Procedimiento de Destitución de Funcionarios o Servidores Públicos

Este elemento es una ampliación de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] En inglés: Impeachment procedure.

Procedimiento de la Destitución de Funcionarios

Modelos de destitución

La forma en que se lleva a cabo un proceso de destitución depende en gran medida de las entidades públicas encargadas de investigar y juzgar a un funcionario impugnable. Sobre la base de los actores involucrados, se pueden distinguir dos modelos de impugnación:

• Un tipo de juicio político involucra únicamente a la legislatura, desde la etapa de acusación hasta el juicio, y es de dos subtipos: los que tienen una legislatura unicameral y los que tienen una bicameral. Son, en general, sistemas “dominantes en la legislatura” (bicameralismo). El modelo de los Estados Unidos, donde la acusación es conducida por la Cámara de Representantes y el juicio por el Senado, pertenece a este tipo de juicio político bicameral. Otros ejemplos de países que siguen este modelo son Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Comoras, Haití, India, Irlanda, Israel, Liberia, Malawi, México, Nigeria, Palau, Paraguay, Filipinas, República Dominicana, Rusia, Trinidad y Tobago, Uruguay y Yugoslavia.Entre las Líneas En estas jurisdicciones, generalmente es la cámara baja de la legislatura la que controla la fase de acusación o acusación y actúa como fiscal, mientras que la cámara alta conduce el juicio, actuando como jurado. Aquellos con este tipo, pero con un sistema unicameral, donde una rama legislativa unicameral actúa como fiscal y jurado, incluyen Armenia, Bangladesh, Dominica, Ecuador, Georgia, Guatemala, Guyana, Kiribati, Letonia, Lituania, Malta, Mauricio, Panamá, Perú, Seychelles, Sierra Leona, Singapur, Eslovaquia, Sri Lanka, Tanzania, Turquía, Ucrania y Zimbabwe.
• Un segundo tipo de destitución, por otra parte, involucra a un órgano constitucional distinto del legislativo -ya sea el poder judicial o un órgano especial ad hoc- o emplea otros medios como el plebiscito (por ejemplo, Islandia) o el referéndum (por ejemplo, Austria; democracia directa). Este modelo añade otro punto de veto para evitar posibles abusos legislativos. El número de países que siguen este tipo coincide con el del primero: Albania, Azerbaiyán, Benín, Bolivia, Bulgaria, Burkina Faso, Cabo Verde, República Centroafricana, Congo-Brazzaville, Costa Rica, Croacia, Chipre, República Checa, Djibouti, Timor Oriental, El Salvador, Finlandia, Francia, Gabón, Alemania, Ghana, Grecia, Honduras, Hungría, Italia, Costa de Marfil, Kirguistán, Macedonia, Madagascar, Malí, Mauritania, Moldavia, Mongolia, Nicaragua, Polonia, Portugal, Rumania, Senegal, Eslovenia, Corea del Sur y Venezuela involucran a un órgano judicial, ya sea una Corte Constitucional o una Corte Suprema, en sus respectivas cláusulas de destitución.

Con la excepción de Azerbaiyán y Mongolia, el órgano judicial es el encargado de los juicios de destitución, y que finalmente destituye a un funcionario que puede ser destituido.Entre las Líneas En Corea del Sur y Hungría, por ejemplo, el Tribunal Constitucional es el árbitro final del juicio político (Ley del Tribunal Constitucional): 5 de agosto de 1988 (en su forma enmendada al 21 de diciembre de 2007), Art. 2 (artículo Kor); Constitución de la República de Hungría: 18 de abril de 2011 (modificada al 26 de septiembre de 2013), Art. 13 (Hung))).Entre las Líneas En Albania, el Tribunal Constitucional también tiene la última palabra, ya que está facultado para afirmar o anular la decisión de la Asamblea de impugnar al Presidente (Ley sobre la organización y el funcionamiento del Tribunal Constitucional de la República de Albania: 10 de febrero de 2000, art. 2). 63 (Alb)).

Etapas del juicio político

Independientemente del modelo que siga un país, todo el proceso de destitución es divisible en dos etapas:

• juicio político propiamente dicho (o acusación); y
• juicio.

El juicio político propiamente dicho es aquella etapa en la que una institución pública, por lo general el legislativo, acusa formalmente a un funcionario de un delito o delitos impugnables. El juicio, generalmente realizado por otra entidad pública (excepto en el caso de que la destitución involucre únicamente a la legislatura, y esto es unicameral), determina la culpabilidad o inocencia del funcionario demandado e impone la pena, por ejemplo, la destitución del cargo (destitución de funcionarios).

En el juicio político propiamente dicho, el órgano encargado recibe una demanda de juicio político; entonces evaluaría la suficiencia de la demanda (generalmente a través de un comité) o iniciaría su propia investigación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Los cargos, llamados convencionalmente “Artículos de destitución”, serán redactados, presentados y aprobados por todos los miembros del órgano. Una vez que este paso preliminar se ha completado, el órgano vota sobre la recomendación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Con la notable excepción de Filipinas, Turquía y Ghana, que en todos los casos requieren un umbral más bajo (un tercio de los votos de todos los miembros), casi todas las constituciones requieren al menos un voto mayoritario antes de que un funcionario pueda ser formalmente impugnado o acusado. Algunos otros países permiten la destitución de un funcionario público en un umbral mucho más bajo, dependiendo del número de miembros presentes cuando se vota sobre la queja. Colombia y los Estados Unidos, por ejemplo, solo necesitan la mitad de los miembros presentes. Dado que en estos dos países el quórum de la cámara baja es solo la mitad de todos los miembros, el requisito de umbral podría ser tan bajo como una cuarta parte de los miembros de la cámara baja. Cada uno de estos diferentes requisitos de umbral refleja un equilibrio de la tensión inherente entre el derecho del público a exigir la rendición de cuentas del gobierno y la necesidad de que el gobierno tenga cierta estabilidad y esté libre de acoso (1 Journal of the Phil. Const. Comisión 40 (26 de julio de 1986)).

Una vez que los cargos son aprobados o autorizados por la legislatura (u otra entidad pública a cargo) en la primera etapa, se considera que el funcionario público ha sido “impugnado”. Los cargos entonces se incorporan en una resolución o “Acta de Impugnación”. El juicio sigue; esto es manejado ya sea por la misma entidad pública, la cámara alta del Congreso, un tribunal superior o un organismo especial.Entre las Líneas En un modelo bicameral (cuando se aplica al derecho parlamentario, significa que hay dos cámaras independientes en el órgano legislativo; la segunda, aparte de algún caso histórico de representación de la nobleza, y el clero, actúa generalmente como representación de entes territoriales) tipo I, la Cámara Alta (por ejemplo, el Senado) se establece como un tribunal de acusación, lo que indica la asunción de un papel diferente al de su función legislativa normal.

Debido al carácter “sui generis” de los juicios de destitución, las reglas técnicas de la evidencia generalmente no se aplican, y todas las pruebas que de otra manera serían inadmisibles en casos ordinarios pueden ser admitidas y consideradas. La excepción sería cuando la ley de un país establece que las normas sobre litigios penales se aplican a los casos de impugnación, como en Corea del Sur (Ley del Tribunal Constitucional): 5 de agosto de 1988 (en su forma enmendada al 21 de diciembre de 2007), Art. 40), o concede a su tribunal de acusación la facultad discrecional de utilizar el procedimiento penal o civil según la naturaleza de la acusación, como en el caso de Hungría (Ley Nº CLI de 2011 sobre el Tribunal Constitucional): 14 de noviembre de 2011, art. 35(4)).Entre las Líneas En particular, tanto Corea del Sur como Hungría están sometidas a un tipo de juicio político que implica a un órgano constitucional distinto del legislativo, en el que actúan como jurados abogados y no políticos. Después de recibir la evidencia y escuchar los argumentos, el cuerpo en proceso vota sobre cada cargo o Artículo de Juicio Político.

La mayoría de las constituciones con un tipo de juicio político que involucra únicamente a la legislatura requieren al menos dos tercios de los votos de todo el cuerpo (por ejemplo, Armenia, Ecuador, Filipinas, Rusia, Sierra Leona y Seychelles), o dos tercios de los presentes (por ejemplo, Argentina, Colombia, México y Estados Unidos), antes de que un funcionario pueda ser destituido de su cargo. Algunos requieren un número aún mayor (como Ucrania, República Dominicana, Guyana, Singapur y Turquía, que requieren tres cuartas partes de los miembros). Cumplir con el umbral de votación en por lo menos un cargo condena al funcionario público demandado, y la remoción u otra sanción correspondiente es pronunciada por el funcionario que preside.Entre las Líneas En el tipo de juicio político que no involucra únicamente a la legislatura, el tribunal decide como un órgano colegiado sin ningún requisito de votación establecido por la Constitución (por ejemplo, Benín, Burkina Faso, Honduras y Moldavia).Entre las Líneas En Croacia, Macedonia, Eslovenia y Corea del Sur, un funcionario solo puede ser destituido por dos tercios de los votos de su respectivo Tribunal Constitucional. Estos umbrales de votación, ya sea en la acusación o en el juicio, no solo aíslan a los funcionarios públicos del acoso innecesario, sino que también dan suficiente peso soberano a las acciones de impugnar a las entidades públicas.

Estándar de prueba y carácter no partidista

El estándar de prueba requerido para condenar en los casos de juicio político es un asunto delicado, y está altamente entrelazado con las cuestiones de si el juicio político es un proceso legal o político y si se trata o no de un procedimiento penal. Mientras que Black piensa que la “abrumadora preponderancia de la evidencia” es el estándar probatorio ideal en el juicio político, el asunto sigue sin resolverse, especialmente en los casos en que un funcionario público es acusado (persona contra la que se dirige un procedimiento penal; véase más sobre su significado en el diccionario y compárese con el acusador, público o privado) de un delito penal (cuando la ley requiere pruebas más allá de toda duda razonable). Si bien sería conveniente pensar que el nivel de prueba depende de la naturaleza de los cargos (por ejemplo, Hungría), la mayoría de los casos de impugnación examinados (en los que los cargos iban desde traición hasta la mera presentación errónea de declaraciones de activos y pasivos) estaban impulsados en gran medida por la política y, por lo tanto, dependían en gran medida de los actores involucrados y no de los cargos presentados. Un intento de impugnar al presidente sudafricano Jacob Zuma en 2016 resultó infructuoso, no porque Zuma fuera inocente, sino porque el panorama político le permitía evitar ser expulsado. El Congreso Nacional Africano (ANC) de Zuma, el partido político gobernante, dominaba el Congreso en el momento del juicio político.Entre las Líneas En Filipinas, el estigma del Presidente del Tribunal Supremo, Renato Corona, como persona nombrada a medianoche por la ex Presidenta Gloria Arroyo, lo convirtió en objeto de ira pública, lo que dio a la destitución el apoyo público necesario para su destitución como primer magistrado.Entre las Líneas En particular, su juicio político fue respaldado por el muy popular Benigno Aquino III, descendiente de dos figuras icónicas de la democracia filipina.

Sin embargo, esa destitución es política, no significa que sea necesariamente partidista. Incluso el simple hecho de llevar togas y togas negras, que son atuendos claramente judiciales, simboliza la asunción de un nuevo papel como jurado imparcial. El Presidente del Tribunal Supremo de un país también suele presidir los juicios de destitución presidencial (por ejemplo, Estados Unidos, Filipinas, Brasil), otro gesto que señala la naturaleza no partidista de la destitución (Amar (2012) 3; Constitución de la República de Filipinas, 1987, Art. XI, s 3(6) (Phil); Constitución de la República Federativa del Brasil: 5 de octubre de 1988 (enmendada hasta 2012), Art. 52, Párrafo único (Braz)).Entre las Líneas En teoría, debido al juramento solemne tomado por los fiscales y jurados en un caso de juicio político, se espera que sigan su conciencia desprovista de cualquier tendencia partidista.Entre las Líneas En el juicio de destitución del juez Samuel Chase del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, un número suficiente de senadores cruzaron las líneas bien demarcadas del partido al votar por la absolución (14 Annals of Cong 665-69 (1805)).
Por el contrario, el juicio político y la destitución de la jueza Shirani Bandaranayake en Sri Lanka en 2013, empañados por la conducta apresurada y secreta de su procedimiento, causaron preocupación entre varios grupos, tanto dentro como fuera de Sri Lanka (véanse, por ejemplo, las notas informativas para la prensa sobre Malí, Sri Lanka, Zimbabue e Irán, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (18 de enero de 2013); Declaración de la Alta Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de la Unión Europea (18 de enero de 2013); Anuncio del Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Commonwealth del Reino Unido (11 de enero de 2013); Comunicado de prensa del Departamento de Estado de los Estados Unidos (2 de noviembre de 2012)).Entre las Líneas En Brasil, tras la decisión del Senado de destituir al Presidente Roussef de su cargo, varios Estados sudamericanos denunciaron la destitución, y algunos incluso llegaron a recordar a sus embajadores del país.

Una Conclusión

Por lo tanto, a menos que se disponga expresamente en la constitución, la norma que los jurados deben seguir al decidir los casos de destitución debe ser razonable y apropiada a la naturaleza de la acusación.

La imagen de los políticos sentados como jueces en un juicio de destitución sigue siendo un clásico retrato de la destitución como un ejercicio político, pero los países reconocen que éste es también el modelo más susceptible de abuso. El desarrollo de la impugnación en varios países muestra una desviación del modelo británico o americano original hacia uno que restringe en diferentes grados el control legislativo sobre el proceso. La participación de otro organismo público, ya sea el poder judicial o un organismo especial ad hoc, funciona como un posible punto de veto para evitar los intentos de abusar de este recurso extraordinario.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Resultados de la destitución

Las acusaciones no siempre resultan en la remoción. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Algunos autores identifican tres posibles resultados del juicio político:

• impunidad,
• supervivencia y
• salida.

Hay impunidad cuando no se vota en el juicio político propiamente dicho para acusar a un funcionario público.Entre las Líneas En 2014, el presidente italiano Giorgio Napolitano fue acusado (persona contra la que se dirige un procedimiento penal; véase más sobre su significado en el diccionario y compárese con el acusador, público o privado) de excederse en su poder constitucional, pero el Parlamento italiano rechazó la petición de destitución de miembros de la oposición, derrotando el intento de destitución en una etapa temprana (11 de febrero de 2014). El Presidente de la Corte Suprema de Filipinas, Hilario Davide Jr. evitó el juicio político por tecnicismos cuando la Corte Suprema del país dictaminó en 2003 que la segunda demanda de juicio político contra Davide estaba prohibida por una disposición de la Constitución filipina que limitaba los intentos de juicio político contra un oficial a solo uno por año (Francisco v Cámara de Representantes (2003) 415 SCRA 44).

Un funcionario público sobrevive cuando se realiza una votación, ya sea en el juicio político propiamente dicho o en el juicio, pero la acusación es derrotada.Entre las Líneas En 1996, el presidente colombiano Ernesto Samper “sobrevivió” cuando la Cámara de Representantes de Colombia votó a favor de retirar los cargos por falta de pruebas suficientes, lo que impidió que el caso llegara a la etapa de juicio. De manera similar, el presidente sudafricano Jacob Zuma se enfrentó a un juicio político en su contra con 233 votos a favor y 143 en contra.

Otros Elementos

Por otro lado, los casos del presidente estadounidense William J. Clinton, del presidente paraguayo Luis Gonzáles Macchi y del presidente surcoreano Roh Moo-hyun son ejemplos de supervivencia en la etapa de juicio. Tanto Clinton (en 1999) como Macchi (en 2003) fueron absueltos por el Senado de sus respectivos países, mientras que Roh fue reinstalado por el Tribunal Constitucional coreano en 2004 tras haber sido impugnado por la legislatura.

La salida se refiere a la remoción de un funcionario público como resultado de un juicio político, por medios distintos del juicio político, o si el funcionario público renuncia antes de que finalice el juicio político. Puede ocurrir en cualquier momento de todo el proceso de impugnación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Tres ejemplos arquetípicos de salida por veredicto son:

• el Presidente Fernando Collor de Mello, del Brasil, que fue destituido del cargo por el Congreso en 1992;
• la destitución del Presidente de Madagascar, Albert Zafy, por el Alto Tribunal Constitucional de Madagascar en 1996[Decisión no 17-HCC/D3 (Empêchement)];
• la destitución del Presidente del Tribunal Supremo Renato Corona de Filipinas en 2012 (Philippine Daily Inquirer (30 de mayo de 2012)).

El caso del Presidente Carlos Andrés Pérez de Venezuela es peculiar, ya que no fue destituido por el Tribunal Supremo, sino que fue declarado con “licencia permanente” por el Congreso en 1993, lo que lo destituyó efectivamente de su cargo. Dos ejemplos de salida por dimisión son los casos del presidente estadounidense Richard Nixon y del presidente filipino Joseph Estrada. Nixon, consciente de que su juicio político era una certeza, renunció en agosto de 1974, impidiendo que la Cámara de Representantes votara sobre los cargos y que el Senado emitiera su fallo. Por otra parte, se consideró que Estrada había dimitido en 2001 tras la manifestación masiva denominada’People Power II’ y la dimisión masiva de miembros de su gobierno (véase Estrada v Desierto (2001)).

Revisor: Lawrence

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