Ejes de la Política Industrial

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Ejes de la Política Industrial

La economía es un sistema en evolución cuya trayectoria de producción moderna ha mostrado sistemáticamente un crecimiento tendencial, al menos desde la Primera Revolución Industrial que comenzó a mediados del siglo XVIII. Los historiadores económicos están de acuerdo en que el cambio tecnológico es el principal motor de este crecimiento. Sin él, el crecimiento se acercaría pronto a cero, dando paso a lo que los economistas clásicos llamaban el estado estacionario, el fin de la evolución económica. Joseph Schumpeter veía al empresario como el principal agente del cambio tecnológico. Sin embargo, las finanzas son un facilitador necesario de las acciones de los agentes empresariales, ya sean individuos o miembros de organizaciones más grandes.

Nuestra preocupación en este texto se centra en las fuentes de la financiación que permite la evolución tecnológica. En concreto, nos preguntamos: ¿hasta qué punto la financiación procede de empresas e individuos con ánimo de lucro en lo que se puede denominar, a grandes rasgos, el sector privado con ánimo de lucro, o de otros que no tienen principalmente ánimo de lucro, situados en lo que llamamos el sector sin ánimo de lucro? Para ello, dividimos todas las fuentes de financiación en dos grupos: el sector lucrativo (FPS) y el sector no lucrativo (NPS). Investigamos el papel que los agentes de cada sector han desempeñado, tanto directa como indirectamente, en la financiación de la creación y la evolución de doce grandes tecnologías que se innovaron entre finales del siglo XIX y principios del XXI, muchas de las cuales han sido etiquetadas como tecnologías de propósito general (TGP).

Describimos el desarrollo de nuestras tecnologías seleccionadas con bastante detalle, recogiendo de fuentes dispares muchas cosas que ya son bien conocidas. Al hacerlo, destacamos cuatro cosas que no son obvias en muchos debates sobre política industrial:

• la medida en que los agentes del sector sin ánimo de lucro y del sector con ánimo de lucro proporcionaron la financiación necesaria, a veces de forma aislada y a veces en cooperación mutua;
• tanto la variedad como el momento del apoyo que los agentes del sector sin ánimo de lucro han prestado a las tecnologías aquí examinadas;
• tanto los éxitos como los fracasos inesperados que los agentes del sector sin ánimo de lucro y del sector con ánimo de lucro han encontrado porque se enfrentan a una incertidumbre inherente; y
• que los nuevos conocimientos no se difunden de forma instantánea y sin costes por toda la economía.

Los estudios sobre la localización física de la investigación y el desarrollo (I+D), las invenciones y las innovaciones suelen dar un gran peso al sector con ánimo de lucro y mucho menos al sector sin ánimo de lucro. Sin embargo, cuando se estudian las fuentes de financiación que permitieron estos desarrollos tecnológicos, aumenta mucho el peso relativo que se otorga al sector sin ánimo de lucro en comparación con el del sector con ánimo de lucro.

Sobre las fuentes de financiación, hay una sensación general de que el sector público podría ser una fuente más importante de lo que se suele reconocer en los debates populares sobre política industrial. Nos sorprendió, por tanto, descubrir lo importante que ha sido la financiación del sector público y su interrelación con la del sector privado en la mayoría de nuestros casos. Concluimos que descartar la política industrial con afirmaciones como “los gobiernos no pueden elegir a los ganadores” se basa en un eslogan vacío para evitar la consideración detallada de las complicadas y multifacéticas relaciones reales entre los sectores privado y público a la hora de fomentar las invenciones e innovaciones que son la raíz del crecimiento económico.

Implicaciones políticas de dos visiones de la economía

La visión neoclásica

El punto de vista neoclásico sostiene que el lugar del sector no lucrativo es proporcionar unas condiciones equitativas y eliminar las imperfecciones del mercado, dejando que el sector lucrativo genere una asignación eficiente de los recursos y una cantidad óptima de crecimiento económico. Una clase importante de imperfecciones del mercado surge de las externalidades, a menudo llamadas efectos de terceros. Se trata de beneficios medibles (externalidades positivas) y costes (externalidades negativas) que un agente iniciador confiere a otros. Son efectos que el agente iniciador no tiene ningún incentivo para tener en cuenta y, en el caso de los nuevos conocimientos tecnológicos beneficiosos, se suele suponer que se confieren sin coste y de forma instantánea a todos los agentes. En principio, pueden compensarse imponiendo al iniciador un impuesto igual al coste, o una subvención igual al beneficio, que confieren a los demás. Kenneth Arrow (1962) señala una importante fuente de externalidades positivas (netas), la introducción de nuevos productos y procesos generalmente disponibles. Estas externalidades dan lugar a una cantidad subóptima de investigación y desarrollo. Esto proporciona una razón para que el sector sin ánimo de lucro subvencione la investigación y el desarrollo para garantizar que la cantidad se acerque al óptimo social. Suponiendo que el entorno de decisión se caracteriza sólo por el riesgo y no por la incertidumbre, el sector lucrativo optimizará igualando los productos marginales esperados de todas las líneas de investigación y desarrollo. El papel del sector no lucrativo que se justifica entonces es un apoyo generalizado y, por tanto, “no distorsionador” que se da por igual a toda la investigación y el desarrollo (como subvención o desgravación fiscal).

El punto de vista evolutivo

Una base intelectual para apoyar las actividades del sector no lucrativo que van más allá de lo sancionado en la visión neoclásica se encuentra en la visión evolutiva de la economía. Sin entrar en detalles, este punto de vista hace hincapié en tres aspectos importantes de la economía:

• la incertidumbre omnipresente;
• que los nuevos conocimientos no se difunden, como se supone en la economía neoclásica, de forma instantánea y sin costes a través de la economía, como se demuestra en muchos de los casos que se describen a continuación, como las primeras investigaciones relacionadas con la aviación, la industria electrónica coreana y la adopción por parte de Corea de las técnicas de producción ajustada; y
• la endogeneidad tanto del cambio tecnológico como, al menos en cierta medida, de la investigación científica.

El hecho de que las invenciones y las innovaciones estén cargadas de incertidumbres echa por tierra la idea de que el sector privado (con el apoyo adecuado y generalizado del sector no lucrativo a la investigación y el desarrollo) asignará los recursos, incluidos los de investigación y desarrollo, de forma socialmente óptima.

La investigación sobre el cambio tecnológico establece que la incertidumbre está siempre presente y a menudo es omnipresente en la búsqueda de nuevos conocimientos tecnológicos. Ni siquiera se pueden enumerar los posibles resultados de las distintas líneas de investigación y desarrollo dedicadas a inventar e innovar alguna nueva tecnología. A veces se gastan grandes sumas sin resultados positivos, mientras que los gastos triviales producen a veces resultados de gran valor. Además, la búsqueda de un objetivo a menudo produce resultados relevantes para diferentes objetivos.

Así pues, en lugar de maximizar el valor esperado de los beneficios de todas las líneas de actividad, incluidas las de investigación y desarrollo, las empresas deben considerarse como una búsqueda a tientas de un futuro incierto orientada a los beneficios, pero no a su maximización. De hecho, como ilustran las discusiones detalladas de nuestras tecnologías, todos los agentes, independientemente del sector y de la motivación, que intentan llevar a cabo el cambio tecnológico deben considerarse como que van a tientas hacia un futuro incierto.

El hecho de que el cambio tecnológico sea endógeno (influido por las acciones tanto del sector lucrativo como del no lucrativo) socava la opinión de que la acción política socialmente óptima consiste en asignar los recursos de forma eficiente dado el estado actual de la tecnología, tal y como señaló hace tiempo el economista canadiense de origen escocés John Rae (1905).

Dado que niega la existencia de una única asignación óptima de recursos a todas las actividades, incluidas las de investigación y desarrollo, el punto de vista evolutivo abre el camino a una evaluación empírica de los pros y los contras de las acciones específicas tanto del sector sin ánimo de lucro como del sector con ánimo de lucro para fomentar el cambio tecnológico y el crecimiento económico.

Los efectos secundarios

Otra razón para la conclusión que acabamos de exponer radica en la existencia de los efectos indirectos, un concepto que incluye pero va mucho más allá de las externalidades. Buscando una definición de complementariedad tecnológica que permite distinguir los efectos secundarios que son externalidades de los que no lo son, puede decirse que una complementariedad tecnológica surge en cualquier situación en la que las decisiones pasadas o presentes de los agentes iniciadores con respecto a sus propias tecnologías afectan al valor de las tecnologías existentes de los agentes receptores y/o a sus oportunidades de realizar nuevos cambios tecnológicos.

Por supuesto, los agentes iniciadores y receptores pueden ser idénticos, como cuando la innovación tecnológica de un agente afecta al valor de las demás tecnologías de ese agente. Aquí nos limitamos a los casos en los que los dos agentes son entidades separadas. Mientras que la complementariedad antes mencionada se refiere a las relaciones técnicas, los spillovers se refieren a las relaciones económicas, que se producen cuando las complementariedades tecnológicas proporcionan oportunidades rentables para que los agentes exploten los conocimientos tecnológicos previamente creados. Algunos spillovers son externalidades en el sentido de que proporcionan lo que en ese momento son beneficios identificables y (al menos en principio) medibles a los agentes receptores. Otros, sin embargo, van mucho más allá de las externalidades, confiriendo beneficios a los agentes subsiguientes que pueden extenderse a lo largo de tiempos y espacios que ni siquiera pueden ser identificados, y mucho menos medidos, en el momento del evento iniciador.

Como revelan nuestros estudios de caso, las complementariedades tecnológicas impregnan los sistemas económicos de innovación tecnológica, producción y comercio creados por el hombre. Aunque estas complementariedades tecnológicas impulsan externalidades al estilo Arrow, en las que existe una tasa de rendimiento calculable para un tercero, otras toman la forma de oportunidades para crear productos, procesos y estructuras organizativas novedosas que no habrían existido en ausencia de la tecnología originaria. Estos efectos indirectos pueden persistir durante décadas, incluso siglos. Por ejemplo, la electricidad creó tanto las oportunidades para todos los artilugios que revolucionaron las operaciones domésticas en la primera mitad del siglo XX como las tecnologías que crearon la revolución moderna de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), como los teléfonos, los telégrafos, las radios, los televisores, los faxes, la iluminación eléctrica, los ordenadores, el correo electrónico, Internet y las señales por satélite. Por otro lado, el ordenador, en sus diversas formas, se ha incorporado a un gran número de tecnologías, como los controles de los aviones, el Sistema de Posicionamiento Global (GPS), las fábricas automatizadas, los teléfonos móviles, los innumerables juegos electrónicos e Internet, por mencionar sólo algunos. Se pueden hacer comentarios similares sobre el láser y muchas otras tecnologías modernas basadas en la ciencia. En todos estos casos, los responsables de la invención y el desarrollo temprano de la tecnología no podrían haber previsto sus numerosas aplicaciones futuras, y mucho menos obtener una compensación equivalente a una mínima fracción del valor económico que esas aplicaciones permitieron.

La ausencia de incentivos monetarios obvios para los inventores e innovadores originales, proporcionales a todas las ganancias económicas que crearán ahora y en el futuro, proporciona una razón para que el sector sin ánimo de lucro apoye estas actividades cuando los efectos indirectos puedan apreciarse al menos vagamente, aunque no sean identificables en detalle. Obsérvese que, al abarcar todos los efectos indirectos, esta conclusión va más allá de la justificación clásica de Arrow para subvencionar la investigación y el desarrollo, que sólo se aplica a las externalidades identificables.

Aunque los agentes del sector no lucrativo están sujetos a las mismas incertidumbres que los del sector lucrativo en lo que respecta a la identificación de los efectos secundarios, suelen tener motivaciones y tolerancias al riesgo/la incertidumbre diferentes a las de los agentes del sector lucrativo. Por lo tanto, los dos conjuntos de agentes pueden desempeñar papeles diferentes (complementarios) en la financiación del desarrollo evolutivo de las complementariedades tecnológicas y la explotación de los spillovers que crean.

Resumen

El consejo político neoclásico es bastante sencillo y bastante general (siempre que ignoremos el segundo mejor), y se aplica a todos los países sean cuales sean sus circunstancias actuales: eliminar las imperfecciones del mercado dondequiera que se encuentren. Por el contrario, el consejo evolutivo depende del contexto, no existiendo un conjunto simple de reglas políticas que se apliquen a todos los países, a todos los tiempos y a todas las circunstancias. La participación del sector no lucrativo se justifica en presencia de la incertidumbre generalizada y los enormes efectos secundarios que acompañan a la investigación y el desarrollo endógenos destinados a hacer avanzar los conocimientos tecnológicos.

Conceptos y definiciones

Para empezar, debemos hacer algunas distinciones importantes y definir algunos términos.

Tecnología y estructura

Los conceptos clave tratados en esta sección son la “tecnología” y la estructura subyacente de la economía. La tecnología se define como el conocimiento tecnológico, tecnología para abreviar, es el conjunto de ideas que especifican todas las actividades que crean valor económico. Comprende:

• el conocimiento sobre las tecnologías de los productos, las especificaciones de todo lo que se produce;
• el conocimiento sobre las tecnologías de los procesos, las especificaciones de todos los procesos por los que se producen bienes y servicios;
• el conocimiento sobre las tecnologías de la organización, la especificación de cómo se organiza la actividad en unidades productivas y administrativas para producir bienes y servicios presentes y futuros (que incluye, por tanto, el conocimiento sobre cómo llevar a cabo la investigación y el desarrollo).

Este concepto de tecnología lo distingue de su plasmación física en los bienes de capital. En la discusión popular se suele hablar de una máquina concreta como tecnología, pero la tecnología es el conocimiento de cómo fabricar esa máquina, no la máquina en sí. Dado el conocimiento, un agente competente puede fabricar la máquina; dada la máquina, el agente podría no ser capaz de hacer ingeniería inversa para descubrir el conocimiento tecnológico que se empleó para crearla.

La separación de las tecnologías de sus encarnaciones físicas conduce a la siguiente definición. La estructura facilitadora es el conjunto de realizaciones del conocimiento tecnológico, es decir, los objetos físicos reales, las personas, las estructuras y las formas organizativas en las que se encarna el conocimiento tecnológico. La estructura incluye:

• todo el capital físico;
• los bienes duraderos de los consumidores y la vivienda residencial;
• las personas, quiénes son, dónde viven y todo el capital humano que reside en ellas y que está relacionado con las actividades productivas, incluido el conocimiento tácito de cómo operar las instalaciones existentes de creación de valor;
• la organización física real de las instalaciones de producción, incluidas las prácticas laborales;
• la organización directiva y financiera de las empresas;
• la localización geográfica de las actividades productivas;
• la concentración industrial;
• todas las infraestructuras;
• todas las instituciones e instrumentos financieros del sector privado;
• las industrias de propiedad gubernamental;
• las instituciones educativas;
• todas las unidades de investigación, tanto del sector público como del privado.

Esta separación es importante porque la evolución de las principales tecnologías nuevas está fuertemente influenciada por lo bien que encajan en la estructura facilitadora existente. Algunas requieren cambios grandes y persistentes en esa estructura, mientras que otras se adaptan casi sin problemas a ella.

Trayectorias evolutivas

Identificamos cuatro trayectorias que son distintas en principio pero que a veces están tan entrelazadas que no pueden tratarse por separado en la práctica.

La trayectoria de invención comienza con todos los desarrollos científicos y tecnológicos que preceden a la aparición de una tecnología identificable. Dado que los nuevos conocimientos tecnológicos evolucionan continuamente, resulta un tanto arbitrario afirmar con exactitud cuándo termina la etapa de invención. A grandes rasgos, se puede considerar que termina cuando se establece la “prueba de concepto”. Por ejemplo, en el caso de la electricidad, esta trayectoria duró varios cientos de años, incluyendo el de Magneta de Gilbert en 1600, pero teniendo precedentes en el magnetismo que se remontan mucho más atrás y terminando con la primera electricidad útil que no fue generada por una lesión de almacenamiento.

La trayectoria de eficiencia de una tecnología es la trayectoria temporal del coste de producción de una unidad del servicio proporcionado por la tecnología. Cuando se proporciona más de un servicio, es un índice del conjunto multidimensional de los costes de estos diversos servicios.

La trayectoria de las aplicaciones de una tecnología está compuesta por los productos tecnológicos, los procesos y las formas de organización que dependen de ella -como la lavadora eléctrica depende de la electricidad- o que la incluyen, de una forma u otra -como cuando un ordenador está integrado en un robot-.

La trayectoria de difusión es la extensión de la tecnología a usos en otros lugares, como cuando el uso del ordenador se extendió del laboratorio científico a la oficina y de los países donde se inventó al resto del mundo.

Hay que señalar varios puntos sobre estas trayectorias:

• En primer lugar, la difusión se asocia a menudo con nuevas aplicaciones importantes (por ejemplo, los ordenadores e Internet, o los láseres y los códigos de barras para escanear). Dado que esta trayectoria está tan íntimamente relacionada con la trayectoria de las aplicaciones, en lo que sigue tratamos estas dos trayectorias juntas como la trayectoria de difusión de las aplicaciones.
• En segundo lugar, la evolución de la invención y las trayectorias de eficiencia y difusión de las aplicaciones pueden dividirse a veces en una etapa precomercial, cuando los desarrollos son de propiedad pública, y una etapa comercial, cuando los desarrollos pueden ser objeto de apropiación privada.
• En tercer lugar, cuando las distintas trayectorias son distintas y siguen caminos diferentes, el hecho de no distinguir entre ellas ha sido la causa de mucha confusión en la literatura sobre la evolución y el apoyo del sector lucrativo y no lucrativo a las nuevas tecnologías.

Agentes

Dividimos a los agentes en dos grandes grupos: los del sector con ánimo de lucro y los del sector sin ánimo de lucro. Este segundo grupo se subdivide en dos grupos, los agentes de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y los del sector de las políticas públicas (PPS). Los de este último sector se subdividen a su vez en dos grupos según sus objetivos, los que buscan principalmente objetivos económicos (OE) y los que buscan objetivos no económicos (ONE).

El sector lucrativo incluye a los individuos y las organizaciones que operan en busca de incentivos de mercado como beneficios, ventas, ganancias de gestión u otros objetivos económicos similares, que denominamos colectivamente rendimientos económicos. Estos son los agentes que habitan en cualquier libro de texto estándar sobre teoría microeconómica.

El sector no lucrativo incluye a todos los demás agentes, pero limitamos nuestra atención a aquellos cuyas actividades afectan, directa o indirectamente, a la evolución de las tecnologías en sus trayectorias de invención, eficiencia y aplicación-difusión. A veces tratamos este sector como un todo, pero otras veces es útil considerar sus subdivisiones.

Las ONGs incluyen tanto a los agentes de las mismas como a aquellos cuyas actividades no están motivadas por la búsqueda de beneficios. Nos referimos a estos agentes de forma colectiva como los que están en las ONGs. Están motivados por incentivos no monetarios como la pura curiosidad, la filantropía, la búsqueda de conocimientos o el prestigio personal. Sin embargo, sus actividades crean oportunidades (e influyen en las trayectorias evolutivas) de forma directa o indirecta, permitiendo en algunos casos que otros obtengan beneficios económicos. Este grupo incluye a los que trabajan en instituciones educativas financiadas con fondos privados y sin ánimo de lucro (en Estados Unidos, algunos hospitales y centros educativos son instituciones con ánimo de lucro), en la iglesia y en organismos financiados con fondos privados dedicados a la búsqueda de avances científicos y tecnológicos, como la Royal Society y diversas organizaciones profesionales. Muchos de los agentes que consideramos se formaron en escuelas y universidades que estaban total o parcialmente financiadas con fondos públicos. Las actividades que estudiamos contaron con un importante apoyo de las ONG en la medida en que el capital humano de estos agentes les ayudó. Lo reconocemos aquí de una vez por todas y no entramos en la formación de los agentes cuando se estudian sus contribuciones.

El sector de las políticas públicas: esta segunda subcategoría del sector sin ánimo de lucro puede subdividirse en dos grupos que se distinguen por sus motivaciones. El OE incluye las organizaciones financiadas con fondos públicos que persiguen políticas para alcanzar objetivos económicos, ya sea directamente mediante el avance científico y/o tecnológico o indirectamente, como cuando se altera la estructura facilitadora por medios como la construcción de carreteras o la contribución a la salud y la educación de los trabajadores. La OE incluye:

• los departamentos gubernamentales y otros organismos financiados y dirigidos por el gobierno,
• todos los organismos gubernamentales que conceden subvenciones, como la Fundación Nacional de la Ciencia,
• los organismos casi independientes que son financiados por los gobiernos pero que no son dirigidos por ellos en sus actividades cotidianas,
• las instituciones educativas, en la medida en que son financiadas por los gobiernos, sean o no independientes de la política gubernamental.

La segunda subcategoría de los PPS incluye a los que se preocupan por conseguir objetivos no estratégicos que les beneficien a ellos mismos, como el poder militar o las victorias electorales. Sus actividades en pos de estos objetivos tienen a menudo repercusiones tecnológicas que permiten a otros en el sector privado obtener beneficios económicos -por ejemplo, cuando una nueva tecnología militar tiene repercusiones comerciales- o permiten a otros en el sector público alcanzar sus objetivos que, a su vez, afectan al avance científico y/o tecnológico.

Observamos algunas dificultades en esta clasificación de agentes:

En primer lugar, no siempre está claro si las actividades de los agentes individuales autofinanciados entran dentro del sector de las ONG o del sector lucrativo. Por ejemplo, ¿los agentes que buscaban la fama por sus descubrimientos científicos, pero que posteriormente los patentaron y se beneficiaron de ellos, empezaron en una ONG y pasaron al sector lucrativo, o estaban realmente en el sector lucrativo desde el principio? A falta de muchos conocimientos psicológicos sobre las motivaciones, a menudo es imposible saberlo. Afortunadamente, cuando los agentes fueron financiados por un organismo externo, suele ser posible saber si la financiación procedía del sector lucrativo o del no lucrativo, que es nuestra principal preocupación.

En segundo lugar, la frontera entre las ONG y el PPS, por un lado, y el sector con ánimo de lucro, por otro, es lo suficientemente clara, ya que los miembros de los dos primeros grupos no persiguen rendimientos económicos que se acumulen directamente para ellos. Sin embargo, la frontera entre las ONG y el PPS no es clara ni invariable en el tiempo. Por ejemplo, el PPS y las ONGs se confunden en la actualidad, ya que las universidades de financiación privada han pasado a depender cada vez más de los fondos gubernamentales para financiar la investigación, así como otras actividades universitarias. Aunque nos interesa distinguir entre la financiación procedente de los PPS y de las ONG, lo que más nos importa es la división más clara entre la financiación del sector lucrativo y la del sector no lucrativo.

En tercer lugar, la ambigüedad más importante tiene que ver, con mucho, con el límite dentro de un agente principal -por ejemplo, los Laboratorios Bell- más que con el límite general entre cualquiera de nuestros sectores principales. El apéndice ofrece un breve resumen de algunos hechos clave sobre los Laboratorios Bell. Éstos nos plantean un problema en el sentido de que, aunque su trabajo fue financiado principalmente por AT&T en sus inicios, la investigación se hizo cada vez más dependiente de la financiación gubernamental durante y después de la Segunda Guerra Mundial. Es posible localizar subvenciones de financiación específicas de fuera de los Laboratorios Bell en algunos casos, pero no en otros. En estos últimos casos, no está claro si la financiación fue totalmente del sector no lucrativo, del sector lucrativo o de ambos.

Objetivos

Para documentar hasta qué punto las tecnologías han sido financiadas por el sector lucrativo o por el sector no lucrativo, estudiamos las trayectorias evolutivas del desarrollo de un grupo de tecnologías importantes que se generalizaron en algún momento después de la primera mitad del siglo XIX. Aunque nuestros análisis son mayoritariamente cualitativos, creemos que arrojan una luz considerable sobre el importante papel del sector no lucrativo en muchos de los principales desarrollos tecnológicos de este periodo. De hecho, nuestros resultados ponen en tela de juicio la opinión comúnmente expuesta, explícita o implícitamente, en los libros de texto de teoría económica, de que el sector lucrativo es la única fuerza importante detrás de la evolución tecnológica que ha transformado continuamente las economías durante los últimos siglos. Una vez establecido que tanto el sector lucrativo como el no lucrativo han desempeñado papeles importantes en esa evolución, surgen otras preguntas, como por ejemplo: ¿cuáles son las condiciones en las que es probable que las intervenciones del sector no lucrativo sean exitosas y/o beneficiosas o infructuosas y/o perjudiciales? Estas cuestiones se dejan para otro texto.

Lecciones generales

En otro lugar se ha ofrecido lecciones específicas relacionadas con las tecnologías individuales que hemos considerado. Aquí, ofrecemos lecciones generales que se aplican a muchas, a veces a todas, las tecnologías consideradas en este texto.

Las acciones de los agentes influyen en las trayectorias de las tecnologías

Las acciones de los agentes tanto del sector lucrativo como del no lucrativo influyen en las trayectorias evolutivas de las tecnologías. En algunos casos, los agentes del sector sin ánimo de lucro necesitan proporcionar una demostración de la viabilidad de una tecnología (“prueba de concepto”) antes de que los agentes del sector con ánimo de lucro estén dispuestos a financiar nuevos desarrollos hacia la comercialización. En otros casos, la relación funciona a la inversa: los agentes del sector lucrativo demuestran la viabilidad tecnológica antes de que el sector no lucrativo esté dispuesto a financiar una parte importante de la evolución posterior de la tecnología.

En el caso de la refrigeración (Grupo 2) y del motor a reacción (Grupo 3), la tecnología necesitó un apoyo mínimo del sector no lucrativo para demostrar su viabilidad en su trayectoria de invención antes de que los agentes del sector lucrativo estuvieran dispuestos a financiar su adopción y explotación generalizadas. Por el contrario, los ferrocarriles, los automóviles, los aviones (en el Grupo 3) y el barco de vapor de hierro (Grupo 4) requirieron que el sector con ánimo de lucro proporcionara la demostración inicial de viabilidad antes de que los agentes del sector sin ánimo de lucro (a menudo en el sector NEO) estuvieran dispuestos a proporcionar financiación para muchos de los desarrollos en las trayectorias de eficiencia y difusión de aplicaciones. Una pregunta importante es: ¿cuáles son las condiciones que favorecen cada una de las dos secuencias causales? Aunque todavía no tenemos una respuesta completa, nuestra investigación sugiere algunas tentativas.

Condiciones que favorecen al sector lucrativo en primer lugar: existen sustitutos cercanos establecidos para la tecnología emergente con los que el sector no lucrativo, a menudo en forma de contratos militares, está muy comprometido; la invención parece probable una vez que se dirige a ella la suficiente investigación y desarrollo; las aplicaciones son bastante obvias y ofrecen beneficios en horizontes temporales no demasiado largos; existe una estructura facilitadora bien desarrollada que puede adaptarse fácilmente para servir a la nueva tecnología.

Condiciones que favorecen al sector sin ánimo de lucro en primer lugar: la fase de invención es larga y está llena de incertidumbre, y los principales incentivos de la investigación son la curiosidad y la fama, más que el beneficio; una vez que se ha logrado un avance inicial, está claro de forma general que habrá un número masivo de aplicaciones directas y de efectos indirectos, pero éstos son lejanos e inciertos en el tiempo y en los detalles tecnológicos (como, por ejemplo, cuando Crick y Watson hicieron su descubrimiento original de la naturaleza del mecanismo hereditario); los motivos para financiar la investigación y el desarrollo para la fase de descubrimiento provienen de objetivos no económicos en el sector de los PPS, a menudo el NEO; los principales beneficios, al menos en las primeras fases de desarrollo, son en términos de externalidades y ganancias sociales más que de beneficios apropiables (como en el caso de la electrificación rural); el desarrollo temprano de la tecnología requiere cambios importantes en la estructura facilitadora que tienen la naturaleza de bienes públicos no apropiables.

Dependencia de la ciencia

Cuanto más depende una tecnología de la ciencia, mayor es el lugar para el apoyo del sector no lucrativo a las trayectorias pertinentes.

La primera revolución industrial se basó principalmente en la mecánica newtoniana, mientras que la segunda dependió mucho más de la ciencia moderna. Desde entonces, la ciencia ha desempeñado un papel cada vez más importante en las distintas trayectorias de las nuevas tecnologías. Esto ha creado un lugar para la investigación con financiación pública allí donde los agentes del sector lucrativo no estaban dispuestos a financiarla debido a impedimentos como:

• la falta de previsión,
• los incentivos financieros inadecuados, (iii) una trayectoria de invención prevista demasiado larga, y
• una fuerte concentración de los beneficios sociales en las externalidades y los efectos indirectos más amplios, más que en los beneficios para los que participan directamente en la financiación de las distintas trayectorias.

Por estas razones, el papel que desempeña el sector público no ha dejado de crecer a medida que las nuevas tecnologías se han vuelto cada vez más complejas y de base científica. De las tecnologías consideradas en este texto, la ciencia desempeñó un papel importante en las etapas de eficiencia y aplicación-difusión de la industria aeronáutica, especialmente por parte de la NACA en Estados Unidos; la Revolución Verde en la agricultura; toda la trayectoria de invención de la electricidad y algo en sus etapas posteriores; y en todas las trayectorias del ordenador, Internet y el láser. Algunas de las tecnologías no cubiertas aquí en las que la ciencia financiada por el sector no lucrativo ha desempeñado un papel importante, sobre todo en las primeras etapas, son los viajes espaciales, la comunicación por satélite, la energía atómica, la biotecnología y la nanotecnología.

El apoyo de las empresas sin ántimo de lucro a las tecnologías emergentes

El apoyo de las empresas sin ántimo de lucro a las tecnologías emergentes puede eliminar a menudo algunas de las incertidumbres que desalientan el apoyo del sector lucrativo.

Esta lección general está estrechamente relacionada con la lección 2. Gran parte del conocimiento científico relacionado con el desarrollo precomercial de una tecnología se genera en un entorno de gran incertidumbre. Como se ha señalado en la introducción, debido a que la financiación del sector sin ánimo de lucro tiene una motivación y una tolerancia a la incertidumbre diferentes, puede proporcionar una fuente de financiación complementaria a las inversiones del sector con ánimo de lucro en esta fase inicial. Los grandes saltos tecnológicos como el desarrollo del láser, del ordenador, de Internet o de los conocimientos científicos que constituyen el núcleo de la Revolución Verde requieren la combinación y la coordinación sostenidas de recursos financieros e intelectuales a gran escala procedentes de fuentes muy diversas, como universidades, laboratorios de investigación públicos y privados, empresas privadas e ingenieros militares. Los mecanismos que hicieron esto en el periodo de la Guerra Fría de los años 50 y 60 fueron principalmente las adquisiciones militares que combinaron la experiencia pública, privada y universitaria (ONG) en instituciones financiadas conjuntamente por el sector lucrativo y el no lucrativo, como los Laboratorios Bell. Estos proporcionaron un impulso importante al desarrollo temprano de tecnologías que constituían saltos muy grandes hacia lo desconocido, partiendo de donde se encontraba la comprensión científica al principio de estos esfuerzos.

Ser el primero en el desarrollo de alguna tecnología puede dar ventajas

Ser el primero en el desarrollo de alguna tecnología nueva y radical repleta de incertidumbres puede conferir ventajas, pero a menudo proporciona los costosos fracasos de los que los seguidores pueden aprender.

El Comet de Havilland y el Concord proporcionan ejemplos de los peligros de ser el primero en tales desarrollos. En el caso de muchas de las tecnologías examinadas en este texto, esta observación proporciona algunas de las razones para la cooperación entre los agentes del sector sin ánimo de lucro y los del sector con ánimo de lucro. A menudo, el proceso de desarrollo de grandes avances tecnológicos requiere muchos “fracasos” en el camino hacia el éxito comercial final. Los primeros desarrollos del ordenador, de Internet y del láser, apoyados por el sector sin ánimo de lucro, son ejemplos de ello. Muchas de las primeras etapas de desarrollo de cada una de estas tecnologías no podrían haberse considerado éxitos comerciales según ningún criterio del sector lucrativo, pero proporcionaron los conocimientos tecnológicos y científicos necesarios (tanto de los fracasos como de los éxitos basados en criterios tecnológicos y científicos) para desarrollar los éxitos comerciales construidos sobre los primeros esfuerzos. Por el contrario, muchas de las tecnologías que llegaron a contar con el apoyo del sector no lucrativo (en particular la financiación de las adquisiciones militares) fueron probadas primero por empresarios del sector lucrativo. Nuestros ejemplos incluyen los barcos de vapor de hierro y los primeros aviones de hélice y jets.

Complementariedades de las tecnologías

Las principales tecnologías tienen importantes complementariedades coevolutivas entre sí. Como resultado, el apoyo del sector sin ánimo de lucro en las trayectorias de desarrollo de cualquier tecnología tiene impactos positivos significativos, y a menudo difíciles -a veces imposibles de prever-, en las trayectorias de desarrollo de otras tecnologías. Entre ellas se encuentran algunas que no fueron apoyadas directamente por el propio sector sin ánimo de lucro. Las inversiones del sector sin ánimo de lucro también pueden contribuir a crear retroalimentaciones positivas a través de estos impactos indirectos, creando más complementariedades que afectan posteriormente a la tecnología original. Por lo tanto, los cálculos del “rendimiento del apoyo del sector no lucrativo” para una tecnología concreta suelen subestimar ese rendimiento, a menos que tengan en cuenta el impacto en todo el sistema de complementariedades interconectadas.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Como lesta lección es importante pero compleja, la ilustramos con varios ejemplos.

El motor de combustión interna y las tecnologías de transporte: el motor de combustión interna no recibió ningún apoyo significativo y directo del sector no lucrativo en sus trayectorias de invención, eficiencia o difusión de aplicaciones. Sin embargo, sí recibió apoyo indirecto principalmente en su trayectoria de difusión de aplicaciones porque el motor de combustión interna se convirtió en una tecnología central en el complejo de tecnologías de transporte interrelacionadas del automóvil, los ferrocarriles, los barcos y los aviones. Todas estas tecnologías de transporte contaron con un importante apoyo del sector sin ánimo de lucro en diversas formas y, en el caso de los aviones, la tecnología de transporte no podría haber existido sin el motor de combustión interna. Los automóviles, los ferrocarriles y los barcos tuvieron versiones de las tecnologías con tecnologías de potencia alternativas como el vapor (e incluso la electricidad en el caso de los automóviles), pero todos convergieron en el motor de combustión interna como su componente de potencia en al menos algunas versiones, en algún momento de sus trayectorias de desarrollo.

Además, el motor de combustión interna habría tenido un número significativamente menor de aplicaciones y menos generalizadas si estas tecnologías no se hubieran desarrollado cuando y donde lo hicieron. A menudo fue con el apoyo del sector no lucrativo, a veces directamente, como con los aviones, y a veces indirectamente, como con la infraestructura que ayudó a los automóviles.

El motor de combustión interna y la refrigeración operando conjuntamente con las tecnologías de transporte: el apoyo del sector sin ánimo de lucro a la trayectoria de invención de la refrigeración tuvo impactos indirectos en las trayectorias de difusión de las aplicaciones del motor de combustión interna y de las tecnologías de transporte para las que fue fundamental en la ampliación de sus trayectorias de difusión de las aplicaciones. Un ejemplo lo encontramos en los vehículos con control de temperatura para pasajeros y carga. A su vez, la trayectoria de aplicaciones-difusión de la refrigeración se amplió con la existencia del motor de combustión interna y las tecnologías de transporte asociadas. La refrigeración por sí sola tiene muchas aplicaciones, pero la refrigeración combinada con las tecnologías de transporte dio lugar a muchas más aplicaciones.

Existe un complicado conjunto de relaciones complementarias entre las tecnologías. Las líneas sólidas gruesas representan complementariedades que operan en la dirección de la flecha. Las líneas discontinuas representan retroalimentaciones bidireccionales. Las líneas claras presentan complementariedades que van desde una tecnología originaria a través de una tecnología intermedia hasta una tecnología final.

Ferrocarriles: el apoyo del sector sin ánimo de lucro del que gozan los ferrocarriles contribuyó a ampliar la trayectoria de difusión de las aplicaciones de la máquina de vapor y, posteriormente, de las trayectorias de las aplicaciones de las tecnologías de propulsión más recientes del motor diésel y eléctrico.

Como hemos señalado, el apoyo del sector sin ánimo de lucro a los ferrocarriles también ayudó al desarrollo de las aplicaciones y la difusión de tecnologías como la refrigeración y el telégrafo.

El ferrocarril también tuvo repercusiones sociales y económicas de gran alcance. Por ejemplo, al unificar el mercado estadounidense, anteriormente fracturado, permitió la explotación de vastas economías de escala latentes que condujeron a la fundación del dominio estadounidense en el sector manufacturero a principios del siglo XX.

Automóviles: el apoyo del sector sin ánimo de lucro a los automóviles, junto con el apoyo del sector sin ánimo de lucro a los ordenadores, los láseres e Internet, ha permitido el desarrollo conjunto de, entre otras cosas, los sistemas de información geográfica (SIG) para el transporte y las redes de control logístico, y las tecnologías emergentes de los automóviles, los camiones de transporte y los aviones autónomos. Este ejemplo ilustra cómo el apoyo original del sector no lucrativo al desarrollo de diferentes tecnologías puede tener impactos continuos e imprevistos en la explotación de nuevas oportunidades tecnológicas que existen debido a las complementariedades tecnológicas latentes entre las tecnologías originalmente apoyadas.

En los casos de Japón y Corea, las tecnologías complementarias de producción ajustada y “justo a tiempo” se desarrollaron y probaron dentro del sector de fabricación de automóviles apoyado por el SPP, pero luego esta tecnología organizativa se extendió a las actividades de fabricación de muchas otras líneas de producción que se beneficiaron de la inversión original del sector sin ánimo de lucro en los automóviles.

Aviones: gran parte de las repercusiones económicas del apoyo del sector sin ánimo de lucro a las distintas trayectorias de la tecnología aeronáutica se ha manifestado de forma indirecta. Esto es cierto para el conjunto de tecnologías identificables que ayudaron a la trayectoria de eficiencia de los propios aviones, como el túnel de viento de la NACA. También es cierto de la gran colección de tecnologías complementarias que trabajaron con las aeronaves, como los aeropuertos, otras redes e infraestructuras de transporte, y una miríada de otras tecnologías que están vinculadas a los sistemas de transporte, incluyendo, por ejemplo, la refrigeración para el transporte de productos perecederos.

La agricultura: la complementariedad entre la agricultura y la biotecnología es obvia, y el flujo de ideas de ida y vuelta apoyado por la intervención del sector sin ánimo de lucro queda claro en la historia evolutiva de ambos, el desarrollo de cosas como la secuenciación del ADN y la Revolución Verde.

El barco de vapor de hierro: el apoyo del sector sin ánimo de lucro fue importante para desarrollar y perfeccionar el conjunto de la energía de vapor, las hélices de tornillo y los cascos de hierro. Éstas, a su vez, estaban vinculadas a futuras tecnologías como el motor de combustión interna, que más tarde sustituyó al vapor, pero que a su vez era complementario con las hélices de tornillo y los cascos de hierro y posteriormente de acero. Un transporte transoceánico más rápido y fiable se vinculó indirectamente a casi todo lo demás en términos de transporte global y redes comerciales. Más tarde, esto culminó en la vinculación con los SIG y el transporte globalizado de contenedores, que sigue utilizando cascos de acero y hélices de tornillo.

Electricidad: la electricidad hace posible casi todas las tecnologías que se utilizan actualmente. Esto se puede ver bien directamente, como en el caso de toda tecnología alimentada por ella, o bien indirectamente, como en el caso de las tecnologías que dependen de ella sin ser alimentadas por ella (por ejemplo, los productos manufacturados fabricados por máquinas-herramienta alimentadas por electricidad y los procesos químicos cuyas materias primas fueron creadas por procesos alimentados por electricidad). En otro ámbito, el apoyo del sector no lucrativo a la electrificación rural permitió el desarrollo de una amplia gama de aplicaciones agrícolas y abrió la demanda rural y agrícola a una serie de tecnologías existentes y nuevas.

Ordenadores e Internet: estas tecnologías se sitúan en una jerarquía en la que los ordenadores son necesarios para Internet, mientras que ambos requieren electricidad. El apoyo del sector sin ánimo de lucro a los ordenadores e Internet ha abierto enormes oportunidades en las trayectorias de las aplicaciones de otras tecnologías, incluidas las que no recibieron mucho apoyo directo del sector sin ánimo de lucro. De hecho, es en gran medida gracias al ordenador y sus derivados que vivimos en la era de la información y las comunicaciones (TIC).

Láseres: el apoyo del sector sin ánimo de lucro existió para el desarrollo del láser desde el principio de su trayectoria de invención hasta su eficiencia, desarrollo y hasta bien entrada su trayectoria de difusión de aplicaciones. El apoyo del sector sin ánimo de lucro al láser ha tenido repercusiones indirectas en una amplia gama de tecnologías complementarias, entre las que se encuentran muchas de las examinadas en este estudio y muchas otras.

6 Resumen
Los estudios sobre la localización de la investigación y el desarrollo, las invenciones y las innovaciones suelen dar mucho peso al sector con fines de lucro y mucho menos al sector sin fines de lucro. En lugar de estudiar dónde se localizan la investigación y el desarrollo, las invenciones y las innovaciones, hemos estudiado las fuentes de financiación sin las cuales estas actividades no podrían haberse llevado a cabo. Esto aumenta en gran medida el peso atribuido al sector sin ánimo de lucro, mientras que reduce un poco el del sector con ánimo de lucro.

La financiación del sector sin ánimo de lucro ha tenido éxito en varias de las tecnologías que hemos revisado. En algunos casos, parece probable que el apoyo del sector no lucrativo fuera necesario, al menos al principio, para poner en marcha las trayectorias de desarrollo. En otros casos, el desarrollo tuvo que ser iniciado por el sector lucrativo antes de que el sector no lucrativo se interesara por la tecnología. En muchos casos, el interés del sector no lucrativo surgió a causa de los OEN asociados a objetivos militares o políticos. Sin embargo, en todos los casos, el apoyo del sector sin ánimo de lucro dio lugar a la creación y explotación de muchas complementariedades tecnológicas que permitieron muchas oportunidades económicas y efectos indirectos.

Vemos tres lecciones generales en este ámbito. En primer lugar, el apoyo del sector no lucrativo parece haber sido importante (en algunos casos necesario) en el desarrollo directo de trayectorias específicas de las principales tecnologías de los siglos XIX y XX a las que se aplicó. En segundo lugar, la financiación del sector sin ánimo de lucro parece funcionar mejor en combinación (cooperación y no competencia) con el apoyo del sector lucrativo. En tercer lugar, la financiación del sector sin ánimo de lucro ha generado a menudo enormes complementariedades tecnológicas entre las numerosas tecnologías en las que tuvo un impacto directo e indirecto. Estas complementariedades tecnológicas han creado efectos indirectos económicos en forma de oportunidades de éxito comercial por parte de las entidades del sector lucrativo que invierten en ellas y las desarrollan.

De hecho, en los casos que hemos estudiado, sobre todo en los más recientes, encontramos que las actividades del sector no lucrativo y del sector lucrativo están tan entrelazadas que no tiene sentido pensar en activar o desactivar las actividades del sector no lucrativo aceptando o rechazando algún concepto genérico llamado “política industrial”.

Esto plantea la cuestión más amplia de los éxitos y fracasos de aquellas actividades, además de las aquí consideradas, que se engloban bajo el epígrafe general de política industrial. Los casos aquí considerados revelan que aquellos que descartan la política industrial con afirmaciones como “los gobiernos no pueden elegir a los ganadores” se basan en un eslogan vacío para evitar la consideración detallada de las complicadas y multifacéticas relaciones reales entre los sectores privado y público a la hora de fomentar las invenciones e innovaciones que son la raíz del crecimiento económico’.

Revisor de hechos: Rotway

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