La Inversión social
La Estrategia de Inversión social como Paradigma de Bienestar
El concepto de paradigma de bienestar de inversión social ha adquirido una gran influencia en las políticas públicas a escala mundial. En su núcleo subyace la idea de que los Estados de bienestar deben invertir para reforzar las habilidades y capacidades, comenzando en los primeros años de vida. La “inversión social” se refiere, por tanto, a las políticas e intervenciones destinadas a desarrollar las capacidades productivas de los ciudadanos. Algunos ejemplos típicos son la activación del mercado laboral y la educación y atención en la primera infancia. Según la Comisión Europea, en un documento de 2013, las “políticas de inversión social refuerzan las políticas sociales que protegen y estabilizan abordando algunas de las causas de las desventajas y proporcionando a las personas herramientas con las que mejorar su situación social”. Muchos países -incluidos, entre otros, los Estados miembros de la Unión Europea (UE)- han adoptado algunos elementos de la Inversión Social, aunque su adopción dista mucho de ser uniforme.
La Inversión Social cuestiona los anteriores paradigmas de la política de bienestar. De hecho, según sus defensores, equivale a un replanteamiento paradigmático de los Estados de bienestar activos para la economía del conocimiento del siglo XXI. La literatura académica sobre la inversión social se centra en gran medida en los efectos agregados y en el análisis macrocomparativo del gasto en bienestar (Kuitto, 2016). Como resultado, los debates se quedan a menudo en un meta-nivel abstracto y hacen una referencia limitada a la aplicación y la práctica a nivel local y micro. A diferencia de la mayor parte de la redacción sobre inversión social, este libro pone en primer plano los contextos subnacionales. Lo hace con pruebas de investigación originales y empíricas sobre los éxitos, retos y contratiempos de 10 países.
Es la idea de tener un impacto duradero la que confiere a las políticas de Inversión Social las características de una “inversión” al ofrecer cierto rendimiento a lo largo del tiempo. Este significado del término “inversión social” es algo distinto de su uso más típico en el Reino Unido y otros países de habla inglesa para designar mecanismos financieros como el Pago por Resultados (PbR) y los Bonos de Impacto Social (SIB) para financiar programas sociales. Los mecanismos financieros no son el tema principal de este libro, aunque sí consideramos algunos aspectos de la innovación financiera.
La innovación es un elemento esencial de la inversión social, ya que las políticas sociales requieren una adaptación constante a los nuevos retos. La innovación social tiene que ver con “el desarrollo de lo que actualmente se consideran activos para el desarrollo sostenible: el capital medioambiental, humano y social” (BEPA, 2010). Sin embargo, la literatura académica emergente sobre la inversión social ha incluido la innovación social de forma muy limitada.
El objetivo de este texto es avanzar en la comprensión empírica y conceptual del paradigma del bienestar de la Inversión Social desde una perspectiva de innovación social y subnacional. Basándose en la investigación multinacional realizada en el marco de los Desafíos Sociales de Horizonte 2000, los autores del capítulo ofrecen nuevas pruebas sobre las realidades regionales y locales de las políticas y programas de Inversión Social, así como un análisis original fundamentado en el compromiso con los usuarios de los servicios y las comunidades locales afectadas.
Inversión social
La idea de “Inversión Social” implica que el gasto en bienestar es una inversión a largo plazo para mejorar las perspectivas de participación económica y social. Sus primeros orígenes se remontan a la fundación del Estado del bienestar sueco en la década de 1930 y a los argumentos de los socialdemócratas de ese país, que consideraban la política social como una inversión y no como un coste (Deeming y Smyth, 2015). También puede vincularse a tradiciones “productivistas” anteriores y a menudo pasadas por alto en la política social británica (Smyth y Deeming, 2016). Un “Estado socialmente inversor” fue propuesto por Giddens, que abogaba por “la inversión en capital humano siempre que sea posible, en lugar de la provisión directa de mantenimiento económico” (Giddens, 1998: 117). Mientras que Giddens abogaba por la activación en lugar de las garantías de ingresos, otros destacados académicos han insistido en que minimizar la pobreza y la inseguridad de los ingresos es una condición previa para una Inversión Social eficaz, no un sustituto (Esping-Anderson et al, 2002; Hemerijk, 2017). La inversión social en el Reino Unido (en línea con el punto de vista de Giddens), así como en otros países anglófonos como Australia, se ha descrito como una versión “light” caracterizada por la inversión en capital humano junto con una baja protección social (Deeming y Smyth, 2015). No obstante, existen pruebas de cierta convergencia en torno a los objetivos clave de la inversión social (Jenson, 2009) y a la formación de “una comunidad epistémica bastante coherente” (Hemerijck, 2017: 3). Como forma de enmarcar los problemas y las soluciones, la Inversión Social ha llegado a ser ampliamente compartida y se ha ganado el respaldo de organizaciones internacionales influyentes como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Banco Mundial (Cantillon y Van Lancker, 2013; Deeming y Smyth, 2017).
La UE, bajo la presidencia neerlandesa en 1997, introdujo la expresión “política social como factor productivo” para contrarrestar la postura liberal de mercado, entonces ampliamente aceptada, de que las intervenciones de bienestar van en detrimento de la competitividad económica. La inversión social quedó anclada en la Agenda de Lisboa, con el objetivo de modernizar el modelo social europeo mediante una síntesis de mercados competitivos, inversión basada en el conocimiento y cohesión social (Consejo Europeo, 2000; Morel et al, 2012). La Estrategia Europa 2020 reforzó la dimensión social de la UE y trasladó los objetivos de inversión social de la Agenda de Lisboa a la agenda de la política económica europea, con el objetivo global de sacar al menos a 20 millones de personas de la pobreza y la exclusión social. La inversión en capital humano, las estrategias de inclusión activa y la intervención en la primera infancia se convirtieron así en prioridades de la agenda social de Europa 2020 (Comité de Protección Social, 2011).
La Comisión Europea adoptó la expresión “inversión social” en 2013. Su definición de trabajo que se integra en el Paquete de Inversión Social (PIS) lanzado ese año hace referenci a que el enfoque de la inversión social “subraya la conveniencia de considerar ciertas partes de las políticas sociales y de empleo -y posiblemente otros ámbitos políticos, como la educación- como inversiones que mejoran las perspectivas de empleo y de participación social en el futuro, junto con una mayor cohesión y estabilidad social… destacando así la dimensión del curso de la vida de las políticas sociales y sus beneficios a largo plazo para la sociedad.”
Esta definición pone en primer plano el capital humano y el apego al mercado laboral en la “dimensión del curso de la vida” de las políticas sociales. Al mismo tiempo, reconoce la participación y la cohesión sociales. Las iniciativas políticas más recientes de la UE han hecho más hincapié en la equidad y la justicia social junto con unos mercados laborales dinámicos y la ampliación del acceso al trabajo remunerado (Comisión Europea, 2017).
A diferencia de las formas más redistributivas de bienestar, las medidas e instrumentos asociados a la inversión social pretenden reforzar las habilidades y capacidades de las personas a lo largo de su vida. En otras palabras, el bienestar debería “preparar” a los individuos, las familias y las sociedades para responder a los nuevos riesgos de una economía del conocimiento competitiva en lugar de “reparar” los daños tras momentos de crisis económica o personal. Los nuevos riesgos a los que se enfrentan las personas debido a los retos de las sociedades postindustriales están asociados a la precariedad del empleo, la volatilidad de los ingresos, unas cualificaciones que se quedan obsoletas rápidamente y unas estructuras familiares cambiantes. Todo ello implica la necesidad de “servicios sociales capacitadores” destinados a equipar a las personas y a las familias para mitigar unos riesgos cada vez más imprevisibles, erráticos y heterogéneos.
La inversión social tiene tres funciones centrales interdependientes, conocidas como reservas, flujos y amortiguadores, que pueden promover el cumplimiento de la función productiva de la política social (Hemerijck, 2017). Más detalladamente, éstas consisten en
– elevar la calidad del ‘stock’ de capital humano y capacidades a lo largo de la vida;
– facilitar el ‘flujo’ del mercado laboral contemporáneo y las transiciones a lo largo de la vida
– mantener “amortiguadores”, principalmente en forma de redes de seguridad para la protección de los ingresos y la estabilización económica. También se “amortigua” a las personas mediante servicios de apoyo que alivian los choques y las tensiones.
A través de reservas, flujos y amortiguadores, la Inversión Social, según sus defensores, impide que las desventajas se agraven en la vida de los individuos y a través de las generaciones (Esping-Anderson et al, 2002; Hemerijck, 2017). Los críticos rebaten que las políticas de Inversión Social pueden no tener un impacto positivo en las desigualdades (Kazepov y Ranci, 2017) y pueden tener fallos cuando se trata de la protección de grupos vulnerables (Cantillon y Van Lancker, 2013). Una vertiente separada pero relacionada de la crítica se refiere a hacer de la política social “la “doncella” de la política económica” (Dobrowolsky y Lister, 2008: 132). Morel y Palme (2017) y Bonvin y Laruffa (2017) proponen cuadrar este círculo pensando en el capital humano no sólo por sus rendimientos económicos, sino también de forma más holística en términos de capacidades (Sen, 2001), abriendo así una vía para reenfocar los debates sobre inversión social en torno a la libertad humana, la democracia y la ciudadanía.
La ruptura con el consenso del modelo de bienestar posterior a la Segunda Guerra Mundial se pone de relieve en las palabras de Palier (2008, traducidas por Jenson, 2009: 447): que la Inversión Social significa “pasar de un Estado del bienestar que es “enfermero” a otro que es “inversor””. El énfasis keynesiano en la gestión de la demanda efectiva bajo el consenso posterior a la Segunda Guerra Mundial da paso a un énfasis en la oferta efectiva, eliminando las barreras a la entrada en el mercado laboral, desincentivando la salida temprana, haciendo que las transiciones sean menos precarias y proporcionando igualdad de género a lo largo del ciclo vital. Los defensores de la Inversión Social también rechazan y tratan de sustituir los principios neoliberales de reducción del bienestar (Hemerijck, 2017).
Se discute hasta qué punto la Inversión Social representa un paradigma de pleno derecho. Nolan (2013) hace hincapié en los retos conceptuales y empíricos de determinar qué es y qué no es la Inversión Social, ya que muchas políticas e instrumentos tienen características tanto inversoras como compensatorias. Daly (2012) considera la Inversión Social como una posición de compromiso que se aleja del neoliberalismo al aceptar la capacidad de reforma del Estado (del bienestar) al tiempo que comparte el entusiasmo del neoliberalismo por los mercados, incluido su uso en la provisión de bienestar. Haciéndose eco del análisis de Deeming y Smyth (2015) sobre las versiones ligera y fuerte de la Inversión Social, Barbier (2017) discierne dos formas de concebir la Inversión Social. Una forma es como una estrategia de reforma innovadora que acompaña a los sistemas nacionales de protección social. La otra manera se aleja de la protección social al abogar por programas condicionales, específicos y limitados en el tiempo, a veces financiados mediante fondos privados. Esto se aproxima al uso que se hace en el Reino Unido del término “inversión social” para referirse a la Inversión de Impacto Social, que significa el uso de financiación reembolsable para lograr un rendimiento tanto social como financiero. La Oficina del Gabinete (2013), por ejemplo, declaró que “la inversión social se refiere al capital que permite a las organizaciones sociales obtener rendimientos tanto sociales como financieros”. Nichols y Teasdale (2017) sitúan la “inversión social” en este sentido como un “microparadigma” anidado en el marco general del neoliberalismo. En el análisis de Barbier, se trata de una forma de ver la inversión social a la que los partidarios de la inversión social deberían resistirse enérgicamente. Los nuevos mecanismos de puesta en marcha, como los Bonos de Impacto Social, señala Barbier, se mencionan positivamente en la comunicación de la Comisión Europea (2013) sobre el Paquete de Inversión Social. Los Bonos de Impacto Social condicionan la financiación de los servicios a la consecución de resultados. Su argumento es que son una forma de aportar rigor a las intervenciones y de proporcionar el capital financiero y político para la innovación (Warner, 2013).
Innovación social
Los Estados de bienestar europeos se diseñaron para ofrecer apoyo frente a los riesgos sociales del siglo XX. La idea de nuevos riesgos que no responden a los remedios de bienestar establecidos y probados es el eje de la inversión social. La innovación social es un concepto evocador pero algo elusivo que se ha convertido en influyente en la erudición y en la formulación de políticas (Grimm et al, 2013; Evers y Brandsen, 2016). A diferencia de la innovación tecnológica e industrial, la innovación social trata explícitamente de abordar las necesidades humanas (Marques et al, 2017). No obstante, como señala Jenson (2015), la reflexión sobre la innovación social ha estado muy impregnada de la redacción del economista Schumpeter (en su obra publicada en 1934; véase más adelante sobre sus ideas económicas), en particular, de su influyente categorización sobre los principales tipos de comportamiento empresarial que producen innovaciones en la industria. Estos son: la introducción de un nuevo bien; la introducción de un nuevo método de producción; la apertura de un nuevo mercado; la explotación de una nueva fuente de materias primas; y la organización de industrias enteras de nuevas formas (ver más abajo sobre Schumpeter).
La innovación social puede encontrarse en cuatro escuelas de pensamiento de diferentes tradiciones nacionales y lingüísticas:
– Centre de recherche sur les innovations sociales (CRISES) en el Canadá francófono, fundado por el sociólogo Benoît Lévesque a finales de la década de 1980, que hace hincapié en el bienestar de los individuos y las comunidades (Lévesque, 2006);
– los estudios sobre la renovación y el desarrollo urbanos, principalmente bajo la dirección del académico belga francófono Frank Moulaert, representados por una serie de proyectos de investigación financiados por la Comisión Europea durante la década de 1990;
– investigadores alemanes y austriacos especialmente interesados en vincular estrechamente el debate sobre la innovación social con el legado de Schumpeter y el discurso sobre la innovación en general (Franz et al, 2012); y
– escuelas de negocios y grupos de reflexión de habla inglesa, por ejemplo, la Young Foundation y NESTA (National Endowment for Science, Technology and the Arts) en el Reino Unido, y la Stanford Social Innovation Review (SSIR) del Center on Philanthropy and Civil Society (PACS) de la Universidad de Stanford, California, en Estados Unidos.
En su forma más simple, la innovación social se refiere a ideas traducidas en enfoques prácticos; nuevas en el contexto en el que aparecen. La intencionalidad de la innovación social la distingue del mero cambio social. Una definición ampliamente citada es la de Mumford, en su trabajo publicado en 2002:
“La generación y puesta en práctica de nuevas ideas sobre cómo las personas deben organizar las actividades interpersonales o las interacciones sociales para alcanzar uno o varios objetivos comunes. Al igual que ocurre con otras formas de innovación, la producción resultante de la innovación social puede variar en cuanto a su amplitud e impacto.”
Esta definición engloba actividades que pretenden mejorar la producción y la prestación de servicios específicos, así como versiones más radicales en las que se hace hincapié en una transformación social de gran alcance. Esta última es la esencia de la innovación social para Westley y Antadze (2010), que la ven como un desafío a las instituciones y que afecta a la distribución del poder para marcar la diferencia en problemas sociales aparentemente insolubles.
Dentro de Europa 2020, la innovación social ocupa un lugar casi tan destacado como la innovación tecnológica (Sabato et al, 2017). La Comisión Europea ha dado prioridad a la innovación social para abordar problemas políticos porque implica respuestas no estándar a riesgos no estándar, así como nociones de coproducción basadas en puntos fuertes y activos (BEPA, 2010). Las innovaciones sociales individuales pueden tener éxito o no y sus beneficios esperados pueden ser discutidos, pero suscitan la esperanza y las expectativas de avanzar hacia algo mejor (una sociedad socialmente más sostenible/democrática/eficaz). Esta noción de innovación social está bien alineada con el paradigma orientado al futuro del estado de inversión social.
La economía social
El Paquete de Inversión Social insiste en que los recursos para las políticas sociales no se limiten a los procedentes del sector público (Comisión Europea, 2013). El Paquete de Inversión Social menciona el papel de diversas entidades no gubernamentales: las organizaciones sin ánimo de lucro, el sector privado con ánimo de lucro y las familias. También comenta la necesidad de un apoyo más eficaz a la economía social y a la innovación (Comisión Europea, 2013). La reciente redacción académica sobre la inversión social ha puesto un nuevo énfasis en los agentes no gubernamentales, especialmente en la economía social. Ferrara (2017) considera que existe un “activo precioso” para la agenda de la Inversión Social a nivel de base, donde los experimentos fuera de la esfera pública se están convirtiendo en escenarios clave para las soluciones a los retos sociales vinculados a la innovación social. Sabel et al (2017) celebran de forma similar los esfuerzos fragmentarios y descentralizados para avanzar en la dirección de la Inversión Social.
La economía social atrae al mercado, pero la actividad económica no es el fin último y los objetivos sociales prevalecen sobre el afán de generar rendimientos económicos. Las organizaciones de la economía social desempeñan muchas funciones en el ámbito del bienestar y de la comunidad. A menudo cooperan con organismos de la esfera pública y pueden ayudar a cumplir las prioridades del Estado (Evers y Laville, 2004), aunque para algunas, acercarse al Estado implica perder su carácter distintivo (Billis, 2010). El Centro Internacional de Investigación e Información sobre la Economía Pública, Social y Cooperativa (CIRIEC, 2012: 23) define la economía social como “organizaciones de personas que llevan a cabo una actividad con el objetivo principal de satisfacer las necesidades de las personas en lugar de remunerar a los inversores capitalistas”.
Dentro de la definición del CIRIEC hay dos subsectores:
(1) el subsector de mercado o empresarial; y (2) el subsector de productores no de mercado.
En el primer subsector se incluyen las cooperativas, las mutualidades y las empresas sociales, y en el segundo, las fundaciones, las asociaciones, las organizaciones comunitarias y las organizaciones de voluntariado. Según esta definición, los grupos de la economía social están organizados formalmente y suelen tener una identidad jurídica. En algunos países, términos como “sociedad civil”, “tercer sector” y “sector comunitario y del voluntariado” se utilizan más comúnmente, a menudo de forma intercambiable con economía social, aunque existen algunas diferencias. Por ejemplo, en Italia, la principal diferencia entre el concepto de economía social y el de tercer sector se basa en que el primero incluye a las cooperativas, mientras que el segundo no (Bassi et al, 2016).
La “sociedad civil” es un término más amplio que incluye a las entidades religiosas, los organismos comerciales y profesionales y los clubes deportivos. Los grupos informales de amigos y vecinos no forman parte de la economía social según la definición del CIRIEC (aunque los grupos informales que se reúnen con un fin común pueden formalizarse). Los grupos informales pueden considerarse parte de la sociedad civil. Evers y Laville (2004) conceptualizan la economía social como un campo de tensión en el que influyen las políticas y la legislación estatales, las prácticas empresariales y las necesidades y contribuciones de las familias. La definición del CIRIEC se centra en la intersección con el Estado y el mercado. La otra parte de este campo de tensión comprende las comunidades y las familias. Todo ello queda englobado en la idea de formaciones económicas “sustantivas”, destinadas a satisfacer diversas necesidades (Polányi, 1976). La economía sustantiva, o integrada, representa el polo opuesto a la economía formal, de mercado.
La innovación social suele equipararse a los empresarios sociales, las organizaciones de voluntarios y los activistas comunitarios que asumen un papel especial como pioneros de nuevas ideas. También es posible que las organizaciones comerciales apliquen innovaciones sociales, pero es poco probable que el beneficio sea su objetivo principal. Parte de la literatura tiende a considerar el vínculo entre las innovaciones sociales y las formas organizativas como una cuestión empírica, no como una presuposición.
El proyecto de Inversión Social Innovadora Fortalecimiento de las Comunidades en Europa
La Inversión Social Innovadora: Fortalecimiento de las Comunidades en Europa (InnoSI) examinó la aplicación innovadora de la Inversión Social a escala nacional y subnacional en toda la UE. El consorcio de InnoSI estaba formado por equipos de investigación académica y socios “de impacto” (principalmente organizaciones no gubernamentales [ONG]) de 10 países: Finlandia, Suecia, Reino Unido, Países Bajos, Alemania, Polonia, Hungría, España, Italia y Grecia. La investigación incluyó la elaboración de modelos econométricos para cuantificar los procesos y resultados económicos a través de los cuales actúa la innovación social, y la evaluación de las principales tendencias en la elaboración de políticas mediante documentos y entrevistas con expertos nacionales clave.
Las Contradicciones de Joseph Schumpeter
A diferencia de Thomas Malthus y las teorías económicas de Karl Marx en el siglo anterior, John Maynard Keynes esperaba tiempos mejores para el capitalismo en el siglo XXI.
Schumpeter pinta un cuadro poco atractivo de la vida de un empresario (véase más de su pensamiento en las contradicciones del capitalismo): un especialista con talento que difiere notablemente del líder militar o del político. Tratado por la sociedad como un advenedizo o un paria social, el empresario reside fuera de los focos. A diferencia de las personas motivadas por el ansia de riquezas o títulos, el empresario prefiere en cambio fundar una dinastía. Para el empresario, la zanahoria al final del palo no es la recompensa monetaria sino el propio reto, el vacío en el que cae la innovación.
En sus dos volúmenes de mil páginas titulados “Business Cycles” (Ciclos económicos), Schumpeter intentó explicar la Gran Depresión. Basó su explicación en una descripción de tres tipos distintos de ciclos económicos:
- Un ciclo corto.
- Un segundo ciclo que dura de 7 a 11 años.
- Un ciclo de cincuenta años que evoluciona a partir de grandes inventos como la máquina de vapor o el automóvil.
La Gran Depresión, que sobresale de la norma de los altibajos económicos, fue el cataclismo que estalló cuando una serie de los tres ciclos tocó fondo simultáneamente.
La conclusión de Schumpeter produjo una importante contribución económica: la creencia de que el capitalismo, que evoluciona a partir de los valores de la propia civilización, estaba perdiendo fuelle.
Una visión económica más completa aparece en Capitalismo, socialismo y democracia (1942) de Schumpeter, en la que el autor monta una ofensiva contra su archienemigo, Karl Marx. Schumpeter, desde la atalaya de su inteligentemente construida tribuna, parece derrotar a Marx en su propio juego. Todo el entramado de su lógica tiene cierta importancia en la medida en que predice la burocratización de las empresas y el gobierno, así como el reflujo y el hundimiento final del ideal de la clase media. El estado de ánimo del capitalismo occidental siguió las tendencias que él predijo hasta la década de 1960. Sin embargo, no se ha resignado al socialismo benigno que él imaginó.
La debilidad abrumadora de “el mundo según Schumpeter” es que el pronóstico es más social y político que económico. A diferencia del paradigma de Marx, que centraliza a un proletariado descontento en el corazón del cambio, el modelo de Schumpeter sitúa a un elenco cambiante de impulsores y agitadores creativos a la cabeza de la innovación capitalista.
Análisis
Como el consumado jugador de póquer que se juega todo el bote en un enfrentamiento en la tribuna, Schumpeter evade toda la cuestión de la economía reduciéndola a una sola objeción: ¿es mejor saber dónde ha estado el mercado que hacia dónde va? Obviamente, el propio Schumpeter eligió este último papel, optando por trazar una visión de las generaciones futuras en lugar de enredarse con las tuercas y los tornillos de los asuntos monetarios mundanos.
Ciertamente, la contribución de Schumpeter a la economía hace hincapié en la parte del todo que, en anteriores panorámicas, ha tendido a quedar en segundo plano. En lugar de hacer hincapié en la inevitabilidad de que el dinero siga al dinero o de que los trabajadores estén encerrados en un estrato social predeterminado, abre una ventana al espectro de la creatividad. Para Schumpeter, la economía es menos árida, menos embrutecedora cuando se interpreta como una consecuencia del ingenio, el talento y la innovación.
Revisor de hechos: Mix
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reforma del bienestar, innovación social, curso de vida, activación, local