Flujos Financieros Ilícitos

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Para un conocimiento más exhaustivo de tráfico ilícito, véase en la parte general de la plataforma online.[rtbs name=”produccion-tecnologia-e-investigacion”]

Flujos Financieros Ilícitos y su Historia

Flujos Financieros Ilícitos y el movimiento global por la justicia fiscal

Los flujos financieros ilícitos constituyen un fenómeno global de escala masiva pero incierta, que erosiona los ingresos de los gobiernos e impulsa la corrupción en países ricos y pobres. En 2015, los países del mundo se comprometieron a una meta para reducir los flujos ilícitos, como parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU. Pero cinco años más tarde, todavía no hay acuerdo sobre cómo debe supervisarse ese objetivo, por no hablar de cómo se logrará. El término “flujos financieros ilícitos” abarca una serie de prácticas corruptas, destinadas a obtener inmunidad o impunidad frente al derecho penal, a la regulación del mercado y a la fiscalidad. Los flujos ilícitos se producen a través de muchos canales (véase qué es, su definición, o concepto, y su significado como “canals” en el contexto anglosajón, en inglés) diferentes, ya sea el blanqueo del producto del delito, por ejemplo, o el traslado de los beneficios de las empresas multinacionales. Hay dos características constantes. En primer lugar, los flujos ilícitos se ocultan deliberadamente. Estos movimientos transfronterizos de activos y flujos de ingresos dependen de un conjunto de herramientas comunes que incluyen las cuentas opacas de las empresas, los vehículos legales para la propiedad anónima y las jurisdicciones secretas que proporcionan estos servicios. En segundo lugar, el efecto general de los flujos ilícitos es la reducción de los ingresos disponibles para los Estados y el debilitamiento de la calidad de la gobernanza, por lo que hay menos dinero para apoyar el desarrollo humano y es menos probable que se gaste bien. Aquí se ofrece un estudio crítico de los datos y metodologías existentes, identificando las vías más prometedoras para la mejora futura y exponiendo sus propias propuestas. En relación a las definiciones, cabe asegurar que no existe una definición única y consensuada de los flujos financieros ilícitos (véase un largo alegato e intento de definir en el diccionario). Esto se debe, en gran parte, como se apunta en el diccinario, a la amplitud del término “ilícito”.

Contexto

El surgimiento de un movimiento global de “justicia fiscal”, tras el establecimiento formal de la Red de Justicia Fiscal en 2003, ha tenido un poderoso impacto en la formulación de políticas internacionales. En 2013, una serie de propuestas políticas innovadoras se habían incorporado a las agendas de los grupos de países del G8, el G20 y la OCDE (véase más sobre el lavado de dinero, la corrupción y la evasión fiscal en relación con los flujos financieros ilícitos). Y en 2015, los propios Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU habían llegado a encarnar también ese cambio.

Lo más evidente es que los impuestos aparecen como el primer “medio de aplicación” en los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Esto contrasta fuertemente con el marco predecesor, los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que no contenían ni una sola referencia a los impuestos como fuente de financiación para el desarrollo. Además, la cuestión, estrechamente relacionada, de los flujos financieros ilícitos también ha cobrado gran impulso político.

La agenda de los flujos ilícitos surgió en buena medida como oposición a una visión que consideraba la corrupción como un problema en gran medida, o incluso exclusivamente, de los países de renta baja. Raymond Baker, el empresario estadounidense que trabajó durante décadas en el África subsahariana antes de crear la ONG Global Financial Integrity, popularizó el término “flujos financieros ilícitos” en su libro de 2005, “El talón de Aquiles del capitalismo”. El principal argumento de venta del libro eran las estimaciones aproximadas de Baker sobre la magnitud de los flujos, siendo la “evasión fiscal comercial” mucho mayor que los flujos relacionados con el soborno (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “bribery” en derecho anglosajón, en inglés) y el robo de funcionarios públicos.

Baker expone a de forma contundente cómo el comportamiento abusivo de las multinacionales de la época condujo a una fijación masiva de precios erróneos en el comercio y despojó a los países anfitriones de menores ingresos de sus derechos fiscales, a pesar de la necesidad a menudo desesperada de ingresos para apoyar el gasto público en sanidad, educación e infraestructuras. Por la misma razón, un pilar fundamental de la plataforma política de la Red de Justicia Fiscal es la propuesta de que las multinacionales presenten informes públicos país por país para dejar al descubierto las discrepancias entre el lugar donde se desarrolla la actividad económica y el lugar donde se declaran los beneficios imponibles.

Sin embargo, los flujos financieros ilícitos abarcan mucho más que los abusos fiscales de las multinacionales. La opacidad de las cuentas de las empresas que oculta el desplazamiento de los beneficios encuentra su paralelo en el secreto financiero que ofrecen las jurisdicciones de los “paraísos fiscales”, y esto también es un motor fundamental de los flujos ilícitos.

En 2007, la Red de Justicia Fiscal inició el proceso de creación del Índice de Secreto Financiero, que identifica a las principales jurisdicciones financieras como Suiza -que suele salir muy bien parada en las percepciones internacionales de la corrupción- como elemento central del problema que produce y promueve los flujos corruptos en otros lugares (véase más información sobre el blanqueo de dinero, la corrupción y la evasión fiscal en relación con los flujos financieros ilícitos). Una narrativa que vea la corrupción sólo en los países de bajos ingresos pasará por alto este motor central del problema, por lo que un elemento importante de la agenda de los flujos ilícitos es que reconozca la centralidad del secreto financiero en jurisdicciones particulares, a menudo de altos ingresos, para el socavamiento de los ingresos, el socavamiento de la buena gobernanza en países de todo el mundo. En lugar de decir “¿Por qué es corrupto su país?”, se pregunta “¿Cuáles son los motores de la corrupción, y dónde?”.

En la base de la mayoría de los casos importantes de corrupción en el mundo, y de muchos casos importantes de abuso fiscal, se encuentran las empresas de propiedad anónima, desde las Islas Vírgenes Británicas hasta Delaware; la contabilidad opaca de las empresas, normalmente en los mayores mercados de valores del mundo, que encubren el grado de desplazamiento de los beneficios y la evasión fiscal; y los fallos deliberados en el intercambio de información financiera que protegen, incluso ahora, el secreto bancario.

Por ello, es necesaria la cooperación internacional, al menos tanto como los esfuerzos centrados en el ámbito nacional. El acuerdo global sobre una meta en los Objetivos de Desarrollo Sostenible comprometida con la reducción de los flujos financieros ilícitos (FFI) es, por tanto, especialmente significativo. Desde el punto de vista político, el objetivo se remonta al trabajo del Grupo de Alto Nivel sobre los flujos financieros ilícitos procedentes de África, presidido por el ex presidente sudafricano Thabo Mbeki, que trabajó con la Comisión Económica para África de la ONU para construir el caso de una acción urgente tanto en el continente como a nivel mundial (ver más detalles), y obtuvo el respaldo unánime de la Unión Africana (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Fue natural que el posterior informe del Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes del Secretario General sobre la Agenda de Desarrollo Post-2015, copresidido por el presidente de Indonesia, Susilo Bambang Yudhoyono, la presidenta de Liberia, Ellen Johnson Sirleaf, y el primer ministro del Reino Unido, David Cameron, también identificara claramente los flujos financieros ilícitos como una cuestión que debía incluirse en el nuevo marco.

Sin embargo, a pesar de este amplio respaldo, el objetivo de los flujos financieros ilícitos ha resultado ser uno de los más difíciles de concretar. Incluso ahora, en 2019, no hay ningún indicador específico o grupo de indicadores finalizados como base para seguir el progreso. Y lo que es peor, ha habido un esfuerzo concertado para subvertir el objetivo eliminando a las empresas multinacionales del ámbito de aplicación, a pesar del énfasis constante en sus prácticas de evasión fiscal en la literatura académica y política y en los informes de los dos paneles de alto nivel que sentaron las bases para el acuerdo global sobre el objetivo en 2015.

Con la UNCTAD y la ONUDD liderando ahora un proceso de expertos técnicos para identificar y acordar propuestas, existe el potencial -pero aún no la certeza- de asegurar que el objetivo tenga indicadores que reflejen tanto la intención política original, como que creen mecanismos de responsabilidad adecuados para apoyar un progreso genuino.

El título actual del indicador es el del valor total de los flujos financieros ilícitos entrantes y salientes (en dólares corrientes).

Dejando a un lado si un indicador de este tipo es el más adecuado para apoyar el progreso y la rendición de cuentas, o si es suficiente por sí solo, el proceso para identificar una metodología para este indicador se complica seriamente por la ausencia de acuerdo sobre cómo medir la escala de los flujos financieros ilícitos (véase más sobre el blanqueo de dinero, la corrupción y la evasión fiscal en relación con los flujos financieros ilícitos). Un objetivo específico de este libro es proporcionar una base para la comparación rigurosa de los enfoques actuales para la estimación de los flujos financieros ilícitos, que pueda servir de apoyo a la elaboración de políticas nacionales e internacionales y a la rendición de cuentas global para el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Nuestra motivación más general es proporcionar una herramienta de referencia para académicos, estudiantes, activistas y periodistas. El término “flujos financieros ilícitos” engloba un amplio grupo de transacciones económicas y financieras transfronterizas, cada una de las cuales tiene diferentes motivaciones y una serie de impactos diversos. Para los activistas y los periodistas, por ejemplo, esto hace que sea importante distinguir cuando las estimaciones se refieren a un componente de flujos financieros ilícitos o a otro, así como tener una base sólida para preferir una estimación a otra. Para los investigadores y expertos en un área de los flujos financieros ilícitos, que no estarán necesariamente tan familiarizados con las cuestiones relacionadas con otro componente, una guía actualizada sobre cuestiones metodológicas y de datos debería tener un valor claro y práctico.

Impacto

Una de las razones para buscar mejores estimaciones de los flujos financieros ilícitos es apoyar, a su vez, una mejor comprensión de la escala y la naturaleza de sus impactos en toda una serie de aspectos del desarrollo humano. Estos impactos, al igual que los propios fenómenos, son múltiples y variados.

Se considera que los flujos financieros ilícitos de capital, en general, suponen la mayor amenaza para la seguridad negativa: es decir, la capacidad de los Estados para prevenir, o anular, la inseguridad a nivel personal, comunitario, medioambiental y político: más concretamente, la capacidad y la voluntad de los Estados para actuar con el fin de reducir el riesgo de violencia contra la persona, el riesgo de inseguridad debido a las tensiones entre grupos, el riesgo de degradación medioambiental y el riesgo de violación de los derechos políticos. El Estado puede verse cada vez más socavado por el creciente papel de la actividad delictiva, incluido el tráfico de drogas, personas y mercancías ilegales procedentes, por ejemplo, de la tala, la pesca y la minería, que puede llegar a requerir o contar con el apoyo de algunas funciones estatales como el ejército o los agentes de aduanas; y también por el crecimiento de los delitos directamente contra el Estado, a saber, el soborno (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “bribery” en derecho anglosajón, en inglés) para subvertir el poder estatal en beneficio privado (normalmente de empresas multinacionales), y el robo efectivo (véase más detalles) por parte de personas en posiciones de poder de los activos del Estado (o la creación de pasivos estatales ilegítimos).

Se considera que los flujos financieros ilícitos de capital legal forman un círculo vicioso similar con respecto a la seguridad positiva, es decir, la capacidad de los Estados de proporcionar, de construir positivamente, condiciones seguras en las que pueda tener lugar un rápido desarrollo humano. Esto está relacionado con las oportunidades económicas y la ausencia de desigualdades económicas extremas; y con la seguridad de los resultados básicos del desarrollo humano relacionados con la salud y la nutrición.

Los impuestos son fundamentales para el surgimiento de un Estado que sea capaz y esté dispuesto a apoyar la realización progresiva de los derechos humanos, y las relaciones aquí van mucho más allá de los ingresos. Las 4R de la fiscalidad (véase más detalles 21) proporcionan un marco sencillo para considerarlas. Los ingresos son claramente cruciales para la capacidad de los Estados de proporcionar servicios públicos, desde una administración eficaz y el Estado de Derecho hasta la sanidad, la educación y las infraestructuras; al igual que la redistribución es crucial para contener o erradicar las desigualdades tanto horizontales como verticales. Menos obvio puede ser el papel de la fiscalidad en la revalorización: garantizar que los verdaderos costes y beneficios públicos de los bienes sociales (como la educación) y los males (como el consumo de tabaco y la emisión de dióxido de carbono) se reflejen en los precios del mercado.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Sin embargo, quizá el resultado más importante de los impuestos también se suele pasar por alto: la representación política. La dependencia prolongada de los ingresos procedentes de los recursos naturales o de la ayuda exterior tiende a socavar los canales (véase qué es, su definición, o concepto, y su significado como “canals” en el contexto anglosajón, en inglés) de un gobierno receptivo, dando lugar a la corrupción y a fallos más amplios de responsabilidad. El acto de pagar impuestos proporciona un importante vínculo de responsabilidad. Los estudios empíricos sugieren que cuanto mayor es la proporción de impuestos en el gasto público, más fuerte es el proceso de mejora de la gobernanza y la representación; mientras que los impuestos directos -impuestos sobre la renta, los beneficios y las ganancias de capital- parecen desempeñar un papel especialmente importante.

La literatura muestra el posible círculo vicioso que podría surgir con respecto a los flujos financieros ilícitos de capital legal y la (in)seguridad positiva. Si se parte de un aumento de los flujos financieros ilícitos de capital legal, se corre el riesgo de socavar tanto los ingresos disponibles para proporcionar seguridad positiva, como la capacidad de respuesta política para estar dispuestos a hacerlo. La inseguridad y las desigualdades resultantes tienen el potencial de debilitar aún más tanto la capacidad como la voluntad del Estado de luchar contra los flujos financieros ilícitos, reforzando el ciclo.

El trabajo sobre los impactos en la salud, en particular, ha indicado efectos potencialmente muy poderosos de los flujos financieros ilícitos. Christian Aid (2008) inició la actual oleada de campañas de justicia fiscal de las ONG internacionales de desarrollo con una estimación de que las pérdidas de ingresos debidas al abuso fiscal basado en el comercio podrían provocar la muerte innecesaria de casi 1.000 niños cada día. Más recientemente, otros utilizan las estimaciones de los flujos ilícitos con las elasticidades del PIB de la mortalidad para mostrar que de los 34 países del África subsahariana, un recorte de los flujos ilícitos podría suponer una reducción sustancial de la mortalidad, de forma que 16 países, en lugar de 6, habrían alcanzado su meta de los ODM en 2015.

Reeves et al. (2015) exploran la relación subyacente y descubren que “los ingresos fiscales fueron un importante determinante estadístico del progreso hacia la cobertura sanitaria universal” en los países de renta baja, y que esto está impulsado de forma abrumadora por los impuestos directos sobre los beneficios, la renta y las ganancias de capital. Utilizando datos de ingresos alternativos, y un enfoque de regresión más robusto, Muchos confirman la importancia de los impuestos en general, aunque añaden algunas advertencias y conclusiones más detalladas. En particular, encuentran una mayor asociación estadística entre los impuestos directos y el gasto en salud pública que entre los impuestos indirectos y el gasto en salud; y que los países que hacen un mayor uso de los impuestos directos tienden, en general, a mostrar un mayor gasto en salud pública y una mayor cobertura y acceso a los sistemas de salud pública.

Un número creciente de trabajos ha estudiado la relación entre los flujos financieros ilícitos y la desigualdad. La desigualdad de ingresos y de riqueza se reconoce cada vez más como un obstáculo para el crecimiento económico, así como para el desarrollo humano, y es objeto de un seguimiento explícito en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Varios autores muestran que tener en cuenta los flujos financieros ilícitos podría ser suficiente en muchos países para requerir un ajuste al alza de la desigualdad de ingresos registrada del mismo orden que el que se requiere al ajustar los ingresos más altos para los informes de ingresos que tienen las autoridades fiscales (pero que sistemáticamente no se proporcionan en respuesta a las encuestas de hogares en las que se basan la mayoría de los datos sobre la distribución de los ingresos), tal vez  5 puntos en el coeficiente de Gini (ver más sobre el blanqueo de dinero, la corrupción y la evasión fiscal en relación con los flujos financieros ilícitos). Algunos autores utilizan datos filtrados para mostrar lo mucho que se concentra la evasión fiscal en Escandinavia en el 0,01% superior de la distribución de la riqueza; y, por tanto, lo subestimada que estará la desigualdad si las estimaciones se basan únicamente en las encuestas de hogares y en los datos de declaración de impuestos. La capacidad de las élites de optar por no pagar impuestos directos -ya sea como individuos o como grandes empresas- no sólo socava la redistribución posible a través de determinadas políticas fiscales, sino que también contribuye con los grupos de presión a reducir el atractivo de perseguir la redistribución. En el caso del impuesto de sociedades, el traslado de beneficios de las multinacionales crea una desventaja artificial para las empresas nacionales más pequeñas, que suelen ser las responsables de la mayor parte del empleo en un país.

Los flujos financieros ilícitos tienen, por tanto, un enorme poder para causar daños a los Estados, las economías y las sociedades. La magnitud de ese daño depende, en última instancia, de la escala de los propios flujos financieros ilícitos. Por lo tanto, los objetivos de este volumen incluyen el apoyo a la selección de mejores estimaciones para futuros trabajos sobre los impactos; y el apoyo a la priorización eficiente de enfoques y datos que probablemente conduzcan a mejores estimaciones.

Revisor de hechos: Sommerset

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