Sector de Defensa

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Sector de Defensa y Contratistas

Mercado, Conducta y Rendimiento en la Industria Armamentística

Los fallos en la adquisición y compra de la mayoría de los sistemas, aunque no de todos, se documentan repetidamente en los informes de la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de EE.UU. (GAO) sobre el Departamento de Defensa (DOD); de la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido (NAO) sobre el Ministerio de Defensa (MoD); y de los auditores gubernamentales de muchos otros países sobre sus departamentos de defensa, término genérico que se utilizará cuando no se refiera a un país concreto.

La adquisición y el aprovisionamiento son sólo un aspecto de la economía de la defensa, o de la defensa. Existe una historia, probablemente apócrifa, según la cual el presidente de EE.UU., Harry Truman, pidió un economista manco, que no pudiera decir ‘por un lado… por otro’. Habrá muchos “por un lado … por otro” en este texto; no hay respuestas sencillas. Aunque adquisición y aprovisionamiento suelen ser sinónimos, en defensa es habitual distinguir entre aprovisionamiento, que se refiere únicamente a la compra, y adquisición, que incluye también otros aspectos de la propiedad.

Las siglas de amor militar y las etapas de propiedad se describen en el Reino Unido como un ciclo CADMID: Concepto, evaluación, demostración, fabricación, puesta en servicio y eliminación. La adquisición abarca la ADM, aunque en EE.UU. a veces se distingue la etapa de Investigación, Desarrollo, Pruebas y Evaluación (RDTE) de la posterior etapa de adquisición. La explotación en servicio de los equipos está cubierta por el acrónimo TEPIDOIL: Entrenamiento, Equipo, Personas, Infraestructura, Doctrina, Organización, Información, Logística. Aunque la mayoría de los elementos se explican por sí mismos, la doctrina se refiere a cómo se utiliza el equipo y, a menudo, las nuevas tecnologías se introducen antes de que los militares sepan realmente cómo utilizarlas, por lo que hay un largo periodo de aprendizaje y reorganización antes de que se integren con éxito en la doctrina militar.

El equipo está destinado a proporcionar una capacidad militar, aunque hay muchas definiciones diferentes de capacidad. En términos generales, se utilizará la palabra capacidad para referirse a la capacidad de cumplir un objetivo militar. Existe la dificultad de que el objetivo militar principal, prevalecer en el combate, es difícil de medir por adelantado, por lo que a menudo se utilizan características más cuantificables de la capacidad.

Los diversos fallos en las adquisiciones han provocado muchos intentos de solucionar el problema. Existen ocho informes importantes relacionados con las adquisiciones de defensa del Reino Unido entre 1961 y 2012, cada uno de los cuales recomendaba reformas. Hay también al menos veintisiete estudios importantes sobre las adquisiciones de defensa de Estados Unidos. La Oficina Nacional de Auditoría (NAO 2021) contiene recomendaciones recientes de reforma en el Reino Unido.

Las iniciativas de reforma de las adquisiciones han sido perennes en el Departamento de Defensa desde los años 60. La reforma del proceso de adquisición es una gran prioridad cada vez que llega una nueva administración y muchos estudios han llegado a las mismas conclusiones generales con recomendaciones similares.

Hay varios aspectos culturales incorporados que se resisten al cambio. El personal no suele tener la formación, la experiencia y la estabilidad en el cargo para supervisar y gestionar enormes programas de adquisición de defensa. Los altos funcionarios de adquisiciones, nombrados políticamente, apenas duran dieciocho meses de media en el cargo. Existe un flujo irregular y errático de créditos para sistemas de armamento.

Las adquisiciones de defensa se encuentran en una interfaz única de política, tecnología, lucha bélica y comercio que puede producir incentivos conflictivos, a menudo perversos, y una política burocrática complicada. El relato de este texto hará hincapié en los incentivos, los intereses de los actores, y en las instituciones, los marcos en los que actúan.

Un incentivo compartido por casi todos los actores es ser optimista. Esto se denomina a menudo la conspiración del optimismo, pero no requiere ninguna conspiración. Todos los actores – los políticos, los militares, los funcionarios y la industria – tienen buenas razones para subestimar el coste y el tiempo que requiere el proyecto y para infravalorar las dificultades a las que se enfrenta. El político quiere anunciar un nuevo proyecto emocionante, sobre todo si genera puestos de trabajo. Los militares quieren el arma. Los funcionarios necesitan gastar su presupuesto. Las empresas quieren el contrato. Así pues, les interesa, conjunta e individualmente, hacer que el proyecto parezca lo suficientemente atractivo como para que entre en el plan presupuestario. El optimismo también evita, o al menos pospone, los conflictos.

La conspiración del optimismo es un ejemplo de “creencias motivadas”; la gente cree cosas que le interesa creer. Sus intereses influyen en la forma en que se reúnen las pruebas, se procesan los argumentos y se recuerdan las experiencias pasadas.

Hay muchas formas de organización que pueden utilizarse para realizar una función económica como la compra de armas. Por ejemplo, la función puede ser proporcionada dentro de una organización jerárquica como una empresa o un gobierno, o proporcionada a través de una relación de mercado en condiciones de igualdad.

Es probable que los costes de transacción sean bajos si la adquisición implica la compra frecuente de un producto estándar en un mercado competitivo. Unos costes de transacción elevados incentivan la producción interna, a través de arsenales o empresas de armamento estatales. Los costes de transacción serán más elevados si existe una “especificidad de activos” -la instalación sólo puede utilizarse para abastecer al departamento de defensa- que crea una dependencia mutua entre el departamento de defensa y la empresa. Los costes de transacción aumentan con la incertidumbre, lo que hace más difícil redactar un contrato con una empresa privada que cubra todas las eventualidades. A medida que los costes de transacción disminuyen, las armas pueden producirse en asociación con una empresa privada en el marco de una asociación de costes más beneficios; pueden producirse en instalaciones propiedad del gobierno por una empresa privada; o pueden adquirirse de forma competitiva con un contrato de precio fijo, como es habitual en los mercados comerciales.

Estructura del mercado

La estructura del mercado refleja la naturaleza de la demanda y la oferta. En el lado de la demanda está el departamento de defensa del gobierno que compra las armas. La cantidad que quiera gastar en armas reflejará su restricción presupuestaria (su capacidad de pago); su percepción de los intereses nacionales y las amenazas a esos intereses; y los costes de oportunidad del gasto militar (a lo que hay que renunciar para financiar la defensa). El Ministerio de Defensa del Reino Unido utiliza contratos a plazo (swap) para cubrirse contra el precio del petróleo y cubre los costes de importación de equipos con el Banco de Inglaterra. Pero estas opciones de cobertura no son específicamente militares. Las cuestiones especiales surgen en el mercado de los grandes sistemas de armamento, que tiene características diferentes a las de los mercados civiles.

El gobierno suele ser el único comprador nacional de los principales sistemas de armas, aunque puede haber mercados de exportación. Tener un único comprador se denomina monopsonio. Los gobiernos no sólo suelen ser el único cliente nacional, sino que también suelen ser: un inversor, que financia la I+D; un regulador de las exportaciones, que determina dónde se pueden vender las armas; un director de marketing para las ventas en el extranjero; y un propietario, ya que muchas empresas de armas son de propiedad estatal.

En el lado de la oferta está la industria armamentística que fabrica las armas. Definir la industria armamentística es difícil y las armas no son una categoría en ninguna de las listas estándar, como la Clasificación Estándar del Comercio Internacional (CUCI) de la ONU. Tanto los artículos militares como los civiles están incluidos en muchas de las categorías relevantes, como los equipos aeroespaciales y electrónicos. También hay una gran cantidad de equipos de doble uso.

El desarrollo de nuevos sistemas de armas de gran envergadura implica a menudo el uso de tecnologías no probadas contra amenazas inciertas y en evolución. Los contratos militares más pequeños y sencillos tienen menos fallos o menos fallos que reciben publicidad. La producción de sistemas de armas suele implicar grandes gastos de I+D y hay otros costes fijos que deben repartirse entre cada unidad. Así, el coste medio de cada unidad disminuye con el número producido. También existen curvas de aprendizaje, en las que el coste marginal de producción de cada unidad adicional disminuye.

La conducta

Los principales elementos de la conducta tienen que ver con el comportamiento de los compradores y los vendedores en la adquisición y el aprovisionamiento de armas. Dados los largos horizontes temporales, la incertidumbre es fundamental. La incertidumbre puede ser sobre la oferta -¿funcionará la tecnología? – o sobre la demanda – ¿cuál será la necesidad futura?

La interacción entre un único comprador y relativamente pocos proveedores potenciales implica muchas cuestiones de economía política, la naturaleza del departamento de defensa y cualquier complejo militar-industrial, así como lo que se llama problemas de agente principal. Estos incluyen la información asimétrica, la aversión al riesgo, el riesgo moral y la selección adversa.

Mientras que la cuestión del agente principal es un problema de dos niveles, entre el gobierno y la empresa, hay un problema de tres niveles: el gobierno, el departamento de defensa como regulador y la empresa. La captura del regulador es el término utilizado por los economistas para el proceso por el que intereses especiales, como un complejo militar-industrial, capturan al regulador, el departamento de defensa, de modo que el regulador no hace necesariamente lo que el gobierno pretende.

Ni el gobierno ni el departamento de defensa son responsables unitarios de la toma de decisiones. Dentro del departamento de defensa, las compras y adquisiciones implican un gran número de complejas coaliciones de diferentes tribus beligerantes con diferentes intereses y culturas. Las tribus o grupos incluyen a los políticos, los diferentes servicios armados y los empleados civiles del gobierno. Los civiles pueden ser administradores, que tratan de mantener el buen funcionamiento de los proyectos; especialistas estratégicos de la comunidad de inteligencia que pronostican las amenazas futuras; científicos e ingenieros, que diseñan las armas; abogados, que asesoran sobre los contratos con las empresas; expertos financieros, que asesoran sobre las condiciones; y muchos otros especialistas.

Muchos de los actores gubernamentales en el proceso de adquisición, incluidos los militares, pueden estar en su puesto durante periodos relativamente cortos, ya que es habitual la rotación del personal por diferentes puestos de dos años. Por diferentes razones, los responsables también pueden tener una duración corta.

La rivalidad entre servicios, las tensiones político-militares y las disputas entre el departamento de defensa y otras organizaciones como el ministerio de finanzas y los auditores complican la toma de decisiones sobre los requisitos y los plazos.

Rendimiento en las adquisiciones

El problema es que los resultados que cuentan en la guerra son muy particulares y muy diferentes de los resultados que cuentan en tiempos de paz y cuando se aplican las nociones civiles de eficiencia, la diferencia se pasa por alto de forma rutinaria. Esta cuestión de la dificultad de medir los productos de la defensa volverá a aparecer en este texto.

Los fallos en las adquisiciones no se limitan a los sistemas de armamento; es a veces frecuente en la construcción pública. Las armas son a menudo monumentos innovadores, que los políticos pueden promocionar como generadores de puestos de trabajo y beneficios y que incluso pueden parecer bellos a sus admiradores. A veces parece que las armas se compran no porque sean eficaces, sino porque son geniales.

Estos fracasos no se limitan ni siquiera a los grandes proyectos. Cualquiera que haya contratado a constructores para realizar mejoras o reparaciones en su casa sabrá que el proyecto suele tardar más de lo previsto, cuesta más de lo presupuestado y no es exactamente lo que se esperaba. Renovar una casa implica niveles de incertidumbre similares a los de la adquisición de un arma. No se sabe qué atajos tomó el constructor barato del anterior propietario ni qué se revelará una vez que se retire el revestimiento. Las relaciones entre los propietarios y los constructores pueden ser tan tensas como las que existen entre los departamentos de defensa y los contratistas principales.

El incumplimiento de los objetivos de tiempo, coste y rendimiento no es peculiar de los militares y muchos proyectos militares más pequeños y rutinarios se completan de forma eficiente.

Necesidades: ¿Qué armas se necesitan?

Al decidir qué comprar, un departamento de defensa tiene que preguntarse: ¿qué puede permitirse? ¿qué debe hacer el arma? y ¿cuándo se necesita? Hay compensaciones entre los tres elementos; una entrega más rápida y una mayor calidad tienen un coste. En tiempos de paz, los militares tienden a poner la calidad en primer lugar, el coste en segundo y el tiempo en tercero. En combate, la clasificación cambia drásticamente y el tiempo pasa a ser esencial. En lugar de un dilema, en el que hay que elegir entre dos resultados deseables, hay un trilema; sólo se pueden tener como máximo dos de los tres resultados deseables: bueno, rápido y barato. Pero existen fuertes incentivos para que los responsables de la toma de decisiones sean optimistas y crean que es posible una combinación irreal de rendimiento, calendario y presupuesto.

Algunos pensadores militares presentan la estrategia como la combinación de fines, formas y medios. Los fines son lo que se quiere conseguir; las formas son las acciones que le permitirán alcanzar sus fines; y los medios son los recursos que necesita para llevar a cabo esas acciones. Aunque este marco tiene sus limitaciones, puede utilizarse para organizar los elementos que componen los requisitos. xxx

Fines

Al determinar los fines deseados, la planificación óptima de la defensa suele considerarse como un proceso de pensar hacia adelante y razonar hacia atrás. Hay que pensar hacia adelante en las posibles amenazas a los intereses y la seguridad nacionales y luego razonar hacia atrás para elaborar las formas, las capacidades (militares o de otro tipo) necesarias para disuadir esas amenazas o defenderse de ellas. A continuación, calcule las fuerzas (personal, equipos e infraestructuras) necesarias para proporcionar las capacidades requeridas y, por último, los medios, el presupuesto necesario para financiar esas fuerzas. En el punto óptimo, el presupuesto equilibra el valor de las posibles ganancias de seguridad de la defensa con los beneficios de los usos alternativos del dinero, su coste de oportunidad.

Así, para determinar la política de defensa óptima, las preguntas a las que debe responder un país son las siguientes:

• ¿Cuál es su papel en el mundo y sus intereses nacionales asociados?
• ¿Cuáles son las amenazas más probables para su patria y para sus intereses o compromisos en el exterior?
• ¿Cuáles son las respuestas militares más eficaces a esas amenazas?
• ¿Qué fuerzas se necesitan para dar esa respuesta y qué apoyo se puede esperar de los aliados?
• ¿Cuánto costarán esas fuerzas?
• ¿Cuándo se producirán los costes?

La respuesta a cada una de estas preguntas es, por supuesto, “no podemos saberlo”. Dada la falta de información, la optimización frente a las amenazas previstas puede resultar inadecuada cuando se materializan las amenazas inesperadas. Entonces la política tiene que salir adelante. Además, las estructuras de las fuerzas son conservadoras, difíciles de cambiar. Esto se debe en parte a la inercia, pero también a la precaución. Si un sistema de armas ha demostrado su utilidad en el pasado, parece peligroso abandonarlo. En consecuencia, el imperativo de seguimiento es muy fuerte. Es burocráticamente más fácil sustituir un tipo de sistema existente, como los aviones pilotados, que abandonar ese tipo e invertir en un tipo completamente nuevo, como los vehículos aéreos autónomos, que aún no están en servicio. El nuevo tipo puede proporcionar el mismo tipo de capacidad que el antiguo o proporcionar un tipo de capacidad completamente diferente, perdiendo la capacidad que proporcionaba el sistema antiguo. Había muchas cosas que podía hacer la caballería que no podían hacer los tanques. En esta batalla burocrática, el viejo tipo tiene la ventaja de contar con un amplio grupo de interesados en defenderlo, cosa que el nuevo tipo no tiene.

Existe una constelación de actores estatales y no estatales potencialmente hostiles, que pueden tener como objetivo al Reino Unido por diversas razones en los ámbitos económico, político o militar, utilizando tácticas cinéticas, híbridas o digitales, en las dimensiones terrestre, marítima, aérea, espacial o cibernética. Las innovaciones como los artefactos explosivos improvisados o los pequeños drones, que proporcionan formas de ataque relativamente baratas pero contra las que resulta caro defenderse, son especialmente problemáticas. Las amenazas no sólo provienen de actores hostiles, sino también de la naturaleza, como el cambio climático, la contaminación y las pandemias. Muchas decisiones, como la relativa al papel que debe desempeñar la empresa china Huawei en el suministro de 5G, implican un intercambio de dimensiones geoestratégicas, geopolíticas y geoeconómicas.

Durante las revisiones de defensa, los políticos, los funcionarios y los militares se esfuerzan por aclarar los objetivos de la política exterior, identificar una serie de riesgos y amenazas plausibles y formular políticas de defensa para contrarrestar las amenazas más probables o más peligrosas. Pero a pesar de este duro trabajo es muy probable que se vean superados por acontecimientos no previstos en el plan. Esto no quiere decir que la planificación sea inútil. Existe el dicho militar: “no planificar es planear el fracaso”. Pero existe el otro dicho militar: ‘ningún plan sobrevive al contacto con el enemigo’. Por lo tanto, hay que incorporar la adaptabilidad y la resistencia para poder hacer frente a lo inesperado, pero esto puede resultar caro.

La planificación de la defensa del Reino Unido después de 1945 se centró en la lucha contra la Unión Soviética y luego contra Rusia dentro de la zona de la OTAN. Pero el Reino Unido luchó contra casi todo el mundo menos contra ellos: los norcoreanos y los chinos, muchas de las ahora ex colonias, los irlandeses, los argentinos, los iraquíes y los afganos, entre otros. No saber contra quién tendrá que luchar no es nada nuevo. Todas estas fueron guerras de “Vengan como vengan”, libradas con lo que hubiera disponible. Aunque en el proceso de necesidades se tuvieron en cuenta las operaciones “fuera de la zona”, estas guerras no se libraron con equipos orientados a esas amenazas concretas.

El efecto de la imprevisibilidad en los requisitos de equipamiento queda ilustrado por las revisiones de defensa del Reino Unido, descritas en HCL (2020). La Revisión Nott de 1981 preveía el desguace de una serie de activos navales. Esto aún no se había aplicado cuando las Malvinas/Falklands fueron invadidas en 1982 y estos activos fueron cruciales en la guerra posterior. Si Argentina hubiera esperado otros seis meses, los barcos podrían haber sido desguazados y el Reino Unido no habría podido reunir la fuerza de tareas que recuperó las islas. A la revisión de Opciones para el Cambio de julio de 1990, posterior a la Guerra Fría, le siguió la invasión iraquí de Kuwait en agosto de 1990 y la imprevista Guerra del Golfo de 1991. La revisión de 2015 Making Defence International by Design no tuvo en cuenta el efecto del Brexit en nuestros aliados.

Formas

Los modos abarcan las acciones necesarias para alcanzar los fines, las opciones específicas sobre cómo luchar y las armas necesarias para hacerlo. En el Reino Unido, el proceso de necesidades se basa en un proceso de evaluación combinada de la eficacia operativa y la inversión (COEIA) para juzgar la rentabilidad de las opciones de equipamiento alternativas. Especificar los requisitos es difícil porque las partes interesadas difieren sobre lo que se necesita, y lo que se necesita cambia a medida que se resuelven las incertidumbres en la tecnología y cambia la amenaza percibida. La experiencia de combate de Estados Unidos y el Reino Unido en Afganistán e Irak demostró que la amenaza de los artefactos explosivos improvisados (IED) era más grave de lo esperado y que había que adaptar rápidamente los equipos para tener en cuenta esta nueva amenaza.

Hay que elegir entre presentar los requisitos abiertos como un conjunto de “puntos cardinales” -los objetivos generales del sistema, lo que se supone que debe hacer el arma- frente a los requisitos detallados sobre cómo debe cumplir esos objetivos. La respuesta del Ministerio de Defensa a las incertidumbres inherentes al desarrollo de armas ha sido a menudo la de especificar requisitos prescriptivos que solicitaban a la industria una propuesta ambiciosa y “dorada”. Cuando las especificaciones técnicas se establecen con demasiado detalle, en lugar de, por ejemplo, exponer los requisitos militares generales, la industria tiene poco margen de maniobra para definir cómo se podría cumplir el requisito de la manera más eficiente y eficaz. El Acelerador de Defensa y Seguridad del Reino Unido (DASA) también intenta establecer un sistema más abierto. Está inspirado por el Ministerio de Defensa en la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa (DARPA) de EE.UU., que ha utilizado eficazmente concursos, como el de los vehículos de autoconducción, en los que sólo se especifica el fin. Pero los departamentos de defensa también tienen que asegurarse de que el equipo integrará en el resto del sistema todos los elementos TEPIDOIL (Entrenamiento, Equipamiento, Personas, Infraestructura, Doctrina, Organización, Información, Logística) que pueden requerir especificaciones detalladas.

Algunos autores describen las ventajas de los requisitos abiertos para las Fuerzas Aéreas estadounidenses. El documento argumenta que la I+D en defensa de EE.UU. va cada vez más a la zaga del sector privado, en parte porque la adquisición de innovaciones está estrechamente especificada y localizada en un pequeño grupo de empresas especializadas en defensa, lo que deja poco espacio para un pensamiento más radical. Aporta pruebas de que el sector de la defensa estadounidense se ha vuelto menos innovador en comparación con el resto de la economía estadounidense desde principios de la década de 1990, un periodo que coincide con una amplia actividad de fusiones y adquisiciones (M&A) que consolidó la industria de la defensa. Desde la perspectiva del Departamento de Defensa, resulta problemático que las mejores tecnologías dejen de comercializarse para los militares. Para abordar estas cuestiones, el Ejército del Aire experimentó con temas abiertos en algunos de sus contratos a partir de 2018. Los objetivos de los temas abiertos son llegar a empresas no tradicionales con tecnología de doble uso de vanguardia y obtener ideas que las Fuerzas Aéreas pueden no saber todavía que necesitan. Los requisitos pueden evolucionar a medida que lo hace la tecnología; estos se conocen como contratos ágiles y pueden ser difíciles de gestionar.

Se plantea la cuestión de quién debe tomar la decisión sobre lo que se quiere. En concreto, ¿deben ser los militares o los profesionales de las adquisiciones? Aunque su aportación es importante, no está claro que los militares dispongan de las competencias necesarias para las adquisiciones, que incluyen el conocimiento de la ciencia, la ingeniería y la tecnología pertinentes y los conocimientos de gestión, financieros y comerciales necesarios para planificar, presupuestar y negociar con los contratistas. Las habilidades requeridas en el combate y las requeridas en la gestión de proyectos son muy diferentes. Aunque el ejército estadounidense ha experimentado con la contratación de oficiales especialistas en contratación de adquisiciones, es poco probable que la mayoría de los oficiales se hayan incorporado al ejército para hacer carrera en ingeniería o contabilidad. Existe el peligro de que los militares estén demasiado influenciados por la última guerra en la que lucharon o el último equipo que utilizaron. Es probable que su destino en compras sea bastante corto, quizás dos años, y que su promoción dependa más de la lealtad a los valores del servicio que del éxito del proyecto al que están destinados temporalmente. Esta cuestión se analiza con más detalle en la parte de esta plataforma online en que se ofrece el contexto de una comparación de los sistemas de adquisición británico y francés.

Tanto si los requisitos son especificados por los militares como por los profesionales de las adquisiciones, el departamento de defensa debe ser un cliente bien informado al tratar con la industria y comprender el potencial de la tecnología y los materiales. Este es el papel de la Base Tecnológica de la Defensa (DTB). La DTB debe identificar y evaluar las amenazas emergentes, ayudar a formular la necesidad de equipos para contrarrestar esas amenazas, comparar las propuestas de los proveedores alternativos, ayudar a los proveedores nacionales a desarrollar, fabricar y apoyar el equipo elegido, y probar y evaluar el equipo cuando se entregue. Para ello se requiere una sólida base científica y un presupuesto de I+D adecuado. En relación a las lecciones del programa Ajax, si el gobierno agota su experiencia interna, debe confiar en las afirmaciones de las empresas sobre lo que es posible en un periodo de tiempo por una suma fija de dinero. Sin embargo, especialmente en un contexto competitivo, las empresas pueden dejarse llevar por un excesivo optimismo en sus ofertas.

El tiempo puede ser esencial. En el combate, un equipo caro que apenas satisface la necesidad pero que está disponible ahora puede tener mucho más valor que una alternativa más barata y eficaz que estará disponible en el futuro. Las adquisiciones tienden a dividirse entre las adquisiciones normales presupuestadas y las necesidades que se precisan rápidamente en la guerra. En el Reino Unido estas últimas se denominan necesidades operativas urgentes (UOR) y en Estados Unidos se cubren con fondos suplementarios de emergencia. Los procesos de adquisición normales son lentos (siete años de media), están formalizados y abarcan muchos objetivos. Tratan de crear compatibilidad con el resto del sistema para minimizar los costes de mantenimiento y maximizar la interoperabilidad y suelen requerir I+D. Las UOR son rápidas (normalmente menos de seis meses), informales, se centran en un único objetivo, pueden ser incompatibles con el resto del sistema (creando flotas dentro de las flotas) y utilizan en gran medida componentes disponibles en el mercado. Durante las guerras, las UOR pueden ser adquiridas y puestas en servicio muy rápidamente. Durante la guerra de las Malvinas de 1982, el Reino Unido obtuvo misiles aire-aire AIM-9 L Sidewinder de Estados Unidos con 48 horas de antelación. Se tomaron de aviones estadounidenses y se instalaron en los aviones Harrier del Reino Unido muy rápidamente. Del mismo modo, en 2006 los vehículos blindados Cougar del Cuerpo de Marines de EE.UU., rebautizados como Mastiff por los británicos, fueron directamente a las tropas británicas en Irak.

Akam (2021, capítulo 16) ofrece un relato del uso de las UOR por parte del ejército británico para proporcionar equipos, incluido el nuevo camuflaje, para su uso en Irak y Afganistán, con citas de muchos de los implicados. PAC (2005) informó de que un tercio de las UOR para apoyar las fases de combate de las operaciones en Irak fueron para cubrir lagunas de capacidad previamente identificadas que el Ministerio de Defensa consideraba demasiado poco prioritarias para financiarlas con su presupuesto regular de adquisiciones. Se trataba de casos en los que los gastos excesivos en los grandes proyectos desplazaban a los artículos valiosos más pequeños. A los ministerios de finanzas les preocupa inevitablemente que los militares consideren las UOR como dinero gratis y el Tesoro planteó varias objeciones a determinados proyectos. También hubo disputas sobre si el equipo se mantendría, en cuyo caso saldría del presupuesto ordinario. Los procedimientos contables pueden ser importantes.

Dado un presupuesto fijo, hay que elegir entre la calidad y la cantidad de armas: unas pocas unidades tecnológicamente avanzadas y muy capaces o muchas unidades menos capaces. La elección del número de unidades también tiene implicaciones para el número de fuerzas armadas necesarias para operarlas y mantenerlas. El equilibrio entre calidad y cantidad se elegirá para maximizar la eficacia de la fuerza, que depende tanto del número de unidades como de la capacidad de cada una. Este equilibrio cantidad-calidad se describe a menudo mediante las Leyes de Lanchester, en honor a Frederick Lanchester, que en 1916 desarrolló los ministerios de defensa matemáticos del poder relativo de las fuerzas enfrentadas. Kirkpatrick (2021) examina las Leyes de Lanchester y la importancia de la superioridad numérica en un contexto histórico, utilizando datos de la Guerra Civil estadounidense. Concluye que el número de unidades de combate es menos importante que la capacidad de esas unidades para entrar en acción e infligir pérdidas al enemigo. Arreguin-Toft (2005) utiliza una gran variedad de ejemplos históricos para examinar cómo los débiles ganan las guerras mediante el uso del conflicto asimétrico: utilizando estrategias diferentes a las del actor fuerte y no permitiendo que éste emplee sus recursos adicionales de forma eficaz.

Una solución al dilema cantidad/calidad es mantener una mezcla alta-baja, como hace EE.UU. combinando un pequeño número de los caros aviones F-15 con un gran número de los más baratos F-16. El F-16, al ser un avión relativamente barato, también ha tenido éxito en los mercados de exportación; se han producido casi 5.000, de los que aproximadamente la mitad han ido al extranjero. A veces se ha argumentado que el potencial de exportación debería incorporarse al proceso de especificación de los requisitos. Aquí existe una tensión. Los principales productores de grandes sistemas de armas son grandes potencias militares que adquieren sistemas de alta gama diseñados para luchar entre sí. Estos sistemas son caros, lo que reduce su potencial de exportación. Si se opta por diseños más baratos para aumentar el potencial de exportación, como han hecho los franceses en alguna ocasión, se corre el riesgo de alinear una variante menos capaz de lo que el país necesita, lo que hace que los militares se sientan infraequipados.

Una forma de sortear esta tensión es vender equipos que se utilicen para un fin distinto de aquel para el que han sido diseñados. El BAE Hawk y el Dassault/Dornier Alpha Jet fueron diseñados como aviones de entrenamiento rápido, el Hawk para la Real Fuerza Aérea del Reino Unido y el Alpha Jet para Francia y Alemania. Equipados con munición, ambos fueron ampliamente exportados como aviones de combate. En ambos casos el diseño incluía la capacidad de transportar municiones, una capacidad que no era necesaria en un entrenador. El Hawk había comenzado como una empresa privada y la compañía, que financió el desarrollo, incorporó la capacidad para darle potencial de exportación. El Alpha Jet fue concebido por Alemania para ser utilizado en operaciones de combate. Se produjeron más de 900 Hawks y 500 Alpha Jets, la mayoría para la exportación en ambos casos. Una variante del Hawk fue utilizada como entrenador por la Marina estadounidense. Ambos parecen haberse desarrollado sin mayores problemas, quizá porque eran aviones relativamente sencillos. Cuando Alemania retiró el Alpha Jet, muchos se vendieron a otros países. Esta reventa es otra forma de resolver la tensión entre la demanda de los principales productores de equipos de alto coste y capacidad y la demanda en los mercados de exportación de equipos de bajo coste para un entorno de baja amenaza. Las exportaciones de equipos usados, retirados del servicio por las principales potencias, constituyen una parte importante de las exportaciones de los principales sistemas de armas.

Se puede elegir entre invertir en nuevos sistemas o actualizar los antiguos. La modernización, mediante la inserción de tecnología, puede ser atractiva cuando la eficacia militar no depende de las características de la plataforma -avión, barco o tanque- sino de lo que lleva -sensores, armas o electrónica-, que puede actualizarse dentro de la antigua plataforma, como en el B-52. Sin embargo, encajar un nuevo kit en plataformas viejas puede ser como poner vino nuevo en botellas viejas, lo que hace que las actualizaciones de mitad de vida sean costosas, como ilustra la actualización del Warrior.

En muchos casos, la capacidad militar crucial no es la posesión de un equipo concreto, sino la posesión de unas habilidades organizativas y unas arquitecturas sociales concretas que permitan a los servicios armados operar con eficacia en una crisis. A menudo, el equipo necesario no ha sido adquirido y tiene que comprarse rápidamente, fuera de catálogo, para satisfacer las necesidades operativas urgentes. Puede adquirirse de fuentes militares, como los misiles Sidewinder para las Malvinas, o de fuentes civiles, como los receptores comerciales del Sistema de Posicionamiento Global (GPS) para la Guerra del Golfo de 1991. Sin embargo, se necesitaron conocimientos científicos y de ingeniería de uso general para adaptar los Sidewinder a los Harrier y el GPS a los vehículos.

La inversión en grandes sistemas de armamento no sólo puede ser innecesaria en ocasiones, sino también contraproducente, si el pago de los grandes equipos optimizados se convierte en un agujero negro que devora el presupuesto, dejando poco para lo básico. Por utilizar ejemplos del Reino Unido, existe el peligro de que en los conflictos se descubra que los elementos básicos son inadecuados, como las botas del ejército en las Malvinas o los Land Rovers en Irak, o que escasean, como los chalecos antibalas en Irak. Del mismo modo, el gasto en grandes buques de guerra optimizados para la proyección de poder en aguas azules puede dejar poco dinero para los buques más pequeños necesarios para otras misiones. En el caso del Reino Unido, éstas pueden incluir la protección de la pesca tras el Brexit o la detención de los inmigrantes ilegales que cruzan el canal, para lo cual los buques que absorben el presupuesto no son adecuados. Se podría argumentar que lo básico puede adquirirse fácilmente cuando vayamos a la guerra, como lo fueron los “buques tomados del comercio” para la guerra de las Malvinas, mientras que el gran equipo optimizado tiene que adquirirse con mucha antelación. Pero, al igual que el EPI en la pandemia o la munición de 155 mm de Bélgica durante la Guerra del Golfo, el suministro de lo básico puede no estar disponible cuando se necesita. Este es un problema particular cuando el suministro depende de las decisiones políticas de los aliados. Volviendo al ejemplo del Sidewinder, la administración Reagan estaba profundamente dividida sobre las Malvinas, por lo que es concebible que los misiles no se hubieran puesto a disposición tan rápidamente.

Medios

Los medios son los recursos necesarios para llevar a cabo la acción que permitirá alcanzar los fines. Los recursos se financian principalmente con el presupuesto de defensa. Los procedimientos presupuestarios de los gobiernos son invariablemente complejos y difieren según los países. Los presupuestos de defensa pueden ser grandes. La administración Biden solicitó 715.000 millones de dólares en autoridad presupuestaria discrecional para el Departamento de Defensa en el año fiscal 2022. Esto supone casi la mitad del gasto discrecional total solicitado para ese año fiscal. El gasto discrecional es distinto del gasto obligatorio que se exige por ley. El presupuesto de defensa del Reino Unido para 2022 es de unos 68.000 millones de dólares; el de Francia, de unos 48.000 millones. Existen algunas diferencias en la definición del presupuesto de defensa en los tres países. La restricción presupuestaria limita la cantidad de dinero que se puede gastar en defensa y existen costes de oportunidad dentro del presupuesto: la compra de una pieza concreta de equipamiento significa que el dinero no se puede gastar en otros aspectos de la capacidad. Los sobrecostes de un proyecto desplazan a otros proyectos quizás más valiosos.

Existe una tensión entre la naturaleza a largo plazo de las adquisiciones, donde los proyectos y contratos duran muchos años o décadas, y la naturaleza a corto plazo del control financiero a través del ciclo presupuestario anual. La cantidad autorizada a gastar por el departamento de defensa en un ejercicio fiscal puede verse complementada, por ejemplo, por los costes adicionales derivados de un conflicto imprevisto. Existen presupuestos a más largo plazo: el plan de gastos quinquenal de Estados Unidos, el Programa de Defensa de los Años Futuros y el Plan de Equipamiento decenal del Reino Unido. Sin embargo, dada la falibilidad de las previsiones, estos documentos son tratados por muchos como obras de ficción.

Hay dos fuentes de tensión en el presupuesto: la externa y la interna. La tensión externa surge de las fluctuaciones del presupuesto cuando hay que recortar los gastos previstos porque las circunstancias económicas exigen reducciones del gasto público. La tensión interna surge de la subestimación de los costes, lo que significa que no se pueden afrontar todas las adquisiciones previstas. Esto puede verse un poco agravado por la subestimación del tiempo necesario para que los costes lleguen más tarde de lo previsto, lo que permite un cierto respiro o incluso una infrautilización del gasto en ocasiones. Estas dos fuentes de tensión han perturbado la adquisición de equipos en muchos países. Cuando la falta de fondos provoca recortes en las cantidades adquiridas o retrasos en la producción, puede aumentar considerablemente el coste unitario.

Estas tensiones en el presupuesto provocan desequilibrios entre los compromisos, las capacidades y los recursos. Este ha sido un problema particular para el Reino Unido desde la Segunda Guerra Mundial. Estos desequilibrios persistentes se resuelven temporalmente mediante revisiones de la defensa, normalmente impulsadas por la crisis económica, que recortan las capacidades en un intento de equilibrar el presupuesto. Las principales revisiones fueron Sandys 1957, Healey 1965-8, Mason 1974-5, Nott 1981, Opciones de Cambio 1990, la Revisión Estratégica de la Defensa 1998, la Revisión Estratégica de la Defensa y la Seguridad 2010, la Revisión Estratégica de la Defensa y la Seguridad 2015 y la Revisión Integrada de 2021. En HCL (2020) se ofrece una descripción de las revisiones anteriores. De las revisiones de defensa de la posguerra, sólo las de 1998 y 2015 no estuvieron asociadas a crisis económicas. Las revisiones resuelven los problemas por el momento, pero suelen ser demasiado ambiciosas y carecer de fondos, por lo que los problemas se repiten. Algunos han criticado estas revisiones por estar impulsadas por el presupuesto y no por las amenazas, pero son dos caras de la misma moneda. Las revisiones tienen que sopesar los costes de oportunidad de los incrementos presupuestarios frente a los beneficios para la seguridad de la reducción de las amenazas.

El informe del Comité de Cuentas Públicas (PAC 2021a, p. 10) sobre el Plan de Equipamiento informó de que el Secretario Permanente, el funcionario de mayor rango, dijo que “en 2010 el presupuesto de defensa se había hecho asequible, pero a costa de la capacidad. Luego, en 2015, se abordaron los déficits de capacidad, pero sin una financiación suficiente. Por lo tanto, el presupuesto estaba constantemente desequilibrado en un sentido u otro. Nos dijo que ahora esperaba desarrollar un paquete de capacidades coherente y sensato, respaldado por recursos, que permitiera al Departamento planificar adecuadamente a largo plazo.”

El desequilibrio entre presupuestos, capacidades y compromisos ha sido un tema recurrente en la política de defensa del Reino Unido y de otros países. No se proporcionó suficiente dinero para que los militares pudieran hacer adecuadamente lo que se había prometido, aunque se discute si el problema fue la provisión o las promesas.

Comentarios finales

Volviendo al ejemplo de la vivienda, surgen cuestiones similares sobre los requisitos entre las parejas que se enfrentan a la necesidad de hacer obras en su casa. Uno puede ver esto como una oportunidad para gastar sus ahorros en renovar la casa; el otro piensa que debe limitarse a hacer las reparaciones mínimas necesarias y gastar el resto en unas vacaciones para renovarse. Ambos tienen incentivos para esperar lo mejor y subestimar lo que va a costar la obra. Los propietarios tienen que elegir un constructor que se ajuste a sus necesidades y establezca sus prioridades. El constructor honesto dirá: “Puedo hacer calidad, puedo hacer rápido y puedo hacer barato, pero no las tres cosas: elija dos”.

Establecer los requisitos ante amenazas imprevisibles y tecnología desconocida puede resultar una tarea imposible de optimizar frente a las incógnitas. Ante esto, una analogía común es tratar la política de defensa como una póliza de seguro. Un país no sabe lo que puede ocurrir, así que paga una prima: un presupuesto de defensa de un cierto porcentaje de sus ingresos, su producto interior bruto (PIB), que se invierte de forma que se amortice reduciendo los daños si ocurre algo desagradable. Las inversiones se realizan en diversos tipos de capacidades militares y pueden dar sus frutos de formas que no se pueden predecir de antemano, incluso en apoyo del poder civil, como la construcción de hospitales y la organización de pruebas médicas en una pandemia. Al igual que en los seguros ordinarios, se puede elegir la cantidad de cobertura que se adquiere: contra qué acontecimientos inciertos se asegura; cuanto más amplia sea la cobertura, mayor será la prima. Antes de las dos Guerras Mundiales, la política de defensa del Reino Unido no se preparaba para comprometer a sus fuerzas en un gran conflicto continental, por lo que estaba infraasegurada.

Los militares británicos han argumentado que, aunque el gobierno sólo ha estado dispuesto a pagar las primas de un seguro básico “a terceros, contra incendios y contra robos”, ha intentado repetidamente reclamar la póliza como si hubieran pagado un seguro “a todo riesgo”. Como los militares tienden a tener una actitud de “poder hacer”, intentan responder a estas reclamaciones, aunque la póliza de defensa no las cubra. En consecuencia, los servicios sufren un sobreesfuerzo y se enfrentan a grandes riesgos en operaciones no planificadas, como las Malvinas, Basora y Helmand, que nunca se incluyeron en los fines estratégicos.

El precio: ¿Cuánto costarán las armas?

Los economistas piensan en el coste o el gasto como el producto del precio por la cantidad. Pero, en defensa, la vida no es tan sencilla. Hay muchas medidas de gasto en función de lo que se incluya. Aunque puede haber medidas simples de cantidad, como el número de aviones, las características técnicas de los aviones cambian con el tiempo y puede no estar claro cómo se relaciona el número de aviones con la producción de defensa (la cantidad de defensa que proporcionan). No sólo es difícil medir los costes, sino que hay varios aspectos diferentes del crecimiento de los costes que pueden ser de interés: entre generaciones de sistemas de armas, a lo largo de la vida de un proyecto y para el presupuesto de defensa en su conjunto. Cada uno de estos aspectos será considerado sucesivamente.

Los costes iniciales de un sistema de armas incluyen la I+D, el utillaje, la producción, las pruebas y el apoyo inicial. Los costes de toda la vida útil también incluyen las operaciones, el apoyo en servicio y la eliminación. La medición de los costes, especialmente de los costes de toda la vida, es difícil incluso a posteriori. Existen dudas sobre cómo asignar los costes conjuntos a proyectos concretos. La I+D, las instalaciones, el equipo de capital y otros gastos generales pueden servir de apoyo a muchos proyectos. Esto se vuelve aún más difícil cuando el sistema está en funcionamiento con las fuerzas armadas. A menudo no está claro qué elementos del sistema se incluyen en la cifra de costes. Puede ser sólo la plataforma, o la plataforma más el armamento más las comunicaciones más otros elementos, como el apoyo y la formación. Dado que la medición a posteriori es difícil, la previsión antes de la adquisición es aún más arriesgada.

Bongers y Torres (2014) analizan los problemas para medir el precio de un avión de combate. El “coste de vuelo” es el coste de producción unitario. Esto excluye los costes de RDTE, que se consideran costes hundidos, otros costes suplementarios, como los costes de apoyo, y los costes futuros, como los costes de repuestos y de mantenimiento. El “coste de adquisición” añade al coste de vuelo el coste del programa de desarrollo dividido por el número de aviones producidos, que no se conoce hasta el final de la producción. Cuando el gasto en I+D contribuye a varios proyectos diferentes, se plantea la cuestión de cómo debe asignarse a cada uno. Existen curvas de aprendizaje, por lo que el coste de producción disminuye a medida que aumenta el número producido, lo que significa que el coste de vuelo no es constante. Para controlar esto, se utiliza el coste flyaway de la centésima unidad, cuando la mayor parte del aprendizaje ha cesado, para que los precios sean comparables.

Existen procedimientos de estimación de costes paramétricos. Éstos utilizan información del pasado sobre la relación de los costes con las características del sistema, como el coste por kilogramo de avión entregado, para proporcionar estimaciones. Son aproximados, ya que cada sistema es único, pero pueden ser bastante útiles, sobre todo para identificar los casos en los que se asume alguna ruptura de tendencia en la estimación de costes. Kirkpatrick (2019) comenta sobre el cálculo de costes que un enfoque de toda la vida es más fácil de aplicar si el activo de capital adquirido utiliza una tecnología madura y opera en un entorno predecible, pero es mucho más difícil si el activo utiliza una tecnología nueva, tiene un ciclo de vida largo o opera en un entorno impredecible, todas ellas características de los principales sistemas de armas. Resulta beneficioso integrar el diseño, la producción y el apoyo para minimizar los costes de toda la vida útil. Los fabricantes de motores aéreos venden “energía por horas”: se les paga por las horas de funcionamiento del motor y se responsabilizan de ellas. En tiempos normales, el uso de los motores aéreos civiles es relativamente predecible, aunque no fue así durante la pandemia de COVID, cuando fabricantes como Rolls-Royce perdieron mucho dinero porque los aviones no volaban. Acuerdos como la iniciativa de financiación privada (PFI) del Reino Unido, en la que el departamento de defensa paga por un servicio como la formación o el reabastecimiento en vuelo, sólo pueden funcionar eficazmente cuando la demanda del servicio es relativamente predecible y es probable que el servicio se necesite durante toda la duración del contrato.

Crecimiento de los costes entre generaciones

A lo largo del tiempo, el crecimiento de los costes de producción unitarios reales, después de tener en cuenta la inflación general, entre generaciones de un tipo concreto de sistema de armas, como los aviones de combate, ha crecido rápidamente. Ell antiguo jefe de Martin Marietta hizo la famosa predicción: “En el año 2054, todo el presupuesto de defensa comprará un solo avión. El avión tendrá que ser compartido por la Fuerza Aérea y la marina, 3,5 días cada semana, excepto en los años bisiestos, cuando se pondrá a disposición de los marines durante el día extra”. Hay muchas estimaciones sobre este crecimiento subyacente. Kirkpatrick (2004) da una cifra de crecimiento de los costes de producción unitarios de los aviones de combate tácticos del 10% anual en términos reales (eliminando el efecto de la inflación general). La consecuencia de este crecimiento de los costes es que cada nueva generación de tanques, aviones o barcos cuesta mucho más que la unidad a la que sustituye.

Parte de este crecimiento de los costes no es pura inflación, sino que refleja el aumento del rendimiento y la mejora de la capacidad; separar los cambios de costes en sus elementos de precio y rendimiento es difícil, aunque Bongers y Torres (2014) lo intentan. Proporcionan una medida del cambio tecnológico en los aviones de combate estadounidenses a partir de 1944 utilizando una regresión hedónica, que hace que el precio de un avión sea una función del rendimiento y las características tecnológicas del mismo. Se trata de un Ministerio de Defensael paramétrico en el que las variables utilizadas para explicar el precio son el empuje, la velocidad de ascenso, el peso máximo de despegue, si tenía aviónica avanzada y si tenía características de sigilo. Aunque el coste de vuelo de un caza, no corregido por la inflación, ha subido una media del 12,63% al año, su medida de coste ajustado por calidad ha subido aproximadamente un 2,6% al año. Esto es inferior a la tasa de inflación durante este periodo, de alrededor del 4% anual. Pero es el coste, no el coste ajustado a la calidad, el que tiene que salir del presupuesto. Hay que pagar ese 10% de crecimiento de la calidad.

El crecimiento del coste medio entre generaciones refleja un conjunto de círculos viciosos, o bucles de retroalimentación positiva, que hacen subir los costes. Tiende a haber rendimientos decrecientes en la tecnología, de modo que añadir un 5% adicional al rendimiento puede añadir un 50% al coste de un sistema. Pero la eficacia de un sistema militar no depende de su rendimiento técnico absoluto, sino de su rendimiento en relación con el enemigo. Dado que lo que importa en el combate es el rendimiento relativo, los países se encuentran en la posición de la Reina Roja en “A través del espejo” de Lewis Carroll: “Se necesita toda la carrera que se pueda hacer para permanecer en el mismo lugar”. Este efecto de la Reina Roja es importante en la evolución, que también se rige por la aptitud relativa. Lo describe la teoría económica de los torneos, donde sólo cuenta ganar. Existen distintos círculos viciosos que generan esta escalada de costes entre generaciones. Hay que mejorar la calidad para estar a la altura de la amenaza y esto encarece el equipo.

Como los costes entre generaciones crecen más rápido que el presupuesto, sólo se puede permitir un número menor de unidades en cada generación. Esta reducción del número significa que los costes fijos se reparten entre un número menor y se pierden los beneficios de las economías de escala y de las curvas de aprendizaje, lo que eleva los costes de producción unitarios. Las curvas de aprendizaje provienen de la experiencia adquirida en la producción, haciendo que los costes disminuyan con el número total de unidades producidas. Las economías de escala dependen de la tasa de producción, del número producido en un periodo de tiempo. También parece haber una tendencia a que los costes fijos, como el software y las redes de apoyo al sistema, crezcan en relación con los costes variables, el coste de producción de cada unidad.

El aumento de los costes incrementa la tentación de mantener los sistemas durante más tiempo, haciendo que las brechas entre generaciones sean más largas. La brecha más larga significa que se pierden habilidades y que se requiere un mayor salto tecnológico entre generaciones, lo que hace que ambos sean más costosos. Como se ha señalado anteriormente, muchas plataformas militares, como los bombarderos B-52 de EE.UU., son muy antiguas. La capacidad de la plataforma se mantiene mediante actualizaciones y la inserción de nueva aviónica, electrónica, sensores y armas. Los círculos viciosos interactúan. La competencia tecnológica por el rendimiento relativo provoca una escalada de costes, lo que hace que se produzca un número menor con intervalos más largos entre generaciones, lo que aumenta aún más la escalada de costes, reduciendo el número adquirido, y así sucesivamente.

Crecimiento de los costes en los proyectos

Las armas suelen costar mucho más de lo estimado inicialmente. Hasta cierto punto, estos fallos en las previsiones reflejan la “conspiración del optimismo” por la que los militares y la industria tienen incentivos para subestimar los costes con el fin de que el proyecto sea aceptado e incluido en el presupuesto previsto. Se producen cambios en las especificaciones que aumentan los costes. Se reducen las cantidades y se ralentizan los ritmos de producción debido a las limitaciones presupuestarias. Esto aumenta los costes unitarios, debido a los grandes costes fijos. En 2009 se esperaba que el F-22 costara 88.000 millones de dólares para 648 aviones. En marzo de 2009, se estimó que el programa costaría 73.700 millones de dólares para una cantidad mucho menor de 184 aviones. Si hay un contrato de coste incrementado, la empresa no tiene incentivos para reducir los costes.
En los proyectos largos, el precio inicial acordado suele estar indexado para tener en cuenta la inflación: el precio acordado se incrementa cada año de acuerdo con algún índice de precios. Esto es sensato y supone una garantía para el contratista. Sin embargo, hay muchos índices posibles y hay que elegir entre ellos. El contratista del helicóptero británico EH101, IBM, sugirió un índice; el Ministerio de Defensa insistió en otro. La Oficina Nacional de Auditoría (NAO 1993) concluyó que el Ministerio de Defensa se habría ahorrado 70 millones de libras si hubiera aceptado el índice sugerido por IBM. Esto tuvo muy poca publicidad o atención política en el momento en que la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido informó, probablemente porque los políticos y los periodistas encuentran muy aburrida la discusión sobre los índices de precios. La diferencia entre los índices era que el sugerido por IBM era un índice de precios y el que insistió el Ministerio de Defensa era un índice de costes. Los costes tienden a crecer más rápido que los precios, por lo que se pagaría más al contratista utilizando un índice de costes que un índice de precios.

El crecimiento de la productividad significa que aunque los costes de los insumos, como la mano de obra y el material, crezcan, la mejora de la eficiencia significa que los artículos pueden producirse por menos. Así, para los índices generales, el crecimiento de los precios es menor que el de los costes. En el caso del Reino Unido, esta diferencia fue, por término medio, de un 2% anual hasta aproximadamente 2010, cuando, por razones desconocidas, la productividad agregada dejó de crecer. El crecimiento de la productividad difiere entre sectores y es mucho más rápido en áreas como la electrónica. Para muchas empresas, a pesar de la alta inflación en los costes de los insumos como los salarios y las materias primas, están vendiendo bienes de mayor calidad a precios más bajos debido al progreso tecnológico y al crecimiento de la productividad. Es difícil juzgar si hay un crecimiento de la productividad en la producción de defensa porque se necesita una medida de la producción de defensa para medir la productividad.

La estimación de los costes se considera a menudo como una previsión centralizada. Los clientes quieren una cifra, no tres. El presidente de Estados Unidos, Lyndon Baines Johnson, preguntó a uno de sus economistas cuál sería el desempleo el próximo año. El economista respondió: “En el rango del 6 al 8%”. LBJ, un tejano, respondió: ‘Los rangos son para el ganado, dame un número’. Sin embargo, el proceso de estimación debe evaluar los distintos riesgos, preverlos e incluir contingencias para ellos en el presupuesto. RAND Europe (2021) clasifica los riesgos en cuatro apartados principales. El riesgo técnico es el peligro de que el desarrollo de las tecnologías críticas no cumpla los objetivos del programa en términos de coste, tiempo y rendimiento. El riesgo de diseño es el peligro de que el diseño del sistema de armas no dé lugar a un funcionamiento eficaz o sea fácil de producir. El riesgo de integración del sistema es el peligro de que las tecnologías nuevas y existentes empleadas en el sistema de armas no funcionen juntas y/o interactúen adecuadamente. El riesgo empresarial es el peligro de que los procedimientos de selección del contratista y el diseño del contrato no conduzcan a una entrega eficaz del proyecto. En la práctica, se tiene muy poco en cuenta el riesgo y las estimaciones de costes aprobadas en el punto principal de decisión de la inversión pueden superar a menudo el peor escenario previsto por el Ministerio de Defensa en el momento de la aprobación inicial.

Crecimiento de los costes en el presupuesto

En las cuentas nacionales, agregados como el PIB se expresan tanto en precios corrientes como en precios constantes (ajustados a la inflación). La medida a precios constantes ofrece una estimación de la producción real de la economía. La relación entre el PIB a precios corrientes y el PIB a precios constantes es un índice de precios llamado deflactor del PIB. Este es probablemente el índice de precios más general para un país, pero hay un gran número de otros índices de precios que miden los precios en diferentes sectores de la economía. El índice de precios al consumo, que es una medida del coste de la vida, es probablemente el más conocido, ya que se utiliza ampliamente para muchos fines, incluso como objetivo de inflación para el Banco de Inglaterra. La inflación es la variación porcentual del índice de precios. Esto plantea la cuestión de cómo debemos medir los precios militares, o la inflación de la defensa, para obtener una estimación de la producción real del sector militar.

Para medir los precios se necesita una medida de la cantidad de producción. Para los bienes, la producción se mide por el número de unidades producidas. En el caso de los servicios, como la banca, la educación o la sanidad, la medición de la producción es más difícil, pero posible. No está claro cómo se podría medir la producción de la defensa. En el Reino Unido se hizo un intento infructuoso de construir una medida de la producción de defensa que se ajustara a las cifras de producción existentes para el gasto en sanidad y educación.

Es bastante común medir la inflación de la defensa desde el lado de los insumos, con la suposición implícita de que el crecimiento de la productividad es cero. Algunos costes de los insumos son razonablemente fáciles de medir. Los salarios tienden a crecer al mismo ritmo que la economía en su conjunto. Los precios de los combustibles tienden a moverse con los precios del petróleo. La defensa se beneficia de ser un usuario intensivo de los insumos cuyos precios han bajado más rápidamente: los equipos electrónicos e informáticos. En Estados Unidos, los índices de precios de la defensa se basan en gran medida en los insumos. El Reino Unido también calculó una medida de la inflación de la defensa basada en los insumos. Pero tras una consulta en 2017, se dejó de publicar. No estaba claro para qué fines era útil.

Comentarios finales

Los factores que influyen en el crecimiento de los costes en defensa son muy diferentes para cada tipo de crecimiento de los costes: entre generaciones, en los proyectos y en el conjunto del presupuesto. La medición de cada uno de estos tipos de crecimiento de los costes plantea importantes problemas técnicos, principalmente porque no existe una medida inequívoca de la cantidad de productos de defensa. Las medidas de crecimiento de costes entre generaciones pueden permitir cuantificar características de rendimiento, como la velocidad o la carga útil de un avión, pero pueden no ser los factores importantes para el rendimiento en combate. El crecimiento de los costes dentro del proyecto puede comparar los costes finales con las estimaciones iniciales, pero eso no indica si el precio final representó una buena relación calidad-precio. Podría haber costado muchas veces la estimación inicial pero seguir proporcionando una defensa eficaz, si fuera posible medir la defensa eficaz. Se desea medir la inflación global de la defensa para deflactar el gasto y obtener una medida de la producción real de la defensa. Pero si no se puede medir la producción, no se puede medir la inflación. El Comité de Cuentas Públicas (PAC 2021a, p. 9) informó: “Cuando se le preguntó si los problemas financieros del presupuesto de Defensa iban a cambiar en algún momento, el Secretario Permanente señaló en primer lugar que el Departamento no comprendía muy bien los factores de inflación de los proyectos de defensa”.

Del mismo modo que posponer la sustitución de equipos para ahorrar dinero a corto plazo aumenta los costes a largo plazo, posponer las reparaciones del tejado probablemente hará que el coste final sea mayor, como consecuencia tanto de los daños causados por las goteras como de las reparaciones más extensas necesarias. Existe la diferencia de que, mientras que un país puede decidir arreglárselas sin la capacidad y no reemplazar el equipo, es poco probable que un hogar decida prescindir de un techo.

Fuentes: ¿Dónde se compran las armas?

Las fuentes del arma pueden describirse en términos de la ubicación del desarrollo y la producción o en términos del tipo de organización que las proporciona. En términos de localización, un departamento de defensa puede adquirir equipo militar mediante: (a) importando algo desarrollado y producido en otro país, (b) produciéndolo internamente bajo licencia a partir de un diseño desarrollado en otro lugar, (c) diseñándolo y produciéndolo en colaboración con otros países, o (d) diseñándolo y produciéndolo internamente.

La importación suele ser la más barata, seguida de la producción bajo licencia y la colaboración. El desarrollo y la producción nacionales suelen ser los más caros. Estas categorías se desvanecen entre sí. En los años 60, tras cancelar el avión TSR-2, el Reino Unido adquirió el F-4 Phantom estadounidense. Para mantener el empleo y las habilidades de la industria, instaló motores más grandes de Rolls-Royce. Esto supuso importantes cambios en el avión y un gran aumento del coste con respecto a la compra “lista para usar” de un F-4 estándar. En la década de 1980, el Reino Unido autorizó la producción del entrenador brasileño Tucano, a cargo de Short Brothers de Belfast. Pero se decía que al final de todas las modificaciones del Ministerio de Defensa realizadas por la RAF, lo único que quedaba del avión original era el nombre.

En el corazón de las adquisiciones de defensa se encuentra una gran paradoja. Es la tensión que siente un Estado entre la necesidad de soberanía, el imperativo de asegurar el suministro de equipos de defensa, y la necesidad de integración, el imperativo de compartir los enormes costes de la producción de defensa con otros Estados. En la interacción, las fuerzas del lado de la oferta y de la demanda entran en conflicto. Por el lado de la oferta, los rendimientos crecientes de la escala implican que la industria debe ser global con muy pocos actores. Por el lado de la demanda, la preferencia por la producción nacional significa que el apoyo gubernamental permite que sobrevivan más actores. Hay dos productores de grandes aviones comerciales pero más de una docena de productores de aviones de combate rápidos. En principio, la colaboración con otros países amigos mantiene cierto grado de soberanía y comparte los costes, pero en la práctica se enfrenta a grandes dificultades.

En cuanto a la organización, las armas pueden ser suministradas por: una operación de propiedad gubernamental, como un arsenal o una empresa estatal; una instalación operada por un contratista de propiedad gubernamental (GOCO) como AWE, de la que se habló anteriormente; o una empresa privada. La compra puede ser personalizada, desarrollada específicamente para el comprador, o adquirida como producto comercial disponible (COTS) o militar disponible (MOTS).

Existen formas híbridas de organización, como las asociaciones público-privadas (APP) del Reino Unido y la PFI, una forma de APP, que han sido copiadas en otros lugares. A pesar de haber sido pionero en ellas, el gobierno del Reino Unido anunció en 2018 que dejaría de utilizar las PFI, tras algunas malas experiencias. En el marco de una PFI, en lugar de comprar el equipo y mantenerlo internamente, el departamento de defensa firma un contrato a largo plazo, quizá de veinticinco años, con un consorcio de empresas para adquirir servicios concretos como la formación de pilotos o el reabastecimiento en vuelo. A través de un vehículo de propósito especial (SPV) creado a tal efecto, el consorcio toma prestado el dinero para desarrollar y construir las instalaciones y el equipo, que alquila al departamento de defensa. Al haber desarrollado el sistema, el consorcio debería contar con la experiencia operativa necesaria y con un incentivo para aumentar la fiabilidad, ya que sólo se le paga cuando presta el servicio. Cuando el departamento de defensa no necesita las instalaciones, el consorcio puede utilizarlas para otros fines. Los aviones cisterna de reabastecimiento en el aire se utilizan para el transporte de mercancías, por ejemplo. Esto reduce el coste para el departamento de defensa.

El consorcio paga un tipo de interés más alto que el gobierno, pero el préstamo no aparece como deuda pública. Está fuera del balance, lo que puede suponer una ventaja política. En las primeras fases de una IFP, antes de que se hayan construido las instalaciones, existe un riesgo considerable ligado a la empresa y los tipos de interés son elevados. Cuando las instalaciones están terminadas, el riesgo es mucho menor y los flujos de ingresos por los servicios están garantizados. El SPV puede entonces refinanciar a un tipo de interés más bajo, aumentando sus beneficios considerablemente. Las IFP permiten al departamento de defensa adquirir equipos que no podría permitirse de otro modo. En lugar de pagar para comprar el equipo ahora al coste total, se compromete a un flujo de pagos futuros. Esto puede suponer un coste total más elevado y esos servicios pueden no ser necesarios si la situación de seguridad cambia. La finalización prematura de una IFP debido a un cambio de circunstancias puede resultar costosa, ya que el consorcio debe ser compensado por el contrato cancelado.

Tras un debate sobre las cuestiones políticas y la estructura industrial en términos de monopolio y concentración, esta sección examina la dimensión internacional de la adquisición de armas.

Política industrial y tecnológica de defensa

El mantenimiento de una base industrial y tecnológica de defensa es un objetivo central de cualquier departamento de defensa. En Estados Unidos, es responsabilidad del Subsecretario de Defensa para la Política Industrial. Determinar la base industrial de defensa adecuada que pueda abastecer las necesidades militares actuales, futuras y de emergencia es difícil. El ministerio debe decidir: el número de diferentes tipos de sistemas necesarios y la calidad y cantidad de cada uno; hasta qué punto puede confiar en los aliados para que colaboren en la producción o proporcionen importaciones, especialmente durante un conflicto; el mercado potencial de exportación de los sistemas; el grado de imposición o subvención de las exportaciones; y las consecuencias para la seguridad de esas exportaciones. Todos estos juicios tienen que hacerse con sujeción a una restricción presupuestaria. La necesidad de una base tecnológica ya se ha mencionado aquí.

Los instrumentos políticos disponibles incluyen: la estructuración de los concursos de adquisición para determinar el número de actores; la financiación de la I+D para fomentar la innovación y los nuevos participantes; la regulación de las fusiones; la asignación de recursos industriales; el control de las exportaciones de armas; y el control de las inversiones de las empresas extranjeras. La propiedad estatal de las empresas de armamento amplía los instrumentos. Cuando el gobierno es el único comprador nacional de un sistema, su adquisición determina por defecto la estructura industrial nacional. En la práctica, la determinación de lo que se quiere se complica por cuestiones industriales, la responsabilidad política, la incertidumbre presupuestaria, la interoperabilidad con otros países, la compatibilidad entre diferentes sistemas y el cumplimiento de complejas normativas. Pocos gobiernos creen que estas cuestiones puedan dejarse en manos de las fuerzas del mercado. La transparencia puede ser un problema; es posible que el gobierno no conozca la existencia de pequeños proveedores especializados con habilidades únicas y que sólo los descubra cuando dejen de producir. El Departamento de Defensa (DOD 2022, p. 18) habla de las piezas fundidas y forjadas, productos fundamentales para la defensa, pero el negocio del Departamento de Defensa es poco atractivo porque hace pedidos en pequeñas cantidades y tiene requisitos muy especializados, por lo que algunas empresas simplemente optan por salir del mercado, perdiendo habilidades especializadas y conocimientos tácitos que son difíciles de sustituir.

El mantenimiento de las competencias en la industria nacional requiere un flujo constante de pedidos. Pero el flujo necesario para mantener una capacidad industrial puede no coincidir con el flujo necesario para mantener la capacidad de defensa. El desfase entre los pedidos de las generaciones de submarinos nucleares del Reino Unido dio lugar a una pérdida de competencias y a los problemas con la clase Astute que se comentan aquí.. Taylor (2022), discutiendo las lecciones de Ajax, concluyó que el fracaso en los vehículos blindados subrayó la necesidad de que el gobierno mantenga un ritmo de pedidos si desea mantener una capacidad industrial nacional en un sector.

En el Reino Unido, la Oficina Nacional de Auditoría británica (2021) señaló que el Ministerio de Defensa tiene programas con un coste total presupuestado para toda la vida útil de 162.600 millones de libras en 2019-20 y depende de una base limitada de proveedores especializados para satisfacer sus necesidades: El 44% de su gasto en adquisiciones de 26.600 millones de libras fue a parar a diez grandes proveedores, nueve de los cuales participan directamente en el suministro de equipos militares: Airbus, Babcock, BAE, General Dynamics, Leonardo, Lockheed Martin, QinetiQ, Rolls-Royce y Boeing.

Aunque los principales proveedores son ahora empresas privadas, en 1979 gran parte de la industria armamentística británica era de propiedad estatal, incluidas cuatro de las siete empresas a las que el Ministerio de Defensa pagaba más de 100 millones de libras al año. Las fábricas de Royal Ordnance siempre habían sido de propiedad estatal. British Aerospace y British Shipbuilders se formaron cuando los laboristas nacionalizaron las empresas de aviación y construcción naval en 1977. Rolls-Royce fue nacionalizada en 1971 por los conservadores después de que el desarrollo del motor civil RB211 la llevara a la quiebra. Posteriormente, los conservadores de Margaret Thatcher privatizaron todas las empresas de armamento e introdujeron la competencia bajo la dirección de Peter Levene, responsable de las adquisiciones de defensa durante la década de 1980. La apuesta por la competencia se hizo creíble con la cancelación ocasional del proyecto nacional y la compra en el extranjero, como la sustitución del Nimrod AEW por el Boeing Sentry AWACS en 1986. Esta confianza en la competencia y los mercados hizo que el Reino Unido no tuviera una política industrial de defensa explícita desde 1979 hasta 2002, cuando los laboristas elaboraron la Estrategia Industrial de Defensa de 2005 y una posterior Estrategia Tecnológica de Defensa. La coherencia y la viabilidad de estas estrategias fueron ampliamente cuestionadas porque el presupuesto disponible no era lo suficientemente grande para apoyar las aspiraciones industriales. Como se ha señalado anteriormente, en 2021 los conservadores renacionalizaron AWE y nacionalizaron Sheffield Forgemaster, un proveedor de piezas críticas para los submarinos nucleares del Reino Unido.

En Francia, la relación entre el Estado y el sector militar fue diferente, reflejando sus diferentes tradiciones industriales: El dirigismo francés, el laissez-faire británico. En Francia existía una estrecha relación simbiótica entre la agencia de adquisiciones, la Direction Générale de l’Armement (DGA), y lo que originalmente eran empresas de armamento en gran parte nacionalizadas. Se ha producido alguna privatización, pero el Estado sigue conservando una participación considerable en muchas empresas de armamento. La política militar-industrial francesa puede ser bastante compleja. Las negociaciones entre el Estado francés, que tiene una participación del 26% en Thales, y Dassault, que tiene una participación del 25%, pueden ser enrevesadas.

A pesar de la estrecha relación entre el Estado francés y las empresas de armamento, la reestructuración y la globalización de la industria armamentística ha sido menor en Francia que en el Reino Unido. Aunque la DGA ha fomentado la consolidación y la racionalización, los avances han sido lentos (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Francia y el Reino Unido se comparan con más detalle en esta plataforma digital. La propiedad no implica control La propiedad estatal puede significar que la industria armamentística puede controlar al Estado en lugar de que el Estado controle la industria armamentística. El Estado puede tener más control cuando las empresas son privadas, ya que puede utilizar su gran influencia como único comprador de armas sin responsabilidad.

Monopolio y competencia

El monopolio nacional es común en el suministro de armas debido a las economías de escala. El poder de un monopolista se reduce si se enfrenta a un único comprador, un monopsonista, como es habitual en defensa. La fuerza de negociación relativa del monopolista y del monopsonista dependerá de factores como el coste para cada uno de no llegar a un acuerdo. Si sólo hay un único proveedor, un contrato competitivo a precio fijo no funcionará: los monopolistas, con información privada sobre sus costes, pueden ofertar alto y aun así conseguir el contrato. Los economistas llaman a esto una renta de información. Con el sistema de coste-plus, el monopolista tiene que revelar sus costes, aunque el seguimiento de los costes reales puede ser difícil. Incluso cuando hay competidores extranjeros, un único proveedor nacional puede obtener una gran ventaja por la inaceptabilidad política de comprar en el extranjero. Incluso si existe una competencia potencial antes del contrato, una vez que una empresa gana un contrato, obtiene cierto poder de monopolio. El ganador del contrato obtiene los derechos de propiedad intelectual (DPI) y los conocimientos tácitos necesarios para completar el contrato, lo que dificulta y encarece la sustitución del titular.

Aunque las economías de escala y de alcance y las curvas de aprendizaje hacen que un único proveedor parezca más barato, la competencia puede forzar la bajada de precios. Esta compensación es difícil de cuantificar. Pratt and Whitney era el único proveedor de motores para el F-15 y el F-16, pero tras un mal rendimiento en 1984 el Departamento de Defensa introdujo a General Electric como segunda fuente. El principal proveedor de motores para el F-35 es también Pratt and Whitney. El motor de General Electric que se estaba desarrollando como alternativa fue cancelado en 2011 por falta de financiación. Por supuesto, la amenaza de una potencial segunda fuente puede hacer que Pratt and Whitney no intente explotar su posición.

En 1993, una ola de fusiones en EE.UU. fue estimulada por la “última cena”, cuando el subsecretario del Pentágono, Perry, dijo en una cena a los ejecutivos de la industria de defensa que se esperaba que comenzaran a fusionarse. Hubo una gran consolidación de la industria que terminó cuando el Pentágono decidió que había ido demasiado lejos y bloqueó la fusión de Lockheed Martin con Northrop Grumman a principios de 1997. El Departamento de Defensa (DOD 2022, p. 5) ofrece datos sobre el número de contratistas principales con sede en Estados Unidos en varias categorías de armas. Entre 1990 y 1998 el número de contratistas descendió de trece a tres en misiles tácticos y de ocho a tres en aviones. En 2020 seguía siendo de tres en ambos casos. También se analizan cuestiones más generales relacionadas con la competencia en la industria de la defensa en Estados Unidos.

La ola de fusiones tras el final de la Guerra Fría no se limitó a Estados Unidos. El consorcio europeo Airbus (EADS) y MBDA, el de los misiles, se expandieron mediante fusiones y adquisiciones. La empresa francesa Thompson CSF adquirió una serie de empresas de defensa, entre ellas la británica Racal, rebautizándose como Thales. La empresa italiana Finmeccanica también adquirió una serie de empresas de defensa, incluida la empresa británica de helicópteros Westland, y se rebautizó como Leonardo.

Carril y Duggan (2020) estudian la relación entre la estructura del mercado y los resultados de la contratación pública. En concreto, se preguntan si el aumento de la concentración de la industria de defensa estadounidense, impulsado por la consolidación, afecta a la forma en que el gobierno adquiere sus bienes y servicios, y en qué medida. Las fusiones de la industria de defensa estadounidense durante la década de 1990 hicieron que la proporción de dólares de los contratos adjudicados a los cinco mayores contratistas del Departamento de Defensa aumentara del 21,7% en 1990 al 31,3% en 2000. Utilizando datos detallados sobre los contratos del Departamento de Defensa, descubren que el aumento de la concentración hizo que el proceso de adquisición se volviera menos competitivo, con un aumento de la proporción del gasto adjudicado sin concurso o mediante licitaciones únicas, e indujo un cambio de los contratos de precio fijo a los de coste incrementado. Sin embargo, no encontraron pruebas de que la consolidación condujera a un aumento significativo de los costes de adquisición porque el poder de compra del Departamento de Defensa impidió que las empresas ejercieran cualquier poder de mercado adicional obtenido por la consolidación

La internacionalización

Durante la Guerra Fría, se consideraba que los países estaban en una escalera industrial de capacidad de producción de armas. En el peldaño superior estaban países como Estados Unidos y la Unión Soviética, en gran medida autosuficientes. En el siguiente peldaño inferior se encontraban países como el Reino Unido y Francia con grandes industrias de defensa pero que necesitaban importar algunos elementos. En los peldaños inferiores se encontraban los países con capacidades en algunas áreas y luego, en la parte inferior de la escalera, los que tenían una capacidad mínima de producción de armas. Sin embargo, la internacionalización de la cadena de suministro de la defensa hace que la idea de las capacidades nacionales de producción sea menos relevante y la tecnología cambiante hace que los países no puedan ser colocados limpiamente en una escalera. Los baratos drones turcos han desempeñado un papel importante en conflictos recientes, como los de Libia y entre Armenia y Azerbaiyán.

La internacionalización tiene muchos aspectos. Puede referirse a la construcción de una empresa transnacional como Airbus, a que una empresa estadounidense posea filiales que producen en muchos países o a la estructura de la cadena de suministro. Los insumos de algo producido en EE.UU. por una empresa estadounidense pueden proceder de todo el mundo. Un avión F-16, aparentemente de origen estadounidense, contendrá componentes de todo el mundo y puede haber sido ensamblado en Taiwán, Turquía o Corea del Sur. Braddon (2019) analiza la evolución de la cadena de suministro de defensa. También existe una creciente preocupación por la capacidad de recuperación de la cadena de suministro comercial frente a perturbaciones como la pandemia de COVID. Por ejemplo, los fabricantes de automóviles tuvieron que restringir la producción porque no pudieron abastecerse de semiconductores. Las empresas comenzaron a mantener mayores inventarios y pasaron del “justo a tiempo” al “por si acaso”.

El Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (SIPRI 2021) informa de que las quince mayores empresas armamentísticas tienen sedes en ocho países, pero entidades extranjeras en cuarenta y nueve países diferentes. Una entidad extranjera es una sucursal, una filial o una empresa conjunta que está registrada en un país distinto de aquel en el que la empresa tiene su sede. Según la definición del SIPRI, Thales es la más internacionalizada con sesenta y siete entidades registradas en veinticuatro países, aunque la empresa dice que opera en más de cincuenta países. Airbus tiene cuarenta y una en veinticuatro países; Leonardo cincuenta y nueve en veintiún países; Boeing cincuenta y seis en veintiún países; Lockheed Martin veintiocho en diecinueve países. Muchas de estas entidades se dedican a la fabricación, principalmente en Norteamérica, Europa y Australia. El SIPRI señala que el mercado se ha vuelto cada vez más competitivo y analiza los factores que impulsan la internacionalización mediante fusiones, adquisiciones y empresas conjuntas. Los factores incluyen la obtención de economías de escala, la agrupación de riesgos, la diversificación de sus carteras y las presiones de los gobiernos compradores para la producción local. Las restricciones estadounidenses a la importación de armas y el tamaño del mercado estadounidense hacen que haya muchas entidades extranjeras ubicadas en Estados Unidos.

La nacionalidad puede no coincidir con los mercados. Aunque BAE es nominalmente una empresa británica, Estados Unidos representó el 43% de sus ventas totales en el ejercicio 2019 y en el pasado ha representado más de la mitad. Lo que se considera nacional difiere entre los países. EE.UU. insiste en que la producción sea en EE.UU. y restringe el papel de los ciudadanos no estadounidenses en la filial. El Reino Unido tiende a preocuparse de que la producción esté en el Reino Unido; los franceses tienden a preocuparse de la propiedad.

La apertura del Reino Unido a las adquisiciones extranjeras se ha convertido en algo controvertido. En 2019, una empresa estadounidense de capital privado, Advent International, compró un contratista de defensa del Reino Unido, Cobham, y luego lo disolvió, vendiendo la mitad por su valor, en 18 meses. Las garantías dadas al Ministerio de Defensa no se transfirieron a los compradores. En 2021 Cobham no tenía instalaciones de fabricación en el Reino Unido, pero intentó comprar otra empresa de defensa, Ultra Electronics. Esto fue remitido a la Autoridad de Competencia y Mercados por el secretario de negocios por motivos de seguridad nacional. En agosto de 2021 TransDigm intentó comprar Meggitt, frente a una oferta acordada por Parker Hannifin, otra empresa estadounidense, y luego se retiró de la carrera. El secretario de negocios pidió garantías sobre el suministro militar de Parker Hannifin.

TransDigm adquirió empresas estadounidenses especializadas en defensa con poder de monopolio; más del 75% de sus ventas procedían de productos en los que era el único proveedor. Después de adquirir una empresa, subió los precios de forma brusca. En 2019, el Departamento de Defensa la acusó de haber subido los precios -diecisiete de sus productos tenían márgenes superiores al 1000%- y devolvió 16 millones de dólares. Una práctica similar, la adquisición de empresas que son la única fuente de un medicamento y el aumento brusco de los precios, también se ha seguido en los mercados farmacéuticos estadounidenses. Si el mercado es pequeño o los costes de entrada son elevados, los competidores potenciales saben que el titular puede recortar los precios en cuanto el aspirante haya incurrido en el coste de entrada, haciendo que ésta no sea rentable. El poder del comprador es más eficaz que la competencia en tales situaciones. En Estados Unidos, molestar a los pacientes que necesitan un medicamento tiene consecuencias menos graves que molestar al Pentágono.

Las empresas chinas y rusas han adquirido una importancia creciente en el proceso de internacionalización. Históricamente, China era el mayor mercado de armas de Rusia, pero las exportaciones rusas a China han ido disminuyendo desde principios de la década de 2000, a medida que China aumentaba su capacidad de producción. La producción china de armas está dominada por un pequeño número de conglomerados estatales de defensa que también producen bienes civiles. Se dice que muchos de ellos carecen del dinamismo del sector privado chino, y que se les presenta como monopolistas lentos e ineficientes (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Frente a esto, existe una política de larga data de “fusión civil-militar” y empresas dinámicas como Huawei tienen un historial de vínculos con el Ejército Popular de Liberación. El énfasis chino en la producción masiva de armas de bajo coste le da una ventaja en las partes del mercado internacional donde el coste es más importante que el rendimiento. Hay algunas áreas en las que China ha demostrado una tecnología muy avanzada, incluyendo en noviembre de 2021 ser capaz de disparar un misil independiente de un misil hipersónico.

El comercio de armas

Debido a la preocupación por la seguridad del suministro en caso de conflicto, los gobiernos desean fomentar una base industrial de defensa y temen que la importación les haga depender de un vendedor extranjero, que puede no estar dispuesto a reabastecer en tiempo de conflicto o puede cobrar precios elevados por los repuestos y las municiones una vez que el comprador está asegurado. Pero a pesar de la preferencia por la autosuficiencia, el enorme coste del desarrollo y la producción nacional de los principales sistemas de armamento hace que los países a menudo no tengan más remedio que importar, por lo que se desarrolla un comercio de armas. Como muchos países subvencionan su industria armamentística para mantener una base industrial de defensa y quieren repartir los costes vendiendo en el extranjero, el mercado de exportación de armas es muy competitivo. Las empresas ganan dinero -no venderían de otro modo- pero no está claro que la exportación de armas suponga un beneficio económico para el país.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación:

El Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (SIPRI 2021) estima que el comercio de los principales sistemas de armas representa menos de la mitad del comercio mundial total. Los diez principales exportadores en 2016-20 fueron Estados Unidos, Rusia, Francia, Alemania, China, Reino Unido, España, Israel, Corea del Sur e Italia. La exportación está más concentrada que la importación. Mientras que los cinco primeros exportadores representan el 76% del total de las exportaciones, los cinco primeros importadores sólo representan el 36% del total de las importaciones. Los diez primeros importadores en el mismo periodo fueron Arabia Saudí, India, Egipto, Australia, China, Argelia, Corea del Sur, Qatar, EAU y Pakistán. Hay unos pocos grandes países productores y el resto importa casi todos sus principales sistemas de armas. Incluso el mayor productor, Estados Unidos, tiene que importar algunos sistemas. Por ejemplo, EE.UU. ha utilizado la tecnología británica de despegue corto y aterrizaje vertical en el AV8B, un derivado del Harrier utilizado por los marines, y en el F-35. Así pues, Estados Unidos es a la vez el mayor exportador y el decimotercer importador, frente al noveno en 2011-15. Estas cifras se basan en los valores de los indicadores de tendencia del SIPRI; el SIPRI también ofrece algunas estimaciones nacionales del valor financiero basadas en pedidos, licencias o entregas. Los pedidos pueden ser cancelados y los pagos pueden no realizarse. El comercio de grandes sistemas de armas, en el que la transferencia suele ser aparente, es bastante diferente del comercio de armas pequeñas y ligeras (APL), en el que las transacciones ilícitas son habituales.

Aunque el comercio de armas tiene aspectos económicos, siempre es geopolítico. Turquía es miembro de la OTAN pero antagonista de otro miembro, Grecia. La industria aeroespacial turca produce los F-16 bajo licencia de Estados Unidos y tiene planes para un avión de combate autóctono. Sin embargo, la compra por parte de Turquía del sistema de defensa aérea ruso S-400 hizo que Estados Unidos retirara a Turquía del programa F-35 en 2019, lo que impidió que Turquía recibiera más de 100 F-35. En octubre de 2021, Turquía intentó persuadir a EE.UU. para que actualizara sus F-16. La geopolítica desempeñó un papel en la decisión de 2021 de Australia de cancelar su pedido de submarinos convencionales franceses y adquirir en su lugar submarinos nucleares en el marco del acuerdo trilateral AUKUS con EE.UU. y el Reino Unido, provocando fuertes reacciones tanto de Francia como de China.

La política exterior francesa se ha visto a menudo impulsada por el deseo de exportar armas. El diseño de los equipos ha reflejado a menudo la demanda extranjera percibida en lugar de las necesidades militares francesas, lo que ha provocado las quejas de los servicios armados. Algunos autores comentan que las exportaciones de armas francesas se promovieron a veces sin ninguna lógica económica o comercial, sobre todo cuando las empresas intentaron compensar los recortes presupuestarios nacionales aumentando las exportaciones (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Francia perdió 1.200 millones de dólares en el pedido de 3.400 millones de dólares de 1993 de 436 tanques Leclerc para los EAU, principalmente por problemas de cobertura de divisas. En 2003, el gobierno francés ordenó a las empresas de armamento que no ofrecieran productos por debajo del precio de producción. Se dijo que la elección en febrero de 2012 por parte de India de comprar 126 aviones Rafale se basaba en un bajo coste de toda la vida útil. Hubo entonces una considerable controversia en la India y acusaciones de corrupción y escalada de precios. Se cotizó un gran número de precios diferentes y hubo una considerable confusión sobre lo que incluía cada uno de los precios. El contrato se redujo a treinta y seis aviones en diferentes condiciones y la entrega comenzó en 2020. La política exterior británica también se ha visto impulsada en ocasiones por las exportaciones de armas, por ejemplo el programa Al Yamamah de exportación de armas a Arabia Saudí. El contrato, firmado inicialmente en 1985, tuvo un valor de unos 40.000 millones de libras esterlinas durante sus dos primeras décadas y aún continúa en la actualidad como Proyecto Salam.

Los precios de las transferencias de armas son complicados porque los contratos de venta de grandes sistemas de armas no sólo incluyen la plataforma y las municiones, sino también los repuestos, la formación, el mantenimiento y, a veces, el funcionamiento del equipo, que puede ser más rentable que la venta principal. En 2008, el valor del pedido inicial de setenta y dos Typhoons británicos por parte de Arabia Saudí se cifró en 4.300 millones de libras; el armamento y los sistemas de armas sumaron 5.000 millones de libras, y la formación y el apoyo al mantenimiento otros 10.000 millones de libras. Esta venta requirió la aprobación de Estados Unidos porque los aviones contenían tecnología estadounidense.

La financiación puede consistir en un “contrataque”, un trueque, un pago en productos básicos. Arabia Saudí pagó los Tornados comprados por Al Yamamah en petróleo. Las ventas se financian a menudo a través de créditos a la exportación, proporcionados por el país de la empresa proveedora, y pueden implicar compensaciones, promesas del proveedor de localizar la producción en el país comprador. Las compensaciones suelen tener como objetivo mejorar la capacidad tecnológica o productiva del comprador. Los proveedores suelen cobrar una prima para cubrir el coste adicional de la compensación. La falta de transparencia sobre los contratos de comercio de armas dificulta la estimación de la cuantía de la prima.

Las derivaciones tecnológicas del desarrollo militar a productos comerciales no parecen ser una fuente importante de ventaja competitiva, aunque hay excepciones. La conversión de la producción militar a la producción civil suele ser peligrosa, ya que se requieren habilidades diferentes en los dos mercados. Por ejemplo, en los mercados militares se da mucha más importancia al avance tecnológico que a la minimización de costes, en contraste con los mercados civiles. Los gobiernos de los clientes tienen claramente una opinión positiva sobre el valor de la compensación, de lo contrario la demanda de ésta desaparecería. Esta perspectiva es sorprendente ya que las pruebas, hasta la fecha, no apoyan la opinión de que la compensación haya tenido un impacto material en el desarrollo industrial y tecnológico.

Licitar contratos de exportación de armas puede ser un negocio costoso: establecer filiales en el país comprador, demostrar la tecnología, proporcionar asesoramiento especializado y presentarse a concursos. Esta inversión se desperdicia si no se obtiene el contrato. Incluso cuando existen mercados potenciales de exportación, la normativa gubernamental puede impedir que las empresas satisfagan la demanda mediante embargos y controles de armas. La venta de armas requiere una serie de conocimientos especializados, sobre todo la capacidad de influir en el gobierno comprador, lo que puede requerir sobornos y otras tácticas corruptas. Los tratos rara vez son transparentes y puede haber disputas sobre la calidad de los artículos comprados. El secreto, la naturaleza única y la complejidad de cada contrato, así como la incertidumbre sobre la calidad, ofrecen un margen para la corrupción y el fraude. La corrupción no es exclusiva de las exportaciones de armas; factores similares la hacen común en la industria de la construcción. BAE sufrió efectos en su reputación por el supuesto soborno (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “bribery” en derecho anglosajón, en inglés) asociado (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “associate” en derecho anglo-sajón, en inglés) a las ventas de Al Yamamah a Arabia Saudí. Dado que el contrato era entre los gobiernos del Reino Unido y de Arabia Saudí, y que ambos gobiernos parecen haber estado al tanto de los pagos, no está claro que la empresa, a diferencia de los gobiernos en cuestión, fuera responsable de la corrupción. La corrupción asociada al gran acuerdo de armas sudafricano, el Paquete de Defensa Estratégica, ha desempeñado un papel importante en la política de ese país.

Controles de las exportaciones

Los gobiernos promueven y controlan las exportaciones de armas y cada país tiene su propio régimen de control de las exportaciones. Las exportaciones de armas y equipos de doble uso, que pueden tener aplicaciones tanto militares como civiles, suscitan grandes preocupaciones en materia de seguridad. Los países no quieren armar a sus enemigos ni que sus aliados los armen, por lo que resulta útil la coordinación. Los Estados también pueden querer evitar el suministro de armas que puedan empeorar un conflicto existente, contribuir a una carrera armamentística desestabilizadora o ser utilizadas en violación de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Los controles nacionales de exportación suelen incluir: listas de productos que requieren una licencia; listas de países a los que se puede o no exportar; procedimientos aduaneros para detener las exportaciones sin licencia y algún sistema para especificar el uso final del equipo para impedir que se reexporte. Los controles pueden eludirse mediante la compra por parte de un país no sujeto a restricciones que transborde las armas a un país restringido. Esto puede ser un problema particular con los componentes y subsistemas. Si el país A fabrica subsistemas para un sistema de armas producido en el país B, con diferentes criterios de control de las exportaciones, entonces B puede vender las armas a un país al que A no suministraría. A menudo A puede hacer poco al respecto porque tiene poca influencia sobre B. Pero cuando A es Estados Unidos, tiene el poder, que utiliza, de restringir la reexportación, impidiendo que B exporte armas con subsistemas fabricados en Estados Unidos. En estas circunstancias, B tiene un incentivo para no utilizar componentes estadounidenses que puedan ser objeto de restricción.

Los suministros también están restringidos por los embargos de la ONU, de los que había trece en 2020, y por el Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA), aunque hay distintos niveles de cumplimiento de ambos. El TCA de 2013 entró en vigor en diciembre de 2014. A finales de 2021, 110 Estados eran parte del tratado. Otros treinta y uno habían firmado pero no habían ratificado, entre ellos Estados Unidos, donde el presidente Trump amenazó con retirarse del TCA. El tratado intenta establecer normas comunes que deben cumplirse antes de que los estados autoricen las transferencias de armas, reducir el comercio ilícito de armas y promover la responsabilidad y la transparencia de los estados parte en lo que respecta a las transferencias de armas convencionales. La aplicación es una cuestión que depende de cada uno de los signatarios, por lo que varía considerablemente. A lo largo de los años, el nivel de información ha disminuido.

Existen cuatro regímenes multilaterales de control de las exportaciones mediante los cuales los proveedores potenciales coordinan sus acciones: el grupo de Australia para las armas químicas y biológicas, el régimen de control de la tecnología de misiles, el grupo de proveedores nucleares y el Acuerdo de Wassenaar para las armas convencionales y los productos y tecnologías de doble uso. Se trata de grupos informales que coordinan los controles comerciales y las políticas relacionadas. Se describen en el SIPRI (2021).

Los Estados europeos son importantes proveedores de equipos militares y competidores en los mercados de exportación. Pero dados sus diferentes intereses económicos y de seguridad, una venta que parece problemática para uno puede no parecerlo para otro. Los desacuerdos sobre el suministro a los actores de la guerra civil siria y a Arabia Saudí de equipos utilizados en la guerra civil de Yemen son ejemplos de ello. En un intento de evitar este problema, la UE definió en 2008 las normas comunes que rigen el control de las exportaciones de tecnología y equipos militares, que sustituyeron a un anterior Código de Conducta sobre exportaciones de armas. Esta Posición Común contiene ocho criterios de evaluación de riesgos y medidas de transparencia que todos los países de la UE aplican en sus decisiones de concesión de licencias para las exportaciones de armas convencionales de la “Lista Común Militar de la UE”. También hay reglamentos que cubren la exportación, la reexportación, el corretaje y el tránsito de productos de doble uso, software y tecnología.

Para reducir el peligro de que los países piensen “si yo no suministro, otro lo hará”, no se pueden utilizar convenios de subcotización. Si un proveedor se niega a suministrar, informa a los demás, que tampoco deben suministrar. Dentro del sistema de la UE, los estados miembros tienen que hacer circular por vía diplomática los detalles de las licencias denegadas, con una explicación de por qué se ha denegado la licencia. Antes de que cualquier estado miembro conceda una licencia que haya sido denegada por otro estado miembro para una transacción esencialmente idéntica en los últimos tres años, tiene que consultar primero al estado o estados que emitieron la denegación. Si, tras las consultas, el estado decide no obstante conceder una licencia, tiene que notificarlo al estado que emitió la denegación, dando una explicación detallada de su razonamiento.

La Posición Común es actualmente el único ejemplo de un grupo de estados que han acordado coordinar las exportaciones de armas convencionales con un mecanismo de restricción supranacional. El Reino Unido desempeñó un papel central en este proceso, por ejemplo, en la elaboración de la lista de control, por lo que la salida del Reino Unido de la UE tuvo consecuencias para este sistema. Hubo veintiún embargos de la UE en vigor durante 2020, ocho de los cuales no tenían contrapartida de la ONU, incluida China. Una vez más, hay distintos niveles de cumplimiento porque los miembros de la UE lo aplican a través de sus propios sistemas de control de las exportaciones y tienen una considerable libertad para determinar lo que está cubierto. Las diferentes actitudes hacia el control de las exportaciones entre los estados de la UE han causado dificultades en los proyectos de colaboración, ya que Alemania tiene normas más estrictas que otros.

Los países difieren en cuanto a lo que constituye las necesidades legítimas de seguridad de un Estado cliente potencial. Quién se considera un cliente seguro puede cambiar. Durante la Guerra del Golfo de 1991, tras la invasión iraquí de Kuwait, los Mirages franceses tuvieron que ser retirados del conflicto porque eran indistinguibles en el radar de los Mirages que Francia vendió a Irak. Los embargos o controles efectivos pueden ser contraproducentes si proporcionan fuertes incentivos para desarrollar una industria armamentística nacional y adquirir armas de destrucción masiva en el Estado objetivo. Este fue el caso de la Sudáfrica del apartheid y actualmente de Corea del Norte e Irán.

La estructura de la industria mundial de la defensa

Una medida ampliamente utilizada de la estructura de una industria es el grado de concentración, medido por la cuota de las empresas más grandes: cuanto menor sea la cuota de las empresas más importantes, más competitiva se considera la industria. Aunque a nivel nacional puede haber monopolios nacionales, a nivel mundial la industria armamentística no está muy concentrada. Utilizando los datos del SIPRI sobre las 100 principales empresas productoras de armas, la cuota de mercado de las cinco primeras empresas pasó del 22% en 1990 a un máximo del 45% en 2002, en una ola de fusiones y salidas de la posguerra fría. A continuación, la cuota de las cinco principales cayó hasta un mínimo del 33% en 2014, manteniéndose en torno al 35% hasta 2018. El SIPRI cambió el formato de los datos a partir de 2019, pero parece haberse mantenido estable en ese año.

El Anuario del SIPRI (2021, tabla 9.7) enumera las veinticinco principales empresas productoras de armas y servicios militares en 2019. Las cinco primeras empresas eran todas de Estados Unidos: Lockheed Martin, Boeing, Northrop Grumman, Raytheon y General Dynamics. Las empresas chinas fueron sexta, octava y novena (AVIC, CETC y NORINCO), aunque el SIPRI subraya que la información sobre las empresas chinas es escasa y sólo se han añadido recientemente a la lista. La empresa británica BAE ocupó el séptimo lugar, y las estadounidenses el décimo y el undécimo: L3 Harris y United Technologies, respectivamente. Las tres siguientes eran europeas: Leonardo (Italia), Airbus (transeuropea) y Thales (Francia). La número quince era rusa, Almaz-Antey; la dieciséis estadounidense, Huntington; la diecisiete francesa, Dassault. Los números dieciocho a veintiuno eran de EEUU: Honeywell, Leidos, Booz Allen Hamilton, General Electric. El número veintidós era de los EAU: EDGE, creada a partir de una fusión de veinticinco empresas más pequeñas. La número veintitrés era del Reino Unido, Rolls-Royce; la número veinticuatro, CSGC China; la número veinticinco, United Shipbuilding Rusia. Algunas de las cifras son estimaciones con un alto grado de incertidumbre. Las empresas estadounidenses representaron el 61% de los ingresos totales, las europeas el 18% y las chinas el 16%. La mayoría de las veinticinco primeras empresas eran productores de armas especializados. Para diez empresas, las ventas de armas representaban más del 80% de las ventas totales; para siete, entre el 40% y el 80%; y para ocho, menos del 40%.

Desde un punto de vista comercial, la industria armamentística no es un mercado especialmente atractivo para las grandes y legítimas empresas comerciales occidentales y los precios de sus acciones y sus beneficios tienden a reflejarlo, siendo muy volátiles. La accidentada historia de BAE desde su privatización, en la que la bancarrota, o insolvencia, en derecho (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “insolvency” o su significado como “bankruptcy”, en inglés) amenazó en más de una ocasión, es un ejemplo. Los grandes productores dependen de las compras de su propio gobierno y los cambios en las políticas y el personal del gobierno pueden tener un impacto adverso en las ventas. Las grandes empresas que producen los principales sistemas de armas que se venden de forma legítima se encuentran en relativamente pocos países. Existe un gran mercado menos legítimo de armas pequeñas y ligeras. La producción para este mercado está dispersa en muchos más países y existe una estructura industrial bastante diferente.

Las guerras, y el consiguiente aumento de la demanda de armamento, impulsan los beneficios, pero la supervivencia en las épocas de crisis puede ser difícil. La industria armamentística brasileña se benefició de la guerra entre Irán e Irak, pero luego la demanda se desplomó. Una empresa brasileña, Embraer, produjo el Tucano, un exitoso avión pequeño turbohélice utilizado para el entrenamiento militar, la contrainsurgencia y el ataque ligero, que se exportó ampliamente. Después se alejó del mercado militar y consiguió establecer una posición dominante, junto con Bombardier, en el mercado de aviones regionales de pasajeros más pequeños.

Las grandes empresas tecnológicas estadounidenses han sido tradicionalmente reacias a tratar con el Pentágono, en parte porque la burocracia que conlleva la contratación aumenta los costes. Como ejemplo espacial, la NASA afirmó que el coste de 400 millones de dólares para desarrollar el cohete Falcon 9 de Elon Musk era una décima parte del coste probable de un cohete construido con la contratación tradicional del gobierno. Como resultado, SpaceX se adelantó a United Launch Alliance, la empresa conjunta de los grandes contratistas militares tradicionales, Boeing y Lockheed Martin.

Los proveedores comerciales, como Microsoft, pueden no estar dispuestos a ofrecer las garantías o la información que los contratos del sector público han exigido tradicionalmente, como el acceso al código fuente. El Departamento de Defensa (DOD 2022, p. 12) analiza una serie de cuestiones que se derivan del uso de artículos comerciales en el equipamiento militar. También discute las cuestiones relacionadas con la gestión de los DPI. Los gobiernos pueden restringir el acceso a los extranjeros, por ejemplo, mediante la “caja negra” del código. Esto ha sido un problema entre EE.UU. y el Reino Unido en relación con el F-35. La disponibilidad de proveedores puede variar a lo largo del ciclo, ya que los contratistas sustituyen entre el trabajo público y el privado.

Dunne y Skons (2021) discuten cómo las grandes empresas tecnológicas pueden ser cada vez menos reacias a aceptar contratos militares. La primera gran iniciativa en la nube del Departamento de Defensa fue el proyecto JEDI (Joint Enterprise Defense Infrastructure), dotado con 10.000 millones de dólares a lo largo de diez años. Su objetivo era desarrollar un sistema empresarial integral en la nube para las actividades generales del Departamento de Defensa. La computación en nube era ya un gran ámbito comercial dominado por Amazon Web Services (AWS), seguido de Microsoft Azure, con Google en un lejano tercer lugar. Amazon es una empresa acostumbrada a tratar con una logística compleja y grandes cantidades de datos y a trabajar con márgenes bajos, por lo que es una empresa difícil de competir para un productor tradicional de defensa, acostumbrado a largos tiempos de desarrollo, pequeños pedidos y altos márgenes.

En octubre de 2019, el Departamento de Defensa anunció que el contrato JEDI había sido adjudicado a Microsoft. Se alegó que esto reflejaba la animosidad del presidente Trump hacia el jefe de Amazon, Jeff Bezos, propietario del Washington Post, que era crítico con el presidente. Hubo entonces un proceso legal prolongado y en julio de 2021 el Departamento de Defensa canceló por completo la JEDI, para sustituirla por un proyecto multicloud que implicaría a más de un contratista principal. La empresa estadounidense AWS ha sido contratada por el GCHQ y las demás agencias de inteligencia del Reino Unido para suministrar computación en nube.

La colaboración

La colaboración promete grandes beneficios. Los costes fijos se comparten entre muchos compradores y las series de producción más largas aportan las ventajas de las curvas de aprendizaje y las economías de escala. El uso de equipos comunes entre países facilita la interoperabilidad, el mantenimiento, la formación y la logística. Sin embargo, a menudo se requiere un compromiso para conseguir un acuerdo sobre las especificaciones, lo que a menudo da lugar a múltiples versiones. Los acuerdos de reparto de trabajo ineficaces, la falta de control centralizado y los elaborados procedimientos burocráticos ralentizan la toma de decisiones y aumentan los costes. El reparto del trabajo se determina a menudo según el juste retour, en el que el trabajo se asigna proporcionalmente a la cantidad comprada, en lugar de al proveedor más eficiente. La asignación puede ser más eficiente cuando se internaliza en una empresa transnacional como MBDA, el consorcio de misiles, o Airbus. MBDA es quizás un buen ejemplo de colaboración efectiva anglo-francesa, en el desarrollo de misiles antibuque. Sin embargo, Airbus tuvo grandes dificultades con el desarrollo del avión A400 M, que se analiza más adelante.

La colaboración se ha producido principalmente en proyectos aeroespaciales, debido a sus elevados costes fijos en relación con los sistemas terrestres y marítimos. Suele haber un número reducido de países asociados, para minimizar los costes de transacción, y consorcios específicos para cada proyecto en lugar de consorcios transnacionales. El aumento de los costes está forzando una mayor colaboración en los proyectos terrestres y marítimos, como el MRAV (vehículo blindado polivalente) que se comenta más adelante.

La historia de la colaboración aeronáutica europea es compleja, con una mezcla fluida de socios, por lo general parejas y triples, que forman enlaces temporales, y las empresas implicadas se fusionan y cambian de nombre. Lo que sigue es una versión muy simplificada. Las cifras construidas son aproximadas, pero son una indicación importante del potencial de las economías de escala y de las curvas de aprendizaje.

En los años 60, el Reino Unido y Francia cooperaron en la producción del Jaguar, utilizado en un papel de apoyo aéreo cercano y de ataque, fabricado por SEPECAT (Société Européenne de Production de l’avion Ecole de Combat et d’Appui Tactique), una empresa conjunta entre Breguet, que posteriormente se fusionó con Dassault, y la British Aircraft Corporation, precursora de BAE. Se construyeron más de 500 y estuvo en servicio en las fuerzas aéreas británicas y francesas hasta la década de 2000 y seguía operando en las fuerzas aéreas indias en la década de 2020.

Después del Jaguar, Francia desarrolló el Dassault Mirage como programa nacional. Se exportó ampliamente, su uso en combate por parte de la fuerza aérea israelí contribuyó a su atractivo, y se construyeron casi 1.500. El Reino Unido se unió a Alemania e Italia para desarrollar el avión de combate de geometría variable y polivalente, el Tornado. El multirrol fue un compromiso para hacer frente a los muy diferentes requisitos de los socios y hubo tres variantes: IDS (interdicción/ataque), ECR (combate electrónico, reconocimiento) y ADV (variante de defensa aérea, un interceptor). Casi 1.000 fueron construidos por Panavia (un consorcio de BAE), MBB de Alemania (que pasó a formar parte de Airbus) y Aeritalia (que pasó a formar parte de Leonardo). La exportación británica del Tornado a Arabia Saudí se complicó por el hecho de que Alemania tenía controles de exportación más estrictos que el Reino Unido. Los Tornados seguían siendo operativos en la década de 2020.

El desarrollo de la continuación del Tornado, el Eurofighter Typhoon, comenzó en la década de 1980; voló por primera vez en la década de 1990 y entró en servicio en la década de 2000. El desarrollo se retrasó por el final de la Guerra Fría, que hizo que se cuestionara la necesidad de un avión de este tipo. Inicialmente, Francia era miembro del consorcio, pero lo abandonó para desarrollar el Dassault Rafale, del que se han construido unos 250. El Rafale se ha exportado a la India y a Qatar, y se han hecho otros pedidos, incluidos ochenta aviones a los Emiratos Árabes Unidos.

El Eurofighter fue fabricado por los sucesores de las empresas que construyeron el Tornado: Airbus, BAE y Leonardo. Se han construido más de 500. Matthews y Al-Saadi (2021) analizan los problemas asociados a la compleja organización de su producción en colaboración. El ala izquierda es producida por la italiana Leonardo y la derecha por la española Airbus. Su cuadro 3 enumera los defectos de la cadena de suministro colaborativa del Eurofighter. Entre ellos se encuentran los diferentes Ministerios de Defensa de los socios industriales; las interferencias políticas, los requisitos nacionales cambiantes y los ciclos presupuestarios divergentes; las diferentes actitudes respecto a la protección de los derechos de propiedad intelectual y los intereses comerciales y la gestión de los gastos generales; y la dificultad de acordar la política de exportación y los acuerdos de externalización y deslocalización con terceros. No está claro cuál será la próxima generación de aviones de combate, ni siquiera si habrá otra generación de aviones tripulados (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Francia, Alemania y España están planeando un Sistema Aéreo de Combate Futuro, pero Airbus y Dassault han encontrado dificultades en la cooperación y los controles de exportación más estrictos de Alemania pueden volver a ser un problema.

En Estados Unidos, el F-35 Joint Strike Fighter es un proyecto de colaboración en dos dimensiones, interservicios e internacional. Es conjunto entre la Fuerza Aérea, la Marina y los Marines de EE.UU., aunque cada uno tiene una variante diferente: F-35A para las Fuerzas Aéreas, F-35B para los Marines, con despegue corto y aterrizaje vertical, y F-35 C para la Marina, para operar desde portaaviones. Tener un fuselaje y un motor comunes para variantes tan diferentes ha sido objeto de debate. Aunque se trata de un proyecto estadounidense, hay un gran número de países implicados, entre ellos el Reino Unido, que es un socio de nivel 1 que contribuye en un 10% a los costes de desarrollo y recibe la entrega del F-35B. Australia, Canadá, Italia, Noruega, Dinamarca, los Países Bajos, Israel y Singapur son “participantes en la cooperación en materia de seguridad”. Turquía era un participante hasta que fue excluida por aceptar la entrega de un sistema de defensa aérea ruso. Los problemas del F-35 se analizaron en la sección 1. El F-35 se fabrica en varios lugares. Lockheed Martin construye la sección delantera del avión en Fort Worth, Texas. Northrop Grumman construye la sección intermedia en Palmdale, California, y la cola la construye BAE Systems en el Reino Unido. El montaje final de estos componentes tiene lugar en Fort Worth. También se han establecido instalaciones de ensamblaje final y comprobación en Italia y Japón. Rolls-Royce construye el sistema de elevación del F-35B en Estados Unidos (CRS 2022, p. 29).

Airbus (antes EADS) fabricó el avión de transporte militar A400 M para un grupo de países, inicialmente con un contrato de precio fijo. Airbus incurrió en unos 2.000 millones de euros de costes adicionales de desarrollo, principalmente por problemas con el sistema de propulsión. El primer vuelo, a finales de 2009, se realizó con un año de retraso y la cancelación fue posible porque las entregas llevaban tres años de retraso, los costes se habían disparado y no se habían cumplido los objetivos de capacidad de transporte. El contrato se renegoció y el A400 M está en servicio desde 2015, aunque la entrada en servicio en el Reino Unido se produjo con seis años de retraso.

La OCCAR, Organización para la Cooperación Conjunta en Materia de Armamento, gestiona el programa del A400 M. Es una organización intergubernamental europea que facilita y gestiona los programas de armamento en colaboración a lo largo de su ciclo de vida. Cuenta con la participación de Bélgica, Francia, Alemania, Italia, España y el Reino Unido y gestionó dieciséis proyectos de adquisición a finales de 2021. La OCCAR también gestionó el proyecto de colaboración MRAV que produjo el Boxer. El MRAV comenzó en 1993 como una empresa conjunta entre Francia y Alemania. El Reino Unido se unió en 1996 y Francia lo dejó en 1999. El Reino Unido lo abandonó en 2003 porque quería una alta protección en un vehículo ligero, de menos de 20 toneladas, transportable en un Hércules C-130. Alemania insistió en que esto era imposible y se demostró que tenía razón. El Boxer entró en servicio en Alemania en 2009. El Reino Unido intentó entonces desarrollar varios vehículos pero fracasó (HCDC 2021) y en 2019 encargó más de 520 Boxer. Si se hubiera quedado en el MRAV podría haber tenido el Boxer mucho antes, lo que podría haber salvado vidas en Irak y Afganistán.

Comentarios finales

En esta sección se ha examinado el abanico de diferentes fuentes de las que los países pueden obtener sus armas. Los propietarios de viviendas se enfrentan al mismo problema para encontrar un constructor fiable. Si quieren que el trabajo se haga rápidamente, el constructor que está disponible de inmediato es el que no tiene muchos clientes, quizás porque no son muy buenos. Esto es una selección adversa. La empresa grande, con buena reputación, es probable que sea más cara porque tiene mayores gastos generales y sus empleados pueden estar menos motivados que el constructor autónomo que necesita el trabajo. Cuál es el mejor depende de cosas que el cabeza de familia desconoce, como la calidad de los distintos constructores. Los propietarios pueden sacar el trabajo a concurso: especificar lo que hay que hacer, contactar con muchos constructores, pedir a cada uno que haga una oferta por el trabajo y elegir al que parezca ofrecer la mejor relación calidad-precio. La alternativa es conocer a un constructor, quizás a través de recomendaciones, que le asesorará sobre lo que hay que hacer y facturará el trabajo realizado sobre la marcha. Esta elección es el tema de la parte dedicada a los contratos militares.

Contratos: ¿Cómo comprar las armas?

Los contratos de armas tienen que cubrir una serie de contingencias técnicas, comerciales y legales, y cumplir con complejos sistemas de contabilidad. Suelen ser redactados por oficiales de contratación especializados que pueden tener dificultades para comunicarse con otras partes interesadas, que pertenecen a diferentes tribus con diferentes idiomas. Muchas de estas complicaciones serán ignoradas por el momento para centrarnos en la elección entre amplios tipos de contratos económicos y las cuestiones de agente-principal que rodean a estos contratos.

Tipos de contrato

Consideremos la elección de un departamento de defensa entre un contrato de precio fijo adjudicado tras una licitación o un contrato de coste incrementado con un socio industrial. Los contratos de incentivos mezclan ambos. Por ejemplo, se puede dar al vendedor un precio objetivo y el comprador y el vendedor comparten cualquier exceso. Sin embargo, considerar los dos extremos aclara la cuestión. Una cuestión central es la asignación del riesgo de que problemas imprevistos eleven los costes. El comprador asume este riesgo en un contrato de coste incrementado; el vendedor lo hace en un contrato de precio fijo. Al licitar un contrato de precio fijo, el vendedor debe tener en cuenta ese riesgo incluyendo una prima de riesgo en el precio cotizado. Una forma de compartir el riesgo es si el contrato de precio fijo tiene un ajuste por inflación. Un contrato sin ajustes se conoce como contrato de precio firme, o fijo. En aras de la brevedad, el término precio fijo se utiliza para ambos. La indexación del contrato en función de la inflación proporciona un seguro y, en ausencia de indexación, un contratista con aversión al riesgo puede incluir una prima de riesgo sustancial para cubrir los costes de una inflación futura desconocida. En cuanto a los costes administrativos, los contratos de precio fijo pueden ser difíciles de redactar y los concursos pueden ser caros de realizar, mientras que los contratos de coste incrementado se enfrentan a dificultades para determinar los costes incurridos, la tasa de beneficio adecuada para los proyectos que, para la empresa, son de bajo riesgo y el capital empleado al que se aplica la tasa de beneficio.

Tanto los contratos de precio fijo como los de coste incrementado plantean lo que los economistas llaman problemas de agente-principal en la relación entre el principal (el gobierno) y el agente (la empresa que proporciona el arma). Estos problemas, que se analizan a continuación, incluyen la información asimétrica, los costes de transacción, el riesgo moral, la selección adversa, la aversión al riesgo, los contratos incompletos, el bloqueo y la renegociación.

Un contrato de coste incrementado, en el que el gobierno paga los costes del contratista más un margen de beneficio, es flexible y puede ajustarse fácilmente a las necesidades cambiantes. Puede crear relaciones y confianza en la asociación, aunque esta confianza puede ser explotada. Como dijo Groucho Marx: “El secreto de la vida es la honestidad y el trato justo. Si puedes fingir eso, lo has conseguido’.

Corts y Singh (2004) utilizan pruebas de contratos de perforación en alta mar no relacionados con la defensa para demostrar que los contratos de coste incrementado son más comunes si los compradores y vendedores tienen interacciones más largas y frecuentes. Las interacciones frecuentes -lo que los economistas llaman un juego repetido- pueden mantener la honestidad de ambas partes, ya que no desean arriesgarse a perder la relación y los beneficios del comercio futuro. Un buen número de atures examinan si un comprador de un bien personalizado debe utilizar la licitación o la negociación para seleccionar a un contratista. Sobre la base de un examen de un conjunto de contratos de construcción del sector privado en el norte de California, constataron que las subastas funcionan mal cuando los proyectos son complejos, el diseño contractual es incompleto y hay pocos licitadores disponibles. También pueden ahogar la comunicación entre compradores y vendedores. Kalnins y Mayer (2004), considerando contratos del sector de los servicios informáticos, encuentran que los contratos de coste incrementado tienden a ser preferidos cuando la calidad es más difícil de observar y cuando los costes son difíciles de estimar ex ante.

El sistema “cost-plus” proporciona un seguro a los contratistas con aversión al riesgo y el departamento de defensa puede reducir el riesgo agrupando muchos proyectos independientes, pero no proporciona ningún incentivo para minimizar los costes. La asociación puede crear monopolios, si el titular adquiere los conocimientos especializados y los DPI necesarios para suministrar el equipo. El sistema de coste incrementado puede distorsionar la decisión de fabricar o comprar, ya que se puede aplicar el margen de beneficio de coste incrementado sobre el capital empleado a lo que se fabrica pero no a lo que se compra. Las fórmulas para la asignación de los gastos generales pueden hacer que artículos baratos, como las cafeteras, parezcan increíblemente caros. En el Reino Unido existe una Oficina de Regulación de la Fuente Única para controlar los contratos no competitivos.

Tener una licitación competitiva, con un precio fijo para el trabajo especificado, es una relación económica estándar en el sector comercial y fomenta la minimización de costes por parte de la empresa si hay muchos proveedores potenciales. El departamento de defensa puede no saber cuántos proveedores potenciales hay y preocuparse de que, si sólo hay una oferta, tenga que aceptarla, por muy alta que sea. Como no todo puede especificarse de antemano, los contratos son inevitablemente incompletos. Mientras que los contratos de coste incrementado pueden adaptarse a los cambios con facilidad, los de precio fijo no. Pueden ser inflexibles y caros de renegociar si cambia la necesidad del departamento de defensa o si cambian los costes del proveedor. Cuando la necesidad cambia, el departamento de defensa se encuentra en una posición de negociación débil porque la empresa puede insistir en el contrato. El gobierno de coalición del Reino Unido que llegó al poder en 2010 se planteó cancelar los dos portaaviones en construcción. Pero descubrió que la cancelación era más cara que continuar con la construcción. Este tipo de contratos con altos costes de cancelación aseguran a las empresas que no estarán sujetas al problema del “hold-up” o “lock-in”, que consiste en que habiendo realizado la inversión para el proyecto estarán en una posición de negociación débil respecto al gobierno.

Los costes superiores a los previstos por la empresa en un contrato de precio fijo también provocan una renegociación. En 1997, el Ministerio de Defensa del Reino Unido firmó un contrato a precio fijo con GEC-Marconi para la construcción de un conjunto de submarinos cazatesoros de la clase Astute en los astilleros de Barrow para su entrega en 2005. GEC fue absorbida por BAE y hubo grandes sobrecostes en los submarinos. Parte del problema era que se habían perdido las habilidades en la construcción de submarinos debido al largo intervalo entre el final del desarrollo de la anterior clase Vanguard y el comienzo del Astute. En 2003 se renegoció el contrato. BAE tuvo que rebajar sus beneficios en 750 millones de libras debido a la penalización y dijo que no volvería a aceptar contratos a precio fijo. El Astute, el primero de la clase, entró finalmente en servicio en 2010. El coste de los tres primeros barcos pasó de una previsión de 2.200 millones de libras a 3.500 millones. A finales de 2021, se han encargado cuatro de los siete barcos.

Tanto el seguimiento de los costes en el caso de los costes plus como la realización de concursos para el precio fijo pueden resultar caros. En los concursos, el comprador tiene que evaluar muchas ofertas complejas y los proveedores tienen que invertir mucho en la licitación. Los concursos en EE.UU. suelen ir seguidos de impugnaciones legales y litigios prolongados. Como los contratos son grandes en relación con la empresa, los litigios pueden ser una buena inversión para el perdedor. Las asociaciones, en las que las licitaciones se limitan a los proveedores con reputación establecida, son más seguras y permiten ahorrar costes y mejorar la calidad, pero restringen la entrada, reducen la competencia y limitan la gama de soluciones propuestas. La colusión entre los licitadores en un concurso es siempre un peligro y una mayor transparencia puede aumentar la probabilidad de colusión, permitiendo que los cárteles de fijación de precios detecten más fácilmente las trampas de sus miembros. Aunque el mercado pueda parecer competitivo, puede ser muy dependiente de un único subcontratista especializado que suministre a todos los contratistas principales que compiten.

Dado que las armas son sistemas, hay que contar con mecanismos que garanticen que los contratistas de los distintos componentes interactúen de forma eficaz, por ejemplo, que pongan en común las patentes. Los contratos por separado para el desarrollo y la producción pueden plantear problemas de derechos de propiedad intelectual, ya que la empresa que gana el contrato de producción depende de los derechos de propiedad intelectual de la empresa que realiza el desarrollo. A menudo, el gobierno proporcionará algunos equipos y tiene que haber una disposición en el contrato para el caso de que el gobierno no los proporcione.

Existe el uso de premios para fomentar la innovación competitiva en la etapa de diseño. En la primera etapa, hay un concurso para diseñar el arma. Pero la empresa que gane la etapa de diseño es muy probable que gane la etapa de producción porque, como se ha señalado antes, tendrá los DPI y los conocimientos tácitos adquiridos durante la etapa de diseño. En la etapa de producción, la empresa será entonces un productor monopolista y podrá recuperar la inversión que hizo en la etapa de diseño. La única limitación para el incumbente es entonces la amenaza del segundo aprovisionamiento si abusa de su poder de monopolio. El segundo aprovisionamiento sólo es factible en EE.UU., y tal vez en Rusia y China, aunque también disponen de más instrumentos coercitivos para limitar a los monopolistas.

Los contratos también tienen que contemplar la asignación de la responsabilidad de las armas de baja calidad. Las armas sólo pueden rechazarse en función de las normas de rendimiento técnico que se especifican de antemano; el proveedor tiene que saber lo que tiene que proporcionar, y eso puede probarse. En la práctica, no se pueden probar características importantes como el rendimiento en combate, aunque los militares esperan que las normas técnicas estén relacionadas con el rendimiento en combate. Durante el conflicto, la elección es más difícil, ya que la consecuencia de rechazar las armas de baja calidad es obtener menos armas o ninguna; en el combate, incluso las armas malas son mejores que no tenerlas.

El sistema de coste-plus puede fomentar la innovación de productos, ya que la empresa recibe un pago por la I+D, mientras que el precio fijo puede fomentar la innovación de procesos, ya que la empresa se queda con cualquier ahorro de costes. Una empresa que reduce mucho los costes en un contrato de precio fijo puede obtener grandes beneficios, lo que puede causar problemas políticos al departamento de defensa. Un caso antiguo, pero instructivo, es el del sistema de guiado del misil Bloodhound, en el que hubo una protesta pública cuando se reveló en 1964 que Ferranti obtuvo un beneficio de 5,7 millones de libras esterlinas en un contrato de precio fijo de 12 millones de libras esterlinas y Ferranti tuvo que reembolsar parte de ello (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Flower (1966) comenta que un contrato anterior de Bloodhound con Ferranti, en el que los costes reales fueron veinte veces superiores a la estimación original, no suscitó ninguna crítica o protesta pública y señaló que los contratos a precio fijo no deberían utilizarse en proyectos nuevos o cuando hay un proveedor dominante (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Flower pensó que el hecho de que Ferranti lograra producir el Bloodhound a un coste inferior al que el gobierno creía posible debería ser motivo de felicitación, no de crítica, pero el beneficio de la empresa fue mayor de lo políticamente aceptable en un contrato gubernamental (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Flower llegó a la conclusión de que los principales errores de Ferranti fueron ser demasiado eficiente (si sus costes no hubieran sido tan bajos, no habría habido ningún escándalo) y creer, de forma bastante ingenua, que cuando el gobierno aceptaba un contrato a precio fijo, cumpliría sus condiciones sin importar el resultado.

Cuestiones relativas al agente principal

Aunque en la Introducción se señaló que el gobierno no era un actor unitario, en esta sección se utilizará al Ministerio de Defensael estándar económico en el que el gobierno (el comprador) es el principal, y la empresa armamentística (el vendedor) es el agente. Esta relación implica una serie de conceptos utilizados habitualmente por los economistas, que se indican en negrita.

La información asimétrica se refiere al hecho de que el comprador y el vendedor saben cosas diferentes sobre variables cruciales, como la calidad o el coste, que no son directamente observables. Cada uno puede tener incentivos para no revelar lo que sabe. Hay casos en los que a una de las partes, o a las dos, no les interesa compartir la información con la otra y casos en los que sí les interesa, pero hay obstáculos para la comunicación. Como resultado, puede darse lo que RAND Europe (2021) denomina suposiciones desajustadas, en las que al menos una de las partes puede no estar tomando decisiones con las mejores pruebas disponibles sobre, por ejemplo, los riesgos. La falta de comunicación de la información sobre los riesgos probables, ya sea deliberada, por razones estratégicas o como resultado inadvertido de los obstáculos a la comunicación, puede dar lugar a expectativas poco realistas entre los actores.

El riesgo moral surge porque los costes y la calidad están determinados por el esfuerzo del vendedor, que el comprador no puede controlar. Los contratos de coste incrementado proporcionan un seguro al vendedor, pero le dan menos incentivos para reducir los costes. Los contratos de precio fijo ofrecen incentivos para minimizar los costes, pero la empresa puede hacerlo reduciendo la calidad, si ésta es difícil de supervisar. La capacidad y la eficacia militar pueden evaluarse, pero sólo el rendimiento técnico puede medirse con la suficiente objetividad como para especificarlo en el contrato. La corrupción y el soborno (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “bribery” en derecho anglosajón, en inglés) también plantean problemas de riesgo moral. RAND Europe (2021) señaló que el sistema de adquisición de defensa del Reino Unido es propenso al riesgo moral, por lo que una mala entrega sólo tiene consecuencias negativas limitadas.

La selección adversa surge en el marco de una licitación competitiva porque el comprador no puede descubrir información que es privada para la empresa vendedora y el proveedor equivocado puede ganar. El mismo problema causa la maldición del ganador, en las subastas de valor público, por el derecho a perforar en busca de petróleo, por ejemplo. Esto surge porque el ganador, el licitador que piensa que el derecho es más valioso que todos los demás, es probable que haya sobrestimado su valor. En las licitaciones competitivas, la empresa que gana puede no ser el productor de menor coste, sino el que ofertó demasiado bajo porque no entendió el problema y estuvo sujeto a la maldición del ganador. Los licitadores deberían incluir una prima en sus ofertas para protegerse de la maldición del ganador. Con el precio fijo, si los costes son más altos que la oferta del ganador, esto es sólo una transferencia de la empresa vendedora al comprador. Pero una transferencia grande puede ser inviable y el comprador puede tener que rescatar a la empresa para conseguir que el proyecto se complete. Como la empresa sabe esto, tiene un incentivo para pujar a la baja para conseguir que el comprador se comprometa con el proyecto, sabiendo que una vez comprometido el comprador tendrá que completarlo. La conspiración del optimismo puede hacer que el comprador esté contento de coludirse, para conseguir que el proyecto entre en el plan. Si la compra por parte del gobierno actúa como señal de la calidad del producto, ganar puede abrir otros mercados, por ejemplo el de la exportación, por lo que puede valer la pena pujar a la baja. Una oferta baja en un contrato de desarrollo puede permitir a la empresa utilizar los DPI, las curvas de aprendizaje o los conocimientos tácitos adquiridos para establecer un poder de monopolio, que puede ser explotado para ganar dinero en la producción.

Los costes de transacción, comentados en la Introducción, desempeñan un papel importante en la decisión sobre el tipo de organización que va a adquirir las armas. Desde fines de los años 90, varios autores sostienen que los costes de transacción dependerán de tres características: la especificidad de los activos, la incertidumbre y la facilidad para redactar un contrato con una empresa privada. El documento constata que estas tres características predicen el tipo de contrato en una muestra de contratos de I+D de las Fuerzas Aéreas estadounidenses. La especificidad del activo, es decir, si puede utilizarse en otro lugar, puede referirse al capital físico -por ejemplo, si la instalación sólo puede utilizarse para abastecer al departamento de defensa, como ocurre con el AWE- o al capital humano -conocimientos específicos de la transacción adquiridos en la relación-.

La aversión al riesgo es importante, debido a la magnitud del proyecto y a las consecuencias del fracaso. Existen riesgos militares, políticos y financieros. El sector público puede tener aversión al riesgo debido a las consecuencias políticas de los fracasos. La empresa puede tener aversión al riesgo porque el proyecto es grande en relación con la empresa. Rolls-Royce quebró con el proyecto de motor civil RB211 de precio fijo en 1971. Dado que la incertidumbre que rodea a los contratos militares es grande, también lo es la prima de riesgo que los proveedores incorporan a las ofertas de precio fijo; el coste incrementado, al proporcionar un seguro, evita el pago de esta prima de riesgo.

Los contratos incompletos y la renegociación son comunes porque no todas las contingencias pueden especificarse en el contrato original y los cambios en la tecnología y las necesidades del comprador hacen que el contrato tenga que reescribirse. Varios investigadores, desde principios de los años 90, examinan la eficacia de los contratos incompletos para la adquisición de motores de las Fuerzas Aéreas estadounidenses. Existe un equilibrio entre los grandes costes ex ante de la redacción de contratos más completos y las ineficiencias ex post asociadas a las especificaciones menos detalladas. La complejidad y la incertidumbre dificultan la redacción de los contratos, pero un historial de comportamiento oportunista en el pasado o un retraso por parte de un contratista único aumenta la probabilidad de que los contratos sean más completos.

La credibilidad y la reputación son importantes; los juegos puntuales son diferentes de los juegos repetidos. En los juegos puntuales, puede haber más incentivos para comportarse de forma oportunista y aprovecharse del otro jugador que en los juegos repetidos. En los juegos repetidos, la reputación es valiosa porque permite que la relación comercial continúe. Esto puede resolver el problema del bloqueo y generar confianza. Las amenazas del gobierno pueden no ser creíbles. La empresa puede pensar que el gobierno va de farol porque sabe que no le conviene cumplir la amenaza. Esto significa que, en ocasiones, es importante que el departamento de defensa establezca su credibilidad cancelando los proyectos que están fracasando y penalizando a las empresas que tienen un mal rendimiento. Incluso entonces puede ser difícil establecer credibilidad si el contratista sabe que el proyecto es necesario para el departamento de defensa y no hay un proveedor alternativo. La importación de algunos sistemas puede enviar señales creíbles a un monopolista nacional.

Comentarios finales

La forma óptima de contrato depende del gran número de factores analizados en esta sección. Está claro que no existe una única forma de contrato óptima, sino que diferirá de un caso a otro. En principio, la forma de contrato adecuada dependerá de las circunstancias, de los factores que sean relevantes en un caso concreto. En la práctica, debido a la incertidumbre y a la información asimétrica, el departamento de defensa no sabe qué factores son relevantes. Este punto, el de que no existe una solución única, es el que señalan los autores de DEG (2005), quienes advierten que el Ministerio de Defensa debe “cuidarse de una adopción generalizada de nostrums populares como la competencia, la privatización, la gestión presupuestaria tensa, etc., que podrían funcionar bien en algunas partes del Ministerio de Defensa, pero no en todas”.

El hecho de que diferentes tipos de empresa puedan preferir un contrato de coste incrementado por diferentes razones ilustra las incertidumbres. La empresa puede ser muy eficiente pero tener una gran aversión al riesgo, quizá porque es pequeña y teme que un contrato de precio fijo la lleve a la quiebra, bancarrota, o insolvencia, en derecho (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “insolvency” o su significado como “bankruptcy”, en inglés) si algún problema técnico resulta muy costoso de resolver. El contrato de coste incrementado le da confianza para licitar. Otra posibilidad es que la empresa sea muy ineficiente y prefiera el contrato de coste incrementado porque no será penalizada por su falta de esfuerzo. Aunque un contrato de coste incrementado debería ir a parar al primer tipo pero no al segundo, el Ministerio de Defensa no puede determinar objetivamente de qué tipo es la empresa, aunque puede aprender a través de la interacción repetida.

La creencia de que existe una única y mejor forma de contrato puede conducir a un largo ciclo entre formas que se prolonga durante décadas. A medida que el departamento de defensa adquiere lentamente experiencia con una forma de contrato, por ejemplo, la de coste incrementado, descubre cada vez más sus limitaciones. El aprendizaje es lento debido a la duración del proceso de contratación, lo que significa que se necesitan muchos años para descubrir los problemas del contrato. Una vez revelados estos problemas, la forma alternativa de contrato, la licitación competitiva, empieza a parecer cada vez más atractiva. Empiezan a pasarse a la alternativa y, a medida que los contratos de adquisición competitiva maduran, descubren los problemas de la competencia. Entonces, el ciclo vuelve a empezar.

La organización de los compradores: ¿Cuáles son los problemas?

La eficacia del sistema de contratación dependerá de la eficacia del comprador, el gobierno. En la sección anterior se ha tomado un Ministerio de Defensael estándar en el que el gobierno, el comprador, es el principal y el vendedor, la empresa de armamento, es el agente. Pero esto simplifica la compleja naturaleza del proceso porque, como se señaló en la Introducción, el gobierno no es un decisor unitario. Entre los economistas, existen dos visiones del Estado en incómoda conjunción. Una es la del Estado como actor racional que puede tomar decisiones sobre cuestiones como el mantenimiento de una base industrial y tecnológica de defensa. La otra es la del Estado como un escenario de conflicto entre un conjunto de tribus beligerantes sujetas a limitaciones institucionales como las normas constitucionales y los procedimientos operativos estándar. Las tribus incluyen a los políticos, elegidos o no, a los militares y a la burocracia, cada una de las cuales tendrá tribus beligerantes en su seno.

La jerarquía crea barreras horizontales entre los distintos niveles de la burocracia. Puede haber incentivos para decir a los superiores lo que quieren oír en lugar de lo que necesitan saber. También existen barreras verticales, a menudo etiquetadas como silos. Se trata de secciones separadas con sus propios intereses que son reacias a compartir información y no se comunican eficazmente. El hecho de que el FBI y la CIA no se comunicaran eficazmente contribuyó a que no se pudieran detener los atentados del 11-S. En los departamentos de defensa existen barreras verticales muy fuertes, no sólo entre los militares y los civiles, sino dentro de cada grupo. Esta sección comienza con la relación entre los militares y los civiles en el proceso de adquisición y luego pasa a cuestiones más generales sobre las personas dentro del proceso de adquisición.

¿Quién tiene el control? Francia y el Reino Unido

Más arriba se planteó la cuestión de si la mejor forma de establecer los requisitos es por parte de los militares o de los profesionales de la contratación, normalmente ingenieros. En EE.UU. y el Reino Unido, los militares desempeñan un papel importante en el proceso de adquisición, mientras que en Francia los profesionales de la adquisición desempeñan un papel relativamente más importante. El organismo británico de adquisiciones, Defence Equipment and Support (DE&S), es mucho menos poderoso que su equivalente francés, la DGA. Como se ha señalado anteriormente, la DGA actúa como mecenas de la industria, utilizando las adquisiciones y la promoción de las exportaciones como parte de una estrategia industrial coherente desarrollada durante décadas, en la que las empresas de defensa, principalmente de propiedad estatal, tienen una considerable libertad para desarrollar las armas que creen que se venderán en el extranjero. Hasta cierto punto, las fuerzas armadas y los políticos fueron marginados por ingenieros profesionales tecnócratas formados en la Escuela Politécnica que se movían entre las empresas de armamento y la DGA. Los franceses de la Polytechnique también servían normalmente en el ejército.

Existe el beneficio obvio de dar a los militares un papel importante, ya que ellos utilizarán las armas. Pero hay costes. Para los oficiales militares, el destino a las adquisiciones suele ser de dos años, una pequeña parte de su carrera y no una parte importante para las perspectivas de promoción. En el Reino Unido y en EE.UU. se hace hincapié en satisfacer las inquietudes de la carrera de los militares y en darles experiencia en el proceso de adquisición, no en optimizar el proceso de adquisición en sí. Esto no es necesariamente erróneo, pero hay contrapartidas. El oficial comienza el destino de dos años con muy poca experiencia o formación en los detalles de la adquisición o, a menudo, del sistema de armas concreto, que puede ser utilizado por una parte diferente de su servicio: un oficial de infantería puede saber poco sobre artillería. Los oficiales pasan la mayor parte del primer año aprendiendo sobre el proyecto y los procedimientos, pueden hacer algunos cambios para demostrar que han tenido un impacto y pasarán gran parte de su segundo año preocupados por su próximo destino.

La Oficina Nacional de Auditoría (NAO 2021) observó que la mediana del tiempo de ejecución de los proyectos y programas que examinó era de 77 meses, mientras que la mediana del tiempo en el puesto del responsable principal (SRO) del proyecto, era de 22 meses. El SRO, que suele ser una figura militar, es responsable de garantizar que el proyecto o programa cumpla sus objetivos y obtenga los beneficios esperados.

En cuanto a la eficacia del sistema de adquisición de armas, Francia, donde los profesionales de la adquisición desempeñan un papel más importante, parece haber gestionado las adquisiciones mejor que Gran Bretaña. A partir de principios de la década de 1990, Francia se embarcó en una serie de reformas políticas que permitieron al Estado contener el aumento vertiginoso de los costes de armamento. Destacamos tres aspectos interrelacionados del entorno de las adquisiciones de defensa en Francia que favorecieron la contención de los costes: en primer lugar, las duras limitaciones presupuestarias; en segundo lugar, la gran capacidad técnica que el gobierno francés aportó al proceso de adquisición de armas, junto con su relación iterativa con un pequeño número de proveedores; y en tercer lugar, el uso de técnicas de contratación que dieron poder a los gestores de proyectos.

Debido a la actitud más positiva hacia el Estado, y hacia los ingenieros, en Francia que en el Reino Unido, el capital humano disponible para el Estado francés era mayor que en el Reino Unido, donde los mejores y más brillantes tendían a gravitar hacia las finanzas más que hacia el gobierno. No obstante, ha habido grandes problemas en el desarrollo de algunos sistemas de armas franceses, como el portaaviones de propulsión nuclear Charles de Gaulle.

En el Reino Unido, Bernard Gray, que redactó un informe mordaz sobre las adquisiciones británicas y que posteriormente se convirtió en Jefe de Material de Defensa, declaró en su comparecencia ante la Comisión de Defensa de la Cámara de los Comunes en enero de 2010 que, cuando comenzó la revisión, el Tesoro (el ministerio de finanzas del Reino Unido) le dijo que había tres problemas principales. En primer lugar, el programa de defensa estaba sustancialmente desequilibrado. En segundo lugar, había una falta de claridad y de liderazgo en la sede del Ministerio de Defensa, sobre todo en la cúpula de la organización, y una falta de rendición de cuentas y de responsabilidad. En tercer lugar, no había suficientes habilidades dentro de la organización de adquisiciones, DE&S, para desempeñar el trabajo. Lord Levene, en su informe independiente al Ministerio de Defensa sobre la Reforma de la Defensa, identificó una incapacidad estructural para tomar decisiones duras y oportunas en interés de la Defensa, en particular las necesarias para garantizar el control financiero y un programa de defensa asequible. Existe un cierto debate sobre si la responsabilidad de este desequilibrio recurrente entre las aspiraciones y los recursos debe atribuirse a fallos de planificación del Ministerio de Defensa o a fallos políticos de los sucesivos gobiernos, que no estaban dispuestos a tomar decisiones difíciles.

Lord Currie, en su informe independiente para el Ministerio de Defensa sobre la fijación de precios no competitivos en el Reino Unido, hizo observaciones muy similares a las de la literatura sobre la experiencia técnica del personal de la DGA francesa en relación con sus equivalentes británicos. Sin embargo, Currie rechazó el paso al sistema francés de un sistema de contratación más formalizado jurídicamente y con menos cambios en los requisitos, debido a las fuertes diferencias de cultura y preferencias entre ambos sistemas. Las restricciones presupuestarias duras, que cancelan los proyectos que se exceden en el tiempo o en el presupuesto, proporcionarían los incentivos adecuados contra el sesgo del optimismo, pero pueden no ser creíbles en el Reino Unido. Currie señala que en EE.UU. los programas deberían cancelarse si se produce un rebasamiento del 25%, pero rara vez se cancelan, ya que el Secretario de Defensa puede anularlo presentando un informe en el que se explique por qué el programa es esencial.

Otra posible razón para limitar el papel de los militares en las adquisiciones es la rivalidad entre servicios. Las perspectivas de promoción del oficial en el puesto de aprovisionamiento no dependerán de las fuerzas armadas en su conjunto, sino del servicio armado concreto al que pertenezca el oficial. Las fuerzas armadas interpretan la política a la luz de la cultura organizativa y las funciones operativas de su servicio particular: el ejército, la marina, las fuerzas aéreas o, en los Estados Unidos, los marines. La rivalidad entre servicios se convierte entonces en un factor importante en la elaboración del presupuesto y las adquisiciones. Los servicios se pelearán por la asignación de los limitados fondos y por la elección de las funciones, las misiones y los sistemas de armas. Cuando las armas nucleares estuvieron disponibles, en los países que las tenían, los tres servicios trataron de conseguirlas. Los sistemas de armas que utilizan los tres servicios, como los helicópteros, se emplean de forma muy diferente. Puede haber conflictos en los que un servicio deba apoyar a otro, pero los dos tienen opiniones diferentes sobre su papel adecuado. Al Ejército estadounidense le gusta el A10 “Warthog”, un avión de apoyo aéreo cercano, lento y muy blindado, que es muy eficaz y popular entre las tropas de tierra. A las Fuerzas Aéreas estadounidenses no les gusta el A10 porque es lento y feo, y han intentado repetidamente encontrar excusas para retirarlo del servicio, sólo para ser desautorizadas por el Congreso.

Personas

Una de las heurísticas de DEG (2005, p. 264), que parte de la perspectiva de un ingeniero, es “Los sistemas no se estropean. Son las personas implicadas las que lo hacen. Mejore la calidad de las personas y mejorará los sistemas que construyen’.

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Las cuestiones relativas a la permanencia en el puesto, a los militares y civiles que sólo permanecen en él durante un corto período, a la formación y a la contratación aparecen repetidamente en las críticas al proceso de adquisición. Mientras que los funcionarios de adquisiciones del gobierno en EE.UU. y el Reino Unido probablemente estén allí por un puesto de dos años, sus homólogos de la industria probablemente trabajen en el proyecto durante toda su vida, que tiene una media de unos siete años pero a menudo es mucho más larga. Además, las personas con habilidades de negociación y gestión financiera son muy apreciadas en la industria y el gobierno a menudo no puede pagar lo suficiente para contratar o retener a personas con esas habilidades. En el Reino Unido ha habido quejas periódicas sobre la falta de contables cualificados en el Ministerio de Defensa. El hecho de que los oficiales de compras permanezcan en el mismo puesto durante la duración del proyecto puede generar confianza y entendimiento entre el oficial de compras y la industria, pero puede fomentar relaciones corruptas si el oficial de compras espera conseguir un trabajo posterior en la industria.

Los funcionarios de adquisiciones deben disponer de tiempo suficiente para hacer un buen trabajo. Componer y redactar un contrato cuidadosamente construido y detallado lleva tiempo, tanto en la planificación como en la ejecución. Los funcionarios de contratación que disponen de un presupuesto de tiempo limitado deben dividir su tiempo entre las tareas de contratación que tienen entre manos. Si el número de tareas aumenta, necesariamente se dedicará menos tiempo a cada una de ellas, dejando a menudo algunas contingencias sin abordar. La elección de dejar los contratos menos completos puede afectar también a la estructura de precios, al alcance de la competencia y al precio final pagado. Warren estima el efecto de los picos de trabajo causados por la jubilación de otros funcionarios de contratación en la selección de las condiciones de contratación. En una muestra de 150.000 contratos de ocho-cinco oficinas de contratación a lo largo de once años, los aumentos de la carga de trabajo reducen el uso de los procedimientos de adquisición competitivos y de los contratos de precio fijo en firme, aumentan el riesgo de renegociación e incrementan los costes. Los funcionarios de contratación más ocupados optan por redactar contratos menos completos, lo que da lugar a más renegociaciones a medida que llegan las eventualidades no especificadas. Anticipándose a estas costosas renegociaciones, los funcionarios disminuyen el uso de contratos de precio fijo, que son más difíciles de renegociar que los contratos de coste incrementado.

La moral y la motivación pueden ser importantes. Spenkuch et al. (2021) examinan el efecto de la desalineación ideológica entre los funcionarios de compras de EE.UU. y el presidente. Utilizan un conjunto de datos muy detallado, que incluye la afiliación política, los contratos individuales, que no son sólo de defensa, y el funcionario de compras responsable. La desalineación, por ejemplo, un funcionario de compras demócrata bajo un presidente republicano, aumenta los sobrecostes en aproximadamente un 8% de media, tras controlar otros factores. Interpretan esto como un efecto de moral por el que los burócratas están más motivados y se esfuerzan más cuando están más alineados con la misión de la organización. Utilizan los sobrecostes como medida de rendimiento.

A nivel individual, es difícil saber si un sobrecoste concreto se debe a la falta de esfuerzo de un funcionario o a otros factores. El rendimiento es difícil de medir, cada proyecto es único y es difícil determinar quién fue el responsable del fracaso, dadas las complejas cadenas de subcontratación y suministro. Tratar de determinar quién fue el responsable puede además retrasar el proyecto. En consecuencia, los incentivos de gran potencia, como el despido, pueden no funcionar y ser contraproducentes, al no permitir aprender de la experiencia, en particular de las malas experiencias. Aprender de los fracasos puede ser útil. Una fuerte cultura de la culpa y el castigo también proporciona incentivos para ocultar los problemas, lo que de nuevo inhibe el aprendizaje de la experiencia. La falta de memoria institucional es una queja constante en las investigaciones, que informan repetidamente de que se aprende poco de la experiencia adquirida en proyectos anteriores, por lo que los errores se repiten. Hay algunas pruebas de que se aprende de la experiencia en el propio proyecto, pero, como se supone que dijo Bismarck, “Sólo un tonto aprende de sus propios errores. El sabio aprende de los errores de los demás’.

Hay una serie de otras tensiones. ¿Es mejor establecer normas estrictas o dar una considerable discreción para facultar a los gestores de proyectos? La discreción permite la adaptabilidad a costa del control. Las normas facilitan la coordinación entre departamentos o sistemas. Pero en todo este proceso, las personas son fundamentales.

Comentarios finales

La cultura organizativa es importante. Las reformas que no encajan con la cultura no se integran. Las diferencias entre las culturas francesa y británica con respecto a la defensa incluyen diferentes actitudes hacia el Estado y diferentes actitudes hacia los ingenieros. No existe un equivalente a la Escuela Politécnica en el Reino Unido: la Academia de Defensa es un tipo de institución bastante diferente. Por lo tanto, aunque se considere que el sistema de adquisiciones francés es más eficaz que el británico, no podría importarse al Reino Unido porque la cultura y las instituciones son diferentes.

Externalidades: ¿Existen efectos indirectos?

Existe una cuestión general sobre si la política de defensa, y las adquisiciones en particular, deben guiarse exclusivamente por los objetivos de defensa o si deben tener en cuenta las consecuencias económicas más amplias del gasto. Entre ellas, los efectos indirectos sobre factores como el empleo, la tecnología y el desarrollo regional. Estos efectos indirectos son lo que los economistas llaman externalidades: consecuencias indirectas del gasto en defensa. Dado que los presupuestos de defensa son elevados, estos efectos indirectos son grandes. Esta cuestión general de la interacción entre el ejército y la economía en general se abordará primero con un ejemplo del Reino Unido.

La prosperidad

La Revisión Estratégica de Defensa y Seguridad de 2015 estableció los tres Objetivos de Seguridad Nacional (OSN) del Reino Unido. Estos eran el NSO1: Proteger a nuestro pueblo, el NSO2: Proyectar Nuestra Influencia Global y NSO3: Promover nuestra prosperidad. La protección y la proyección del poder son tareas tradicionales de los departamentos de defensa, pero la promoción de la prosperidad se ha dejado normalmente en manos del ministerio de finanzas o del ministerio de industria, que tienen más conocimientos económicos e instrumentos políticos específicamente diseñados para alcanzar objetivos económicos como la prosperidad. Aunque el presupuesto de defensa y las adquisiciones de defensa tienen efectos económicos, no está claro que sean instrumentos económicos eficaces para promover la prosperidad.

Por ello, la elevación en 2015 de la promoción de la prosperidad al ONS3 provocó cierta preocupación. Había dos preocupaciones en particular. La primera preocupación era el desplazamiento de los objetivos, el peligro de que intentar cumplir los objetivos económicos distrajera al Ministerio de Defensa de los ya difíciles cálculos a los que se enfrentaba para cumplir los objetivos militares. Los economistas sostienen que se necesita el mismo número de instrumentos que de objetivos para alcanzar cada uno de ellos. Cuando hay menos instrumentos que objetivos, en principio puede haber compensaciones entre los objetivos. Por ejemplo, un banco central puede fijar el instrumento de política monetaria, como el tipo de interés, para conseguir un poco menos de desempleo a costa de un poco más de inflación. Estas compensaciones son controvertidas entre los economistas y, por ello, algunos bancos centrales, como el Banco de Inglaterra, tienen un único mandato, el de controlar la inflación. La Reserva Federal de EE.UU. tiene lo que se llama un doble mandato del Congreso para “promover eficazmente los objetivos de máximo empleo, precios estables y tipos de interés a largo plazo del Ministerio de Defensa”.

Al igual que la Reserva Federal recibe un doble mandato, se podría dar al departamento de defensa un doble mandato para considerar el beneficio de un poco más de empleo a costa de un poco menos de eficacia militar. Pero esto supone que el departamento de defensa puede afinar la compensación entre los objetivos: un poco más de uno, un poco menos del otro. En cambio, puede ser una cuestión de acertar o fallar en el objetivo, en cuyo caso tratar de alcanzar múltiples objetivos es como tratar de alcanzar dos blancos con un solo misil. Esto puede ser una receta para el desastre y puede ser mejor hacer una cosa (comprar armas) bien que dos cosas (comprar armas y promover el empleo) mal.

Una segunda preocupación era el peligro de que, en la compra de armas, se debilitara la posición negociadora del Ministerio de Defensa con un monopolista nacional. Si la empresa podía argumentar que la promoción de la prosperidad exigía que el Ministerio de Defensa comprara productos británicos, se reduciría la presión competitiva y la influencia que proporciona la capacidad del Ministerio de Defensa para importar.

Los economistas han dado por sentado desde hace tiempo que la defensa sí promueve la prosperidad en la medida en que contribuye a proporcionar seguridad, protección frente a las amenazas. En 1776, en La riqueza de las naciones, Adam Smith argumentó que era deber del soberano proteger a la nación de la violencia externa, proteger a sus miembros de la injusticia y la opresión de los demás y mantener las obras e instituciones públicas. Desde entonces, los economistas han argumentado que si la gente no cree que su vida, su libertad y su propiedad están a salvo, no tendrá la confianza ni los incentivos para consumir, invertir y comerciar, con la consecuencia de que la actividad económica se hundirá.

La defensa contribuye directamente a la prosperidad en la medida en que protege a la nación de la violencia externa y proporciona la seguridad interna necesaria para que la economía florezca. La seguridad es una condición necesaria pero no suficiente para que la economía florezca; también se requieren otras cosas y la mayor parte de la teoría económica trata de estas otras cosas. La falta de crecimiento de la productividad del Reino Unido en la década posterior a 2010 no es probablemente el resultado de la falta de seguridad. Aunque las economías inseguras no prosperan y existe una amplia literatura sobre los costes económicos de los conflictos, medir el valor de la defensa en tiempos de paz es una cuestión más difícil que medir el coste de los conflictos. Ambas requieren comparar un caso observado con un contrafactual hipotético. El contrafactual de un conflicto observado es la paz y es menos difícil calcular cómo podría haber sido la paz durante un conflicto que calcular cómo podría haber sido el conflicto durante la paz. Mientras que sólo existe un tipo de paz, hay muchos tipos de conflictos potenciales que podrían considerarse como contrafactuales.

Esta contribución directa de la defensa a la prosperidad, a través de la provisión de seguridad, es distinta de cualquier contribución indirecta a la prosperidad que la defensa pudiera hacer si, por ejemplo, generara empleo o exportaciones de armas, redujera las disparidades regionales, mejorara la productividad a través de la derivación tecnológica o aumentara el capital humano a partir de la formación militar que proporciona habilidades valoradas en la economía en general. La distinción entre directo e indirecto se basa en el hecho de que la promoción de la seguridad es un objetivo directo que impulsa la política de defensa. Impulsar el empleo y las exportaciones o promover la tecnología no son objetivos directos sino externalidades positivas del presupuesto de defensa – beneficios indirectos del objetivo principal, defender el país. También hay externalidades negativas -costes indirectos, como la polución y la contaminación nuclear, la degradación del medio ambiente y el uso intensivo de combustibles fósiles.

Empleo

Los departamentos de defensa generan mucho empleo, tanto a través de los militares y funcionarios en nómina como a través de sus gastos. Las adquisiciones, los gastos en equipamiento, tendrán un efecto directo en el empleo del contratista principal y de los subcontratistas y un efecto indirecto, ya que esos empleados gastan sus ingresos, generando otros puestos de trabajo. Estos efectos sobre el empleo diferirán en función de la intensidad de capital del equipo producido y de si se trata de un producto nacional o importado. A menudo se citan estimaciones de estos efectos sobre el empleo, pero son difíciles de calcular y muy inciertos, por lo que tienen grandes intervalos de confianza. Ciertas zonas alrededor de las bases militares o de las fábricas de defensa, donde hay poco trabajo alternativo, pueden ser muy dependientes de los empleos generados por el gasto militar. Las decisiones sobre adquisiciones pueden verse influidas por las consecuencias para el empleo, sobre todo si repercuten en localidades políticamente importantes y cuando los políticos implicados son más sensibles a las ventajas políticas a corto plazo que a las consecuencias militares a largo plazo.

Las empresas armamentísticas son conscientes de ello y suelen hacer hincapié en el número de puestos de trabajo que creará el proyecto. En Estados Unidos, donde el Congreso tiene una influencia considerable en las adquisiciones, las empresas pueden identificar a menudo los puestos de trabajo generados en cada distrito electoral. Los efectos del gasto militar sobre el empleo dependen mucho del contexto. Si hay pleno empleo, más trabajadores en los proyectos militares significan menos trabajadores en otros proyectos. Después de la Primera Guerra Mundial, en el Reino Unido la reducción del gasto militar se asoció con el desempleo masivo. Pero esto fue principalmente una consecuencia de la política económica deflacionista de intentar volver al patrón oro al tipo de cambio de antes de la guerra. El gasto público sacó a Alemania de la depresión de entreguerras, pero en un principio fue para la construcción del sistema de autopistas y no para el posterior rearme. Sin embargo, en el Reino Unido y en Estados Unidos el aumento del gasto militar puso fin al elevado desempleo de entreguerras. Después de la Segunda Guerra Mundial, en contra de las expectativas, se mantuvo el pleno empleo. Esto fue así a pesar de que el gasto militar en EE.UU. y en el Reino Unido descendió desde un máximo en tiempos de guerra de más del 50% del PIB hasta menos del 10%.

Se ha argumentado, sobre todo en la izquierda, que los gastos militares se han ajustado para mantener el pleno empleo en los países occidentales. Esto se conoce como la hipótesis del keynesianismo militar. Como se ha señalado, el gasto militar puede crear empleo, pero hay muchas formas más eficaces de crear empleo que el gasto en el ejército. Como en el caso de la autopista, el gasto en infraestructuras puede crear más empleo que el gasto militar, pero incluso dirigir el gasto en infraestructuras de forma eficaz es difícil. Las reducciones del gasto militar en EE.UU. y en el Reino Unido tras el final de la Guerra Fría supusieron el pleno empleo, superávits presupuestarios y la estabilidad macroeconómica etiquetada como el Gran Ministerio de Defensa. En general, no está claro que el gasto militar sea necesario, eficaz o que se utilice de hecho para la creación de empleo.

Existen importantes problemas empíricos para estimar el efecto del gasto militar, o del gasto público en general, sobre la renta nacional, la producción o el empleo. La dificultad radica en que los vínculos van en ambas direcciones: a medida que aumenta la renta, se gasta más en el ejército. Las estimaciones del multiplicador fiscal, el valor del cambio en la producción que resulta de un cambio de dólar en el gasto gubernamental, varían desde grandes efectos positivos a grandes efectos negativos. Los grandes efectos positivos en Estados Unidos tienden a depender de los efectos de las guerras de Corea y Vietnam. En un estudio de 1990 sobre un panel de países de la OCDE, sus autores no encuentran ninguna relación entre la parte del gasto militar y la tasa de desempleo.

Un enfoque alternativo consiste en utilizar datos locales en los que la causalidad bidireccional es menos importante. Auerbach et al. (2019) vinculan los datos detallados a nivel de ciudad de EE.UU. sobre las compras del Departamento de Defensa, los salarios, las horas, el empleo, los establecimientos y el PIB para estudiar los efectos de un estímulo fiscal. Encuentran que el PIB aumenta más que el incremento del gasto del Departamento de Defensa e intentan relacionar las otras respuestas con las teorías económicas estándar. La participación del trabajo en la renta es relativamente constante; la productividad laboral medida aumenta; el aumento de las horas trabajadas se debe principalmente a un mayor empleo; el salario real del producto aumenta y el salario real del trabajador cae debido a un fuerte aumento de los precios de los alquileres locales. Acompañando a la caída de los salarios reales de los trabajadores hay un aumento del consumo local que, junto con el aumento de las horas, contribuye a una fuerte disminución de la cuña laboral de los hogares. (La cuña laboral es la relación entre la tasa marginal de sustitución del consumo por el ocio y el producto marginal del trabajo). El documento trata de ofrecer una explicación para esta combinación de respuestas, que no son las que sugeriría la teoría estándar.

La tecnología

La producción que puede obtener una sociedad depende de su tierra, que representa unos servicios medioambientales cruciales aunque a menudo sin precio, de su capital, de su mano de obra y de la tecnología disponible, que dependerá de los conocimientos científicos y de ingeniería de que disponga la sociedad. Dado que existen fuertes vínculos entre el ejército y la sociedad, habrá vínculos entre la ciencia y la ingeniería militar y civil, y los vínculos van en ambas direcciones.

El Sistema de Posicionamiento Global (GPS) es un sistema militar que tiene aplicaciones civiles muy amplias. También fue una tecnología que resultó crucial para los militares en la Guerra del Golfo de 1991. Cuando se propuso inicialmente el GPS, se dice que una de las reacciones fue: “Sé dónde estoy, ¿por qué necesito que un satélite me diga dónde estoy?” Pero los ejércitos tienen fama de perderse; hay una vieja observación del ejército, “lo más peligroso del mundo es un oficial con un mapa”. Pero el GPS cambió eso y demostró su valor militar en la Guerra del Golfo de 1991. Un general británico, preguntado por el efecto del GPS, respondió: ‘Fue la primera vez en mi vida que cuando un subalterno me dijo dónde estaba, pude creerle’. Los ejércitos siempre han tenido dificultades para navegar en los desiertos y la guerra no podría haberse librado de la forma en que lo hizo sin el GPS.

Originalmente el GPS había sido un sistema puramente militar, pero a partir de 1983 el presidente Reagan permitió su uso civil, que creció rápidamente y se desarrolló un mercado comercial de receptores. Antes de la Guerra del Golfo, la mayoría de los vehículos militares no disponían de GPS, pero se podía equipar rápidamente con receptores comerciales. La mayoría de ellos se fabricaban en Japón, pero la Buy America Act impedía que las fuerzas estadounidenses los compraran. Sin embargo, el gobierno japonés compró un gran número de ellos y los regaló a EEUU como su contribución a la guerra. La mayoría de los incidentes de fuego amigo en la Guerra del Golfo, en los que las fuerzas aliadas se atacaron mutuamente por error, implicaron a vehículos sin GPS.

La brecha entre la ciencia, la tecnología y la ingeniería utilizadas por los militares y por el resto de la sociedad desempeña un papel fundamental en los desbordamientos. Durante la Segunda Guerra Mundial la brecha era bastante pequeña: las fábricas civiles podían pasar a producir tanques y aviones. Después de la guerra la brecha se amplió: el equipamiento militar se volvió cada vez más especializado y diferente. Luego, la brecha se redujo de nuevo cuando la tecnología civil superó a la militar y los militares empezaron a comprar equipos COTS. Incluso las tecnologías arcanas que antes habían sido patrimonio exclusivo de los militares y de la comunidad de inteligencia, como la criptografía, pasaron a ser dominadas por la investigación civil debido a su importancia comercial, especialmente en las finanzas.

Mientras que antes había un spin-off de la tecnología militar a la civil, cada vez más los militares obtienen la tecnología de fuentes comerciales – spin-in en lugar de spin-off. En lugar de que la industria de la defensa diseñe y construya para ellos componentes electrónicos y programas informáticos especializados, los militares recurren ahora a componentes estándar de proveedores comerciales. El Departamento de Defensa (DOD 2022) señala que esto plantea problemas de seguridad, ya que estos proveedores comerciales son extranjeros, a menudo chinos. También hay un problema con los plazos. El ciclo de vida de la electrónica comercial es de unos dos años, impulsado por la Ley de Moore, según la cual el número de transistores de un circuito integrado se duplica aproximadamente cada dos años. El tiempo medio de adquisición militar es de unos siete años, casi cuatro generaciones de electrónica. Esto significa que cuando el sistema militar entra en servicio, la electrónica no sólo está obsoleta, sino que a menudo ya ni siquiera se produce. Dado que los sistemas militares pueden estar en servicio durante treinta años o más, la obtención de repuestos y reemplazos puede ser difícil. El Departamento de Defensa de EE.UU. creó una instalación para producir chips electrónicos obsoletos que ya no se producen comercialmente pero que siguen siendo de uso militar. Las diferencias entre la tecnología y los plazos militares y comerciales tienen consecuencias para la movilización rápida y el suministro de necesidades operativas urgentes.

El alcance de la derivación de la tecnología de los militares al resto de la sociedad es controvertido, con fuertes posiciones en ambos lados. Ruttan (2006), experto en innovación, se pregunta si la guerra es necesaria para el crecimiento económico. Concluye que la respuesta es afirmativa, aunque su argumento ha sido ampliamente criticado. Con el fin de la Guerra Fría, la década de 1990 fue una década de recortes en el gasto militar y un periodo de rápida innovación tecnológica. Aunque muchas tecnologías tienen un origen militar o bélico, muchas no lo tienen. Si una gran parte de los recursos nacionales y de la I+D se dedica a lo militar, como ocurrió durante las guerras mundiales y la Guerra Fría, no es de extrañar que muchas tecnologías tengan un origen militar. En la actualidad, la I+D en materia de defensa es el mayor componente de la I+D financiada con fondos públicos en Estados Unidos, Reino Unido y Francia. Sin embargo, si esos recursos se hubieran gastado en I+D civil, sin las restricciones de secreto y el desvío de las escasas habilidades científicas y técnicas hacia el ejército, podría haber habido incluso más innovaciones. El argumento contrario es que, en ausencia de la presión militar, esos recursos no se habrían gastado en I+D. Tanto en la investigación militar como en la civil, la forma en que el gobierno invierte es crucial.

Moretti et al. (2021) examinan el impacto de la financiación gubernamental de la I+D -y de la I+D relacionada con la defensa en particular- en la I+D realizada por el sector privado, y su efecto final en el crecimiento de la productividad. Relacionan la I+D financiada por el sector privado con la I+D financiada por el gobierno con retraso, utilizando datos a nivel de industria y de país de los países de la OCDE y datos a nivel de empresa de Francia. En ambos conjuntos de datos, encuentran pruebas de “crowding in” en lugar de “crowding out”, ya que los aumentos en la I+D financiada por el gobierno para una industria o una empresa dan lugar a aumentos significativos en la I+D del sector privado en esa industria o empresa. También encuentran pruebas de desbordamientos internacionales, ya que los aumentos de la I+D financiada por el gobierno en una industria y un país concretos aumentan la I+D privada en la misma industria en otros países. Por último, descubren que los aumentos de la I+D privada inducidos por los aumentos de la I+D de la defensa dan lugar a aumentos de la productividad. Para hacer frente a una posible causalidad inversa, utilizan la I+D en materia de defensa, que consideran exógena, como instrumento. Señalan que el efecto no es grande y no implica necesariamente que la I+D en defensa sea la forma más eficiente para que un gobierno estimule la innovación y la productividad del sector privado.

El origen militar de muchas tecnologías no es necesariamente un argumento para apoyar la I+D militar. El hecho de que DARPA produjera Internet se da como argumento para apoyar la investigación militar, pero el hecho de que el CERN, la organización europea de investigación nuclear de Ginebra, produjera la World Wide Web rara vez se da como razón para apoyar la investigación en física de partículas. Si se quiere promover la tecnología, en general hay formas mejores y menos costosas de hacerlo que confiar en los militares para que la impulsen. En cualquier caso, es bastante difícil para los gobiernos orientar la innovación de forma eficaz. Considere el crecimiento de la India como un importante productor de software. En parte fue el resultado de un sistema educativo que produjo muy buenos ingenieros de software, muchos de los cuales dirigen ahora empresas de alta tecnología en EE UU. Pero en parte se debió a que el gobierno indio no trató el software como una industria seria. El software se benefició de no tener el amplio apoyo e intervención del gobierno que condenó a muchas otras industrias indias, sobre todo en la fabricación, incluida la industria de defensa. A pesar de las grandes inversiones, el desarrollo de los aviones de combate indios ha sido muy lento. La capacidad del Estado, la calidad de sus decisiones y de su burocracia, es fundamental para una intervención eficaz.

Interacciones entre civiles y militares

Muchas actividades militares se convirtieron en algo fundamental para la sociedad en general: la cartografía (el nombre de la organización británica Ordnance Survey refleja su origen militar), la meteorología, el control del tráfico aéreo, Internet y el GPS. A menudo, a medida que aumenta su importancia civil, se escinden de los militares, como la cartografía y la meteorología en el Reino Unido. Hay un gran componente científico y de ingeniería en una serie de cosas que los militares hacen para la sociedad en general: búsqueda y rescate, guardacostas, protección de plataformas petrolíferas y ayuda al poder civil en tiempos de emergencia. Esta ayuda puede incluir el mantenimiento de la bioseguridad durante las pandemias, la prestación de apoyo durante las catástrofes naturales como las inundaciones, el mantenimiento del orden público durante las perturbaciones a gran escala o, en una generación anterior, la planificación para dirigir el país tras una guerra nuclear. Para cumplir con estas funciones, los militares necesitan las habilidades para interactuar con la sociedad en general y tener un amplio espectro de capacidades tecnológicas. Puede ser útil que los militares se encarguen de estas funciones, pero las sociedades que no tienen fuerzas armadas, como Islandia y Costa Rica, prestan estos servicios de otras formas distintas a las militares.

Los militares a menudo abandonan las fuerzas armadas a una edad comparativamente joven y hacen carrera más tarde en la sociedad civil, llevándose sus habilidades con ellos. En Israel, las personas que trabajaron en la Unidad 8200, la organización militar de inteligencia de señales, pasaron a establecer una serie de empresas tecnológicas. Hay ejemplos, como la formación en gestión y la logística, en los que las empresas comerciales han aprendido de los militares. El general William Gus Pagonis pasó de organizar la logística de la Guerra del Golfo de 1991 a utilizar sus conocimientos en el sector privado. Los médicos formados por los militares trasladan sus conocimientos a la vida civil y la medicina militar ha sido fuente de muchas innovaciones, sobre todo en el tratamiento de lesiones traumáticas y prótesis.

Existe un debate sobre los méritos de la “puerta giratoria” que lleva a los militares y a los funcionarios del departamento de defensa a la industria, especialmente a la de defensa, y a veces de vuelta al gobierno. Lord Levene ha ido y venido varias veces. Reclutado por Margaret Thatcher de una empresa de defensa para dirigir las adquisiciones, volvió al sector privado y luego regresó para elaborar un informe sobre la estructura y la gestión del Ministerio de Defensa. Por un lado, la puerta giratoria mejora las comunicaciones y hace un uso eficiente de las habilidades adquiridas a ambos lados de la puerta. Por otro lado, existe el peligro de que las expectativas de empleo en el sector privado después de la jubilación influyan en las decisiones tomadas mientras se prestaba servicio en el gobierno o en el ejército y el peligro de que después de dejar el puesto utilicen la información confidencial y los contactos personales que adquirieron mientras prestaban servicio para promover los intereses de la empresa que los contrató. Se trata de una cuestión importante. En muchos países, los altos funcionarios militares y de defensa se incorporan a empresas de armamento tras su jubilación y existen procedimientos para intentar minimizar los efectos negativos de la puerta giratoria.

En el Reino Unido, cuando los antiguos ministros o altos cargos de la Corona acceden a un nuevo nombramiento en los dos años siguientes a su cese, deben solicitarlo a la Oficina del Comité Asesor sobre Nombramientos de Empresas. Como ejemplo, ésta examinó en 2015 una solicitud de Sir Peter Wall, antiguo Jefe del Estado Mayor, jefe del ejército, que tenía formación en ingeniería, para convertirse en director no ejecutivo de General Dynamics. La empresa tenía contratos por valor de unos 5.800 millones de libras esterlinas con el Ministerio de Defensa, incluido el vehículo blindado Ajax del que se habla en la sección 1, y él tuvo tratos oficiales con la empresa durante sus dos últimos años de servicio. El Comité permitió el nombramiento con una serie de condiciones que restringían lo que podía hacer durante los dos años posteriores a su salida del ejército. Éstas incluían no utilizar información privilegiada de su época en el gobierno, no ejercer presión sobre el gobierno, no asesorar sobre los términos de las licitaciones o contratos relacionados con el Ministerio de Defensa y no tener ninguna participación en asuntos relacionados con el contrato del Ajax.

Una de las interacciones cívico-militares preocupantes es la alianza de los servicios armados, las industrias armamentísticas y los miembros del poder legislativo para promover el gasto en defensa. Esta alianza fue calificada como el complejo militar-industrial por Dwight D. Eisenhower, el presidente republicano de EE.UU. (1953-61) y comandante supremo de las fuerzas aliadas en Europa durante la Segunda Guerra Mundial. En su discurso de despedida a la nación, en 1961, advirtió a los Estados Unidos que debían protegerse contra la adquisición de influencia, buscada o no, por parte del complejo militar-industrial. Aunque desde entonces ha adquirido asociaciones de izquierda, él tenía una preocupación muy conservadora. Se trataba del peligro de que las coaliciones de intereses creados pudieran explotar la naturaleza especial de la toma de decisiones sobre asuntos militares para moldear las opciones en contra de los objetivos pacíficos y los intereses de la seguridad nacional. Lo harían para extraer fondos para sus propios fines, lo que los economistas llaman búsqueda de rentas improductivas. Estas coaliciones podrían incluir a miembros de los servicios armados, de la burocracia civil de defensa, del poder legislativo, de los fabricantes de armas y de sus trabajadores. Son el mecanismo de transmisión por el que las percepciones de la amenaza y los costes económicos de oportunidad se traducen en presupuestos o sistemas particulares. Estos operan no sólo a nivel nacional, sino también a nivel internacional y su poder es variable.

Comentarios finales

Dado que el ejército está entrelazado en la sociedad, absorbiendo importantes recursos, tiene efectos sobre el empleo y la tecnología, pero hay formas más eficaces de influir en ellos que el gasto militar. Existen fuertes vínculos científicos y de ingeniería entre los militares y la sociedad, pero son complicados, operan en ambas direcciones y son difíciles de gestionar. La adquisición de la tecnología que necesitan los militares y la adquisición de armas ya son bastante difíciles cuando el objetivo es comprar la capacidad militar de mayor valor. La Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de EE.UU. y la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido documentan regularmente los problemas para hacerlo. Si el proceso de adquisición se complica aún más tratando de afinar los efectos económicos sobre el empleo, la tecnología o el desarrollo regional, existe el peligro de que los responsables de la toma de decisiones se vean incapacitados por la complejidad de sus objetivos, lo que dará lugar a decisiones de adquisición aún peores.

Conclusión

Los autores de DEG (2005) defienden la necesidad de que los altos funcionarios se aseguren de que todo su personal, a través de las numerosas y dispares disciplinas y materias especializadas, esté lo suficientemente convencido para tirar en la misma dirección, en lugar de entregarse a la tradicional guerra tribal y al reparto de puntos. Para ello será necesario invertir en educación, formación y experiencia para el personal de adquisiciones, al que hay que dotar de los conocimientos necesarios y de la capacidad para interactuar con todas las demás disciplinas pertinentes, sin dejar de conservar la profundidad de los conocimientos en sus propias especialidades. También se les debe permitir un mayor período de permanencia en el puesto para dar una mejor continuidad a los proyectos y permitirles practicar sus habilidades de forma efectiva.

Las reformas propuestas sugieren que los departamentos de defensa deben:

• Contratar a buenas personas, formarlas y darles el tiempo, los recursos y la libertad para hacer un buen trabajo.
• Mantener a los responsables de la gestión de proyectos y de la garantía de costes en sus puestos durante más tiempo para mejorar sus competencias y ofrecerles recompensas adecuadas para evitar que sean cazados furtivamente o sobornados por los contratistas.
• Invierta en demostradores tecnológicos para mostrar que los sistemas funcionan antes de comprometerse con el proyecto y firmar el contrato de producción: vuele antes de comprar.
• Realice un escrutinio riguroso e independiente del “equipo rojo” de los objetivos de coste, tiempo y rendimiento previstos.
• Vuelva a proyectos similares en el pasado y aprenda de la experiencia. Intente integrar el aprendizaje y cambiar los incentivos para evitar iniciativas transitorias que luego se olvidan.
• Céntrese en identificar y gestionar los riesgos desde el principio y cree una gran reserva para imprevistos.
• Intente evitar el desarrollo y la producción simultáneos.
• Supervise constantemente el rendimiento en términos de rentabilidad y eficacia militar.
• Ofrezca una amenaza creíble de cancelación si el proyecto no cumple los objetivos de tiempo, coste y rendimiento previstos. Esto proporcionará un incentivo contra las proyecciones demasiado optimistas y compensará la conspiración del optimismo entre compradores y vendedores. Para que esto sea creíble es necesario cancelar los proyectos más a menudo.
• Penalizar a los contratistas que hayan obtenido malos resultados en el pasado excluyéndolos de los contratos.
• Proporcionar una amenaza creíble a los monopolistas nacionales mediante la importación.
• Intente evitar el cambio de especificaciones durante el proceso de desarrollo y producción.
• Tratar de evitar la variación de los calendarios de producción y de las cantidades adquiridas para ajustarse a presupuestos fluctuantes por razones de asequibilidad a corto plazo.

Todas estas reformas sugeridas se topan con obstáculos inmediatos. Siempre existe el argumento de que “esta vez es diferente”. Los sistemas se necesitan rápidamente, por lo que no hay tiempo para realizar demostraciones tecnológicas. Anular el sistema significa que se pierde una capacidad. Importar significa que se puede perder la capacidad de desarrollo y producción nacional. La amenaza cambia por lo que las especificaciones tienen que cambiar. Hay problemas políticos y de personal con las reformas de personal sugeridas. Aunque en algunos casos estas objeciones son válidas, en otros son cortinas de humo para la inercia burocrática y los intereses creados. Pero la combinación de la dificultad del problema y la dinámica organizativa que se resiste al cambio ha hecho que los diversos intentos de reforma no hayan dado lugar a grandes mejoras.

La compra de grandes sistemas de armamento es intrínsecamente difícil debido a las incertidumbres sobre la evolución de la amenaza y de la tecnología. Se hace más difícil por la estructura del mercado y los incentivos generados por la complicada relación entre el comprador único, el gobierno, y las empresas de armamento, a menudo un monopolio nacional. Existen incentivos para que los militares y la industria sean demasiado optimistas en cuanto a tiempo, costes y rendimiento. Existen incentivos para que los grupos de presión y los sobornos distorsionen las decisiones hacia los intereses individuales en lugar de los nacionales. Teniendo en cuenta todas estas dificultades, uno podría pensar que los militares tienen suerte de tener algún arma que funcione.

Revisor de hechos: Crausman

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