Características Locales en la Implementación de la Directiva de Servicios (Directiva Bolkestein) en los Estados Federales

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Implementación de la Directiva: Particularidades en el ámbito local

Los textos constitucionales de los estados señalados, con la excepción obvia del Reino Unido, contienen alguna referencia a las entidades territoriales municipales que, con carácter general, se consagra al afirmar el principio de autonomía local. (En el caso del Reino Unido, el régimen local británico se configura a través de la legislación parlamentaria y de normas de desarrollo. Con carácter previo a la “Devolution” (delegación, descentralización), el Parlamento británico regulaba con carácter exclusivo los gobiernos locales de todo el Reino Unido. Una vez aprobadas las leyes distintas para Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte cambian el modelo. Las leyes de la “devolution” (delegación, descentralización) de Escocia, “devolution” (delegación, descentralización) de Irlanda y de la “devolution” (delegación, descentralización) de Gales de 1998 incluyeron una transferencia de la regulación del régimen local con distintas intensidades a las asambleas y parlamentos de los distintos territorios pero, en última instancia, no olvidemos que el Parlamento británico retiene la capacidad de regular cualquier asunto ya que estos órganos parlamentarios regionales carecen de protección constitucional frente la supremacía parlamentaria del Westminster.

En todo caso, el gobierno local se comprende como un agente del Gobierno central por lo que hay poca oposición por parte de los entes locales en los supuestos en los que el Gobierno británico o las administraciones descentralizadas interfieren en sus asuntos. La falta de interés y la desconfianza en el gobierno local es un rasgo que define el modelo británico, la única excepción es Londres ya que sus habitantes valoran el mantener un gobierno propio, aunque éste sea débil.)

Al respecto, es conveniente introducir un par de precisiones relativas a los supuestos de Alemania y de Austria.

Por un lado, la Ley Fundamental de Bonn para referirse a la autonomía de los entes locales alude a los conceptos de propia responsabilidad y autogobierno. La Constitución alemana reconoce en su artículo 28 a los municipios – Gemeinden – y a las agrupaciones de municipios – Gemeindeverbände, cuyo ejemplo más significativo como veremos es el Kreis –. Tanto los municipios como los Kreis son integrantes de la estructura organizativa federal y tienen reconocida la condición de corporaciones de Derecho público. La doctrina y la jurisprudencia alemana (Al respecto debe consultarse la Sentencia Rastede del Tribunal Constitucional Federal Alemán (BVerfGE 79, 127, 146, 149)) distinguen entre lo que se considera la garantía del contenido esencial que protege la autonomía municipal y su control específico conforme al principio de reparto de competencias favorable al municipio, en este sentido el derecho alemán hace referencia a las denominadas potestades municipales básicas – Gemeindehoheite – que se corresponden al ámbito propio de las competencias municipales y que abarcaría distintas facultades –como son la potestad reglamentaria o de autoorganización, la potestad planificadora, tributaria y financiera, en materia de personal, etc.–.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional austríaco se refiere al principio de «autoadministración» como límite a la subordinación de los Länder al Estado central. El artículo 2 de la Constitución austríaca define a este Estado como una estructura federal integrada por nueve territorios dotados de autonomía política, estos son: Viena, Salzburgo, Carintia, Voralberg, Burgenland, Tirol, Baja Austria, Alta Austria y Estiria. Hay que destacar en este caso que nos encontramos ante un Estado tradicionalmente definido como un Estado federal si bien el modelo federal austríaco tenía una cualidad extremadamente centralista. Una autonomía de los Estados autónomos limitada no solo desde el punto de vista institucional si no también se va a ver constreñida a la hora para establecer su orden constitucional. La previsión establecida en el artículo 99.1 de la Constitución federal austríaca que determina la superioridad de la ley federal sobre la ley estatal ha supuesto que las Constituciones de los Estados austríacos se configuren como leyes de desarrollo de la Constitución federal. Una superioridad que se ve agravada por el hecho de que la propia Constitución federal en sus artículos 95 y siguientes regula con detalle la organización interna de los Estados autónomos por lo que sus constituciones solo se limitan hacer referencia a esas previsiones. Incluso puede destacarse aquí que, todo ello se ve reforzado por el hecho de que el Tribunal Constitucional austríaco ha desarrollado distintos métodos interpretativos para resolver los conflictos competenciales que favorecen al poder federal, como son la teoría de la petrificación, la teoría de las materias transversales o del principio del mandato o mutua consideración (Cfr. J. Vernet i Llober, El sistema federal austríaco, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 157-168).

De modo, que los Estados federados quedan sometidos o subordinados al Estado Federal aunque no exista una previsión constitucional específica al respecto, si bien hay que puntualizar que el artículo 99.1 de la Constitución austríaca sí determina esa superioridad de la Ley constitucional Federal en el caso de conflicto de una competencia concurrentes. Debe puntualizarse, que, como contrapeso, el Tribunal Constitucional ha desarrollado la norma in dubio pro Länder, que significa que, después de haber agotado todas las clases de interpretación, si aún permanece la duda sobre la competencia de una materia se entiende que se trata de una competencia residual de los Länder . Un presupuesto que, a pesar de la importancia teórica, sin embargo, no ha habido muchos asuntos en los que se haya podido aplicar.

En todo caso el derecho de autonomía local convierte, con carácter general, a las entidades municipales en sujetos del esquema federal en sentido pleno, incluso en los estados formalmente no reconocidos como federales. Así, la Constitución italiana identifica a las entidades locales como entes constitutivos de la República. La Constitución italiana reconoce la autonomía local en su artículo 5 aunque, como ocurre con el constituyente español respecto a las comunidades autónomas, la mayor parte de los artículos que comprenden el Título V se centran de en perfilar la autonomía de las Regiones. La Carta Magna italiana intentó atribuir garantías y significados nuevos a la autonomía local de municipios y provincias si bien durante mucho tiempo la normativa que reguló el sistema local italiano fue preconstitucional.Entre las Líneas En todo caso, en su artículo 114.1 configura los municipios, provincias y ciudades metropolitanas como sujetos constitutivos de la República. Es decir, se trata de entes autónomos con estatuto, poderes y funciones propios conforme al artículo 114.2. Los entes locales no están sometidos a control externo sobre sus actos, ni por parte del Estado, ni por parte de las Regiones. De las disposiciones constitucionales se deduce que el contenido mínimo de tal autonomía se refiere al autogobierno, a la autonomía reglamentaria en cuanto a la organización y al desarrollo de las funciones atribuidas, a la autonomía de dirección político-administrativa y también a la autonomía financiera. A partir de ese reconocimiento constitucional, los Estatutos de las Regiones contienen, a su vez, afirmaciones explícitas de reconocimiento de la autonomía local, y, en todo caso, la ley estatal o regional no puede restringir la autonomía constitucionalmente garantizada.

(Y así) la Carta Magna española, mediante una distribución en cascada del poder fijada en el artículo 137, reconoce una autonomía diferenciada a los entes territoriales locales para la gestión de sus respectivos intereses en virtud de su artículo 140.Entre las Líneas En España la autonomía local está, pues, constitucionalmente garantizada, aunque esta garantía es muy parca, simplemente se limita a establecer que sus gobiernos y administraciones serán autónomos y elegidos democráticamente por los vecinos –de forma directa o indirecta–. La fijación de las competencias locales corresponde a las leyes básicas federales y leyes de desarrollo estatales como es la Ley reguladora de las bases del Régimen local –LRBRL, Ley 7/1985, de 12 de abril– o la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local –LRSAL, Ley 27/2013, de 27 de diciembre–. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional desde el año 1999, reconoce la posibilidad de que un número determinado de municipios y provincias puedan plantear un conflicto de competencias contra las leyes federales o estatales en defensa de la autonomía local. Los Estatutos de autonomía reformados, los denominados estatutos de nueva generación, han introducido alguna novedad en este ámbito ya que no se limitan al mero reconocimiento formal del principio de autonomía de los entes locales sino que, a tenor de lo previsto en el Estatuto catalán, establecen un listado de las materias –de competencia estatal– en las que las leyes tienen que reconocer competencias a los municipios; declaran que el ejercicio de las mismas solo está sujeto a control de constitucionalidad y de legalidad y, en el ámbito de la financiación, reconocen que los gobiernos locales tienen autonomía presupuestaria y de gasto en la aplicación de sus recursos.

El desarrollo de estos principios constitucionales federales en Alemania o Bélgica le corresponde a las entidades federadas. La Administración municipal alemana es una administración indirecta del Land. Los municipios tienen el derecho a ordenar y ejecutar los asuntos administrativos del territorio si bien, en virtud de los artículos 30 y siguientes de la Ley Fundamental de Bonn, la regulación sobre el régimen local es una competencia exclusiva de los Länder en el marco constitucional establecido.

Mientras que en Austria, España e Italia se observa que se ha previsto un reparto de poder de regulación que va más allá.Entre las Líneas En estos tres estados el poder federal mantiene la facultad no solo de establecer los principios si no también de fijar la regulación específica de muchos ámbitos de la ordenación de los entes territoriales municipales. Un sistema reparto competencial al que queda sometido el nivel de gobierno local. De acuerdo con estos elementos, las diversas regulaciones del sistema de gobierno local que existan en estos Estados miembros no pueden presentar grandes diferencias jurídico políticas aunque en la práctica elementos como la realidad de la planta territorial, la población y su capacidad económica ofrezcan considerables divergencias que generan la insatisfacción en algunas de sus regiones –es el caso de Escocia en el Reino Unido, Cataluña y País Vasco en España, las Regiones autónomas italianas tras la reforma constitucional del 2001–.Entre las Líneas En el caso de Alemania, las divergencias entre los territorios se manifiestan respecto al poder del Bund cuya supremacía se encuentra condicionada en función de la capacidad económica de cada uno de los Länder . Así los estados más fuertes abogan por debilitar al Bund mientras que los más dependientes económicamente del poder federal pretenden su fortalecimiento. Una cuestión que resulta de extrema importancia respecto a la refederalización en el ámbito social.

A la hora de asignar las competencias a las entidades locales se determinan no solo el mínimo establecido por la legislación federal, sino que también se atribuyen funciones administrativas a los entes municipales en función de sus ámbitos competenciales. La relación entre los distintos entes territoriales con las entidades locales –es decir el ejercicio de los poderes de control, coordinación y colaboración– varía en función del modelo de regulación al que nos refiramos.

En general, si el poder de regulación está compartido entre Federación y Estados federados, esa relación es bifronte (Argullol i Murgadas se refiere al término bifronte para articular este tipo de relaciones directas entre los entes territoriales locales y el Estado federal y entre los municipios y las entidades federadas (Cfr. E. Argullol i Murgadas y C. Velasco Rico, «Introducción», cit., pp. 62-64)), de tal manera que las entidades locales se relacionan directamente con ambos, es el caso de España y de Italia. La definición del ordenamiento de los Entes Locales en Italia es una materia compartida entre Estado y Regiones si bien no solo se ha consolidado una larga tradición de relaciones entre el Estado, en concreto el Ministerio de Interior, y las asociaciones nacionales de entes locales, si no que Estado ha influido fuertemente en la actividad de los entes locales, también mediante el desarrollo de políticas propias y mediante subvenciones. Antes de la reforma constitucional de 2001, todo el ordenamiento de los entes locales italianos estaba reservado a la legislación del Estado, que había recogido las disposiciones en un texto único –el Decreto-lei n. 267/2000–. Tras la reforma constitucional, se reservan a la legislación exclusiva del Estado tres submaterias del anterior ordenamiento general: la determinación de los órganos de gobierno, la determinación de las funciones fundamentales y la relativa a la legislación electoral. De esta forma, las Regiones italianas son responsables de las materias siguientes: la distribución de las funciones administrativas, con el debido respeto de las fundamentales; el establecimiento de las formas asociativas y de colaboración entre los entes locales y el establecimiento de las finanzas locales.

En cambio, si el poder de regulación corresponde solo a los estados federados, las relaciones interadministrativas se producen con exclusividad entre los Estados federados y las entidades locales, quedando al margen la Federación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Ahora bien, debemos matizar esta afirmación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Cabe señalar que, en el Reino Unido, Escocia e Irlanda del Norte tienen competencia exclusiva sobre el gobierno local incluida la facultad de rediseñarlo a su voluntad mientras que Gales requiere la concurrencia de la legislación de Westminster; cualquier incumplimiento de la legislación puede ser demandado no solo por cualquier ente territorial –local, autónoma o central– sino que también puede ser denunciado por la ciudadanía. La estructura organizativa de la administración municipal austríaca está establecida en los artículos 115-120 de su Carta Magna conforme a la cual los Länder son competentes para aprobar disposiciones más detalladas y para completar aquellos aspectos que el texto constitucional no determina, para ello promulga leyes municipales y estatutos locales; en función de la distribución de competencias establecidas, el Estado o los Länder pueden asignar una determinada función a los municipios que están representados por la Asociación Austríaca de Municipios y la Asociación Austríaca de Pueblos aunque no existe ninguna relación bilateral general entre estas asociaciones y la Federación y los Länder, ni tampoco una relación bilateral directa entre alguna de estas entidades y un solo municipio.Entre las Líneas En el supuesto de Alemania, aunque relación dominante de las entidades locales se establece con los Länder, se admite también una relación directa entre la Federación y los entes territoriales municipales cuando ambos ostentan facultades referentes al mismo ámbito competencial. Debe advertirse, además, que la Federación ha establecido relaciones singulares con las entidades locales a través de la concesión de ayudas y subsidios económicos ya que su asignación le permite limitar el alcance de la autonomía local a través de la fiscalización o condicionamiento de las subvenciones –Austria es un ejemplo de ello ya que la Federación puede intervenir en materia de hacienda local, modulando de este modo el alcance o la fuerza de las competencias municipales, mediante la aprobación de la Ley de Equiparación Financiera–.Entre las Líneas En los países con un sistema de relación bifronte la preponderancia federal en la ordenación la hacienda de las entidades locales es más evidente, así cabe subrayar que en España o Italia la ordenación de la hacienda local condiciona fuertemente la posibilidad de alternativas a la hora de modular la asignación de recursos que está en manos de los órganos federales.

De manera más concreta sobre el régimen competencial municipal en cada uno de estos estados, en concreto sobre las competencias delegadas, deben señalarse una serie de precisiones. El gobierno local en el Reino Unido está estrechamente controlado por los niveles superiores de gobierno, ya que sus competencias son delegadas por ley y supervisadas por la administración del gobierno superior; además, el hecho de que la financiación (o financiamiento) de los entes locales sea discrecional mediante subvenciones desde el gobierno superior, incentiva a los entes locales a cumplir las tareas que les son solicitadas. Como indicamos en líneas anteriores, en Alemania el sistema de atribución y supervisión de competencias no puede ser calificado como cooperativo, las competencias locales se recogen en la Constitución y en las leyes y se distinguen entre responsabilidades que deben ser desarrolladas en régimen de autoadministración –los asuntos más importantes de carácter local– y responsabilidades asignadas a las entidades locales por parte de los Estados –la Federación no puede asignar labores o tareas a las entidades locales–; las tareas que son encomendadas a las entidades locales por parte de los Estados se desarrollan bajo supervisión de las autoridades estatales conforme a lo previsto en la ley; ahora bien si un Estado encomienda nuevas tareas a un ente local este tiene derecho a recibir fondos o financiación (o financiamiento) del Estado.Entre las Líneas En Austria, las administraciones locales prestan servicios públicos y llevan a cabo funciones federales o del Land dentro de su esfera autónoma de gobierno o de su esfera delegada –delegación que se articula mediante leyes federales o del Land que delegar tareas que no les son propias– si bien prima el principio de subsidiariedad –conforme al artículo 118 de la Constitución austríaca en el que se establecen como ejemplos la construcción o la planificación (véase más en esta plataforma general) urbanística local–. También en Italia las funciones administrativas se atribuyen a los municipios por la legislación estatal o regional, según el principio de subsidiariedad, cabe subrayar aquí que el Estado puede atribuir o delegar funciones a los municipios en materias de competencia propia exclusiva –como son inmigración, el estado civil y el Registro civil– en estos supuestos el Estado tiene competencia legislativa reglamentaria y de dirección y el deber de cubrir integralmente con recursos el coste (o costo, como se emplea mayoritariamente en América) de la actividad desarrollada, en los casos de transferencias competenciales; en todo caso, si la función está atribuida, el municipio debe atender a las disposiciones de la Ley estatal pero también, según las propias normas reglamentarias autónomas, con el principio de la cobertura financiera integral. Las competencias municipales españolas están definidas en las leyes de bases y en las leyes estatales de desarrollo; el régimen competencial establecido en la LRBRL –Ley 7/1985, de 2 de abril, en concreto en el ámbito de la educación, salud, sanidad y servicios sociales (Cfr. M. Almeida Cerreda, «El impacto de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, en la distribución de competencias en materia de educación, salud, sanidad y servicios sociales», Revista d´estudis autonòmics i federals, n. 22, Institut d´Estudis autonòmics, Barcelona, 2015, pp. 219-263.)– ha sido modificado a raíz de la LRSAL –Ley 27/2013 de 27 de diciembre (Cfr. R. Rivero Ortega, «Oportunidades, riesgos y resultados reales de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local», Revista de Estudios de Administración local y autonómica, n. extraordinario, enero, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2015, pp. 115-138.)–27, aunque Montilla Martos subraya que la reciente reinterpretación efectuada por el Tribunal Constitucional de la norma ha desactivado gran parte de su contenido relativo a la reorganización de las competencias autonómicas sobre el régimen local y las limitaciones a la autonomía de los municipios.Las Sentencias del Tribunal Constitucional 41/2016, 111/2016, 168/2016 y 180/2016 contienen declaraciones de inconstitucionalidad y declaraciones de interpretación que para el Profesor Montilla Martos han desactivado en gran medida los objetivos pretendidos por la LRSAL que suponían una reordenación de las competencias autonómicas en el régimen local y una limitación a la autonomía municipal. El Tribunal Constitucional mediante estas resoluciones, entre otras cuestiones, declara la inconstitucionalidad de las previsiones que la Ley hacía al traspaso unilateral y coercitivo a las comunidades autónomas de competencias que ejercían los municipios en materia de sanidad y servicios sociales; rechaza la pretensión de que los municipios solo puedan ejercer competencias propias en a que las materias que determine el Estado mediante la LRBRL; declara la inconstitucionalidad de las limitaciones derivadas del desapoderamiento de la prestación de servicios al municipio vinculado al coste (o costo, como se emplea mayoritariamente en América) efectivo de la prestación y al desapoderamiento del pleno de la corporación local vinculado para la aprobación de los presupuestos, los planes económicos financieros, los planes de saneamiento o los de reducción de la deuda; determina la no constitucionalidad del desapoderamiento del pleno a favor de la junta de Gobierno para relevantes decisiones al extender que se produce una vulneración del principio democrático en el ámbito local; o la corporación local para la aprobación de los presupuestos y los planes económicos (Cfr. J.A. Montilla Martos, «Las sentencias del Tribunal Constitucional sobre la LRSAL», en idpbarcelona.net/las-sentencias-del-tribunal-constitucional-la-lrsal/,%20Instituto%20de%20Derecho%20Público,%20página%20web%20consultada%2020/06/2017).

Otra característica que apreciamos de forma general, en la regulación de las entidades locales en el caso de que sus órganos de gobierno son electivos, normalmente de forma directa, es la titularidad de potestades normativas, en concreto, de la potestad reglamentaria.Entre las Líneas En este sentido debemos puntualizar que, el artículo 28.2 de la Ley Fundamental de Bonn, en su primer inciso, reconoce el derecho de autonomía a los municipios alemanes para regular, bajo su propia responsabilidad y dentro del marco de las leyes, todos los asuntos de la comunidad local. La reserva de Ley contenida en este artículo tiene varias consecuencias.Entre las Líneas En primer lugar, el Legislador va a ser el que configure la autonomía local ya que bien las leyes del Bund, bien las leyes de los Länder o bien las normas reglamentarias establecen el marco normativo que regula la configuración legal de la autonomía municipal.Entre las Líneas En segundo lugar, el ámbito competencias municipal que se comprende como extensivo ya que, si la Ley no atribuye competencias sobre una materia a nadie, esa facultad le corresponde de manera íntegra a los municipios, lo que incluye a la facultad del municipio del promover toda clase de actividades materialmente situadas en este ámbito. Es lo que se conoce como derecho a la espontaneidad – Recht der Spontanität –. Por este motivo, se distinguen en el ámbito local alemán distintos tipos de leyes: leyes de régimen municipal, leyes aprobadas por los Kreise, leyes de colaboración local y leyes sobre tributos y contribuciones locales. Debe precisarse que, en virtud de la reserva legal contenida en el artículo 28.2, ninguna de las potestades señaladas dispone un marco legal específico que las determine y a la vez limite su alcance así la potestad de programación o planificación (véase más en esta plataforma general) está sometida a las normas generales de planificación, la potestad en materia de personal es una potestad ejecutiva en el marco de la legislación del Bund, el reglamento orgánico que articula la potestad municipal de autoorganización ha de dictarse conforme a las normas legales que regulan la organización interna de los municipios o la potestad financiera está sometida a una densa malla de determinaciones legales (Cfr . J. M.ª Rodríguez de Santiago, A. de Marcos Fernández, A. García Martínez, y J. Ortega Bernardo, «Informes nacionales –Alemania–», en Gobiernos locales en Estados federales y descentralizados: Alemania, Italia y Reino Unido, Institut d´Estudis Autonòmics, Generalitat de Catalunya, Barcelona, 2010, p. 63).

En Austria los municipios disfrutan de una esfera de actuación libre sobre una base económica propia por lo que pueden desempeñar funciones administrativas sin estar limitados por las instrucciones de las autoridades federales o del Land, cuyas competencias se limitan a la de la mera supervisión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). La supervisión llevada a cabo por los Länder o el Estado federal sobre los municipios se centra en la adopción de medidas de control respecto la ilegalidad o inconstitucionalidad de las normas municipales, la realización de todas las tareas impuestas por ley al debido tiempo y de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y eficacia. Las medidas de control realizadas en el ámbito municipal incluyen tanto el cumplimiento del derecho de información como la exigencia de la aprobación de la autoridad supervisora para la entrada en vigor de una norma municipal y abarcan también la anulación de reglamentos municipales o la disolución del Consejo municipal.

(En Austria) la federación no solo puede intervenir en todas las materias municipales –incluso mediante una Ley, aunque municipios pueden participar en su preparación– sino que también los gobiernos locales pueden ser obligados a unirse en asociaciones de municipios por una ley federal o del Land –siempre que sean previamente escuchados y se garantice su autonomía y representación dentro de sus órganos–.Entre las Líneas En el caso de España la autonomía local goza de una garantía constitucional específica conforme a los artículos 140 a 142 de la Carta Magna española en los que no solo se le reconoce personalidad jurídica al municipio y a la provincia y se determina su autonomía financiara si no que se establecen los principales elementos que configura su régimen jurídico-político, así como los órganos de gobierno, los Concejos y las Diputaciones principales. Su desarrollo normativo se materializa, como acabamos de recordar, en la LRBRL. La profunda reforma introducida por la LRSAL supone una nueva concepción del principio de autonomía local al reformular el sistema de distribución de competencias –así de acuerdo con la nueva redacción del artículo 7 de la LRBRL las competencias de las entidades locales se identifican como propias, delegadas o distintas de las propias y atribuidas por delegación, desapareciendo las complementarias–. Finalmente, debe añadirse respecto a la autonomía local en Italia que nos encontramos ante el estado en el que se han producido las transformaciones más significativas en el ámbito local. (Cfr. J. Morcillo Moreno, «La racionalización de los entes locales en Italia: a la sombra de la incertidumbre», Revista de Administración Pública, n. 195 (septiembre-diciembre), Centro de Estudios Político Constitucionales, Madrid, 2014, pp. 303-336 (en dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/4935404.pdf)).

Tras la reforma del Título V de la Constitución del año 2001, los entes locales se convirtieron en el núcleo de la Administración pública italiana, sin embargo, las expectativas de la reforma se vieron paulatinamente frustradas ante la falta de voluntad política en su aplicación a pesar de los nuevos intentos de reformulación que no fueron aceptados por la ciudadanía a en el referéndum de 2006. Como en España, la adopción de medidas normativas de carácter económico a partir del año 2009 suscitó duras críticas doctrinales tanto por contravenir al Título V de la Constitución –sobre todo al imposibilitar la elección de los órganos del gobierno local por la ciudadanía– como por articularme mediante un decreto-ley, el Decreto ley 267/2000. Ante ello, la Corte Constituzionale ha intervenido en varias ocasiones para frenar los excesos del legislador –es el caso de las sentencias 151/2012 o 220/2013–. Una acción legislativa que tiene como principal consecuencia la desaparición de la provincia y la potenciación de las áreas metropolitanas (Cfr. J. Morcillo Moreno, «La racionalización de los entes locales en Italia: a la sombra de la incertidumbre», cit., pp. 303-336).

Cabe subrayar como otro elemento a considerar en este estudio la posibilidad de que los Estados pueden crear entes territoriales intermedios entre los municipios y el Estado. Una posibilidad que no se contempla por igual en todos los supuestos analizados si no que podemos distinguir varios modelos. Así, un primer grupo de países se caracterizan por el hecho de que sus constituciones federales prevén la existencia de entes locales intermedios, como son las provincias y áreas metropolitanas italianas; las provincias, mancomunidades metropolitanas, federaciones de municipios, belgas; o las provincias y otros entes intermedios creados por legislación española como pueden ser las comarcas.

En segundo lugar, nos encontramos con la posibilidad de que sean los propios estados federados los que, sin limitación alguna por parte de la Constitución federal o por parte de la legislación federal, creen entes locales de nivel intermedio, es el caso de Alemania o del Reino Unido34. (En Alemania, las) agrupaciones de municipios, los Kreis, tienen reconocida su autonomía (véase qué es, su concepto; y también su definición como “autonomy” en el contexto anglosajón, en inglés), aunque no de forma expresa, conforme el segundo inciso del artículo 28.2 de la Ley Fundamental de Bonn si bien su protección constitucional es menor al no atribuirles la competencia en la gestión de los asuntos de la comunidad local a estas organizaciones jurídico-públicas de naturaleza corporativa y carácter territorial dotadas de plena capacidad jurídica; por lo que si no existe una expresa atribución legal, la competencia será municipal. Debe puntualizarse que todos los Länder –salvo Berlín, Hamburgo y Bremen–, conocen de esta entidad local supramunicipal. La regla general es que las grandes ciudades, de más de cien mil habitantes no se integren en Kreise, sin embargo, existen excepciones de ciudades de menos de cincuenta mil habitantes en Baviera o en Rheiland-Platz que no se integran en Kreise .

El supuesto del Reino Unido es peculiar ya que, aunque las administraciones descentralizadas podrían haber creado estos entes, no lo han hecho todavía, aunque parece que está próximo en Gales. La tradición es crear consejos designados para llevar a cabo determinadas tareas, más que modificar los gobiernos locales; de tal manera que la reorganización del gobierno local se ha articulado mediante la racionalización de la provisión de los servicios de los gobiernos locales existentes. La única excepción destacable es la Greater London Authority creado en Inglaterra a modo de un gobierno regional que aglutina a los gobiernos locales de Londres; la Asamblea del Gran Londres funciona como un mecanismo para monitorizar al alcalde –el alcalde tiene poder para designar candidatos a las grandes agencias que prestan los mayores servicios en Londres; tiene influencia sobre la policía y controla la agencia para el desarrollo económico de Londres y la prestación del servicio público de transportes– y es una cámara de debate.

Y finalmente, el extremo contrario, podemos señalar como tercer tipo, el caso de Austria, en donde la creación de un distrito municipal intermedio requiere, en cualquier caso, la aprobación de una Ley constitucional federal específica que regulase este nivel de administración, lo que nunca ha sucedido. Ni las autoridades administrativas de distrito –que actúan solo como agencias administrativas– ni las asociaciones de municipios pueden considerarse entidades territoriales intermedias ya que únicamente pueden ser creadas con el propósito de ejercer de forma conjunta tareas que pertenecen a la esfera de su autonomía. De manera que las funciones que le corresponden a un ente territorial supramunicipal son asumidas por los Länder austríacos.

Con el fin de garantizar el funcionamiento de la organización política territorial establecida se incluyen expresamente en el ordenamiento constitucional cláusulas o principios de obligado cumplimiento por todos los entes territoriales que aseguren la lealtad federal y la colaboración entre los distintos niveles de gobierno es el caso del artículo 143 de la Constitución Belga; o de forma indirecta como el principio de supremacía del Parlamento británico –que rige la actividad política y la administrativa en el Reino Unido, aunque no existe un principio constitucional formal–, o la Constitución italiana que –además de establecer tras la reforma del 2001 el principio de equiordinazione, de ordenación equitativa de todos los niveles de gobierno–, en su artículo 120 prevé el ejercicio de poderes sustitutivos por parte del Estado conforme a las reglas fijadas en la ley, una ley que fija procedimientos aptos para que los poderes sustitutivos sean ejercidos de acuerdo al principio de subsidiariedad y de colaboración leal. Los Tribunales Constitucionales alemán, austríaco y español han suplido con su labor interpretativa la falta de una previsión específica al respecto en sus textos constitucionales. El principio de la Bundestreue es desarrollado por el Tribunal Constitucional alemán aunque se considera como un principio no escrito de la Constitución alemana que se aplica en las relaciones establecidas entre el Bund y los Länder y las entabladas entre ellos con el fin de que considere los intereses respectivos de los entes territoriales cuando desarrollen sus competencias y proporcionen mutuamente la información necesaria, por lo que en caso de incumplimiento se puede acudir al Tribunal Constitucional por cualquiera de ellos. El Tribunal Constitucional austríaco también ha articulado las relaciones intergubernamentales si bien en torno al principio de «mutua consideración» entre Federación y Länder a la hora de legislar, de manera que no se pueden contradecir en exceso los intereses de la otra parte incluso aunque ello suponga el no desarrollo pleno de sus competencias sobre la materia, por este motivo la cooperación configura como una pieza clave del sistema austríaco. El Alto Tribunal español más allá del artículo 155 de la Constitución española ha indicado que los principios de colaboración y lealtad son inherentes al sistema de distribución territorial del poder público y el legislador traduce su interpretación en el establecimiento de mecanismos de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el desarrollo de alguna competencia; los estatutos de nueva generación –como el estatuto catalán– introducen un nuevo concepto el de lealtad institucional con el fin de valorar el impacto financiero de las disposiciones generales aprobadas por el Estado que puedan influir en la comunidad autónoma y viceversa, este término tiene como fin posible el de establecer los ajustes o compensaciones necesarias que pudieran derivarse de su incumplimiento.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Finalmente debemos añadir que, como complemento a ese principio de autonomía local y en atención al principio de lealtad federal, en todos los estados objetos de estudio, se establece un sistema de controles de la acción de los entes locales. Los controles ordinarios de la actividad de las entidades locales son fundamentalmente de legalidad y culminan con la intervención de los tribunales de justicia. De este modo, el Estado federado puede reservarse facultades de control ordinario en atención al cumplimiento de la legalidad de las previsiones normativas locales, un instrumento que ha permitido en algunos casos incrementar las competencias ente territorial estatal como es el caso de Alemania. Aunque los Länder son competentes de forma exclusiva sobre este ámbito, el Bund también puede intervenir en materia de Derecho local, aunque en virtud del principio de atribución competencias residual. Así, conforme al artículo 84.1 de la Ley Fundamental de Bonn, el Estado federal puede intervenir, mediante la reserva de facultades de control sobre la legalidad cuando se trate de leyes federales que pueda dictarse en los distintos sectores de la actividad pública en los que la competencia sea federal, aunque la ejecución le corresponda a los Länder o a los Entes Locales. Estas facultades de control pueden consistir en el envío de comisionados a los órganos superiores de los Länder si bien para ello se requiere el consentimiento del Land o la autorización del Bundesrat . La supervisión llevada a cabo por los Länder o el Estado federal sobre los municipios se centra en la adopción de medidas de control respecto la ilegalidad o inconstitucionalidad de las normas municipales, la realización de todas las tareas impuestas por ley al debido tiempo y de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y eficacia. Las medidas de control realizadas en el ámbito municipal incluyen tanto el cumplimiento del derecho de información como la exigencia de la aprobación de la autoridad supervisora para la entrada en vigor de una norma municipal y abarcan también la anulación de reglamentos municipales o la disolución del Consejo municipal.

Además, como contrapeso, los entes locales pueden acudir a los tribunales ordinarios previstos conforme a su orden jurisdiccional para defender sus competencias. Incluso debe destacarse que, en algunos estados, se prevé la posibilidad de acudir a la justicia constitucional incluso mediante procedimientos directos previstos específicamente para este fin como ocurre en Alemania, Austria o España.Entre las Líneas En este sentido, debemos precisar que la garantía constitucional de la autonomía local en Alemania rige de forma simultánea en la Ley fundamental de Bonn y en las Constituciones de los Länder si bien conforme el principio de subsidiariedad –recogido en el artículo 93.1.4 b) de la Carta Magna alemana– se excluye el recurso de amparo para la defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional federal si se puede utilizar un recurso equivalente ante el Tribunal Constitucional del Land .

En Austria, aunque los órganos municipales están obligados constitucionalmente a cumplir las instrucciones dadas por la autoridad competente federal o del Land, los entes municipales pueden plantear un recurso ante el Tribunal Constitucional o el Tribunal Administrativo si una resolución de la autoridad supervisora viola su derecho a la autoadministración. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Recordemos que en Italia los entes locales –reconocidos como entes autónomos con estatuto, poderes y funciones propios conforme al artículo 114.2 de la Constitución italiana– no están sometidos a control externo sobre sus actos, ni por parte del Estado, ni por parte de las Regiones.Entre las Líneas En el caso de España el conflicto en defensa de la autonomía local creado por la Ley orgánica 7/1999, de 21 de abril, permite a los entes locales impugnar ante el Tribunal Constitucional las leyes o normas con rango de ley del Estado o de las Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía si bien se cuestiona su eficacia práctica como mecanismo para incrementar los poderes del gobierno local (Cfr. S. Roura Gómez, «La primera década del Conflicto en defensa de la autonomía local», Revista de Estudios de la Administración local y autonómica (REALA), n. 315-316, enero agosto, INAP, Madrid, 2011 (en revistasonline.inap.es/index.php?journal=REALA&page=article&op=download&path%5B%5D=10038&path%5B%5D=10447)).

En la mayor parte de los estados los órganos de cooperación han establecido acuerdos concretos de cooperación y colaboración horizontal entre las entidades federadas en las que se incorporan a representantes de la administración federal y en los que se plantea la posible incorporación de las entidades locales en las estructuras organizativas con el fin de articular las relaciones entre las distintas administraciones territoriales –sirvan de ejemplo los casos de Alemania, Austria o España con la Conferencia de gobiernos de las Comunidades Autónomas–. Estos instrumentos se consolidan como un mecanismo esencial para mejorar la calidad de los poderes de las entidades federadas y redunda en una mejor relación entre los ciudadanos. Peculiarmente llamativo es el caso de Austria ya que nos encontramos ante un proceso de descentralización inconcluso en el que los Estados buscan su participación y representación a través de estructuras extraconstitucionales convenios verticales y horizontales entre el Estado federal y los Estados autónomos entre sí como vía de superación a la fuerte centralización que lo han definido como un modelo de federalismo cooperativo.

Debemos destacar también la previsión de mecanismos de colaboración con entes privados. Sirva de ejemplo el supuesto del Reino Unido en el que la cooperación en el nivel local suele instrumentalizarse, más allá de los simples acuerdos para trabajar conjuntamente, mediante en el establecimiento de un consejo representativo de intereses –una persona jurídico privada que recibe subvenciones de las partes interesadas para fines concretos–, o de consorcios PPP –los public private partnership son consorcios que es establecen en el ámbito de asuntos de mayor relevancia como es el de la construcción de las infraestructuras, se caracterizan porque en ellos en los que el Gobierno o el consejo trabajan de forma directa con el contratista privado–.Entre las Líneas En Alemania, ciertas obras públicas se caracterizan por la colaboración de las distintas administraciones con sociedades privadas a la que se identifica con un régimen legal mixto caracterizado por la aplicación del derecho privado a esa sociedad. La fuerte tendencia hacia la privatización experimentada en todos los niveles de gobierno austríacos ha supuesto que el ejercicio de muchas funciones formalmente estatales se ha transferido a empresas privadas, fundaciones o asociaciones en las que el Estado conserva una participación mayoritaria y la representación en todos sus órganos.

En Italia está reconocido y regulado el derecho a concluir acuerdos de cooperación con otros sujetos dotados de personalidad jurídica en el marco de estos acuerdos, sobre todo a la hora de realizar intervenciones públicas complejas en áreas territoriales determinadas, es posible la creación de organismos comunes de cooperación así como también se admite la creación de organismos mixtos creados directamente por la legislación sectorial –como han sido el campo de los entres creados para la gestión de los parques nacionales–.Entre las Líneas En España es frecuente la participación de distintas administraciones en consorcios, sociedades mercantiles u otros entes personificados bien para realización de obras y prestación de servicios públicos bien para la financiación (o financiamiento) de planes conjuntos u otras actividades; la presencia de las distintas administraciones plantea en algunos casos problemas jurídicos desde la perspectiva de la libre concurrencia o desde el punto de vista de la legislación de contratos de las administraciones públicas.

Finalmente, no podemos concluir este apartado sin hacer una mención específica al ámbito de la administración electrónica dada la importancia que adquiere a raíz de la implantación de la Directiva 123/2006/CE en cada uno de estos Estados. Así, en el Reino Unido podemos destacar que varios gobiernos y administraciones han realizado un notable esfuerzo en materia de tecnologías de la información sin que se aprecien patrones comunes, sino que su desarrollo se ha dado a nivel departamental o gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) sin efectos destacados en el sistema de distribución de competencias.Entre las Líneas En Alemania, Austria o Italia tampoco su implementación en asuntos procedimentales ha supuesto algún impacto en la distribución competencial.

Indicaciones

En cambio, como veremos, en España se aprecia que, aunque se trata de una cuestión instrumental cuya regulación debe corresponder a cada una de las administraciones territoriales, sin embargo, ha sido objeto de regulación básica del Estado completada por algunas Comunidades Autónomas.Entre las Líneas En esa línea se apuesta por el desarrollo de un Estado autonómico más cooperativo también en el ámbito local. La cooperación interadministrativa prevista en la Directiva de Servicios plantea una reconsideración del sistema administrativo completo, los cambios organizativos que implican el reforzamiento de los controles concomitantes y ex post de vigilancia e inspección no se dirigen a cada ente considerado individualmente si no quieren la reformulación de todo el modelo administrativo (Cfr. R. Rivero Ortega, «La transposición de la Directiva de Servicios en las entidades locales», cit., pp. 61-62.

En definitiva, el desarrollo del Federalizing process, que enmarca la configuración del Estado autonómico español, plantea nuevos retos entre los que destacaría el de su participación en la reforma del propio modelo de Estado a través de su posible reformulación competencial en la que confluyen tendencias centrífugas autonómicas y centrípetas estatales y que, en definitiva, redunda en una merma de las competencias locales como veremos en el siguiente apartado.) y exige potenciar la cooperación entre Administraciones territoriales. Se plantea así cierta paradoja, la configuración de un Estado autonómico cooperativo no solo como respuesta a las demandas de incremento del poder de las Comunidades autónomas que, en las últimas décadas, caracteriza el desarrollo del Estado autonómico, sino que también se extiende al ámbito local, aunque con un origen contrario, como resultado necesario de la recentralización de poder estatal experimentada con la aplicación de la Directiva de Servicios.

Fuente: Be-goña López P., Universidad de Santiago de Compostela. Proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad y cofinanciado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) correspondiente al marco financiero plurianual 2014-2020.

Recursos

Véase También

Actividades Económicas
Actividades Profesionales
Competencia Territorial
Estados Federales
Licencias Administrativas
Mercado Interior Europeo
Libre Prestación de Servicios
Organización de los Municipios
Funcionamiento de los Municipios
Régimen Local
Administración Local

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