Conflictos de Jurisdicción en Derecho Europeo

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Conflictos de Jurisdicción en Derecho Europeo

Derecho Penal y Civil

La base jurídica actual del derecho originario de los conflictos de jurisdicción, constituida por los artículos 82.1.b) y 85.1.c) del TFUE, permite la adopción de nuevas directivas y reglamentos, adoptados por el procedimiento legislativo ordinario, para tratar esta cuestión. Las posibilidades que ofrece el TFUE deben orientarse a la configuración de un nuevo modelo integral de prevención y resolución de conflictos de jurisdicción penal entre Estados.

Las soluciones existentes para la resolución de conflictos en el ámbito del Derecho internacional privado -al menos en lo que se refiere a la atribución de la competencia- son las siguientes

La propuesta de Reglamento, basada en los principios de confianza y seguridad jurídica, permite un desarrollo y una aplicación mucho más amplios por parte de los Estados miembros, y podría servir de inspiración para futuras propuestas en el ámbito penal, ya que cada vez más tribunales recurren a la extraterritorialidad. Por ejemplo, la estructura normativa siguiendo un catálogo de foros similar al de la disciplina civil, basado en el criterio del domicilio; la especialidad de la materia en cuestión, en el caso del ámbito civil, derechos reales, patentes, marcas, etc., pero en el ámbito penal podría basarse en la ciberdelincuencia, los delitos contra el honor, contra la salud pública, etc.; o el lugar donde se producen los hechos. Sin embargo, hay que tener en cuenta que no todas las soluciones aplicadas en el ámbito del derecho privado son inicialmente válidas para extrapolarlas al ámbito del derecho público y, más concretamente, al ámbito penal (por ejemplo, la disponibilidad de las partes en el derecho privado frente a la indisponibilidad general en el ámbito penal).

En cualquier caso, es evidente que el mantenimiento de un marco jurídico como el actual en el ámbito penal, que carece del más elemental principio de seguridad jurídica, y que obliga a las autoridades nacionales a recurrir a instrumentos internacionales y a adoptar soluciones heterogéneas, es sencillamente insostenible para el desarrollo de una política europea de justicia penal coherente y eficaz. Por todas estas razones, y sea cual sea el modelo que finalmente decida adoptar, la Unión Europea debe emprender urgentemente una revisión completa de sus normas sobre conflictos de jurisdicción penal, con el fin de adecuarlas a las disposiciones del derecho originario en su estado actual y contribuir a garantizar el buen funcionamiento del espacio de libertad, seguridad y justicia de acuerdo con las exigencias de los Tratados.

Prioridad de los foros

El Reglamento de Bruselas I-bis estructura el reparto de la competencia judicial internacional entre los tribunales de los distintos Estados miembros en torno a un sistema jerárquico de escenarios o foros. En principio, los jueces de los tribunales nacionales conocerán de los litigios internacionales en base a los denominados foros exclusivos; y en el caso de que éstos no se apliquen, habrá que tener en cuenta las cláusulas de atribución de competencia por voluntad de las partes o, en su defecto, se seguirán las calificadas como foros generales.

La estructura gradual de los foros incluye varios elementos. Uno de ellos es el requisito general para la aplicación de la competencia judicial internacional es el domicilio del demandado, tal y como se recoge en el artículo 4 del Reglamento 1215/2012. En el caso de un litigio internacional relativo a una de las materias incluidas en los llamados foros exclusivos, el demandado no puede serlo ante los jueces de su domicilio.

Este criterio de domicilio podría ser un foro interesante para proyectar en el ámbito penal, sobre todo cuando se dice que las materias que trata el Reglamento Bruselas I Bis podrían incluir cuestiones derivadas de tales acciones, como las acciones penales por daños y perjuicios – procedimientos ante los tribunales penales. El criterio del domicilio en materia civil es un foro que garantiza la seguridad jurídica de la parte. En efecto, le permite recurrir a un sistema judicial con el que está familiarizado, y también es un foro que permite a la víctima interponer sus acciones. Lógicamente, este criterio no es totalmente extrapolable al ámbito penal, donde no se puede hablar de imputado ni aplicar criterios de dispositivo. Sin embargo, algunos factores como el domicilio o la residencia habitual de la víctima o incluso del delincuente pueden asimilarse a la hora de determinar el tribunal competente. De hecho, la utilización de la residencia como criterio de atribución de la competencia no es desconocida en el Derecho penal internacional, como tampoco lo es el domicilio a la hora de atribuir la competencia territorial interna de los jueces y tribunales respecto de determinadas conductas delictivas, como ocurre en España con la utilización del domicilio de la víctima como criterio de atribución de la competencia territorial respecto de los delitos cuyo conocimiento corresponde a los Juzgados de Violencia sobre la Mujer.

En el ámbito penal, los foros especiales también pueden considerarse “foros de ataque”, en el sentido de que dan al demandante la posibilidad de dirigirse a un tribunal distinto del de su domicilio. Además, son foros con una doble combinación: tienen una vinculación con el ámbito material del reglamento, es decir, deben afectar a las materias o actos ilícitos que regula el reglamento; y tienen una vinculación con el territorio más allá del foro general. Tal vez este foro podría diseñarse para temas de violencia de género o delitos relacionados.

El comportamiento de las partes, mediante determinados actos procesales, permite presumir el consentimiento para someter sus litigios a la jurisdicción de un tribunal distinto del domicilio del demandado, distinto de uno de los foros especiales, o incluso distinto del tribunal elegido por sumisión expresa; transforma este foro tácitamente elegido en uno exclusivo48. Este último foro es quizás el que presenta mayor dificultad a la hora de realizar una posible proyección al ámbito penal, ya que el concepto de autonomía de la voluntad es un término normalmente reservado al ámbito del derecho privado. Hay que prestar atención a la propia idea y concepto de voluntad de las partes y no tanto a la materia en cuestión, ya que el ámbito civil difiere del penal, pero ya sabemos que hay límites legales al ámbito en el que se permite el consentimiento vinculante. Muchas acciones están prohibidas aunque las partes den su consentimiento, debido a sus consecuencias irreversibles. Todo ordenamiento jurídico protege y salvaguarda determinados bienes jurídicos (por ejemplo, la salud, la seguridad, el conocimiento intelectual, etc.), y no puede quedar impune ante la destrucción o menoscabo de estos bienes. Además, como sabemos, en el ámbito penal, todo esto se aplica no sólo a la esfera de la persona individual, sino también a la sociedad en su conjunto, es decir, para los grupos sociales, las asociaciones y los colectivos, las decisiones que pueden tener consecuencias perjudiciales para otras personas (ya sea un particular u otro colectivo) no están fuera del límite de la autonomía de la voluntad.

Conflictos de jurisdicción penal entre los Estados miembros de la UE

Antecedentes y justificación

A diferencia de las normas aplicables en el ámbito del Derecho internacional privado, la aproximación y armonización de los ordenamientos jurídicos nacionales en el ámbito del Derecho penal -en sus aspectos sustantivos y procesales- es un proceso mucho más lento y complejo debido a la reticencia histórica de los Estados a ceder su soberanía en un ámbito que se considera especialmente sensible. Los enormes avances jurídicos y políticos logrados a lo largo del proceso de integración europea y la consiguiente consolidación de las cuatro libertades fundamentales de circulación en todo el territorio de los Estados miembros han conducido a la creación y desarrollo de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia. Un espacio en el que la libre movilidad de las personas, facilitada por la supresión progresiva de los controles fronterizos gracias a la integración del acervo de Schengen en el derecho de la Unión59 , constituye uno de los ejes principales.

El desarrollo de las dos vertientes del espacio de libertad, seguridad y justicia -seguridad y libertades- ha conseguido concienciar a los Estados miembros de la necesidad de avanzar en la aproximación y armonización del derecho penal material y procesal, pero no ha logrado aún definir un ejercicio homogéneo del ius puniendi por parte de los Estados miembros, ni establecer una jurisdicción penal europea autónoma aplicable, de manera general y uniforme, a todos los hechos punibles cometidos en el vasto territorio que hoy comprende la Unión.

En este contexto, la atribución de la competencia penal sigue siendo una competencia exclusiva reservada a los Estados miembros, que son libres de determinar y establecer los límites de su ejercicio. En consecuencia, aunque vivimos en una zona libre en la que está garantizada la libre circulación de personas, siguen existiendo más de 27 sistemas penales diferentes, cada uno con su propia jurisdicción y sus propias leyes de aplicación procesal y sustantiva. Esto significa que los tribunales penales de varios Estados miembros pueden ser válida y simultáneamente competentes para perseguir delitos penales específicos con una dimensión transnacional, lo que lleva a una situación de superposición de jurisdicciones que puede dar lugar a conflictos, con importantes consecuencias jurídicas para todas las partes implicadas. Esta situación problemática específica, en la que dos o más Estados miembros son simultáneamente competentes para investigar y perseguir los mismos actos delictivos cometidos por la misma persona, se conoce como conflicto de jurisdicción penal60 .

Base jurídica en el derecho primario

La prevención de conflictos de jurisdicción penal no estaba expresamente reconocida en el Derecho originario de la Unión antes de la creación del ELSJ y de la ampliación del espacio Schengen. Fue el TUE, en su redacción posterior al Tratado de Ámsterdam, el que incluyó por primera vez la prevención de conflictos de jurisdicción entre los Estados miembros de la UE en el ámbito de la acción común en la cooperación judicial en materia penal. Tras el Tratado de Niza, esta disposición se amplió para incluir y reconocer el papel de la entonces recién creada Eurojust en la asistencia a la cooperación judicial en materia penal entre los Estados miembros – artículos 31(1)(d) y 31(2) del TUE. Estos preceptos sirvieron de base jurídica para la adopción de todo el derecho derivado pertinente: la Decisión Marco 2009/948/JAI y las competencias atribuidas a Eurojust por su anterior decisión, ahora sustituida por el Reglamento (UE) 2018/172763.

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, y la supresión de la estructura de pilares, la prevención y resolución de conflictos de jurisdicción han adquirido mayor importancia en los Tratados. Aunque no hay referencia expresa a esta cuestión en el actual TUE, ni se menciona específicamente entre las competencias de la UE, exclusivas o compartidas, reconocidas por el TFUE, puede considerarse una cuestión derivada de la competencia compartida en el espacio de libertad, seguridad y justicia reconocida en el artículo 4.2 del TFUE. Sin embargo, la regulación específica de esta cuestión se encuentra en el Capítulo IV del Título V del TFUE. En primer lugar, el artículo 82.1.b) del TFUE insta a la Unión a adoptar, mediante el procedimiento legislativo ordinario, medidas para prevenir y resolver los conflictos de jurisdicción en materia penal entre los Estados miembros. Esta disposición reafirma la desaparición de la estructura de pilares y la consiguiente extensión a este ámbito del procedimiento de adopción de actos legislativos por mayoría cualificada -aunque con ciertas reservas-, permitiendo la adopción tanto de reglamentos como de directivas en este ámbito.

En segundo lugar, y en relación con las competencias reconocidas a Eurojust, el artículo 85.1.c) del TFUE permite la aprobación de reglamentos que establezcan y amplíen las competencias de la agencia, entre las que se puede incluir la intensificación de la cooperación judicial mediante la resolución de conflictos de jurisdicción. Mediante una lectura estrictamente literal de este precepto, parece que el legislador europeo ha abierto la puerta a una posible asunción futura por parte de Eurojust de competencias decisivas y vinculantes para la resolución de conflictos de jurisdicción penal entre Estados miembros.

De hecho, en la actualidad existen dos preceptos diferentes en el derecho originario, aún no utilizados en su totalidad por el legislador europeo, que permitirían la adopción de un nuevo derecho derivado en este ámbito. Sin embargo, la redacción del Tratado no aclara en ningún momento la relación entre ambas disposiciones, por lo que habría que determinar primero si los poderes reconocidos en los artículos 82.1.b) y 85.1 TFUE los convierten en preceptos excluyentes, complementarios o concurrentes antes de abordar cualquier reforma integral del sistema actual.

Además de las disposiciones expresamente previstas en los Tratados, tanto el CAI -Arts 54 a 58- como la CDFUE deben ser considerados como fuentes de Derecho originario aplicables a esta problemática, en particular en lo que se refiere a las garantías procesales de los investigados y acusados, ya que la propia redacción del TUE reconoce a estos dos textos el mismo valor jurídico que los Tratados.

En la UE: Principios y criterios de atribución de la competencia penal

La diversidad nacional de los principios de atribución de competencia

El ejercicio de la jurisdicción penal y el ius puniendi se consideran expresiones directas de la soberanía del Estado. Por lo tanto, corresponde a cada sistema jurídico nacional establecer, unilateralmente y a menudo con exclusión de otros, sus propios criterios de atribución de jurisdicción.

Existe un variado mosaico de principios jurisdiccionales aplicables en el seno de la Unión Europea, que fomenta el ejercicio concurrente y simultáneo de la jurisdicción por parte de varios Estados miembros si no existe, a su vez, un mecanismo de predeterminación o jurisdicción para estos casos.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Falta de criterios jerárquicos a nivel de la UE

A falta de una jerarquía de criterios de atribución a nivel nacional, cabe suponer que la acción de la Unión Europea y todos los instrumentos adoptados hasta la fecha han tenido como objetivo precisamente subsanar esta carencia para evitar conflictos. Por desgracia, la realidad actual es muy diferente.

El principal instrumento que aborda esta cuestión es la actual Decisión Marco 2009/948/JAI sobre la prevención y resolución de conflictos de jurisdicción en los procedimientos penales. Entre sus muchas carencias está precisamente la ausencia de criterios de atribución de competencia o de factores de conexión que orienten la decisión de las autoridades nacionales en la resolución del conflicto. La única referencia a esto se encuentra en sus considerandos, que remiten en bloque a las directrices emitidas por Eurojust para la determinación del tribunal competente.

Procedimiento de resolución de litigios y transferencia de procedimientos en la UE

El procedimiento de resolución y el papel de Eurojust

La ausencia de criterios de atribución o de factores de conexión de carácter jerárquico conduce inevitablemente a la resolución caso por caso del posible conflicto de jurisdicción penal mediante un procedimiento basado en las consultas entre las autoridades interesadas.

Una vez confirmada la existencia de procedimientos o investigaciones paralelas, las autoridades implicadas están obligadas a iniciar un procedimiento de consultas directas para intentar llegar a un acuerdo sobre quién está mejor situado para continuar la investigación o el enjuiciamiento del caso – la segunda fase del procedimiento – incluyendo, si lo consideran oportuno, una decisión sobre la concentración de todos los procedimientos penales existentes a favor de la jurisdicción del Estado que se haya determinado que está mejor situado.

El Reglamento de Eurojust prescribe la obligación de todas las autoridades nacionales de los Estados miembros de informar a la Agencia de cualquier caso en el que se haya producido o pueda producirse un conflicto de jurisdicción. Sin embargo, esta obligación a menudo no se respeta.

El procedimiento de resolución de conflictos de jurisdicción penal actualmente vigente en la Unión Europea no obliga en modo alguno a las autoridades implicadas a llegar a un consenso, y la Decisión Marco 2009/948/JAI no prevé ningún tipo de consecuencias jurídicas -y mucho menos disciplinarias- en el caso de que las autoridades nacionales hagan caso omiso de la obligación mutua de informar, sean incapaces de llegar a un acuerdo o no sometan el caso al examen de Eurojust.

Ausencia de un instrumento de la UE sobre transferencia de procedimientos

Por otra parte, incluso en los casos en que este procedimiento de consulta tiene éxito y conduce a un acuerdo sobre un único tribunal competente, el sistema también tiene graves deficiencias a la hora de decidir cómo aplicarlo.

Convenio Europeo sobre Transmisión de Procedimientos en Materia Penal

Existe un instrumento específico creado en el seno del Consejo de Europa: el Convenio Europeo sobre Transmisión de Procedimientos en Materia Penal. Se trata de un convenio que entró en vigor a finales de los años setenta y que, por tanto, está completamente alejado de la realidad europea actual, en la que se ha producido un desarrollo exponencial del proceso de integración, con una UE que tiene su propio ELSJ sin fronteras interiores y una cooperación judicial en materia penal basada en el principio de reconocimiento mutuo.

El Convenio Europeo de Asistencia Judicial en Materia Penal de 1959

Sse recomienda el uso de otro instrumento, a saber, la “denuncia a efectos procesales” prevista en el artículo 21 del Convenio Europeo de Asistencia Judicial en Materia Penal de 1959.

Aunque se puede concluir que es un instrumento ciertamente anticuado, tiene una ventaja diferencial sobre el Convenio Europeo sobre Transmisión de Procedimientos: su carácter complementario al Convenio de Asistencia Judicial en Materia Penal entre los Estados miembros de 2000, un instrumento mucho más moderno y con el mismo ámbito de aplicación sustantivo creado en la UE.

La soberanía nacional como obstáculo en la UE

En materia penal, asistimos a un sistema de resolución de conflictos en el que el ejercicio de la soberanía nacional sigue prevaleciendo sobre las posibilidades de integración que ofrecen actualmente los tratados. Tampoco se ha mencionado esta cuestión en las directrices estratégicas para la programación legislativa y operativa para 2014-2019 en el espacio de libertad, seguridad y justicia, ni se menciona expresamente en la nueva agenda estratégica de la UE para el periodo 2019-2024.

Revisor de hechos: Mix

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