Protección Ambiental en Brasil

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Protección del medio ambiente e instituciones jurídicas en el Brasil

Aunque muchos países en desarrollo cuentan con estatutos, reglamentos y resoluciones ambientales, estas leyes rara vez se aplican y a menudo se ignoran. Aquí se presenta una innovadora institución de enjuiciamiento, el Ministerio Público de Brasil, que se transformó en la década de 1980 en un poderoso defensor de los derechos de los ciudadanos en la protección del medio ambiente, así como en otras áreas de interés público como los derechos de los discapacitados, la protección de los consumidores y la lucha contra la corrupción.

En el Brasil, las oficinas de los fiscales y los tribunales se han convertido en un importante foro para la resolución de conflictos ambientales, haciendo que el derecho ambiental sea más eficaz que en el pasado. La participación de los tribunales comunica el fin de la impunidad de los infractores. Aumenta la rendición de cuentas de los organismos gubernamentales y proporciona acceso legal a las denuncias de los ciudadanos.Entre las Líneas En resumen, mejora el imperio de la ley en materia de medio ambiente. A medida que los países en desarrollo siguen tratando de reformar sus sistemas jurídicos para fortalecer la democracia y el estado de derecho, el Ministerio Público del Brasil debe ser reconocido como un modelo muy prometedor.

Esta sección se ocupa de los fiscales brasileños que funcionan de manera muy parecida a los abogados ambientales de interés público en otros países. Demandan a los contaminadores y al gobierno para hacer cumplir las leyes ambientales. Acusan a las agencias ambientales de eludir sus deberes debido a la presión política (se puede analizar algunas de estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Forman alianzas con grupos ambientales locales y los medios de comunicación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Asisten a reuniones profesionales para compartir estrategias sobre cómo ser más efectivos como defensores del medio ambiente. Varios de los expertos más reconocidos del país en la ley ambiental brasileña provienen de sus filas. Como sostengo en estas páginas, el trabajo de estos fiscales está haciendo que la ley ambiental sea importante en Brasil.

Una historia sobre fiscales que actúan como defensores del medio ambiente y que hacen un trabajo decente parece poco probable.

Puntualización

Sin embargo, aunque no ha sido mi objetivo o enfoque, confío en que un teórico de la elección pública pueda explicar el comportamiento de los fiscales ambientales brasileños. Como individuos y como institución, los fiscales reciben una atención pública sustancial y aclamación por su trabajo ambiental. Los casos de aplicación de la ley, en particular aquellos contra el gobierno, refuerzan la noción de que los fiscales son políticamente independientes del gobierno y que juegan un papel vital en la representación de los intereses públicos. Esto redunda en la institución en forma de legitimidad pública y, en última instancia, en la preservación de sus sustanciales poderes.

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Además, los fiscales están muy bien pagados y los nuevos puestos se cubren mediante exámenes competitivos de la administración pública que atraen a muchos de los mejores abogados jóvenes del país. Si bien la corrupción siempre es una posibilidad, los fiscales pueden ser más resistentes que muchos otros empleados gubernamentales debido a sus condiciones de trabajo favorables y a su situación en la profesión jurídica.

Los incentivos de los fiscales brasileños están estructurados de tal manera que tienden a tomar en serio el derecho ambiental y a actuar de manera que el derecho ambiental tenga un impacto en la sociedad. Muchos de los avances en la aplicación y el cumplimiento del derecho ambiental en las dos últimas décadas pueden estar directamente vinculados a la labor de los fiscales brasileños. Teniendo en cuenta la debilidad de la capacidad en materia de política ambiental en la mayoría de los países en desarrollo, esto es algo que merece ser estudiado y replicado si es posible.

NO SE HA PRESENTADO BIEN LA ATENCIÓN BLANCA al derecho ambiental en los países en desarrollo. Durante muchos años, la idea predominante fue que los países obtendrían el derecho ambiental después de obtener el desarrollo económico. Se asumió que todos estamos en un curso de desarrollo similar, y que los países en desarrollo no estaban listos para el desarrollo del derecho ambiental. Cuando estuvieran listos, los países en desarrollo simplemente aprenderían de los países desarrollados que ya habían pasado por esa fase de desarrollo.

Este punto de vista ya no es defendible. No hay un curso de desarrollo uniforme, ni seis etapas, ni una progresión lineal, ni una hoja de ruta universal para la buena vida económica y ambiental.

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Además, se necesitan leyes ambientales efectivas en los países en desarrollo inmediatamente, no sólo en algún momento del futuro. Independientemente del desarrollo económico, la calidad del medio ambiente es importante para la salud y la vida de las personas.

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Además, los problemas ambientales trascienden cada vez más las fronteras nacionales, y sus soluciones requerirán que las leyes ambientales sean capaces de ser implementadas y aplicadas tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados. La cuestión de la eficacia de la protección del medio ambiente en los países en desarrollo es de considerable importancia práctica y académica.

El caso brasileño muestra que la participación de las instituciones legales es una ruta para mejorar la efectividad de la ley ambiental. ¿Qué tienen de especial las instituciones legales? ¿Por qué deberían involucrarse en la protección del medio ambiente? Las instituciones legales pueden operar de manera que los actores sociales conozcan la ley y la cumplan. Cuando un fiscal presenta un caso ambiental de primera plana, tanto el público como el acusado aprenden más sobre lo que la ley les exige. Cuando el juez decide un caso ambiental, la ley se interpreta para aclarar su significado y aplicabilidad. Los enjuiciamientos y las decisiones de los tribunales también obligan al cumplimiento de la ley. El sistema legal se aprovecha para dar fuerza a las leyes ambientales.

La protección del medio ambiente en los países en desarrollo puede beneficiarse de la participación de las instituciones jurídicas. Por lo general, las instituciones jurídicas no han participado en la protección del medio ambiente, pero hay muchas razones por las que podrían y deberían hacerlo.Entre las Líneas En muchos países, como en el Brasil, los tribunales y los fiscales son instituciones relativamente fuertes.

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Además, en muchos países se han producido reformas jurídicas para mejorar la capacidad del sistema jurídico de resolver los casos con rapidez y eficiencia, a menudo mediante tribunales especializados o alternativos o mediante la conciliación y el arreglo.

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Las instituciones jurídicas pueden tener mayor capacidad en la esfera de la aplicación de las leyes que el poder ejecutivo. La protección del medio ambiente en los países en desarrollo se beneficiaría si se aprovechara esa capacidad.

Las instituciones jurídicas de los países en desarrollo deberían participar en la protección del medio ambiente porque la impunidad de los infractores de las leyes ambientales erosiona visiblemente el imperio de la ley. El estado de derecho sufre cuando las leyes ambientales son burladas, y hacer que la ley ambiental sea importante es parte de la construcción del estado de derecho.

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Las instituciones legales también ganan al aumentar su participación en la aplicación del derecho ambiental. Los problemas ambientales atraen la atención nacional e internacional, y cuando los actores legales obligan al poder ejecutivo a mejorar la protección ambiental, pueden enviar una fuerte señal de su independencia política.

Brasil se destaca como un país donde las instituciones legales han forjado un camino hacia el estado de derecho ambiental.

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Las instituciones fiscales han dado prioridad a la protección del medio ambiente y han desarrollado formas de resolver los casos de manera flexible a través de la negociación y el acuerdo. Muchos jueces también se han vuelto receptivos a los casos ambientales, y los fiscales que abogan por la protección ambiental en los tribunales suelen prevalecer. La protección ambiental se convirtió en un tema legal de consecuencia, y las consecuencias de la ley ambiental se fortalecieron.

La aplicación de la ley por parte de los fiscales en Brasil

Este texto muestra cómo la participación de los fiscales y los tribunales en la aplicación de la normativa ambiental puede complementar y reforzar las agencias ambientales débiles y las organizaciones sociales de manera que conduzcan a una mayor protección ambiental en el difícil contexto de un país en desarrollo.

En el decenio de 1980, los fiscales públicos del Brasil se convirtieron en actores importantes en la aplicación de las leyes y reglamentos ambientales. Los fiscales brasileños son miembros del Ministério Público, traducido literalmente como Ministerio Público, pero traducido más útilmente como el servicio de la fiscalía pública, o simplemente la procuraduría. La procuraduría brasileña está formada por un Ministério Público estatal en cada uno de los veintiséis estados del Brasil, así como por representantes del Ministério Público Federal en cada estado.Entre las Líneas En virtud de la Constitución Federal de 1988, el Ministério Público es una rama independiente del gobierno facultada para defender los intereses ambientales y otros intereses difusos y colectivos (interesses difusos e coletivos), así como para llevar a cabo sus actividades de enjuiciamiento más tradicionales en la esfera del derecho penal. Los fiscales estatales y federales cumplen su mandato en materia de medio ambiente realizando investigaciones y presentando demandas para imponer la responsabilidad por daños ambientales. Este trabajo del Ministerio Público brasileño, aquí llamado fiscalía de aplicación de la ley, surgió como un nuevo modo de aplicación de la ley ambiental, una alternativa a la aplicación administrativa llevada a cabo por las agencias ambientales.

En todo el Brasil, los casos ambientales más importantes son llevados a los tribunales por los fiscales públicos. Uno de los primeros casos ambientales presentados por los fiscales se refería a las veinticuatro compañías petroquímicas y siderúrgicas que constituían el mayor distrito industrial de Brasil, Cubatão.Entre las Líneas En 1986, los fiscales del estado de São Paulo los demandaron por daños por valor de 800 millones de dólares a los bosques, suelos y aguas cercanos.Entre las Líneas En 2001, los fiscales de São Paulo demandaron para obligar a la compañía Shell de Brasil a evacuar a los residentes y comprar las propiedades vecinas a una instalación en la que los residuos industriales mal dispuestos habían contaminado los suelos y las aguas subterráneas. Estos son sólo un par de ejemplos; entre 1986 y 2001, los fiscales del estado de São Paulo presentaron más de tres mil demandas civiles alegando daños ambientales.

Aunque los fiscales se involucraron por primera vez en la aplicación de la normativa ambiental en el estado de São Paulo en la década de 1980, la actividad de los fiscales se difundió a otros estados en la década de 1990 y se convirtió en el modo dominante de aplicación de la normativa ambiental en todo el país.Entre las Líneas En el estado amazónico de Pará, los juicios iniciados por los fiscales federales y estatales detuvieron la construcción de un canal de navegación interestatal y una importante planta hidroeléctrica, ambos proyectos de infraestructura prioritarios para el gobierno estatal. Entre 1998 y 2002, los fiscales federales de Pará también entablaron una serie de demandas penales y civiles contra madereros y funcionarios de organismos ambientales federales que pusieron de manifiesto la corrupción y el fraude en la recolección y venta de caoba. El número de casos de los fiscales federales en Pará es indicativo de la prioridad que se da al enjuiciamiento ambiental: en 2001, más de la mitad de las causas civiles y alrededor de un tercio de las causas penales se referían a daños ambientales.

Hay más de diez mil fiscales federales y estatales en Brasil, y la mayoría están facultados para aplicar civil o penalmente las leyes ambientales. De estos fiscales, un puñado en cada uno de los veintiséis estados de Brasil -quizás un centenar en total- trabajan exclusivamente en el área de la protección del medio ambiente. Estos fiscales especializados suelen estar destinados en las capitales de los estados. Algunos de ellos trabajan directamente en casos de aplicación de la normativa ambiental, mientras que otros cuentan con una oficina que asiste a los fiscales no especializados de todo el estado en la investigación y presentación de demandas ambientales. Los fiscales brasileños suelen ser graduados de las mejores facultades de derecho del país, seleccionados mediante exámenes competitivos de la administración pública. Tienen la reputación de ser inteligentes e idealistas. Los fiscales del medio ambiente a menudo se ven a sí mismos como defensores públicos que libran una batalla contra las empresas codiciosas o descuidadas y los funcionarios gubernamentales corruptos.

La participación de los fiscales en la investigación y la presentación de demandas ambientales, en combinación con las decisiones de los jueces que conocen de estos casos, ha impulsado el derecho ambiental a un alto nivel de visibilidad y significación en el Brasil. Este texto muestra cómo, con la participación activa de los fiscales brasileños, tanto los actores privados como los públicos relevantes para la aplicación de la legislación ambiental comenzaron a tomar el derecho ambiental más seriamente. Los individuos y las organizaciones privadas, incluyendo aquellas que parecían inmunes a las sanciones administrativas, comenzaron a preocuparse por su cumplimiento. Los funcionarios de los organismos ambientales se volvieron más atentos a la ley y más resistentes a la corrupción. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Los ciudadanos preocupados por los problemas ambientales comenzaron a usar la ley para desafiar las acciones de otros, incluyendo al propio gobierno. De esta manera, la aplicación de la ley por parte de los fiscales contribuyó a la construcción de una cultura legal que apoya y fortalece el derecho ambiental. El derecho ambiental se convirtió en una ley que importaba, una ley que la gente consideraba en sus decisiones y acciones diarias.

En la década de 1980, los fiscales muy independientes de Brasil fueron facultados para presentar acciones de aplicación de las leyes ambientales contra actores privados así como contra el gobierno. Desde el estado de São Paulo, en el sur industrializado, hasta el estado de Pará, en el norte amazónico, los fiscales públicos comenzaron a recibir denuncias públicas sobre problemas ambientales, a abrir investigaciones y a presentar acciones civiles y penales por daños ambientales. Los fiscales asumieron este papel basándose en la percepción generalizada de que las leyes y los organismos ambientales estaban fallando. Con un número creciente de casos ambientales en sus expedientes presentados por los fiscales, los jueces brasileños también se convirtieron en importantes actores en la protección del medio ambiente.

Este texto muestra cómo la participación de los fiscales y los tribunales en la aplicación de la normativa ambiental puede complementar y reforzar las agencias ambientales débiles y las organizaciones sociales de manera que conduzcan a una mayor protección ambiental en el difícil contexto de un país en desarrollo.

La Fiscalía en perspectiva comparativa

Los procedimientos en los países en desarrollo han sido objeto de poca atención académica. Se ha escrito mucho sobre la ola de reformas judiciales que ha recorrido América Latina, pero muy poco sobre las reformas paralelas de las instituciones de enjuiciamiento. Muchos han hablado del aumento del poder judicial en la región, pero pocos sobre el creciente poder de los fiscales. Si bien las facultades de la fiscalía del Brasil tal vez se hayan ampliado de manera más espectacular, las de muchos otros países de América Latina también han aumentado en cuanto a sus responsabilidades y su perfil público.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

La abundante bibliografía sobre los fiscales públicos de los Estados Unidos constituye un punto de partida útil para comparar los procedimientos de procuración en los distintos contextos nacionales. Un tema persistente en esa literatura es el relativo a la facultad discrecional, en gran medida incontrolada y esencialmente no revisable, que ejercen los fiscales de los Estados Unidos. La prevalencia de la negociación de los cargos en los Estados Unidos suscita especial preocupación por la falta de responsabilidad de los fiscales (véase Lynch 1997; Remington 1993). Algunos reformadores han promovido la elaboración de una política interna que haría más transparente y coherente la selección y la adopción de decisiones por parte de los fiscales (Abrams 1971; Wright y Miller 2002). Otros han propugnado el control externo de los fiscales, por ejemplo, haciendo que las normas de derecho administrativo sean aplicables a las acciones de los fiscales.

Si bien en general no se han atendido los llamamientos en pro de una reforma que reduzca la facultad discrecional, las investigaciones recientes sobre los fiscales de los Estados Unidos han revelado amplios cambios en la forma en que los fiscales enfocan su labor.Entre las Líneas En el modelo tradicional, el principal objetivo del fiscal era asegurar el enjuiciamiento eficiente y eficaz de los casos que se le presentaban, generalmente casos de delitos graves investigados y presentados por la policía.Entre las Líneas En el nuevo modelo de enjuiciamiento comunitario, los objetivos del fiscal incluyen la reducción y la prevención de todo tipo de delitos, incluidos los desórdenes de bajo nivel y los delitos menores que afectan a la calidad de vida en sus comunidades. Los fiscales adoptan un enfoque de solución de problemas y colaboran en mayor medida con grupos cívicos y otros organismos gubernamentales.

Si bien durante mucho tiempo se ha considerado que los fiscales estadounidenses son poderosos actores sociales, no ocurre lo mismo con sus homólogos latinoamericanos. Tradicionalmente, el Ministerio Público de los países de América Latina desempeñaba funciones relativamente marginales tanto en el enjuiciamiento penal como en el litigio civil.Entre las Líneas En el enjuiciamiento penal, es posible que los fiscales hayan sido formalmente responsables de acusar a un delincuente, pero el acto de acusación no era una decisión discrecional, y la policía y los jueces se encargaban de la mayoría de las decisiones importantes relacionadas con la investigación y la resolución de los casos.⁷ En los litigios civiles, los deberes de los fiscales incluían la representación de las partes débiles, como los menores y los incompetentes, y la redacción de opiniones jurídicas no vinculantes para que los jueces las tuvieran en cuenta en sus decisiones.Entre las Líneas En algunos países, el Ministério Público fue abolido por su falta de importancia.

Sin embargo, en los dos últimos decenios, casi todos los proxenetas de América Latina han sido objeto de reformas a medida que sus sistemas de justicia penal han adoptado características del modelo acusatorio (o adversario).Entre las Líneas En todo el continente, los fiscales adquirieron nuevas facultades en la investigación y tramitación de las causas penales (Duce y Riego 2006: 20).Entre las Líneas En el Brasil, los fiscales también se volvieron sumamente activos en los litigios civiles que entrañaban intereses públicos, como la defensa del consumidor, los derechos de los niños, los derechos de los discapacitados y la salud y la seguridad de los trabajadores, así como la protección del medio ambiente.

Instituciones

El Centro de Apoyo a la Fiscalía Ambiental del Ministerio Público de São Paulo cuenta con un director y sus dos ayudantes de fiscalía. Hay cinco fiscales de medio ambiente responsables de la ciudad de São Paulo, cuyas oficinas estaban en el mismo edificio. Organizan, generalmente cada año, la conferencia ambiental de cuatro días del Ministério Público de São Paulo, generalmente abierta sólo a fiscales e invitados y oradores.

Observación

Además de proporcionar información sobre la forma en que los fiscales ambientales intercambian y generan conocimientos, la asistencia a esta conferencia brinda muchas oportunidades para hablar informalmente con otros fiscales estatales y federales activos en la aplicación de la normativa ambiental.

Interesante, en este contexto, es la agencia de control de la contaminación de São Paulo, CETESB, con sus dos divisiones de la agencia, la división de aplicación de la ley y la división legal. La CETESB tiene su sede en la ciudad de São Paulo y tiene treinta y cuatro oficinas de campo de aplicación de la ley en todo el estado. También la Secretaría del Medio Ambiente de São Paulo, de la que la CETESB forma parte y que está alojada en el mismo edificio.

Datos verificados por: Conrad

Recursos

Véase También

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