Límites de los Derechos Fundamentales

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EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN EL MARCO DE LAS GARANTÍAS FRENTE A LA ACTIVIDAD LIMITADORA DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES

La posición compartida que asume el juicio de proporcionalidad en el conjunto de garantías

La tradicional sistemática del TEDH, con su ordenado enjuiciamiento escalonado, constituye una prueba elocuente de que el examen de la proporcionalidad de la injerencia no es sino una pieza más dentro de un sistema [Recuérdese, en efecto, los pasos que sigue en su revisión: si la medida representa una injerencia sobre el derecho; si tiene base legal; si persigue un fin legítimo; si es proporcionada, etc.], que, además, ha de ser manejada con respeto del margen de apreciación que el Tribunal europeo reconoce a legislador y jueces nacionales. [Para una introducción al tema, vid. el estudio de la jurisprudencia del CEDH, núm. III.1.b), y la bibliografía allí citada. Por encima de las evidentes razones de fondo que fundamentan esta doctrina y que allí se apuntan, ha de notarse asimismo que, técnicamente, desde el test de lo razonable, no es posible ir mucho más lejos en el control, y menos aún cuando de un juez europeo se trata, habida cuenta su mayor lejanía y su más limitada función institucional de mínimo de mínimos, esto es, de un mínimo común denominador europeo, un solar común].

En el plano interno, todavía se difumina más el papel de la proporcionalidad -compartido de ordinario con más técnicas o cánones de control-, sin que necesariamente aumente a cambio la intensidad del escrutinio, pese a la mayor proximidad del juez nacional con la medida. La proporcionalidad convive, pues, con otros tantos principios, técnicas e instituciones, a las que no desplaza y con las que integra un abigarrado conjunto.

Veamos, en el epígrafe siguiente y por vía de ejemplo, cómo opera el principio en ese contexto de criterios que, según los casos y el tipo de proceso, cabría considerar para concluir en la conformidad constitucional de la intervención pública (norma o resolución administrativa o judicial) sobre los derechos y libertades que la Constitución reconoce, para poner de relieve el modesto papel que le cabe cumplir.

La proporcionalidad, uno de los tests que mira a la legitimidad de la injerencia

En términos muy simples, y aunque cada derecho ofrezca una estructura y fisiología propias, podría ensayarse una disección ideal, en función de su objeto, entre aquellos límites a la actividad limitadora que poseen un carácter externo al derecho mismo, porque miran a la legitimidad de la intervención pública en sí, al margen y con independencia del impacto que realmente produzcan sobre el derecho afectado, de aquellos otros que, por el contrario, pretenden levantar un muro de contención que rodee y proteja el contenido del derecho y que, por contraposición, podríamos denominar internos.

Así, entre los primeros, cabría destacar aquellos que miran si la intervención legislativa y administrativa respetan la reserva de ley para los derechos fundamentales (reserva genérica ex art. 53.1 CE, o específica en relación con algunos derechos); si la injerencia de la Administración se ha sujetado al principio de legalidad, entendido como existencia de norma jurídica previa (art. 103.1 CE); si el fin de la medida es compatible con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico; si se han observado, según los casos, normas de procedimiento (v. gr., art. 33.3 CE) o el deber de motivar la resolución (p. ej., en relación con los derechos de los arts. 17 0 18 CE); los principios de interdicción de la arbitrariedad y el de segur¡-, dad jurídica (art. 9.3 CE), etcétera; y, naturalmente, el principio de proporcionalidad. La injerencia deviene ilegítima sin más si infringe cualesquiera de estos límites. Entre los segundos, sobresale el respeto del contenido esencial (art. 53.1 CE) o, si se prefiere, del contenido constitucionalmente garantizado. Se trata, en todo caso, de criterios autónomos, cuya lesión o inobservancia no entraña ni acarrea la de los demás.

Piénsese, por ejemplo, en la expropiación forzosa como forma de intervención sobre el derecho de propiedad (art. 33 CE). Para su enjuiciamiento global, cabría distinguir entre aquellos límites externos, que escudriñan la legitimidad de la expropiación en sí (si responde o no a una causa de utilidad pública o interés social; si ha seguido el procedimiento previsto; si tiene base legal suficiente; también si no es manifiestamente desproporcionada para la satisfacción del fin que persigue, etc.); de un lado y, de otro, los de carácter interno, que enjuician si se ha respetado el contenido del derecho (un justiprecio que pueda ser calificado de equivalente económico).

La proporcionalidad de la injerencia y el respeto del contenido constitucionalmente garantizado por el derecho afectado no son términos equivalentes

En suma, pues, en el esquema general del control de constitucionalidad de las leyes -y por extensión de sus actos de aplicación-, el principio de proporcionalidad representa un límite externo más a la actividad limitadora [Desde esta perspectiva más amplia, parecen deshacerse ciertos equívocos, como el creer ver en la proporcionalidad la reina de todas las garantías, o, en una dirección contraria, una nebulosa, impermeable a la técnica y cuyo mero uso lleva anudados graves peligros.], en tanto que el contenido esencial se sitúa entre los límites internos. Con todo, interesa reseñar, finalmente, que, aun cuando la proporcionalidad sea también un control material, no suplanta ni absorbe a la técnica del contenido esencial, la principal garantía sustantiva de los derechos constitucionales. Una cosa es, en efecto, que la injerencia sea legítima y proporcionada, por no existir un medio alternativo más moderado, y otra, muy diferente, que por ello y sin más, sea también respetuosa con el contenido constitucionalmente garantizado por el derecho en cuestión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). […]

Nos alineamos abiertamente con la tesis más clásica, hoy quizá en retroceso, del carácter absoluto del contenido esencial del derecho. No es posible dar cuenta aquí del debate ni de los argumentos que la avalan. Para la tesis relativa, si una medida resulta proporcionada y, en general, ponderada, es, sin más, respetuosa con ese contenido esencial.

Sucede, en efecto, que, bien por una concepción relativa del contenido constitucionalmente garantizado, bien, más sencillamente, por la dificultad que entraña una indagación más profunda en el caso concreto, no faltan, dentro y fuera de nuestras fronteras, pronunciamientos que parecen moverse en la dirección contraria, y para los que todo se resuelve, con renuncia explícita a un previo análisis acerca del contenido garantizado con carácter absoluto por cada derecho, en una suerte de ponderación con ingredientes, más o menos explícitos, de proporcionalidad. Por ser gráficos: se trata de concepciones o de praxis, que ante la colisión de dos o más derechos, o de uno frente al interés general, no se plantean si una de las partes en conflicto ha podido invadir la calzada ajena (hipótesis no admitida), sino, tan solo, las circunstancias del caso, para resolver también ad cusum (v. gr.: a dónde se dirigía cada uno, cuál era su finalidad, etc.).

Pormenores

Por el contrario, aquí entendemos que, ante una colisión, ha de indagarse previamente quién ha ocupado el espacio ajeno, esto es, cuál es la parcela de libertad que a cada uno le corresponde y que, en ningún caso, puede ser suprimida aun cuando el sacrificio o su total ablación pudiera estar justificada por altos fines. […]

Como otras muchas sentencias constitucionales (entre tantas, las SSTC 207/1996 o 37/1998), la STC 50/1995, aquí recogida a efectos ilustrativos, tiene la virtud de discernir el juego propio del principio de proporcionalidad, sin disolverlo con las restantes garantías constitucionales de los derechos y libertades ni, en consecuencia, con sus respectivos tests de constitucionalidad. A este propósito, y de forma muy sintética, la citada Sentencia recuerda:

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

• que, entre otras garantías, la finalidad perseguida por la medida limitadora del derecho ha de ser legítima en sí misma en términos constitucionales y además motivada, sin perjuicio de los requisitos específicos establecidos en relación con el art. 18 CE (fundamentos jurídicos 5 y 6); y
• que, en todo caso, la medida limitadora ha de respetar el contenido esencial del derecho, que resulta intangible (art. 53.1 CE) (en igual sentido, recientemente, la STC 57/1994, fundamento jurídico 6);
• que el principio de proporcionalidad no se confunde, pues, con tales garantías sino que tiene un ámbito propio, del cual resalta la STC 50/1995 uno de sus elementos, el de necesidad de la intervención, consistente en guardar “una relación ponderada de los medios empleados con el fin perseguido, para evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales” (cuya infracción, por cierto, en el caso examinado, determinará la estimación del recurso de amparo). [En el contexto del entero sistema de garantías constitucionales, “no es suficiente” -en palabras de la propia STC 50/1995-con que la medida limitadora sirva a un fin perfectamente legítimo, que ésta se haya motivado y, en relación con el derecho a la inviolabilidad del domicilio, haya sido adoptada por el juez e, incluso, que respete el contenido esencial, sino que, además, debe ser proporcionada. Es claro, pues, que «no es suficiente hacer valer un interés general» (STC 57/1994, fundamento jurídico 6), pues bien se comprende, como se ha dicho en la STC 37/1989 (fundamento jurídico 7), que si bastara, sin más, la afirmación de ese interés público para justificar el sacrificio del derecho, la garantía constitucional perdería, para relativizarse, toda eficacia. Si se admite que cada una de esas garantías tiene un ámbito que le es propio, una función específica, la lesión de una no tiene que acarrear la de la otra y, a la inversa, la legitimidad del fin y el respeto del contenido esencial del derecho no empece a la eventual infracción del principio de proporcionalidad].

En un orden lógico, la proporcionalidad, como límite externo, precede al juicio acerca del impacto que la medida produce sobre el contenido. Así, la expropiación puede ser proporcionada al fin que persigue, pero no respetuosa con el contenido del dominio, por una indemnización insuficiente. Y, al revés: a todas luces innecesaria, aunque el justiprecio sea adecuado.

Fuente: BARNES, Javier. “El principio de proporcionalidad. Estudio preliminar”. En: Cuadernos de Derecho Público, N.º 5, septiembre-diciembre 1998, INAP, Madrid, pp. 15-49

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