Financiación de Infraestructuras

Este elemento es una ampliación de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema.

La propia palabra “infraestructura” genera sentimientos que van desde la excitación y el regocijo hasta la alarma y un grado de temor ante el tamaño y la complejidad de cualquier proyecto de infraestructura, desde su concepción hasta su finalización. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).

Puntualización

Sin embargo, se define -y hay muchas definiciones diferentes- que “infraestructura” se refiere a grandes proyectos, grandes compromisos, grandes cantidades de dinero.

En el contexto de esta referencia ‘infraestructura’ significa el marco subyacente de activos fijos necesarios para prestar un servicio público. Hay zonas grises en cuanto a lo que constituye un servicio público, aunque en general, la energía, el transporte, el agua, la salud, la educación y la administración municipal y gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) son servicios públicos considerados esenciales para la economía y su desarrollo futuro.

El tamaño, el alcance y la importancia de estos proyectos requieren un amplio espectro de conocimientos especializados. La financiación (o financiamiento) de proyectos y la colaboración público-privada es el último juego de equipo en el sector financiero, que requiere un “equipo central” formado típicamente por un banquero, un experto técnico, un ecologista, un gestor de propuestas, un modelador informático y también, se podría decir, un abogado. Como el contrato es realmente la consideración principal en cualquiera de estos proyectos, sí, un núcleo sólido de asesoramiento jurídico bien informado y constantemente en uso es de vital importancia para el equipo principal.

Financiación de Infraestructuras en el Reino Unido

[rtbs name=”derecho-del-reino-unido”] La financiación (o financiamiento) de infraestructuras representa una proporción relativamente pequeña del programa anual de inversión de capital del gobierno del Reino Unido en activos de infraestructura y servicios públicos. Según un informe de la National Audit Office’s (NAO) del Reino Unido de 2018, más del 90% de la inversión de capital del gobierno está financiada con fondos públicos”.

En segundo lugar, no hay almuerzo gratis ni para el gobierno ni para el público. La BBC citó en enero de 2018 el informe de la NAO que el gobierno y el contribuyente se han comprometido a gastar ‘otros 199 mil millones de libras esterlinas para la década de 2040’ en acuerdos de financiación (o financiamiento) de infraestructuras, lo que implica que, si no hubiera tales acuerdos de financiación (o financiamiento) de infraestructuras, entonces no habría ningún costo (o coste, como se emplea mayoritariamente en España) para el contribuyente.

Lo que algunos comentaristas no aprecian es que si no hubiera financiación (o financiamiento) de infraestructuras, entonces el gobierno tendría que pagar una cantidad similar (no necesariamente la misma cantidad, porque el capital privado es más caro) por la inversión y la prestación de servicios que los acuerdos de MPI habrían proporcionado de otra manera.

Dicho esto, la financiación (o financiamiento) de infraestructuras no es de ninguna manera una panacea, aunque algunos gobiernos emplean el mecanismo como tal. Es simplemente una forma opcional de financiar los activos de infraestructura y de prestar un servicio público.

Sin embargo, lo que queda claro en el debate actual es que el gobierno no ha sido inteligente y, en ocasiones, se puede decir que ha actuado de manera imprudente (por ejemplo, en relación con la APP del metro de Londres, la inversión en hospitales del NHS, etc.) al elegir el mecanismo de financiación (o financiamiento) de infraestructuras cuando no era adecuado.

Hay una serie de pros y contras de la financiación (o financiamiento) de infraestructuras:

• Costos de construcción: en términos generales, un proyecto de propiedad privada y contratado, en el que el capital del propietario está en riesgo, es más probable que se complete a tiempo y dentro del presupuesto que en el caso de un emprendimiento de propiedad pública. Este es un beneficio de la financiación (o financiamiento) de infraestructuras.
  

  Puntualización

  Sin embargo, hay que advertir que, debido a la experiencia del estado en acuerdos de tipo financiación (o financiamiento) de infraestructuras desde finales de los años 90, muchas de las agencias públicas/estatales del Reino Unido han mejorado significativamente sus prácticas de adquisición y contratación; por lo tanto, la diferencia puede no ser tan marcada hoy en día.

  Puntualización

  Sin embargo, en el contexto de los acuerdos de financiación (o financiamiento) de infraestructuras de Carillion (su colapso tuvo mucho eco periodístico), parece que las razones de los sobrecostes o retrasos, que dieron lugar a problemas de flujo de caja, pueden deberse a acontecimientos que podrían haber surgido con la misma facilidad para los contratistas del sector público que para Carillion.Si, Pero: Pero esa historia aún no se ha desarrollado completamente.

• Los activos de infraestructura tienen una larga vida útil y, necesariamente, tienen que ser financiados con fondos a largo plazo. Como resultado, los acuerdos de financiación (o financiamiento) de infraestructuras representan contratos a largo plazo, que son algo inflexibles y costosos de ajustar. A la luz de esto, la financiación (o financiamiento) de infraestructuras solo deben utilizarse cuando la especificación de los activos subyacentes y los servicios que se van a entregar deben permanecer iguales durante muchos años.
  

  Una Conclusión

  Por lo tanto, no es sorprendente que el uso de financiación (o financiamiento) de infraestructuras para la inversión en hospitales del NHS, por ejemplo, cuando la especificación subyacente sobre cómo se trata a los pacientes cambia constantemente, no sea aconsejable. Del mismo modo, la financiación (o financiamiento) de infraestructuras no suele ser adecuada para los proyectos de inversión en TI.

• Los acuerdos de financiación (o financiamiento) de infraestructuras son contractualmente complejos (¡lo cual es una gran noticia para los abogados y asesores!). Estos acuerdos tienden a tomar el doble de tiempo en ser negociados que la financiación (o financiamiento) convencional del gobierno y cuestan el doble en su elaboración. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).
  

  Una Conclusión

  Por lo tanto, si la demanda de inversión es urgente, financiación (o financiamiento) de infraestructuras no es la respuesta.

• En el lado positivo de la financiación (o financiamiento) privada, los activos de propiedad privada suelen estar mejor mantenidos que los de propiedad pública, entre otras cosas porque el propietario recibe un pago solo si los activos se mantienen en buen estado.
  

  Otros Elementos

  Además, al final de una concesión de una financiación (o financiamiento) de infraestructuras, los activos tienen que ser devueltos al Estado en el estado en que fueron construidos. Esto no significa que la tarea real de prestar el servicio y mantener los activos sea muy diferente, ya sea que la lleve a cabo personal empleado por el sector público o privado, pero los presupuestos gubernamentales a menudo se recortan con el tiempo y una de las primeras partidas que se recortan es el presupuesto de mantenimiento.

• La cuestión del impacto de la financiación (o financiamiento) de infraestructuras en el balance del gobierno es un criterio técnico para el Tesoro de Su Majestad. La medida se centra en el grado de transferencia de riesgo al sector privado o al concesionario para un acuerdo particular de financiación (o financiamiento) de infraestructuras y, siendo el “riesgo” un juicio subjetivo, hay cierto margen para la manipulación interpretativa.
  

  Puntualización

  Sin embargo, hoy en día, el gobierno del Reino Unido tiene una opinión más prudente que hasta ahora sobre el pasivo (véase más en esta plataforma) contingente creado por la financiación (o financiamiento) de infraestructuras.

• El análisis cuantitativo que sustenta la decisión de cuándo utilizar o no la financiación (o financiamiento) de infraestructuras (es decir, la evaluación de la relación calidad-precio entre la forma pública/gubernamental de financiar la inversión (el Comparador del Sector Público) versus la financiación (o financiamiento) de infraestructuras) es clave. Desafortunadamente, la metodología empleada en el Reino Unido (el Libro Verde) tiene sus defectos, y merece ser revisada. No antes de tiempo, el informe de la NAO hace una serie de comentarios que reflejan tales debilidades.

El colapso de Carillion

El colapso de Carillion plantea algunas cuestiones interesantes en relación con los proyectos de infraestructura: cómo se construyen, cómo se operan y cómo se financian. El polvo aún no se ha asentado – y las razones del colapso están lejos de ser claras – pero una discusión es pertinente.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2024 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Muchos proyectos de infraestructura son grandes empresas de capital que cuestan cientos de millones de libras y que tardan varios años en construirse. Representan activos a largo plazo. La industria de la construcción es, por otra parte, “abultada”, basada en perspectivas relativamente a corto plazo, ya que los recursos se aplican y luego se trasladan de un proyecto a otro.

Detalles

Las empresas de construcción se caracterizan, típicamente, por sus limitados activos corporativos y dependen de la dirección para organizar eficazmente la mano de obra, los materiales, los subcontratistas y la cadena de suministro.Entre las Líneas En resumen, muchas de estas empresas son más contratistas que constructores, lo que significa que los gerentes están bajo una creciente presión para que sus estimaciones de costos (o costes, como se emplea mayoritariamente en España) de construcción sean correctas.

La explotación de los activos una vez construidos y, en el contexto de la infraestructura, la prestación de un servicio público es generalmente una actividad de bajo riesgo, bajo costo (o coste, como se emplea mayoritariamente en España) y baja rentabilidad. Este es el caso independientemente de que dichos proyectos se financien con recursos gubernamentales o con capital privado.
Parece ser que en el caso de Carillion, tres proyectos británicos – una autopista y dos hospitales – han causado sobrecostes de construcción que han dado lugar a “pérdidas” o provisiones de alrededor de 850 millones de libras esterlinas. Dado que el coste (o costo, como se emplea mayoritariamente en América) de capital colectivo de estos proyectos asciende a unos 1.500 millones de libras esterlinas, el error de cálculo (es decir, una diferencia de 650 – 700 millones de libras esterlinas) es inusual – o descuidado – y ha provocado la caída de la empresa.

Los tres acuerdos fueron iniciativas de financiación (o financiamiento) privada (PFI)/participaciones público-privadas (PPP), en las que el gobierno no paga nada hasta que el servicio, que los activos proveen, es entregado por un concesionario o licenciatario privado. Como resultado, el gobierno no debería salir de su bolsillo si asumiera los costos (o costes, como se emplea mayoritariamente en España) de Carillion ahora, ya que tendría que pagar a Carillion, aunque más tarde, por los servicios prestados si todo hubiera salido según lo previsto. Esto podría alterar un poco el flujo de caja de Su Majestad el Tesoro!
También hay que tener en cuenta que, de hecho, el gobierno podría resultar propietario de los activos a medio construir de Carillion y heredarlos con un importante descuento o incluso “gratis”. Inicialmente, los prestamistas podrían reclamar la propiedad o la seguridad de tales activos; sin embargo, lo último que querrían es ser los dueños de hospitales o carreteras.

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También hay que esperar que los proyectos originales de las instituciones financieras internacionales se financiaran totalmente con deuda y capital cuando se firmaron los acuerdos.

Una Conclusión

Por lo tanto, ¿el colapso se debe a que los financistas se negaron a pagar los costos (o costes, como se emplea mayoritariamente en España) adicionales?

¿Por qué hubo sobrecostes y quién es responsable de ellos?

Si los sobrecostes se deben a una mala gestión por parte del constructor, entonces la responsabilidad en este caso recae en Carillion y sus accionistas.

Puntualización

Sin embargo, si los sobrecostes son causados por las acciones del comprador del gobierno (por ejemplo, por el cambio de las especificaciones subyacentes del proyecto), entonces los contratos normalmente incluirán disposiciones para permitir cambios en circunstancias en las que los financiadores – ya sea estatales o privados – den su aprobación, y se pague una compensación adecuada para cubrir cualquier costo (o coste, como se emplea mayoritariamente en España) extra que surja de los cambios. Cabe señalar, sin embargo, que este aspecto no está exento de dificultades.

La inversión del sector privado en infraestructura puede ser una opción viable y eficaz para el gobierno, cuando éste sabe con precisión lo que quiere construir y cuando los financiadores privados pueden controlar sus riesgos.
En el caso de estos proyectos, la mayoría de los analistas estarán de acuerdo en que los riesgos durante la construcción suelen ser la principal área de incertidumbre, lo que pone de relieve la necesidad de un análisis de riesgo prudente y exhaustivo de dichas circunstancias tanto por parte de los constructores como de los financiadores.

En el caso de Carillion, sin embargo, parece que la empresa ha sido golpeada por una ‘tormenta perfecta’ de sobrecostes, con tres grandes proyectos que han ido ‘mal’ al mismo tiempo. Dicho esto, es discutible que la dirección de Carillion debería haber reconocido los riesgos antes cuando licitó o contrató tales operaciones.
Otro elefante en la sala ha sido el creciente déficit de pensiones, que pasó de 393 millones de libras esterlinas en 2015 a 805 millones de libras esterlinas en 2016, simplemente sobre la base de un cambio en los supuestos utilizados para calcular el importe de los pasivos (véase más en esta plataforma general) futuros (es decir, la tasa de descuento). Los fideicomisarios de las pensiones tienen ciertamente algunas preguntas que responder: ¡este aumento de 400 millones de libras en el déficit de las pensiones hizo un agujero adicional en el balance de Carillion en un momento en el que la compañía podría haber prescindido de él!

Sin embargo, se necesitan dos para bailar el tango. El papel del gobierno en esta debacle también merece ser examinado, sobre todo si fue responsable de cambiar las especificaciones del proyecto durante la construcción. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).

¿Por qué se le adjudicaron a Carillion contratos tan grandes cuando su estructura financiera era débil?

El registro del gobierno de: a) invertir en infraestructura; b) una preferencia por los megaproyectos (es decir, “vanidad”), cuando bastaría con inversiones más modestas; y c) la elección de cuándo utilizar capital privado en lugar de recursos públicos, ha sido más bien desalentadora.

En contraste, otros gobiernos de la UE, a pesar de la aplicación de los reglamentos de la UE en materia de adquisiciones, parecen ser capaces de apoyar a sus contratistas nacionales y proteger a sus empresas de manera mucho más consistente que nosotros en el Reino Unido. (Es posible que esto se deba al lenguaje. El idioma contractual internacional más comúnmente utilizado es el inglés, pero para muchos proyectos de tipo de infraestructura nacional el gobierno contratante puede utilizar, naturalmente, su idioma nacional, lo que podría resultar en un uso más frecuente de los contratistas locales).

En 1992, el Reino Unido contaba con ocho o diez grandes empresas de construcción, cinco o seis grandes empresas de ingeniería y ocho o diez grandes empresas de consultoría de ingeniería, todas ellas con reputación mundial (o global) por su experiencia, innovación y calidad profesional. Estas empresas eran componentes esenciales de una infraestructura estratégica del Reino Unido. Hoy en día, la mayoría de estas empresas (con un par de excepciones) ya no son o han pasado a ser propiedad de grupos extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) que controlan sus beneficios, la propiedad intelectual y el know-how.

Esto no solo ha perjudicado a las empresas británicas en nuestro mercado nacional, sino que también afecta a las empresas británicas en nuestros mercados de exportación tradicionales. El mantra de Whitehall de “competencia a toda costa” puede tener sus consecuencias!

La debacle de Carillion no puede separarse de estos hechos. Ninguna otra nación industrializada occidental ha permitido que sus recursos estratégicos sean tan diezmados.

Una Conclusión

Por lo tanto, uno se pregunta por qué los gobiernos del Reino Unido -de ambas franjas- han permitido que esto suceda.

En este contexto, es significativo que de los 27 secretarios y subsecretarios de estado actuales que representan a los ministerios responsables de la infraestructura construida del Reino Unido (es decir, transporte, medio ambiente, salud, educación y energía/negocios), solo dos han obtenido un título cuantitativo/científico en la universidad. No hay ingenieros civiles. No hay ingenieros mecánicos o eléctricos.

Puntualización

Sin embargo, hay un químico y muchos becarios de EPI, historia, inglés y geografía.

Revisor: Lawrence

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