La Implementación de la Directiva de Servicios (Directiva Bolkestein) en los Estados Federales

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La Implementación de la Directiva de Servicios (Directiva Bolkestein) en algunos Estados de Corte Federal de Europa

Desde un punto de vista teórico y estático, un estado federal es aquel que tiene su origen en una alianza, de manera que sus estados miembros participan en la reforma del texto constitucional ya que éste se sustenta en la existencia de un pacto estable con vocación de permanencia, por lo que quien lo modifica son las partes. A partir de esa definición estática, las distintas estructuras estatales existentes pueden reconducirse hacia las categorías conceptuales de estado federal o estado unitario si bien su correlación práctica no es tan sencilla ya que en la realidad ninguna de las dos formas de estado se manifiesta de un modo perfecto (Cfr . M (examine más sobre estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). B. López Portas, El sistema competencial de Galicia: Autonomía y Federalismo, cit., p. 56).

La evolución de este modelo de estados ha sido muy diferente de acuerdo con la adopción de formas de organización territoriales plurales.Entre las Líneas En algunos estados la organización de corte federal lleva instaurada muchos años es el caso de Alemania o Austria9, en otros, en cambio, su establecimiento es relativamente reciente –son los supuestos de Bélgica, España, Italia o el Reino Unido–.

(En el caso de Alemania, Sturm destaca que en la actualidad el problema de los Länder en el ejercicio de sus competencias se compara con un ideal extendido del Estado unitario. Es decir, se cuestionan las reformas realizadas sobre el modelo del federalismo cooperativo alemán y se aboga por una modificación profunda del modelo más allá de los cambios meramente administrativos. El Profesor Sturm señala que la ignorancia de su potencial, la insuficiente responsabilidad de los Länder y su escasa dotación financiera son las tres características que determinan las ineficiencias y el funcionamiento insuficiente. Tres elementos que plantean la necesidad de que la ciencia política alemana cambie su enfoque y valore en su justa medida los potenciales democráticos del federalismo alemán en pos de una tercera reforma eficaz del modelo. (Cfr., R. Sturm, «El federalismo alemán hoy», en Sistemas federales. Una comparación internacional, W. Hofmeister y J. Tudela Aranda (eds.), Konrad Adenauer Stiftung y Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza, 2017, pp. 203-230).)

(En el caso de Austria, debe puntualizarse que el federalismo cooperativo austríaco presenta una mezcla de tendencias federales y centralistas que se refleja en una distribución competencial compleja y confusa que requiere una modernización, como apunta Bubjäger. Desde sus orígenes, este sistema se caracterizó por un elevado grado de centralismo que no ha disminuido con el paso del tiempo, sino que incluso la autonomía de los Länder, en términos de políticas públicas, se ha ido reduciendo. Motivo por el que surge la necesidad de una reforma que refuerce su ámbito competencial, aunque no existe ningún consenso político sobre las medidas a adoptar en este sentido (Cfr., P (examine más sobre estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Bubjäger, «El federalismo cooperativo de Austria», en Sistemas federales. Una comparación internacional, W. Hofmeister y J. Tudela Aranda (eds.), Konrad Adenauer Stiftung y Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza, 2017, pp. 201-202)).

Así, junto a las formas tradicionales de federalismo alemán o austríaco, la adopción de nuevas fórmulas federales ha respondido a la voluntad de articular un renovado sistema político en el que tengan encaje minorías étnicas, lingüísticas, culturales o nacionales. Los elementos fundamentales que definen la organización política de estos estados se encuentran recogidos en sus cartas magnas –salvo en el caso del Reino Unido que carece de una Constitución codificada– y que se remiten a una legislación complementaria que conforma el modelo territorial establecido por lo que esta normativa no puede obviarse –especialmente nos referimos a los supuestos de Bélgica, Italia y España–. La doctrina sentada por los respectivos tribunales constitucionales sobre la materia cobra en estos estados un protagonismo jurídico absoluto a la hora de definir el modelo político territorial. Tampoco podemos ignorar la posible participación de los entes territoriales en la reforma constitucional, así debemos indicar que en algunos países como Alemania o Bélgica se prevé una participación indirecta mediante la intervención del Senado; mientras que en otros países, como España, se contempla alguna intervención directa aunque sin demasiada significación, al reconocer a las entidades federadas una iniciativa legislativa junto a otros órganos e instituciones.

En los supuestos de Alemania, Austria, España e Italia, no así en el caso de Bélgica, se observa la configuración de un ordenamiento jurídico federal caracterizado por la existencia de una norma institucional básica subordinada a la Constitución federal. Estas normas cuasi constitucionales pactadas entre el Estado y el ente territorial definen las estructuras organizativas de las entidades federadas e incluso su ámbito competencial o su naturaleza jurídica –como ocurre con España o el Reino Unido– por lo que se convierten en una pieza clave en el análisis del modelo federal establecido en cada uno de los supuestos señalados.Entre las Líneas En todo caso, las principales competencias de los entes descentralizados en estos estados suelen ser las de política social, sanidad, enseñanza o educación y gobierno local. No podemos obviar que pueden añadirse otros ámbitos competenciales específicos como son la regulación sobre las universidades en el Reino Unido; la organización de sus instituciones de autogobierno, medio ambiente, cultura; turismo; comercio interior, industria, agricultura, ganadería, derecho civil en los territorios que históricamente han tenido un derecho civil propio o policía en algunas Comunidades Autónomas –en el caso de España–; las competencias regionales italianas más importantes son sanidad y asistencia social, urbanismo y ordenación del territorio, transportes, industria, agricultura y sectores productivos en general; en Austria los Länder son competentes en el ámbito de ordenación general del territorio, legislación de urbanismo, protección de la naturaleza, pesca, agricultura, deporte, folclore, transferencia de la propiedad, planificación (véase más en esta plataforma general) de acontecimientos; etc. Así mismo debemos mencionarse la existencia de una serie de competencias que, en cambio, son interpretadas con un carácter extensivo por parte del Estado son por ejemplo las competencias de contenido económico –bases y coordinación de la planificación (véase más en esta plataforma general) general de la actividad económica, bases de la ordenación del crédito, banca y seguros, comercio exterior, hacienda general del Estado– o las competencias básicas y la garantía de la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales prevista en el artículo 149.1.1 de la Constitución española; la interpretación extensiva que se ha realizado del concepto de interés nacional como límite general al poder de las regiones antes de la reforma constitucional italiana de comienzos de siglo; o las razones «intrasistemáticas» que justifican para el Tribunal Constitucional austríaco que una materia sea competencia federal a pesar del principio de in dubio pro Land (Cfr. E. Argullol i Murgadas y C. Velasco Rico, «Introducción», en Instituciones y competencia en los Estados descentralizados, E. Argullol i Murgadas y C. Velasco Rico (dirs.), Colecciò d’Estudis Autonòmics, n. 76, Generalitat de Catalunya, Barcelona, 2011, pp. 433 y ss).

Otro elemento característico del modelo de estado federal es la existencia de una segunda cámara legislativa que articule las relaciones entre la Federación y los Estados federados al canalizar la participación de los últimos en la adopción de decisiones generales y en los procedimientos de integración de los órganos constitucionales. Los modelos de Senado adoptados por los estados miembros han sido diversos. Por un lado, nos encontramos con el caso de aquellos estados que la referencia a las entidades federadas se limita a su consideración como una mera circunscripción electoral, como ocurre en Italia –en donde las elecciones al Senado se celebran según las circunscripciones regionales, que se articula al establecer un número de escaños proporcional a la población y mediante sufragio (el derecho al voto) directo–.

Otros Elementos

Por otro lado, en el extremo contrario, nos encontramos a Alemania y Austria, en estos estados la composición del Senado federal refleja la proporción de la población de las entidades federadas y los miembros del Consejo Federal, Asamblea Federal y del Senado son elegidos por las instituciones de los territorios –en Alemania por los gobiernos de los Länder y en Austria por sus parlamentos–.Entre las Líneas En una situación particular se encuentran los casos de España y Bélgica. El Senado español compuesto por doscientos sesenta miembros la mayor parte de ellos son elegidos directamente por las provincias, circunscripciones que no coincide en la mayor parte de los casos con las Comunidades Autónomas, es decir, los parlamentos autonómicos solo eligen a sesenta de ellos.

Bajo la preocupación de una presencia equilibrada de las dos principales comunidades lingüísticas, el Senado belga también presenta una peculiar composición de senadores de elección indirecta tras la reforma operada en el año 2014. Tras la reforma de 2014 desaparecen los miembros por ley procedentes de la casa real y los parlamentos de las entidades federadas son los que designan entre sus miembros a los senadores. El Parlamento flamenco designa veintinueve senadores, diez son designados por el Parlamento de la Comunidad francófona, ocho por la Asamblea valona, dos por el grupo lingüístico francés que forma parte del Parlamento de la región de Bruxelles-Capitale; mientras que un único senador es designado por el Parlamento de la Comunidad alemana. Se observa, así, que permanece la componente de senadores cooptados, un total de diez –de los cuales seis serán nombrados por los flamencos y cuatro por los francófonos sobre la base de los resultados de las elecciones de la Cámara de los Representantes–. Cfr. A. Mastromarino, «Algunas notas sobre la reforma del Senado en Bélgica», Revista Cataluña de Dret Públic, 11 Febrero de 2015 (en eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2015/02/11/algunas-notas-sobre-la-reforma-del-senado-en-belgica-anna-mastromarino,%20página%20web%20consultada%206/06/2017).

El criterio de composición de la Cámara Alta es un dato de importancia pues nos permite dilucidar el grado de articulación federal del Estado. De tal manera que, podemos subrayar que el papel de la Cámara Alta en el federalismo alemán es amplio y puede considerarse congruente con su composición –ya que, junto a la función colegisladora federal, el Bundesrat ejerce funciones de control de la Administración federal y asume un papel protagonista en relación con la participación alemana en la Unión Europea–. El Senado austríaco desarrolla una función colegisladora parcialmente supeditada a la Cámara Baja –al prevalecer su voto de persistencia– y al disponer la Asamblea federal de la facultad de veto respecto de leyes que impliquen la supresión de competencias de las entidades federadas. Mientras que el Senado español, aunque tiene atribuida tres funciones federales propias –bien como cámara de primera lectura para el fondo de compensación interterritorial, bien en el ámbito de la autorización de acuerdos interautonómicos y de la autorización para uso de los medios compulsivos respecto a las comunidades autónomas–, lo cierto es que la mayor parte de sus facultades colegislativas están supeditadas al Congreso de los Diputados. Como subraya Argullol i Murgadas, la consideración conjunta de la estructura y funciones del Senado, en un análisis no solo formal, sino que considere el funcionamiento real de las instituciones, puede permitir valorar la participación efectiva de las entidades federadas en las decisiones generales cuando determinados criterios de separación entraron en crisis (Cfr. E. Argullol i Murgadas y C. Velasco Rico, «Introducción», cit., pp. 19-20).

La cooperación y la colaboración entre los distintos entes territoriales se convierte también en una pieza clave de los estados federales.Entre las Líneas En aquellos sistemas en los que el Senado responde fielmente al modelo de cámara de representación territorial que permite un juego no centralizado de las fuerzas políticas en sede institucional, el Parlamento nacional se convierte en la sede más relevante de las relaciones entre la Federación y los entes federales.Entre las Líneas En los demás estados que no disponen de este instrumento cobra una mayor importancia la articulación de mecanismos formales o informales de colaboración y cooperación alternativos. Al respecto, debemos subrayar que solo la Constitución austríaca menciona expresamente a los acuerdos y convenios entre la federación y los Länder, lo habitual es que estos mecanismos se regulen a través de leyes federales, acuerdos o pactos entre los distintos entes territoriales bien mediante fórmulas organizativas –como es el caso de la Conferencia Estado-Regiones en Italia, la Conferencia de Presidentes en España o el Comité de Concertación belga– o bien de carácter procedimental –mediante el establecimiento de convenios entre la Federación y los estados federados en los distintos ámbitos posibles con el fin de establecer una prestación armónica de los servicios–. Los principales problemas que pueden presentar estos instrumentos es el de la carencia de una verdadera función decisoria, la falta de la transparencia de sus actividades, un agravamiento de la posición subordinada de las entidades federadas, o la falta de identificación clara de las responsabilidades de cada una de las partes que lo integran (Cfr. E. Argullol i Murgadas y C. Velasco Rico, «Introducción», cit., p. 68).

Una de las principales cuestiones que se suscita respecto a la forma de organización federal es la relativa a la simetría o asimetría de las entidades federadas. Es decir, un elemento clave a la hora de definir a los estados federales es si los miembros del Estado federal ostentan una posición igual o se reconoce cierta posición heterogénea o excepcional algunos territorios y si eso se traduce en un estatus jurídico especial que rompe la organización homogénea. Un dato de extrema relevancia a la hora de caracterizar el funcionamiento de sus órganos de gobierno y la articulación del ordenamiento jurídico de cada uno de los estados sobre todo en el tema que nos corresponde, la implementación de la Directiva Bolkestein. Al respecto debemos subrayar una serie de particularidades detectadas como son: en primer lugar, el reconocimiento de un diverso peso de las entidades federadas en la composición de la cámara federal o Senado, como ocurre en Alemania; en segundo lugar, el reconocimiento de carácter limitado de ciertas minorías lingüísticas en Alemania o Austria; y en tercer lugar, la consagración de comunidades diversas con mayor o menor peso en la configuración del estado federal –como ocurre en el caso de Italia con las regiones de estatuto especial; en España, inicialmente al prever constitucionalmente distintas vías de acceso a la autonomía; en el Reino Unido al configurar sistemas singularizados de “Devolution” (delegación, descentralización); o en Bélgica al posibilitar la articulación de comunidades y regiones y el gran Bruselas–. A estos elementos debemos añadir la existencia de singularidades derivadas de la presencia de ciertas fuerzas políticas locales, o la articulación más abierta de algunos políticos de ámbito federal, que en último término determinan un funcionamiento diferente del sistema institucional (Cfr. E. Argullol i Murgadas y C. Velasco Rico, «Introducción», cit., pp. 19-20).

No podemos concluir este subepígrafe sin realizar una mención a las fórmulas de participación adoptadas en el ámbito de la Unión Europea tanto para la suscripción y ratificación de tratados como para la formación de una posición común ante la Unión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Así, respecto al primero de los elementos subrayados debemos señalar que en los modelos federales de tipo cooperativo como son Alemania o Austria la participación de los Länder en la suscripción y ratificación de los Tratados de la Unión Europea se canaliza de forma indirecta a través de su Senado –el Bunderat debe aprobar cualquier modificación o reforma que se produzca en este sentido por lo que su posición puede vincular al Bundestag mientras que en Austria la modificación de un tratado comunitario precisa de la aprobación de las dos cámaras legislativas, del Consejo Nacional y de la Asamblea federal, por lo que el Senado dispone la posibilidad de un veto absoluto–.Entre las Líneas En los supuestos del Reino Unido y de España no existen mecanismos formales de participación, lo único que se prevé en este sentido en el supuesto español aparece recogido en algunos estatutos de autonomía como un derecho/deber del Estado español de informar a las comunidades autónomas de aquellos asuntos que pudieran afectarles.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Indicaciones

En cambio, el sistema jurídico belga permite la participación directa de las comunidades, regiones o la federación en estos supuestos en función del tipo de competencia o materia afectada –federal o regional–. Tras la reforma constitucional operada en el año 2001, las regiones italianas participan en la toma de decisiones relativas a la revisión de los tratados cuando afectan a materias de su competencia.

En relación con el segundo de los elementos apuntados, la participación en la formación de la posición federal ante la Unión Europea, resaltaremos una vez más que se han adoptado distintas soluciones.Entre las Líneas En Alemania y Austria los Länder participan directamente en la toma de decisiones de carácter federal con mayor o menor protagonismo en función de la materia e intereses afectados. La participación en el Reino Unido se puede analizar desde distintos niveles; aunque a nivel constitucional no está prevista, formalmente se comparte la información entre los distintos gobiernos territoriales y éstos al mismo tiempo se comprometen a apoyar la posición adoptada por el Gobierno federal. Las regiones italianas participan en las delegaciones del Gobierno italiano desde año 2003 mientras que la participación en estas delegaciones en España solo aparece reconocida en algunos estatutos de autonomía (Cfr. M (examine más sobre estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). B. López Portas, «La figura del Estado en los procesos de integración y descentralización político. Una reflexión de su naturaleza jurídica-política», Corpus Iuris Regionis, Revista Jurídica regional y subregional andina, n. 7, Escuela de Derecho, Universidad Arturo Prat, Iquique, 2007, pp. 59-85.)

Con la excepción de Bélgica, los estados analizados únicamente de modo informal pueden crear establecer en Bruselas oficinas de actuación propia de relación con las instituciones europeas. Estas oficinas suelen funcionar como grupos de presión – lobbies – y canalizan la información y el intercambio de documentación.

En último término, debemos recordar que la normativa europea no afecta al reparto interno de competencias por lo que todos los sujetos territoriales están obligados a su cumplimiento en función de sus respectivas competencias.Entre las Líneas En ninguno de los estados es necesario la recepción formal del derecho comunitario por parte del estado federal para que los distintos entes territoriales cumplan la normativa comunitaria.

Indicaciones

En cambio, sí se aprecia alguna diferencia en el sistema de reparto de los fondos y subvenciones europeas, mientras que en España los fondos europeos son distribuidos y gestionados por el Estado español, en Italia la competencia de establecer las especificaciones a los proyectos financiados por la Unión Europea le corresponde a las regiones.

En definitiva, los modelos de estados federales articulan una fórmula de organización territorial del poder en el que autogobierno es ejercido junto al gobierno compartido (Definición empleada por Daniel Elazar a la hora de identificar de una forma común a los distintos modelos federales existentes (Cfr. D. J. Elazar, Exploración del Federalismo, Editorial Hacer, Barcelona, 1987, pp. 5 y 32)). El estado federal se ha caracterizado en un principio por su carácter simétrico pero, como veremos, con el paso de los años se han consolidado algunos elementos de diferenciación que tienen su reflejo en el funcionamiento real del modelo político aunque con distinta intensidad o alcance. Por este motivo, desde el punto de vista de nuestro análisis, es necesario un estudio más enfocado en los elementos diferenciadores que identifican en el ámbito local a estos Estados federales. Sólo así podremos comprender cuál ha sido la profundidad de los cambios que ha planteado la aplicación de la Directiva 123/2006/CE en los Estados europeos.

Particularidades en el ámbito local

Los textos constitucionales de los estados europeos señalados como federales (especialmente Alemania y Austria), con la excepción del Reino Unido (las leyes de la “devolution” (delegación, descentralización) de Escocia, “devolution” (delegación, descentralización) de Irlanda y de la “devolution” (delegación, descentralización) de Gales de 1998 incluyeron una transferencia de la regulación del régimen local con distintas intensidades a las asambleas y parlamentos de los distintos territorios pero, en última instancia, el Parlamento británico retiene la capacidad de regular cualquier asunto), contienen alguna referencia a las entidades territoriales municipales que, con carácter general, se consagra al afirmar el principio de autonomía local. Hay mucha más información detallada sobre las Características Locales en la Implementación de la Directiva de Servicios (Directiva Bolkestein) en los Estados Federales.

Fuente: Be-goña López P., Universidad de Santiago de Compostela. Proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad y cofinanciado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) correspondiente al marco financiero plurianual 2014-2020.

Recursos

Véase También

Actividades Económicas
Actividades Profesionales
Competencia Territorial
Estados Federales
Licencias Administrativas
Mercado Interior Europeo
Libre Prestación de Servicios
Funcionamiento de los Municipios
Régimen Local
Administración Local

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