Conflictos de Jurisdicción en Materia Penal

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Competencia y Conflictos de Jurisdicción en Materia Penal en Europa

La noción de Derecho penal europeo es un concepto muy desigual que ha cobrado gran impulso en los últimos años. Es evidente que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa ha cambiado el marco y las posibilidades de desarrollo del Derecho penal de la UE. Ha desaparecido el carácter transpolar del Derecho penal de la UE, que ha durado mucho tiempo y ha sido incómodo, como una cuestión intergubernamental del tercer pilar, pero también, en parte, una cuestión del primer pilar en la que la delimitación de las competencias verticales y horizontales ha seguido siendo muy controvertida.

El objetivo de algunos trabajos de la literatura en esta materia es trazar los cambios constitucionales introducidos por el Tratado de Lisboa en este ámbito. En efecto, el Tratado de Lisboa (Título V del TFUE) abre un nuevo capítulo en la historia de la supranacionalización del Derecho penal de la UE al establecer la agenda de la misión de lucha contra la delincuencia de la UE. En particular, parte de la literatura examina las disposiciones fundamentales de los artículos 82 y 83 del TFUE y debate las posibilidades de una mayor armonización y los límites de estas competencias. En concreto, se aborda la necesidad de prestar atención a la subsidiariedad y a la proporcionalidad debido al carácter sensible del Derecho penal. A este respecto, la doctrina investiga la mayor atención que se presta a los parlamentos nacionales en el proceso legislativo.

Competencia de Jurisdicción en Materia Penal en Europa

En derecho penal, la atribución de la competencia, que sigue siendo una competencia exclusiva de los Estados, sigue siendo un procedimiento largo y engorroso. En este sentido, la determinación de qué tribunal investigará y enjuiciará un caso transfronterizo depende en gran medida de las normas establecidas por las 27 legislaciones penales nacionales. Este texto pretende poner de manifiesto las principales características, frente a los regímenes de Derecho privado, del Derecho penal en materia de conflictos de jurisdicción.

Nos preguntaremos si el sistema y el fundamento de las normas de carácter privado pueden extrapolarse por analogía, como criterio básico al ámbito del Derecho procesal penal comunitario, siempre en relación con la cuestión general de fondo -por ejemplo, la cuestión del domicilio, la exclusividad por la proximidad del litigio, etc.- y no tanto con las peculiaridades de la materia civil.

Respecto al artículo 96.1 de la Constitución Española, por ejemplo, hay que tener en cuenta que, aunque la jurisdicción penal internacional también se basa y está determinada por los tratados y convenios internacionales entre Estados, está fuertemente influenciada por el principio de no intervención, fundamento que se deriva de la idea generalizada y aceptada de la igualdad de soberanía de los Estados. Por esta razón, en materia penal, se da prioridad a la importancia del territorio a la hora de determinar qué tribunal será competente para conocer un caso.

El ámbito de aplicación material, definido en el artículo 1 del Reglamento Bruselas I-bis, que no es más que la delimitación de las materias cubiertas por el Reglamento, es importante aquí. Quedan excluidas de su ámbito de aplicación las indemnizaciones por daños y perjuicios -procesos ante los tribunales penales-, como indican las sentencias del TJUE de 21 de abril de 1993 (AS. C-172/1991: “Sonntag”); TJUE -Sala Tercera- de 22 de octubre de 2015 (AS. C-523/14: “Aertssen/Van Sommeren”).

En la UE: Principios y criterios de atribución de la competencia penal

La diversidad nacional de los principios de atribución de competencia

El ejercicio de la jurisdicción penal y el ius puniendi se consideran expresiones directas de la soberanía del Estado. Por lo tanto, corresponde a cada sistema jurídico nacional establecer, unilateralmente y a menudo con exclusión de otros, sus propios criterios de atribución de jurisdicción. En consecuencia, los Estados suelen utilizar criterios similares para la atribución de la competencia penal, lo que, por un lado, garantiza la mayor legitimidad y aceptación posible por parte de otros Estados y, por otro, la aplicación efectiva de la ley.

El criterio de atribución más extendido y convencionalmente aceptado es el basado en el principio de territorialidad, que está vinculado al lugar de comisión de los hechos y atribuye a cualquier Estado el ejercicio del ius puniendi sobre los hechos cometidos en el territorio donde ejerce su soberanía.

Sin embargo, la aplicación de este principio para la determinación de la competencia judicial en situaciones transfronterizas no está exenta de dificultades, ya que en la aplicación del principio de territorialidad puede haber diferentes interpretaciones de lo que se entiende por lugar de comisión de los hechos, dando lugar a la aplicación de las teorías de la actividad, del resultado y de la teoría más amplia de la ubicuidad. Por otra parte, además del principio de territorialidad, existen otros criterios extraterritoriales de atribución de competencia, que permiten a los Estados extender el ejercicio de su jurisdicción penal más allá de sus fronteras nacionales en función de diferentes factores de conexión.

Este es el caso de la aplicación del principio de personalidad (activa/pasiva), que considera la nacionalidad del autor o de la víctima del delito y, a veces, incluso el lugar de residencia como un criterio de atribución extraterritorial válido para la determinación de la jurisdicción penal. También el principio de realidad o de protección, aplicado ante la comisión de determinados hechos que afectan a los intereses jurídicos y a los bienes esenciales de un Estado, que justificaría la extensión y aplicación de su jurisdicción penal e incluso la injerencia en la esfera natural del ius puniendi de otro Estado, con absoluta independencia del lugar de comisión y de la nacionalidad de los autores. También es el caso del principio de jurisdicción universal y sus diversas manifestaciones que, en su configuración más amplia, permite a los Estados que lo invocan investigar y perseguir los actos con independencia del lugar en que se hayan cometido y de la nacionalidad de los autores.

Existe un variado mosaico de principios jurisdiccionales aplicables en el seno de la Unión Europea, que fomenta el ejercicio concurrente y simultáneo de la jurisdicción por parte de varios Estados miembros si no existe, a su vez, un mecanismo de predeterminación o jurisdicción para estos casos. En este sentido, si bien es cierto que el principio de territorialidad puede considerarse el criterio generalmente aceptado y el principal criterio de atribución por las razones expuestas, en realidad no existe una jerarquía convencional que establezca la preeminencia de un criterio sobre los demás, más allá de lo previsto por las excepciones contenidas en cada ordenamiento jurídico nacional en cuanto a la aplicación de cada principio y por las disposiciones de los convenios internacionales aplicables en casos concretos, lo que en definitiva dificulta enormemente la determinación del tribunal competente.

Falta de criterios jerárquicos a nivel de la UE

A falta de una jerarquía de criterios de atribución a nivel nacional, cabe suponer que la acción de la Unión Europea y todos los instrumentos adoptados hasta la fecha han tenido como objetivo precisamente subsanar esta carencia para evitar conflictos. Por desgracia, la realidad actual es muy diferente.

El principal instrumento que aborda esta cuestión es la actual Decisión Marco 2009/948/JAI sobre la prevención y resolución de conflictos de jurisdicción en los procedimientos penales. Esta Decisión Marco es la máxima expresión de lo que es una norma mínima, ya que descartó muchas de las propuestas y recomendaciones más ambiciosas que la Comisión había presentado en el Libro Verde sobre conflictos de jurisdicción y el principio ne bis in idem que lo precedió. Entre sus muchas carencias está precisamente la ausencia de criterios de atribución de competencia o de factores de conexión que orienten la decisión de las autoridades nacionales en la resolución del conflicto. La única referencia a esto se encuentra en sus considerandos, que remiten en bloque a las directrices emitidas por Eurojust para la determinación del tribunal competente.

Procedimiento de resolución de litigios y transferencia de procedimientos en la UE

El procedimiento de resolución y el papel de Eurojust

La ausencia de criterios de atribución o de factores de conexión de carácter jerárquico conduce inevitablemente a la resolución caso por caso del posible conflicto de jurisdicción penal mediante un procedimiento basado en las consultas entre las autoridades interesadas. Es precisamente este procedimiento de consulta el principal objetivo de la Decisión Marco 2009/948/JAI.

Según este instrumento, el procedimiento consta de dos fases principales y una tercera fase auxiliar. Al menor indicio o señal de que pueda producirse una situación de conflicto de jurisdicciones penales, la autoridad judicial nacional está obligada a ponerse en contacto con sus homólogos competentes en los otros Estados afectados para confirmar la situación de riesgo -primera fase del procedimiento-, para lo cual puede solicitar la asistencia de los instrumentos de apoyo a la cooperación orgánica existentes en la UE, especialmente Eurojust y la RJE. El deber de comunicar e informar surge cuando una de las autoridades tiene conocimiento de la existencia de otros procesos penales en otro Estado miembro contra el mismo sujeto y por los mismos hechos -es decir, cuando se constata la existencia de procesos paralelos-, pero este deber también puede generarse por el mero conocimiento o inferencia que hace la autoridad competente a partir de la información recibida por diferentes medios (por ejemplo, porque el propio investigado o imputado lo declara en el interrogatorio, por la recepción de una comisión, etc.).

Una vez confirmada la existencia de procedimientos o investigaciones paralelas, las autoridades implicadas están obligadas a iniciar un procedimiento de consultas directas para intentar llegar a un acuerdo sobre quién está mejor situado para continuar la investigación o el enjuiciamiento del caso – la segunda fase del procedimiento – incluyendo, si lo consideran oportuno, una decisión sobre la concentración de todos los procedimientos penales existentes a favor de la jurisdicción del Estado que se haya determinado que está mejor situado. Llama la atención que la Decisión Marco se refiera expresamente a la concentración de los procesos penales entre los Estados miembros como una posible solución al conflicto, omitiendo cualquier referencia a otras posibles soluciones, sobre todo teniendo en cuenta que no existen normas armonizadas a nivel de la Unión que aborden específicamente esta cuestión y sirvan de base jurídica sólida para su aplicación.

En caso de que no se pongan de acuerdo sobre la forma de proceder, cada una de las autoridades implicadas puede solicitar la asistencia de Eurojust -el tercer paso y el auxiliar- que, como agencia de apoyo de la Unión Europea para la cooperación judicial en materia penal, tiene una serie de competencias y funciones para ayudar a las autoridades a resolver el conflicto.

El Reglamento de Eurojust prescribe la obligación de todas las autoridades nacionales de los Estados miembros de informar a la Agencia de cualquier caso en el que se haya producido o pueda producirse un conflicto de jurisdicción. Este deber genérico y abierto de informar es en la práctica crucial, ya que la eficacia de la asistencia de Eurojust depende de la comunicación efectiva de esta información a Eurojust. Sin embargo, esta obligación a menudo no se respeta, sin que este incumplimiento pueda atribuirse a una falta consciente por parte de las autoridades nacionales de su obligación de información, ya que la identificación de un caso que podría dar lugar a un conflicto de jurisdicción penal requiere el establecimiento de indicios que permitan a la autoridad llegar a la conclusión de que existe tal riesgo, lo que puede ser una tarea especialmente compleja si no existe un canal efectivo de información entre las autoridades de antemano.

Más allá de este deber de información, Eurojust tiene competencias y funciones específicas para ayudar a prevenir y resolver conflictos de jurisdicción.

Por lo tanto, el papel actual de Eurojust en la resolución de conflictos de jurisdicción penal entre los Estados miembros se aproxima al de un mero mediador entre las posiciones de las autoridades nacionales implicadas, con la facultad limitada de emitir un dictamen no vinculante sobre cuál de ellas está mejor situada para llevar a cabo la investigación y el enjuiciamiento de un caso concreto. En consecuencia, las autoridades nacionales afectadas no están obligadas a cumplir la recomendación emitida por Eurojust, ni a seguir sus directrices, aunque sí están obligadas, en caso de que se aparten de la solución propuesta por la agencia, a comunicar las razones por las que han decidido no seguir su recomendación.

Así, el procedimiento de resolución de conflictos de jurisdicción penal actualmente vigente en la Unión Europea no obliga en modo alguno a las autoridades implicadas a llegar a un consenso, y la Decisión Marco 2009/948/JAI no prevé ningún tipo de consecuencias jurídicas -y mucho menos disciplinarias- en el caso de que las autoridades nacionales hagan caso omiso de la obligación mutua de informar, sean incapaces de llegar a un acuerdo o no sometan el caso al examen de Eurojust. La decisión depende, por tanto, de la proactividad y la voluntad de cooperación de las autoridades implicadas, que no se cumplen necesariamente en todos los casos, y el conflicto de jurisdicción puede ser largo.

Ausencia de un instrumento de la UE sobre transferencia de procedimientos

Por otra parte, incluso en los casos en que este procedimiento de consulta tiene éxito y conduce a un acuerdo sobre un único tribunal competente, el sistema también tiene graves deficiencias a la hora de decidir cómo aplicarlo. La solución procesal ideal es la concentración de cualquier procedimiento penal paralelo en el Estado miembro cuyo tribunal se haya determinado que está mejor situado para llevar a cabo la investigación y el enjuiciamiento de los hechos, solución a la que se refiere sucintamente la Decisión Marco 2009/948/JAI. El modo de llevar a cabo esta transferencia, que sin duda implica la transferencia de competencias y un procedimiento complejo, es una cuestión que aún no ha sido regulada específicamente por la Unión Europea. Ante este vacío legal, las autoridades judiciales se han visto obligadas a recurrir a la aplicación de instrumentos internacionales y soluciones intergubernamentales.

Convenio Europeo sobre Transmisión de Procedimientos en Materia Penal

Existe un instrumento específico creado en el seno del Consejo de Europa: el Convenio Europeo sobre Transmisión de Procedimientos en Materia Penal. Este acuerdo internacional reconoce tanto la posibilidad de transferir procedimientos penales ya en curso entre Estados Partes como la posibilidad de que un Estado Parte con jurisdicción para perseguir una determinada conducta delictiva renuncie a la investigación nacional o la interrumpa temporalmente, siempre que no se haya adoptado una decisión definitiva sobre el mismo caso en otro Estado Parte.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

En segundo lugar, se trata de un convenio que entró en vigor a finales de los años setenta y que, por tanto, está completamente alejado de la realidad europea actual, en la que se ha producido un desarrollo exponencial del proceso de integración, con una UE que tiene su propio ELSJ sin fronteras interiores y una cooperación judicial en materia penal basada en el principio de reconocimiento mutuo. En definitiva, nos encontramos ante un convenio obsoleto, inflexible en materia de asistencia mutua y basado en principios de cooperación ya obsoletos, como la transmisión obligatoria entre autoridades centrales en lugar de la transmisión directa entre autoridades competentes que prevalece actualmente entre los Estados miembros.

El Convenio Europeo de Asistencia Judicial en Materia Penal de 1959

Debido a las dudas que plantea la aplicación de este instrumento, la práctica forense desaconseja y evita su uso incluso en los limitados casos en que podría ser aplicable por haber sido ratificado por todos los Estados miembros afectados por el conflicto de jurisdicción. En cambio, se recomienda el uso de otro instrumento, a saber, la “denuncia a efectos procesales” prevista en el artículo 21 del Convenio Europeo de Asistencia Judicial en Materia Penal de 1959. En definitiva, se trata de un instrumento que permite a un Estado Parte poner en conocimiento de otro Estado Parte la posible comisión de un delito, para que el Estado Parte requerido pueda iniciar un procedimiento penal respecto al mismo, dado que este último Estado Parte tendría inicialmente jurisdicción penal sobre el delito. La principal razón para utilizar este instrumento en detrimento del Convenio Europeo sobre Transferencia de Procedimientos es que ha sido ratificado por todos los Estados miembros de la UE y, por tanto, no plantea ningún problema en cuanto a su ámbito de aplicación.

Además, aunque se puede concluir que es un instrumento ciertamente anticuado, tiene una ventaja diferencial sobre el Convenio Europeo sobre Transmisión de Procedimientos: su carácter complementario al Convenio de Asistencia Judicial en Materia Penal entre los Estados miembros de 2000, un instrumento mucho más moderno y con el mismo ámbito de aplicación sustantivo creado en la UE. El artículo 1 del Convenio de 2000 establece su complementariedad con las disposiciones del Convenio de 1959 y se inspira lógicamente en principios mucho más modernos, como la transmisión directa entre autoridades competentes en lugar de la transmisión entre autoridades centrales. La aplicación del apartado 1 del artículo 6 permite específicamente la transmisión directa entre autoridades en los casos en que es aplicable el artículo 21 del Convenio de 1959. Con esta solución, las autoridades de los Estados miembros han pretendido dar una cobertura legal, de aplicación general en toda la UE, a la práctica de la transmisión de datos personales.

La soberanía nacional como obstáculo en la UE

El estudio realizado en las líneas anteriores muestra que el actual modelo de la UE para la prevención y resolución de conflictos de jurisdicción penal, diseñado en su mayor parte dentro de los límites del antiguo tercer pilar, es potencialmente ineficaz y no cumple con los estándares mínimos requeridos para la protección del individuo. Es potencialmente ineficaz porque no establece mecanismos que garanticen que el conflicto, una vez detectado, sea finalmente resuelto por el procedimiento regulado, ya que su éxito depende única y exclusivamente del criterio y la buena voluntad de las autoridades nacionales implicadas para llegar a un acuerdo sobre la solución idónea del conflicto. Tampoco respeta los estándares mínimos de protección de la persona, ya que no presta atención a los derechos y garantías de las partes implicadas en el conflicto, en particular de los investigados o acusados, ni prevé expresamente su participación en el procedimiento de consulta, ni reconoce expresamente ningún tipo de control judicial supranacional por parte del TJUE.

En resumen, en materia penal, asistimos a un sistema de resolución de conflictos en el que el ejercicio de la soberanía nacional sigue prevaleciendo sobre las posibilidades de integración que ofrecen actualmente los tratados. Sin embargo, este temor está inevitablemente sujeto a futuras revisiones a medida que avance el proceso de integración en materia penal.

La nueva base jurídica de la Fiscalía Europea – piénsese en el hito de la creación de la Fiscalía Europea – y el auge de los fenómenos delictivos con elementos transfronterizos – en particular, la ciberdelincuencia, arrojan cierta esperanza. A pesar de las posibilidades que ofrece la ley original, hasta el año 2021 no se había hecho pública ninguna propuesta que utilice las posibilidades que ofrece la nueva base legal para la prevención y resolución de conflictos de jurisdicción. Tampoco se ha mencionado esta cuestión en las directrices estratégicas para la programación legislativa y operativa para 2014-2019 en el espacio de libertad, seguridad y justicia, ni se menciona expresamente en la nueva agenda estratégica de la UE para el periodo 2019-2024.

Revisor de hechos: ST

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