Reintegración de Refugiados
Reintegración de Refugiados y Desplazados
“La reintegración de los retornados, tanto refugiados como desplazados internos, en sus comunidades de origen constituye una de las piezas esenciales del proceso de construcción de la paz y, al igual que la desmovilización de antiguos soldados, presenta diferentes dimensiones: a) económica, pues requiere la creación de unas condiciones de desarrollo que les doten de un medio de sustento sostenible; b) social, referida a la integración y relación entre los sectores antes en conflicto; c) política, ya que forma parte del proceso de reconciliación nacional, y d) psicológica, en la medida en que contribuye a promover entre la población actitudes de confianza en un entorno de paz.
Para su estudio, es oportuno tomar en consideración el cambio de enfoque experimentado en la última década por el acnur (Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados) con relación a sus actividades, que ha supuesto trasladar el acento desde el apoyo al retorno o proceso de vuelta a casa, hacia el apoyo a la reintegración socioeconómica, para abarcar así también a los desplazados internos que retornan y a las comunidades que acogen a los que regresan.
En efecto, el enfoque tradicional del ACNUR se ha centrado en la asistencia solo a los refugiados y durante su exilio. Su interés básico cesaba cuando cruzaban la frontera de vuelta, entendiéndose que la reintegración era responsabilidad primariamente de ellos mismos y de sus gobiernos. A pesar de ello, se les proporcionaba un paquete modesto de ayuda a la repatriación (alimentos hasta la primera cosecha, semillas, herramientas, materiales para reconstrucción y utensilios domésticos), y a veces ayudaba a establecer programas de microcréditos, generación de ingresos o rehabilitación a corto plazo (véase más en esta plataforma general) de las zonas de reasentamiento.
Sin embargo, en la primera mitad de los 90 se constató que tal enfoque de ayuda al retorno era insuficiente e inadecuado. Tal giro fue estimulado por el incremento del número de personas repatriadas (unos 9 millones entre 1990 y 1995, frente a 1’2 millones en los cinco años anteriores), gracias a la solución de conflictos como los de Camboya, El Salvador, Eritrea, Nicaragua o Mozambique. La experiencia puso de relieve las siguientes deficiencias en el enfoque tradicional:
a) Muchos gobiernos, debilitados por el conflicto, carecen de la autoridad y recursos necesarios para asumir toda la responsabilidad de la reintegración de repatriados y desplazados.
b) La repatriación a veces no ha representado una solución, puesto que, al centrarse la ayuda en la satisfacción de las necesidades inmediatas y no crear unas bases de desarrollo socioeconómico de los retornados, éstos se han visto con frecuencia incapaces de salir adelante. De este modo, en tal caso han seguido vulnerables a futuras crisis, han caído de nuevo en la dependencia de la ayuda y han emigrado a las ciudades e incluso de nuevo al extranjero.
c) Además, el hecho de dar a los repatriados poca ayuda a largo plazo (véase más en esta plataforma general) representa un incentivo demasiado débil para el retorno del resto de los refugiados, en particular de los que han alcanzado una existencia segura en el país de asilo.
d) Al mismo tiempo, los programas de desarrollo habituales, que requieren una planificación (véase más en esta plataforma general) a largo plazo, no dan una respuesta satisfactoria a las necesidades inmediatas de los retornados: son precisas respuestas rápidas a pequeña escala.
e) Por último, la población que permaneció en el lugar durante el conflicto con frecuencia sufre una situación tanto o más difícil que la de los retornados, quienes gracias a la ayuda recibida en el exilio pueden ser relativamente más ricos, sanos e instruidos. Por ello, orientar la ayuda solo a los retornados y no a toda la comunidad que les acoge puede dar lugar a tensiones y dificultar la reintegración. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Es por tanto precisa una intervención en el ámbito comunitario.
Tal día como hoy de 1902, Cuba consigue su independencia de Estados Unidos, que había tomado el control de la isla en 1899 tras derrotar a España en la guerra hispano-estadounidense. Bajo la nueva constitución cubana, Estados Unidos conservó el derecho a intervenir en los asuntos cubanos y a supervisar sus finanzas y relaciones exteriores. En virtud de la Enmienda Platt, Estados Unidos arrendó a Cuba la base naval de la bahía de Guantánamo. Justamente 100 años más tarde de la independencia cubana, Timor Oriental se independiza oficialmente. (Imagen de wikimedia: Izado de la bandera cubana en el Palacio del Gobernador General a mediodía del 20 de mayo de 1902).
Sobre la base de estas constataciones, el ACNUR ha cambiado y ampliado su enfoque desde principios de los 90, asumiendo que su responsabilidad no se limita al apoyo al retorno de refugiados, sino que abarca también el apoyo a su reintegración. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). El éxito de la reintegración requiere promover proyectos orientados al desarrollo sostenible de las zonas de asentamiento, es decir, potenciar las capacidades locales y reducir la vulnerabilidad y dependencia de familias y comunidades. Para maximizar el impacto y la sostenibilidad de tales proyectos, que son de corto plazo, es preciso coordinarlos bien con los programas de desarrollo a más largo plazo (véase más en esta plataforma general) del gobierno y de las agencias internacionales.
Para materializar este enfoque de apoyo a la reintegración, el ACNUR ha desarrollado con cierto éxito los llamados proyectos de impacto rápido (PIR) (Quick Impact Projects, QIP), proyectos simples y a pequeña escala orientados a mejorar las infraestructuras socioeconómicas de las zonas de retorno, incrementando así la capacidad de las comunidades locales para poder absorber a los que retornan.
1) Programa marco de actividades de apoyo a la reintegración
Sobre la base de todo lo dicho, y siguiendo a Green (1992:17-18) y a Green y Mavie (1994:80-81), podríamos establecer el siguiente marco de intervenciones que se deben llevar a cabo en apoyo a la reintegración de los retornados en un contexto de rehabilitación posbélica:
a) Transporte a casa: necesario sobre todo para ancianos, impedidos y enfermos.
Puntualización
Sin embargo, para distancias inferiores a 200 km este tipo de ayuda puede ser menos importante de lo que habitualmente se supone, sobre todo para los retornos iniciales de exploración por parte de pioneros que tratan de comprobar si se dan las condiciones para el retorno del conjunto de la comunidad. De hecho, en la práctica la mayoría de los desplazados retornan por sus propios medios.
b) Alimentos hasta la primera cosecha: los retornados necesitan ser alimentados durante los meses de duro trabajo posteriores a la llegada, en los que tienen que preparar la tierra, sembrar y construir sus viviendas. Los campos de tránsito o de acogida no suelen ser convenientes, porque retrasan la vuelta al trabajo agrícola.
c) Provisión de insumos y bienes básicos: semillas, herramientas (agrícolas y de construcción), ganado menor y aves, ganado de tiro, rebaño básico (para los pastores). También útiles domésticos esenciales (como cubos de agua) y, si fuera necesario, ropa.
d) Provisión de otros insumos: como materiales de construcción, fertilizantes, pesticidas, aunque cuando los recursos son muy escasos son contemplados como de menor prioridad.
e) Acceso seguro y derechos sobre la tierra: es una necesidad esencial pero altamente conflictiva, en especial cuando la tierra fértil es escasa o la de los que huyeron ha sido ocupada por nuevos moradores.Entre las Líneas En la mayoría de las ocasiones no es factible, ni tampoco necesario, esperar títulos legales expedidos por el Estado, puesto que la gran mayoría de los casos de asignación de tierras o de resolución de disputas al respecto pueden resolverlos las autoridades tradicionales. Para el resto, el gobierno debería garantizar que los retornados obtengan tierras, evitando distribuir títulos a empresas y personas no retornadas hasta ese momento, sabiendo cuánta tierra queda vacante.
Otros Elementos
Por otro lado, tratar de devolver las grandes granjas abandonadas a sus antiguos dueños puede generar una situación social y política explosiva.
f) Restauración de los servicios sociales básicos de salud, agua y educación: constituyen la inversión humana básica que el Estado debe garantizar para el bienestar de la población y el desarrollo. Igualmente, servicios de extensión agraria (asesoramiento en técnicas productivas y de comercialización, etc.).
g) Restauración de la infraestructura física local: carreteras y puentes, edificios comunitarios y de vivienda (para maestros, personal sanitario, agentes de extensión agraria y administradores), alcantarillado, infraestructuras para el mercado, etc.
h) Programas de empleo intensivos en mano de obra: pueden proporcionar ingresos durante los meses de poca actividad agrícola, realizando trabajos positivos para el desarrollo de la comunidad (reconstrucción de infraestructuras, reforestación, etc.). El pago suele ser en alimentos o con dinero, siendo éste más ventajoso en la mayoría de las circunstancias. Sus aspectos menos positivos son que suelen requerir un fuerte apoyo técnico (planificación, contabilidad, etc.), el rendimiento (véase una definición en el diccionario y más detalles, en la plataforma general, sobre rendimientos) laboral habitualmente es bajo, y no sirven como mecanismo de ayuda a los discapacitados o enfermos (ver [comida o dinero por trabajo, proyectos/programas de]).
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i) Recuperación del mercado rural: sin él los campesinos no podrán vender sus excedentes, salir de la pobreza, disponer de transporte y comprar bienes de consumo, materiales y herramientas. De este modo, es preciso apoyar al sector de los comerciantes y transportistas rurales (por ejemplo, con créditos para la adquisición de camiones y otros bienes, o ayuda para constituir cooperativas), no tanto pensando en su beneficio propio sino como medio para crear una red de comercio rural que refuerce los medios de vida de los retornados.
2) Dificultades en la reintegración
La realización de las citadas medidas de apoyo a la reintegración de los retornados puede afrontar diferentes problemas, entre los que suelen destacar las siguientes:
Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2024 o antes, y el futuro de esta cuestión):
a) Inestabilidad política e inseguridad: uno de los obstáculos al retorno es la situación de inestabilidad política y de inseguridad (a lo que contribuye la proliferación de armas cortas y de minas antipersonales), e incluso la permanencia del conflicto, todo lo cual implica que la situación sea bastante impredecible y que resulte difícil planificar la repatriación (Guatemala).
Puntualización
Sin embargo, dicha planificación (véase más en esta plataforma general) es relativamente más fácil tras acuerdos de paz formales (Camboya, Nicaragua o Mozambique). Esto plantea un serio dilema a las agencias internacionales. Por un lado, no pueden presionar para que retornen cuando la paz es aún frágil. Por otro, tampoco pueden frenar el retorno espontáneo hasta que ellas dispongan de un plan preparado, más teniendo en cuenta que la repatriación puede constituir una oportunidad para reforzar una paz frágil e incluso estimular las conversaciones entre los adversarios. Por eso el dilema consiste en saber qué viene antes, el retorno o la paz (Stein y Cuny, 1994:180).
b) Carácter forzado del retorno: en ocasiones los gobiernos o sectores sociales de los países de acogida amenazan, presionan o atacan a los refugiados, con el fin de forzar su retorno, con lo que el mismo no es voluntario y las posibilidades de reintegración resultan dudosas. Esto evidencia que la protección de los refugiados es inadecuada en los países de asilo, por lo que la comunidad internacional debería prestar más atención a las condiciones existentes en ellos, como amenaza a la naturaleza voluntaria del retorno.
c) Propiedad de la tierra y otros bienes: la obtención de títulos de propiedad de tierra y el acceso a créditos para su adquisición suele plantear problemas en todos los procesos de reintegración, y la demora de su resolución hasta tiempo después del retorno suele ser origen de tensiones (Cernea y McDowell, 2000).
d) Protección y ayuda a mujeres retornadas: a veces sus necesidades y preocupaciones no son incluidas como un componente de la planificación (véase más en esta plataforma general) e implementación de los programas de repatriación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Como se ha constatado en Mozambique, el riesgo de que el enfoque de género sea ignorado en la reintegración es tanto mayor en la medida en que ésta se ejecute con un carácter de emergencia, pues la necesidad de respuestas inmediatas hace que tal enfoque sea visto por algunos como un lujo innecesario. Este olvido es grave y afecta al conjunto del programa de repatriación, pues muchos refugiados son mujeres o dependen directamente de ellas, sobre todo en familias divididas en las que ellas aportan los únicos medios de sustento. Algunas necesidades que requieren una especial atención son: la protección frente al abuso sexual o la discriminación (ver mujeres, violencia contra las), la protección de su regreso a casa; la cobertura sanitaria (especialmente en el área de la salud reproductiva); y el apoyo en su acceso a la tierra, los insumos agrícolas y el crédito, aspectos en los que suelen verse discriminadas con el consiguiente perjuicio para ellas y para el sustento de las familias monoparentales (ver mujeres, hogares encabezados por).
e)__ Relaciones con contendientes que no son gobiernos soberanos: algunas repatriaciones de los años 90 (Eritrea, Somalilandia, Mozambique) se han realizado a zonas controladas por movimientos o guerrillas que carecen del reconocimiento de la comunidad internacional como gobiernos soberanos. Este hecho les privaría de legitimidad como interlocutores ante el acnur y otras agencias de naciones unidas, pero la realidad ha obligado a éstas a contactar crecientemente con esos grupos para proporcionar ayuda y protección a los retornados.
📬Si este tipo de historias es justo lo que buscas, y quieres recibir actualizaciones y mucho contenido que no creemos encuentres en otro lugar, suscríbete a este substack. Es gratis, y puedes cancelar tu suscripción cuando quieras:f) __Dificultades operativas de las agencias de ayuda para adaptarse al trabajo de reintegración: las instituciones y mecanismos dedicados a la ayuda de emergencia a los refugiados, concentrados en campos, pueden tener dificultades para comenzar a distribuir una ayuda geográficamente dispersa en las zonas de retorno (ver refugiados, campos de). Igualmente difícil les puede resultar el paso de repartir comida y otros bienes básicos en un contexto de supervivencia, a realizar intervenciones de rehabilitación en diferentes sectores.
Puntualización
Sin embargo, son esas redes las únicas que disponen de los mecanismos de coordinación y logística para llevar a cabo las tareas de apoyo al retorno y la reintegración, aunque las intervenciones de rehabilitación deberían pasar pronto a la administración local.
g) Falta de capacidad de las instituciones locales: las autoridades locales suelen carecer de recursos, poder y capacidad para participar en la formulación y gestión de los programas de reintegración. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Aunque éstos tengan alcance nacional, su gestión solo será manejable y exitosa si se descentraliza en el ámbito local o de distrito, lo que además ayudará a reducir la dependencia respecto a la ayuda internacional por parte de los retornados. Por eso es importante que tales programas contemplen el refuerzo de los medios y capacidades locales. La falta de medios en el ámbito local puede requerir que provisionalmente la gestión descentralizada tenga lugar en el ámbito provincial (como en Mozambique, Angola y Etiopía).
h) Problemas de planificación: __con frecuencia falta un mecanismo para la planificación (véase más en esta plataforma general) integrada del retorno, por lo que a veces hay conflictos entre los diferentes actores a la hora de definir prioridades.
Otros Elementos
Además, a veces no se presta atención suficiente a recoger datos, tanto en el país de asilo como en el de origen, sobre la composición, estado y zonas de destino de los refugiados. Sin estos datos es difícil planificar el retorno y la reintegración, implicarles en el programa y responder a sus necesidades. Una planificación (véase más en esta plataforma general) adecuada exige saber cuánta gente ha huido y de dónde, cuáles son sus recursos materiales, qué necesidades perciben que tienen, cuándo pretenden regresar y cómo (toda la familia junta o por etapas), en qué medida necesitarán reacondicionar la tierra y reconstruir las casas (lo cual afecta a las necesidades de herramientas y al tiempo que requerirán ayuda alimentaria, y a la necesidad de crear empleos).
i) __Posibles conflictos entre los retornados y los que permanecieron en el lugar: uno de los principales motivos es la disputa por unos recursos productivos que pueden resultar escasos como para absorber a los recién llegados, quienes, por lo demás, pueden encontrar sus tierras o propiedades ocupadas por otras familias.Si, Pero: Pero igualmente se pueden deber a un choque entre los valores y comportamientos tradicionales y los aprendidos en los campos de refugiados en otros países. Los jóvenes nacidos en el exilio pueden carecer de las capacidades productivas necesarias en el lugar, y disponer de otras irrelevantes en el nuevo contexto. Con frecuencia, los retornados han adquirido conocimientos o dinero que les confieren ventajas sobre los que permanecieron en el lugar, provocando tensiones entre unos y otros. De aquí la importancia de adoptar un enfoque integrado en el ámbito comunitario, en el que los beneficiarios sean tanto los retornados como el resto de la población.” (1)
Recursos
[rtbs name=”informes-jurídicos-y-sectoriales”][rtbs name=”quieres-escribir-tu-libro”]Notas
- Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo (Karlos Pérez de Armiño)
Bibliografía
ACNUR (1995), La situación de los refugiados en el mundo.Entre las Líneas En busca de soluciones, ACNUR-Mº de Asuntos Sociales, Alianza Editorial, Madrid.
Cernea, M. M. y C. McDowell (eds.) (2000), Risks and Reconstruction. Experiences of Resettlers and Refugees, The World Bank, Washington.
Green, R. H. (1992), The Four Horsemen ride Together: Scorched Fields of War in Southern África, Refugee Studies Programme, RSP Seminar on Forced Migration, 11 de noviembre, Universidad de Oxford, Oxford.
Green, R. H. y M. Mavie (1994), “From Survival to Livelihood in Mozambique”, en IDS Bulletin, vol. 25, nº 4, Institute of Development Studies, Universidad de Sussex, Brighton (GB), pp. 77-84.
Pérez de Armiño, K. (1997), Guía de rehabilitación posbélica. El proceso de Mozambique y la contribución de las ONG, HEGOA, Universidad del País Vasco, Bilbao.
Rogge, J (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). R. (1994), “Repatriation of Refugees. A not so simple ‘optimum’ solution”, en Allen, T. y H. MORSINK (eds.), When Refugees Go Home, UNRISD-África World Press-James Currey, Londres, pp. 14-49.
Stein, B. N. (1997), “Reintegrating Returning Refugees in Central America”, en Kumar, K. (ed.), Rebuilging Societies after Civil War. Critical Roles for International Assistance, Lynne Rienner, Londres y Boulder (EE.UU.), pp. 155-180.
Stein, B. N. y C. F. Cuny (1994), “Refugee Repatriation During Conflict: Protection and Post-Return Assistance”, en Development in Practice, vol. 4, nº 3, Oxfam, Oxford, pp. 173-187.
Wilson, K. B. y J. Nunes (1994), “Repatriation to Mozambique (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). Refugee Initiative and Agency Planning in Milange District. 1988-1991”, en Allen, T. y H. Morsink (eds.), When Refugees Go Home, UNRISD-África World Press-James Currey, Londres, pp. 167-236.
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