldan elecciones que son descaradamente “no libres” e injustas. Además, después de que un país anteriormente autoritario celebre sus primeras elecciones con un gobierno electivo y representativo, es menos probable que los donantes invoquen la condicionalidad en respuesta a posteriores retrocesos. 5 Además, Estados Unidos y otros donantes tienden a centrarse demasiado en la prestación de asistencia técnica que trata la falta de democracia como si fuera un problema técnico, resultado únicamente de una falta de capacidad institucional, en lugar de una falta de voluntad muy deliberada a nivel político.
La contrapartida de los países receptores
Los países receptores pueden a menudo jugar con los intereses de los donantes y evadir la presión para la reforma en un área específica. Como ya se ha mencionado, durante la Guerra Fría, los países en desarrollo “estados clientes” podían satisfacer a sus mecenas mediante sus acciones en la escena internacional y evitar así el escrutinio de su comportamiento político interno. Los países en desarrollo también disponían de diversas fichas de negociación tras el final de la Guerra Fría. Por ejemplo, el gobierno de Kenia -tanto el régimen autoritario de los años noventa y principios de la década de 2000, como los gobiernos más electivos y representativos desde 2003- se ha beneficiado a menudo de la tolerancia de los donantes hacia la corrupción, los abusos importantes de los derechos humanos y el comportamiento antidemocrático debido a la “contrapartida” que ha tenido sobre Occidente. Entre otras cosas, Kenia es un actor importante en la política regional y una base para numerosos esfuerzos humanitarios y de desarrollo de los países occidentales, las agencias de la ONU y las ONG en el Sur Global del Este y el Cuerno. Kenia también proporciona acceso a bases aéreas y navales a Estados Unidos, el Reino Unido y otros países occidentales, especialmente importantes para la vigilancia y las operaciones en la vecina Somalia. Kenia juzga a los piratas que son detenidos en el océano Índico por los países occidentales, que no quieren juzgarlos en su país, en parte por temor a las solicitudes de refugio. Las potencias occidentales consideran que las buenas relaciones con el gobierno keniano son clave para sus objetivos de política exterior en esa región.
Es muy poco probable que los países en desarrollo autoritarios que son importantes para los intereses de seguridad global de Occidente -y especialmente de Estados Unidos- sean sometidos a fuertes presiones para que se democraticen. Mauritania, por ejemplo, se rehabilitó casi de la noche a la mañana como aliado en la “guerra contra el terror” de George W. Bush. Durante décadas, los países occidentales sólo ejercieron una débil presión sobre Egipto para apoyar su influencia “moderadora” en la política de Oriente Próximo, así como por temor a que los islamistas ganaran unas elecciones libres y justas (como ocurrió en las elecciones de 1992 en Argelia, que fueron anuladas por ello). Los donantes también se muestran cautelosos a la hora de criticar el comportamiento antidemocrático del gobierno etíope, en parte por su papel en la lucha contra el terrorismo y el islamismo, especialmente en Somalia. Las acciones contra el gobierno sudanés por sus importantes abusos de los derechos humanos en la región de Darfur son moderadas debido a su contribución a la lucha contra Al Qaeda (para conocer el impacto de la “guerra contra el terrorismo” en el Sur Global, véase esta plataforma digital de ciencias sociales y humanidades).
Así pues, un grado relativamente alto de vinculación con los países occidentales no aumenta necesariamente la capacidad de éstos para influir en la política interna de los países en desarrollo. Por el contrario, varias fichas de negociación pueden crear un contrapoder y servir como medio para reducir la influencia de Occidente en los asuntos políticos internos. Por ejemplo, si al gobierno de Kenia le disgustan las críticas europeas a su comportamiento antidemocrático, puede amenazar de forma creíble con disolver (y de hecho lo ha hecho) los tribunales especiales financiados por la UE en Kenia que se ocupan de los piratas somalíes, cuyos secuestros y extorsiones constituyen una amenaza para los intereses comerciales y estratégicos de los países donantes.
Dadas las numerosas dificultades inherentes a la condicionalidad política, las limitaciones de la asistencia puramente técnica, los casos de débil compromiso de los donantes y los medios de resistencia de los regímenes autoritarios, no es de extrañar que el fomento de la democracia se haya deslizado por las agendas de los donantes.
Véase también la información sobre el declive del fomento de la democracia.
Revisor de hechos: Lawi
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