Deferencia Judicial

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Deferencia a la Administración en la supervisión judicial

I. Introducción a la estructura jurídica y administrativa de los Estados Unidos y al tema de la deferencia judicial
Para ayudar al lector extranjero a comprender el derecho administrativo de los Estados Unidos en relación con el tema de la deferencia judicial a los organismos administrativos, es necesario examinar brevemente los aspectos fundamentales del sistema jurídico de los Estados Unidos, especialmente los componentes judicial y administrativo, los significados de las palabras “deferencia” y “discreción”, la forma en que esos dos términos se incorporan a las normas legales básicas para la revisión judicial a nivel federal y la forma en que esos dos términos se relacionan entre sí.

A. Estructura del sistema jurídico y administrativo de los Estados Unidos
Este informe se centrará en el derecho administrativo federal. Es importante comprender que, a pesar de la Cláusula de Supremacía de la Constitución federal, en general no se requiere que el derecho administrativo estatal se ajuste al derecho administrativo federal porque no se entiende que la Constitución federal otorgue al gobierno federal competencias legislativas sobre el derecho administrativo estatal básico. A efectos del derecho administrativo, es importante, por supuesto, que el debido proceso federal se aplique a los estados a través de la Decimocuarta Enmienda. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo (APA)1, el estatuto básico que rige el procedimiento administrativo a nivel federal, no se aplica al gobierno estatal y cada estado tiene su propia APA estatal.

También es importante comprender que las cuestiones de derecho administrativo federal se litigan en los tribunales federales y las cuestiones de derecho administrativo estatal se litigan en los tribunales de cada estado respectivo.

Otros Elementos

Además, dado que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos tiene en efecto plena discreción para decidir si debe o no oír un caso y porque atiende un pequeño número de casos no penales por año, muchas cuestiones importantes de derecho administrativo federal son resueltas de hecho por los Tribunales de Apelación del Circuito Federal, especialmente si todos están de acuerdo2.

El poder gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) en los Estados Unidos, tanto a nivel federal como estatal, está estructurado, al menos en teoría, de acuerdo con la distinción clásica entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial del gobierno, y se dice que cada uno de estos poderes es independiente y co-igual. La Constitución federal dice muy poco sobre la burocracia administrativa federal. Se refiere a los “Departamentos” del gobierno, prevé el proceso de nombramiento y confirmación de los “Funcionarios” federales y otorga al Presidente el poder de exigir una “Opinión” escrita de cada funcionario principal de cada departamento del gobierno sobre cualquier tema relacionado con los deberes de ese cargo.3

Se acostumbra a hablar de la burocracia como si fuera parte del poder ejecutivo del gobierno. Ya en Marbury c. Madison, se habla de los jefes de departamentos como “agentes” del presidente4, y hoy en día el término “agencia” se utiliza en la enseñanza y las becas de derecho administrativo en general para referirse a cada unidad de la burocracia funcionalmente separada, sin tener en cuenta si su título real es el de “departamento”, “comisión”, “junta”, “servicio”, etc. El Presidente tiene el deber de “velar por que las leyes se ejecuten fielmente”, por lo que tiene cierto sentido ver a los organismos como agentes del Presidente para ese fin y ver al Presidente como supervisor de los organismos.

Otros Elementos

Además, tanto las facultades del Presidente como las del Congreso para dirigir los organismos están limitadas en cierta medida por doctrinas tales como las garantías procesales, las normas ex parte en las adjudicaciones oficiales y los requisitos generales de racionalidad impuestos a todas las acciones de los organismos. Lo que es más importante, las facultades del Congreso para supervisar la acción de los organismos se limitan a la acción legislativa (aprobar nuevas leyes, incluido el presupuesto, derogar o modificar las antiguas leyes que delegaban facultades y celebrar audiencias relacionadas con esas actividades)6 .

En los Estados Unidos, los organismos suelen tener, aunque no siempre, dada toda la panoplia de facultades de reglamentación, es decir, normativas, tanto para: i) decidir las controversias sobre la forma en que las leyes y reglamentos existentes se aplican a determinadas partes, como para promulgar reglamentos que colmen las lagunas de la legislación vigente para cumplir su misión estatutaria. La APA federal se refiere a todos los procesos previstos en el apartado i) como “adjudicación”, independientemente de que se utilice o no un proceso formal de tipo judicial, y a todos los procesos previstos en el apartado ii) como “elaboración de normas”. El producto de la adjudicación es una “orden “7 y el producto de la elaboración de normas es una “regla “8, aunque el término “reglamento” se utiliza indistintamente con regla en el lenguaje cotidiano, y algunos organismos como el Servicio de Impuestos Internos o la Comisión del Mercado de Valores etiquetan oficialmente sus normas como reglamentos. Ambos tipos de acciones están sujetos a revisión judicial en virtud de las normas que se examinan en la Parte I.C infra.

Si la ley que delega en un organismo el poder de decisión requiere, en palabras o en sustancia, que en esas decisiones se utilicen procedimientos formales similares a los de los tribunales, esos procedimientos, especialmente el proceso de determinación de los hechos, se llevarán a cabo en un tribunal del organismo y no en un tribunal federal, al menos como cuestión inicial. El tribunal del organismo utiliza procedimientos similares, pero no tan estrictos, a los utilizados en los tribunales ordinarios, y el empleado del organismo que preside la audiencia judicial en el tribunal del organismo es un juez de derecho administrativo (ALJ) o un juez administrativo (AJ). Su decisión sólo se convertirá en la decisión final de la agencia si no hay apelación al jefe o jefes de la agencia. Algunas agencias pueden tener juntas de apelación intermedias, pero normalmente la decisión final está reservada al jefe o jefes de la agencia y generalmente toman su decisión de novo sobre la base del registro compilado en el tribunal de la agencia. Debido a la prensa de los negocios, los jefes de los organismos rara vez ejercen su facultad de celebrar nuevas audiencias probatorias. Los tribunales federales proporcionan la revisión judicial, y la mayoría de las leyes de delegación prevén que la revisión judicial se inicie en uno de los tribunales federales de apelaciones (“tribunal federal de circuito”), aunque algunos estatutos prevén que la revisión se inicie en los tribunales federales de distrito. La revisión judicial normalmente implicará la revisión del expediente de la agencia, ya sea que dicho expediente se haya compilado mediante procedimientos formales o informales.

B. Introducción a los conceptos de deferencia y discreción
En las secciones de la APA relativas a la revisión judicial no se utiliza en realidad el término “deferencia”, pero en la Parte I.C que figura a continuación se mostrará que la deferencia judicial a las decisiones de los organismos está incorporada en algunas de las normas para la revisión judicial establecidas en la sección 706 de la APA y es exigida por ellas. El presente informe se referirá a ese tipo de deferencia como deferencia de jure, deferencia que es exigida por la ley que rige la revisión judicial. Esta forma de deferencia es el centro de este Informe y es probablemente la forma de deferencia más importante -sin duda la más discutida- en la práctica judicial federal de los Estados Unidos. Es el tipo de deferencia que se requiere, por ejemplo, en el examen de “pruebas sustanciales”, “arbitrarias y caprichosas” y “de mirada dura”, y lo que se conoce como deferencia de Chevron, todo lo cual se examinará en la Parte II infra.

Pero hay otras razones por las que los tribunales de revisión podrían inclinarse a conceder a las autoridades administrativas cierto grado de deferencia. Por ejemplo, pueden pensar que deben conceder deferencia a otros funcionarios del gobierno como cortesía. Tal vez lo hagan porque, como funcionarios del gobierno, se identifican más fácilmente con los funcionarios de los organismos que con las partes privadas que los desafían. Los tribunales pueden, de hecho, estar algo sesgados a su favor. La cortesía y/o el sesgo pueden reflejarse en la presunción judicial comúnmente establecida de que los funcionarios del gobierno desempeñan sus funciones de buena fe y de manera competente.9 Con respecto a las cuestiones técnicas y científicas, los tribunales pueden o no considerar que el organismo tiene más conocimientos especializados que las partes que lo impugnan, pero lo más probable es que consideren que los organismos tienen más conocimientos especializados, o al menos acceso a más conocimientos especializados, que los tribunales y, por lo tanto, pueden ser especialmente reacios a cuestionar las decisiones del organismo por esos motivos. La deferencia por cualquiera de estas razones, que en el presente informe se denomina “deferencia de facto”, no es exigida por las normas legales para la revisión judicial, sino que es el tipo de deferencia que, de hecho, resulta de los factores que llevan a los tribunales a respetar y dar deferencia a los juicios de los organismos. Creo que la mejor interpretación de la “deferencia Skidmore”, que se examina más adelante en la parte II.C, es que es una forma de deferencia de facto.

C. Deferencia de jure en las normas de la APA para la revisión judicial
El artículo 706(2) de la APA federal establece que los tribunales de revisión “considerarán ilegales y anularán las acciones, resultados y conclusiones de la agencia que se determine [que violan las bases establecidas en cualquiera de los seis subsecciones siguientes]”. El artículo 706 2) es, pues, la fuente estatutaria de las normas para la revisión judicial de la acción de los organismos (también denominada “alcance de la revisión”), pero de hecho sólo tres de las subsecciones mencionan de hecho la norma de revisión directamente o por implicación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Las tres que no lo hacen, las subsecciones (B), (C) y (D), se refieren a la “revisión de la legalidad”, es decir, autorizan a los tribunales a invalidar la acción del organismo que viole las limitaciones legales de la acción del organismo, como las disposiciones constitucionales o estatutarias, o los procedimientos exigidos por la ley. Las normas de legalidad no mencionan la deferencia, y tradicionalmente los tribunales de los Estados Unidos han entendido que la interpretación de los términos de una constitución o un estatuto plantea cuestiones de derecho sobre las cuales los tribunales no deben hacer deferencia a las interpretaciones de los organismos.Entre las Líneas En la Parte II.B infra se examinará cómo casos como el de Chevron han modificado esa interpretación.

Las subsecciones (A), (E) y (F) de la sección 706(2) de la APA tratan de los aspectos de la “revisión de la racionalidad”. A diferencia de la revisión de la legalidad, que pide a los tribunales que vigilen los límites de la acción de la agencia para asegurarse de que ésta no intente ejercer poderes que vayan más allá de las limitaciones legales de los poderes que le han sido delegados, la revisión de la racionalidad pide a los tribunales que vigilen la forma en que las agencias ejercen esos poderes que le han sido otorgados. Así pues, el examen de la racionalidad se dirige a examinar las razones que el organismo puede aducir para justificar el ejercicio de sus facultades, ya sea para determinar los hechos sobre los que actúa o para adoptar decisiones o formular normas de política sobre la base de esos hechos y la ley vigente.

De estas tres subsecciones, la A es la norma de aplicación más amplia. Autoriza a los tribunales a invalidar la acción de la agencia que sea “arbitraria, caprichosa, un abuso de la discreción o que de otro modo no se ajuste a la ley”. A pesar de la redacción un tanto infeliz, se ha entendido en general que esta disposición establece una norma unificada de revisión conocida como revisión “arbitraria y caprichosa “10 . Al menos en teoría, algo que es arbitrario o caprichoso no sólo está mal apoyado, sino que de hecho está esencialmente sin apoyo. Los tribunales recitan rutinariamente que esta norma les prohíbe simplemente sustituir su juicio por el de la agencia.11 A los tribunales no se les permite invalidar la acción de la agencia simplemente porque hubieran sopesado las pruebas de forma diferente, hubieran sacado conclusiones diferentes a partir de las pruebas ante la agencia o hubieran llegado a lo que ellos creen que es una mejor norma de política. Dentro de la zona delimitada por las limitaciones estatutarias y reglamentarias de la acción de la agencia, los tribunales tienen que diferir el juicio de la agencia sobre la acción a tomar.Entre las Líneas En este sentido, la norma parece ser la de la deferencia media porque no implica la deferencia completa que resulta de la preclusión de la revisión judicial, pero es claramente más deferente que la revisión de novo.

Las otras dos normas se limitan al examen de las conclusiones de hecho. La subsección E) es la norma de “pruebas sustanciales” para el examen de las conclusiones de hecho de la agencia en los procedimientos que se deciden con arreglo a los artículos 556 y 557 de la APA.

Una Conclusión

Por lo tanto, esta norma se aplica únicamente a las constataciones de hecho de un organismo en virtud de una delegación legal de facultades para determinar hechos en el marco de procedimientos formales, y esto ocurre en los Estados Unidos hoy en día principalmente en lo que se conoce como “adjudicación formal”. La evidencia sustancial es también un estándar de deferencia media. Al igual que una revisión arbitraria y caprichosa, no autoriza a los tribunales a sustituir su evaluación de las pruebas por la de la agencia; el tribunal puede invalidar la determinación de los hechos por parte de la agencia sólo si en ningún lugar de todo el expediente hay pruebas sustanciales que apoyen la evaluación de las pruebas por parte de la agencia.

Por último, el apartado F) autoriza al tribunal a invalidar la acción de la agencia “injustificada por los hechos en la medida en que los hechos estén sujetos a un juicio de novo por el tribunal de revisión”. La revisión de novo no concede ninguna deferencia a la determinación de los hechos por parte de la agencia. El tribunal está autorizado a ignorar la determinación de la agencia y llevar a cabo su propia investigación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Esta disposición se aplica típicamente a las acciones de la agencia con respecto a los estatutos que no se han asignado a la agencia para administrar. Entre los ejemplos figuran las determinaciones de hechos del organismo pertinentes a las decisiones sobre los documentos que deben presentarse en respuesta a las solicitudes de la Ley de libertad de información o el cumplimiento de las normas obligatorias de la APA, como las normas de parcialidad y ex parte.

Puntualización

Sin embargo, en la parte II.C infra se sostendrá que la deferencia de facto (deferencia Skidmore) puede aplicarse aquí y en cualquier otro lugar.

D. El concepto de discreción
La APA utiliza el término “discreción” en dos sentidos diferentes.Entre las Líneas En el artículo 701(a)(2), la revisión judicial está totalmente excluida para los asuntos que “se comprometen a la discreción de la agencia por ley”.

Una Conclusión

Por lo tanto, en esos casos, los tribunales no pueden establecer ningún límite a la acción de la agencia.Si, Pero: Pero la sección 706(2)(A) establece en la parte pertinente que los tribunales “considerarán ilícita y dejarán de lado la acción de la agencia, los resultados y conclusiones que se consideren… un abuso de la discreción…” Así pues, en los casos sujetos al artículo 706 2) A), los organismos tienen facultades discrecionales que pueden limitarse mediante una revisión judicial. El presente informe se centrará en esta forma limitada o media de discreción y no cubrirá más las complejidades de la preclusión de la revisión judicial, salvo para decir que la preclusión puede ser expresa o implícita, el Congreso ha aprobado relativamente pocos estatutos que expresamente excluyen la revisión judicial, los tribunales federales han interpretado la APA para expresar una fuerte presunción a favor de la revisión judicial, y hasta ahora han encontrado la implicación de la preclusión completa de la revisión en relativamente pocas situaciones, y nunca con respecto a las reclamaciones constitucionales12.

Al igual que la deferencia media, la discreción media viene en dos tipos diferentes y los llamaré, respectivamente, discreción de jure y de facto. La característica que define la discreción de jure es que el ejercicio de este tipo de discreción por parte del organismo afecta a los derechos y deberes legales del público porque el Congreso le ha otorgado poder normativo. Las principales facultades normativas que tiene la mayoría de los organismos reguladores son: i) la facultad de dictar normas con respecto a los estatutos comprometidos con la administración del organismo por el estatuto de delegación, y ii) la facultad de arbitrar controversias sobre la aplicación de esos estatutos o de las normas del organismo. Con respecto a la formulación de normas, en los Estados Unidos se entiende generalmente que la ley de delegación proporciona un espacio considerable para la formulación de políticas al organismo y éste es quizá el punto más importante que los abogados formados en el extranjero deben comprender sobre el derecho administrativo de los Estados Unidos.Si, Pero: Pero incluso con respecto a la determinación de hechos, se entiende que los organismos de los Estados Unidos tienen una discreción considerable porque, de conformidad con nuestros antecedentes en el derecho consuetudinario, los abogados de los Estados Unidos conciben que los procesos de determinación de hechos, especialmente la caracterización de los hechos para la aplicación de la ley, se entrelazan con la formulación de políticas y leyes.

La esfera de discreción abierta a los organismos en la formulación de políticas y leyes de esta manera puede parecer particularmente amplia en el sistema de los Estados Unidos porque, al menos a nivel federal, la legislación de los Estados Unidos ha aceptado desde hace mucho tiempo delegaciones más bien generales del poder de formulación de normas a los organismos. Se dice que la prueba doctrinal impide que el Congreso autorice la elaboración de normas por parte de los organismos, a menos que la legislación que delega establezca “principios inteligibles” para orientar al organismo.Si, Pero: Pero no se ha interpretado que esta prueba sea particularmente restrictiva.Entre las Líneas En la decisión más reciente de la Corte Suprema de examinar la constitucionalidad de una delegación amplia, la Corte reafirmó su aceptación de una norma tan laxa como la de regular “en el interés público”.13 La amplitud de las delegaciones que se aceptan habitualmente en los Estados Unidos significa que necesariamente consideramos a los organismos administrativos como órganos investidos de un grado considerable de discreción de jure.

En cambio, la discreción de hecho no es el producto de una concesión de poder adjudicatorio o normativo. Un ejemplo común de discreción de facto es la discreción que suelen tener los organismos con facultades de ejecución para tratar de hacer cumplir o no las normas que se les ha encomendado ejecutar contra una parte determinada. La facultad discrecional del organismo para hacer cumplir o no las normas no es el ejercicio de un poder normativo. Cuando el organismo ejerce su facultad discrecional de hacer cumplir instituyendo una acción en los tribunales o -si se le ha delegado poder de decisión- ante el tribunal de su propio organismo, su acción de ejecución no modifica los derechos y deberes legales de las partes contra las que se solicita la ejecución. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). De hecho, los destinatarios tienen ahora que defenderse contra una acción de ejecución, pero hasta que el organismo o el tribunal no ejerza su poder adjudicador, no se les ha declarado responsables o no. La decisión contraria de no hacer cumplir la ley tampoco modifica los derechos y deberes legales de los posibles destinatarios, aunque de hecho éstos no tienen que defenderse de una acción de ejecución14 . Y en ningún sistema, incluidos los sistemas administrativos de los Estados Unidos, la mera existencia de la discreción de facto justifica la deferencia.

E. La conexión entre la deferencia de jure y la discreción de jure
Pero la mera existencia de la discreción de jure justifica la deferencia de jure. Los estándares medianos o más moderados de deferencia de jure incorporados en la revisión tanto arbitraria como caprichosa y la regla de la prueba sustancial en efecto definen la discreción que está sujeta a revisión judicial bajo estos estándares. La deferencia media incorporada en estas normas protege esa esfera de discreción al impedir que los tribunales anulen simplemente la discreción del organismo sustituyendo su opinión sobre la determinación de los hechos o la política o la ley adecuadas.Entre las Líneas En la esfera de las facultades delegadas, las únicas limitaciones a la acción del organismo tienen que ver con los procedimientos que el organismo debe seguir o con la norma general de racionalidad. Siempre que el organismo cumpla los requisitos procesales aplicables y pueda dar razones que satisfagan la prueba de racionalidad, los tribunales no pueden invalidar la acción del organismo en esa esfera.

Dentro de la zona de discreción, la agencia goza de libertad de acción. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). La agencia tiene un grado de discreción para encontrar los hechos. No puede encontrar los hechos de manera contraria a las pruebas, pero la agencia tiene discreción en cuanto a elegir entre las caracterizaciones razonables de las pruebas presentadas en el procedimiento de la agencia y entre las inferencias que pueden extraerse razonablemente de las pruebas presentadas. Al establecer reglas o articular normas generales en el curso de la decisión de las adjudicaciones15, la agencia tiene discreción para evaluar las pruebas relativas a cuestiones de hecho pertinentes y tiene discreción para elaborar políticas y leyes, con sujeción, una vez más, únicamente a los requisitos sustantivos y de procedimiento establecidos en los estatutos pertinentes y las reglamentaciones preexistentes y al requisito general de racionalidad. Dado que la legislación federal de los Estados Unidos acepta amplias delegaciones de poder, la deferencia de jure que se exige a los tribunales es correspondientemente amplia.

II. La práctica de la deferencia judicial en los Estados Unidos
A. Deferencia de derecho, Parte I: Examen de la racionalidad básica de la acción del organismo en la zona de discreción del mismo
1. “Pruebas sustanciales”: Una norma de deferencia media para la determinación de hechos en procesos formales
La aplicación de la norma de la prueba sustancial es, en muchos sentidos, el ámbito más claro y establecido del derecho de revisión judicial en los Estados Unidos16 . La prueba de la “prueba sustancial” es familiar para los abogados de los Estados Unidos como la norma utilizada por lo menos desde principios del siglo XX para la revisión de las conclusiones de hecho por los jurados en los tribunales de apelación17 . Como ha sostenido el Octavo Circuito, “el criterio de la prueba sustancial se importó en el derecho administrativo a partir de los casos relativos a la revisión de los veredictos de los jurados y es más deferente que el criterio ‘claramente erróneo’ utilizado en la revisión de las conclusiones de hecho por un juez de distrito “18.

Aviso

No obstante, el Octavo Circuito señaló en el mismo caso que, en dos aspectos, la prueba sustancial en el contexto administrativo es un criterio más exigente que en la revisión de los veredictos de los jurados.Entre las Líneas En primer lugar, el tribunal observó que la versión de la norma de pruebas sustanciales de la APA exige que el tribunal revisor tenga en cuenta todo el expediente, incluidas no sólo las pruebas que respaldan la acción de la agencia, sino también las pruebas que la perjudican, mientras que la prueba que se aplica a los veredictos de los jurados exige que los tribunales de apelación “hagan todas las inferencias razonables a favor del veredicto y [prohíba a los tribunales] hacer determinaciones de credibilidad o sopesar las pruebas”. “19 En segundo lugar, dado que los jurados no tienen que explicar sus conclusiones, pero las agencias sí, la regla de la prueba sustancial implica la revisión del proceso de razonamiento por el cual la agencia evaluó las pruebas. Como resultado, el Octavo Circuito señaló que una agencia que hace una determinación de credibilidad debe “dar razones que sean lo suficientemente ‘específicas’ para que un tribunal de revisión pueda apreciar el razonamiento detrás de la decisión”, y lo suficientemente convincentes “para que un adjudicador razonable no se vea obligado a llegar a la conclusión contraria “20.

Debido a estas dos diferencias, sería fácil tener la impresión de que la norma de derecho administrativo no es tan deferente como la norma de los veredictos de los jurados, pero si las dos normas parecen diferentes, esas diferencias se deben, al menos en parte, a estas dos diferencias cuasiprocesales en el método de aplicación de la norma de revisión a las dos situaciones diferentes. Sea como fuere, la necesidad de una norma de deferencia media es la misma en ambos casos. Al igual que los organismos administrativos, los jurados gozan por ley de una importante zona de discreción para decidir un caso, y el criterio de revisión tiene por objeto proteger esa zona de discreción y, al mismo tiempo, autorizar a los tribunales a velar por que haya una base racional para la decisión y que la decisión del jurado no viole los límites jurídicamente vinculantes de esa discreción.

De hecho, en el conocido tratado del Profesor Pierce se dice que “la prueba de la prueba sustancial sigue siendo extremadamente deferente para los organismos… “21 . “La prueba sustancial es más que un simple centelleo. Significa una prueba tan pertinente que una mente razonable podría aceptar como adecuada para apoyar una conclusión”.22 Reflexionando sobre lo difícil que es especificar con precisión la intensidad de la revisión, el juez Frankfurter resumió la historia legislativa de la redacción del término “prueba sustancial” tanto en la APA como en la Ley Taft-Hartley23 que modificó la Ley Nacional de Relaciones Laborales de la siguiente manera: “Es justo decir que en todo esto el Congreso expresó un estado de ánimo. “24

2. Revisión “Arbitraria y Caprichosa”: La norma más generalmente aplicable de deferencia media
Hay autoridad en el sentido de que las pruebas sustanciales son o deberían ser una norma más estricta para el organismo que las arbitrarias y caprichosas25, pero los tribunales suelen considerar que ambas normas exigen la misma intensidad de revisión judicial. Como escribió el entonces juez Scalia para el Circuito de D.C., “en su aplicación al requisito del apoyo fáctico la prueba de la evidencia sustancial y la prueba arbitraria y caprichosa son una y la misma. La primera es sólo una aplicación específica de la segunda “26.Entre las Líneas En algunos estatutos que delegan el poder normativo en ciertas áreas específicas, el Congreso ha utilizado el término “prueba sustancial” para denotar el requisito de una revisión más estricta (menos deferente) de los hechos sobre los que el organismo justifica sus normas que la que se requeriría en una revisión “arbitraria y caprichosa “27, y los tribunales se esfuerzan por aplicar el esquema ordenado por el Congreso para esas áreas específicas.Si, Pero: Pero esos estatutos no cambian el significado de los términos de la APA de aplicación general.

La interpretación principal de la revisión arbitraria y caprichosa hoy en día se conoce como revisión “hard look”. El Tribunal Supremo ha dicho que un examen arbitrario y caprichoso requiere “un examen a fondo y exhaustivo”, un examen “minucioso y cuidadoso “28. Aunque no menciona el término, la Asociación de Fabricantes de Vehículos de Motor contra State Farm Mutual Automobile Insurance, Co.29 se considera generalmente como el caso definitorio de un examen a fondo.Entre las Líneas En ese caso, la Corte Suprema sostuvo que la norma arbitraria y caprichosa

es estrecho y un tribunal no debe sustituir su juicio por el de la agencia.

Aviso

No obstante, la agencia debe examinar los datos pertinentes y articular una explicación satisfactoria de su acción, incluyendo una “conexión racional entre los hechos encontrados y la elección realizada”. . . . Normalmente, una regla de la agencia sería arbitraria y caprichosa si la agencia se ha basado en factores que el Congreso no ha pretendido que considere, ha dejado de considerar por completo un aspecto importante del problema, ha ofrecido una explicación de su decisión que va en contra de la evidencia que tiene ante sí la agencia, o es tan inverosímil que no podría atribuirse a una diferencia de opinión o al producto de la experiencia de la agencia30.

El caso suponía la impugnación de una norma promulgada por el organismo de seguridad de los vehículos automotores31 en virtud de su autorización legal para elaborar normas de seguridad de los vehículos automotores.

Detalles

Los accidentes automovilísticos se habían convertido en la principal fuente de muertes y lesiones accidentales en el país y se había demostrado que el uso de los cinturones de seguridad reducía las muertes y las lesiones, pero al público estadounidense no le gustaban los cinturones de seguridad y se negaba a “abrocharse el cinturón”, por lo que el organismo había promulgado una norma que exigía que los nuevos vehículos estuvieran equipados con sistemas de sujeción “pasivos”, es decir, que no dependieran de la acción de los ocupantes de los vehículos para encenderlos o sujetarlos.Entre las Líneas En la forma que llegó a tener esta norma de restricción pasiva después de una complicada historia de redacción y adopción, los dos principales sistemas que podían satisfacer la norma eran los cinturones de seguridad pasivos (cinturones que se ajustaban automáticamente cuando un ocupante se sentaba en un asiento pero que podían desprenderse) o las bolsas de aire. La nueva norma del organismo anuló esa norma anterior y simplemente eliminó todo el requisito de las sujeciones pasivas. Aplicando una revisión arbitraria y caprichosa, los jueces dictaminaron unánimemente que la nueva norma de la agencia era inválida porque, tras concluir que los cinturones de seguridad automáticos desmontables serían ineficaces porque tanta gente simplemente los desmontaría, la agencia no consideró en absoluto la posibilidad de sustituir la antigua norma por el requisito de las bolsas de aire, que el consumidor no puede hacer tan fácilmente ineficaces. “Ni una sola frase de la declaración normativa [de la agencia] discute la opción de sólo bolsas de aire. “32

Al igual que la parte de la revisión a fondo que pregunta si la agencia se ha basado en un factor que el Congreso no tenía intención de considerar, la invalidación de la norma sobre la base de la falta de consideración de un aspecto importante del problema es un caso relativamente fácil en el sentido de que la premisa de hecho es generalmente bastante clara. Si el organismo se ha basado en un factor que no debía considerar o no ha considerado un aspecto importante del problema, ha violado de manera relativamente clara las restricciones legales al ejercicio de su discreción. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). No se puede acusar tan fácilmente al tribunal revisor de cuestionar la lógica de la agencia. Los nueve jueces estuvieron de acuerdo en que la agencia de seguridad automotriz ni siquiera había discutido la posibilidad de mantener la parte de la regla que habría requerido bolsas de aire. Dado que la agencia tenía la tarea de adoptar normas para reducir el número de muertes por accidentes de automóvil, su fracaso incluso en discutir por qué no había adoptado esta obvia alternativa para proteger la vida humana en los accidentes de tráfico -una alternativa que había determinado que era una posible forma de satisfacer su antigua norma de restricciones pasivas- era una clara violación de su deber de actuar racionalmente.

La segunda parte del argumento del Tribunal muestra un lado más problemático de la revisión exhaustiva.Entre las Líneas En esta parte, una escasa mayoría de cinco jueces invalidó la rescisión de la norma de restricción pasiva alegando que las pruebas no apoyaban la desestimación por parte de la agencia de los beneficios de seguridad de los cinturones de seguridad automáticos. Es evidente que los cinturones automáticos desmontables salvarían vidas si estuvieran sujetos, por lo que la cuestión era qué uso haría el público de los cinturones que pudieran ser desmontados. Dado que este tipo de cinturones automáticos sólo se había probado sobre el terreno en estudios limitados, el Tribunal observó que no había pruebas directas fiables que demostraran si las tasas de uso aumentarían si se exigían cinturones automáticos, de modo que la cuestión era qué conclusiones podían extraerse razonablemente de los limitados estudios sobre el terreno. El Tribunal admitió que “[e]sta es precisamente la clase de cuestión que está dentro de la competencia de [el organismo] y en la que un tribunal de revisión debe ser más reacio a inmiscuirse”.

Aviso

No obstante, la mayoría culpó al organismo por no proporcionar argumentos persuasivos para apoyar su opinión de que la duplicación de las tasas de uso encontrada en los estudios sobre el terreno con las correas automáticas desmontables protegidas por dispositivos de bloqueo de encendido no podía considerarse como la base para prever un aumento significativo del uso si se requirieran en general las correas automáticas desmontables. El problema, dijo el Tribunal, es que el organismo no tuvo en cuenta el factor de inercia, es decir, el hecho de que se requiere un esfuerzo para desmontar las correas desmontables, al igual que los propios estudios del organismo habían determinado que las bajas tasas de uso de las correas manuales se debían en parte a un problema similar de inercia, porque se requiere un esfuerzo para abrochar las correas manuales.

Para los cuatro jueces que disintieron en esta parte, la opinión mayoritaria implicaba una forma demasiado intrusiva de revisión judicial que, en efecto, cuestiona la decisión del organismo con respecto exactamente a la parte de su evaluación de las pruebas que se basa en su pericia y experiencia. También pensaban que, dado que la norma que anulaba la primera norma llegó después de la elección de un nuevo presidente de un partido político diferente con una actitud mucho más crítica hacia la reglamentación, el organismo debería tener derecho a considerar que la resistencia del público y las incertidumbres en la extrapolación de los estudios disponibles son mucho más importantes de lo que podría haber pensado anteriormente en un presidente más favorable a la reglamentación.

Como ya se ha señalado, cualquier forma de examen de la racionalidad plantea el peligro de que los tribunales cuestionen las decisiones del organismo, y la retórica más estricta del examen riguroso no hace sino exacerbar esa preocupación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).

Más Información

Los organismos responden emitiendo declaraciones de motivos cada vez más elaboradas y tardan cada vez más en reunir un expediente que respalde sus decisiones. Los críticos han calificado este efecto de “osificación reglamentaria”, y es sin duda una consecuencia importante e involuntaria de un sistema que utiliza tribunales independientes para hacer cumplir el requisito de racionalidad en la actuación de los organismos. Cuando un organismo puede lograr sus objetivos mediante la adjudicación de casos individuales, el examen minucioso puede incluso disuadir a los organismos de dictar normas33 .

3. La norma especialmente deferente para la revisión de los rechazos de las peticiones de los organismos para participar en la elaboración de normas
La legislación que autoriza a un organismo a emitir normas sobre un tema determinado suele ser permisiva y no exige que el organismo actúe.Entre las Líneas En tal caso, la decisión de si se debe participar en la elaboración de normas en respuesta a una petición para hacerlo es el núcleo de la zona de discreción delegada del organismo. Los tribunales han sostenido desde hace mucho tiempo que la decisión del organismo de no participar en la elaboración de normas se examinará con arreglo a una norma especialmente defensiva, que los tribunales califican de “extremadamente limitada” y “sumamente defensiva”. “34 En State Farm, la Corte Suprema no aceptó el argumento de que la decisión de una agencia de revocar una regla debe ser juzgada bajo el mismo estándar indulgente que la decisión de no promulgar una regla en primer lugar, pero aceptó la premisa del argumento al declarar que “una agencia que cambia su curso al revocar una regla está obligada a suministrar un análisis razonado para el cambio más allá de lo que puede ser requerido cuando una agencia no actúa en primera instancia”.35

Esta norma sumamente indulgente suele racionalizarse como apropiada cuando “el organismo ha optado por no regular por razones que no se ajustan a la resolución judicial, por ejemplo, por consideraciones de gestión interna en cuanto al presupuesto y el personal o por razones formuladas tras una ponderación de las políticas en competencia”.36 En consecuencia, los tribunales aplicarán la norma normal y menos deferente de arbitraje y capricho si el organismo rechaza la petición de elaboración de normas en cuanto al fondo, argumentando que el organismo carece de autoridad estatutaria para llevar a cabo la elaboración de normas solicitada o que los hechos no respaldan la acción del organismo en las líneas solicitadas.37

B. Deferencia de jure, Parte II: El problema especial de la deferencia a la interpretación por el organismo de un lenguaje vago o ambiguo en los estatutos y en los reglamentos propios del organismo
Esta subsección revisa la historia del auge y la potencial caída de la doctrina Chevron.

1. Deferencia de Chevron
El caso más célebre en los Estados Unidos con respecto a la revisión judicial de las decisiones de los organismos es el de Chevron, U.S.A., Inc. c. Natural Resources Defense Council, Inc.38 La ley pertinente en ese caso, las Enmiendas a la Ley del Aire Limpio de 1977, exigía que los Estados que no hubieran alcanzado las normas nacionales de calidad del aire establecidas por el Organismo de Protección del Medio Ambiente (EPA) en virtud de una legislación anterior -los denominados Estados “sin logros”- tuvieran programas de autorización que regularan “las principales fuentes estacionarias nuevas o modificadas” de contaminación atmosférica39.Entre las Líneas En el ejercicio de su facultad de promulgar normas para aplicar el requisito del permiso, el EPA había adoptado una definición de “fuente estacionaria” que permitía a los Estados permitir a los propietarios de las plantas tratar todos los dispositivos emisores de contaminación de una planta como una sola fuente, como si tuvieran una burbuja sobre ellos. La nueva reglamentación era popular entre la industria porque daba a los propietarios de las fábricas flexibilidad para decidir qué partes de una planta contaminante debían mejorarse, siempre que la contaminación total producida por la planta se mantuviera por debajo de los máximos reglamentarios. Un grupo ecologista, el Consejo de Defensa de los Recursos Naturales, impugnó las regulaciones de la EPA por motivos de legalidad como una mala interpretación del estatuto. El Circuito de Washington DC aceptó e invalidó la norma de la EPA a pesar de que sostuvo que el estatuto no definía el término “fuente estacionaria” ni abordaba de ninguna otra manera el concepto de burbuja. Más bien, ese tribunal consideró que las regulaciones eran ilegales porque el concepto de burbuja era inapropiado en vista de que el tribunal entendía que el Congreso estaba motivado por una política de mejora de la calidad del aire en las áreas de no cumplimiento.

Al revertir y mantener las regulaciones de la EPA, el tribunal de Chevron estableció la famosa prueba de dos pasos:

Primero, siempre, es la cuestión de si el Congreso se ha pronunciado directamente sobre la cuestión precisa en cuestión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Si la intención del Congreso es clara, ese es el fin del asunto; ya que el tribunal, así como la agencia, debe dar efecto a la intención inequívocamente expresada por el Congreso.

Puntualización

Sin embargo, si el tribunal determina que el Congreso no ha abordado directamente la cuestión precisa en cuestión, el tribunal no impone simplemente su propia interpretación del estatuto, como sería necesario en ausencia de una interpretación administrativa. Más bien, si la ley es silenciosa o ambigua con respecto a la cuestión específica, la cuestión para el tribunal es si la respuesta del organismo se basa en una interpretación permisible de la ley40.

El Tribunal Supremo sostuvo que, aunque la ley podía interpretarse en el sentido de que permitía la política original del organismo de tratar cada chimenea de una planta o instalación industrial como una fuente independiente, no podía interpretarse en el sentido de que prohibía el concepto de “burbuja” del organismo. Ni el lenguaje de la ley ni la historia legislativa proporcionaron ninguna evidencia de que el Congreso hubiera pensado en este tema. Y la Corte encontró que las políticas subyacentes al estatuto incluían no sólo la mejora de la calidad del aire en las áreas que no cumplían con los requisitos, sino que también permitían un crecimiento económico razonable en las partes de la economía sujetas a la regulación de la Ley de Aire Limpio.

Puntualización

Sin embargo, la legislación no indicaba cómo debía lograrse el equilibrio entre esas dos políticas obviamente contradictorias.

Una Conclusión

Por consiguiente, el Tribunal consideró que el término era ambiguo y, dado que el Tribunal consideró que el concepto de burbuja era adecuado para fomentar el crecimiento económico sin desmerecer claramente el objetivo de reducir la contaminación atmosférica (véase qué es, su definición, o concepto jurídico), confirmó el concepto de burbuja de la EPA como una interpretación razonable de la ley.

2. El significado de Chevron
El concepto americano de delegación legislativa a agencias de una zona de discreción no requiere necesariamente el uso de Chevron, pero es en cierto sentido el epítome de ese concepto. El primer paso de la prueba de Chevron es una forma de revisión de la legalidad en la que la cuestión es si el estatuto prohíbe a la agencia hacer lo que ha hecho. De esta manera, los tribunales vigilan los límites exteriores de la zona de discreción otorgada a la agencia. Cuando los tribunales pueden determinar lo que significa el estatuto, su trabajo es hacer cumplir la voluntad del Congreso, sin ninguna deferencia a la lectura del estatuto por parte de la agencia.Entre las Líneas En una nota al pie de página, la Corte Suprema dejó claro que el primer paso de la prueba de Chevron no es una regla de “significado llano”; los tribunales deben buscar la “intención inequívocamente expresada del Congreso” utilizando las “herramientas tradicionales de construcción del estatuto”.41

Pero si esas herramientas no permiten al tribunal determinar lo que el Congreso quiso decir o si el Congreso siquiera consideró los temas presentados al tribunal, entonces el Paso Dos trata a la agencia como operando dentro de su zona de discreción. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).

Una Conclusión

Por lo tanto, el Paso Dos requiere deferencia a la agencia siempre y cuando la agencia haya hecho una “construcción permisible del estatuto”. El Paso Dos no significa, sin embargo, que la corte tenga que aprobar la acción de la agencia. Todavía tiene que probarla para comprobar su racionalidad, pero “un tribunal no puede sustituir su propia construcción de una disposición legal por una interpretación razonable hecha por el administrador de una agencia”.42 El Paso Dos de Chevron por lo tanto invoca la forma tradicional de revisión de nivel medio, arbitraria y caprichosa, no sólo para la investigación de hechos y la elaboración de políticas, sino también para las lecturas de la agencia de los estatutos que no son claras.

Como se ha explicado anteriormente, las disposiciones de la APA sobre la revisión judicial están diseñadas para honrar la intención del Congreso de otorgar poder discrecional a una agencia al requerir una revisión de defensa media para proteger la discreción legislativa o de jure de la agencia.Entre las Líneas En el ejercicio de sus facultades de interpretación, los tribunales han tratado durante mucho tiempo de distinguir las palabras de las leyes que conceden facultades discrecionales de las palabras que establecen límites43 . La parte revolucionaria es la presunción de que toda ambigüedad y lagunas deben considerarse como una delegación al organismo de una zona de autoridad normativa y legislativa discrecional, tanto si parece que el Congreso pensó en la ambigüedad y decidió conscientemente delegar en el organismo la discreción para resolver las cuestiones dejadas abiertas por la ambigüedad o la laguna o simplemente no era consciente de la ambigüedad o la laguna y no tenía ninguna intención en absoluto con respecto a la resolución de las cuestiones así dejadas abiertas.44

3. Los rompecabezas de Chevron
Chevron plantea una serie de rompecabezas,45 pero el problema más importante es cómo unir el segundo paso de Chevron con una revisión exhaustiva. Retóricamente las dos doctrinas parecen tirar en direcciones opuestas. State Farm es una exhortación a las cortes inferiores para hacer una revisión arbitraria y caprichosa significativa al mirar con detenimiento cómo la agencia ha ejercido su discreción de jure, pero Chevron es una exhortación a no sustituir el juicio de las cortes por el de la agencia en asuntos comprometidos con la discreción de jure de la agencia. Los tribunales se han dividido sobre qué norma es la adecuada para aplicar en un caso determinado46.

No parece posible separar los campos de aplicación de las dos normas. La interpretación del término “fuente estacionaria” en Chevron podría parecer una cuestión pura de interpretación legal, pero al adoptar su nuevo concepto de burbuja, la EPA también está haciendo claramente política.Entre las Líneas En State Farm, la anulación de una norma que el organismo no estaba obligado a hacer en primer lugar podría parecer un caso tan claro como se puede imaginar de formulación de políticas, y sin embargo la elaboración de la nueva norma está sujeta a todas las mismas normas legales que regían la norma antigua y, por lo tanto, constituye al mismo tiempo un acto de interpretación legal.

Una Conclusión

Por lo tanto, las dos normas se aplican a una misma acción de agencia. Uno podría argumentar que Chevron le dice a la corte que se atenga a la sustancia de la decisión de la agencia siempre y cuando sea razonable, mientras que State Farm le dice a la corte que sostenga la acción de la agencia sólo si ha hecho un buen trabajo al explicar por qué su acción es razonable, pero es difícil negar que la evaluación de la razonabilidad de la acción de una agencia se superpone mucho a la evaluación de la explicación de la agencia.

4. El triunfo y el genio de Chevron
Chevron es, con mucho, la decisión del Tribunal Supremo más citada en el derecho administrativo federal. Sólo por ese motivo, se podría decir que es la decisión más importante del derecho administrativo. Tanto la presunción específica a favor de la delegación de la discreción a la agencia como la retórica del caso parecen instar a los tribunales a reducir la intensidad de la revisión judicial. Hay algunas pruebas empíricas que demuestran que así ha sido.47 A pesar del efecto de su retórica para promover la deferencia a las interpretaciones de la ley por parte del organismo, la prueba de Chevron no es determinante para el resultado. Hay casos que confirman o anulan la reglamentación del organismo en ambas etapas de la prueba de Chevron48.

Chevron ha sido muy elogiado como una decisión que promueve los valores de la democracia al reducir el papel de los tribunales federales no elegidos en la determinación del significado político de los estatutos del Congreso a favor de los jefes de organismos políticamente sensibles.49 Al ampliar el papel de los organismos en la determinación de la interpretación de las delegaciones estatutarias, la presunción de Chevron ayuda a garantizar que los tribunales no se hagan cargo, bajo el disfraz de la interpretación estatutaria, de la elaboración de políticas en esferas que el Congreso pretendía delegar en un organismo, no en un tribunal. Eso parece una forma importante de proteger la democracia.[rtbs name=”democracia”] Sin embargo, la presunción de Chevron podría decirse que va más allá de esa función sensata, ya que se aplica en situaciones en las que los tribunales no pueden estar seguros de que el Congreso tenía la intención de delegar el poder.

Tal vez lo más importante, el caso es una solución brillante al difícil problema de distinguir el lenguaje estatutario de la delegación del lenguaje estatutario que impone límites a la discreción. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Bajo el segundo paso de Chevron, una corte no puede usar la ambigüedad estatutaria como una cubierta para imponer sus propias opciones de política. Ambigüedad significa delegación de discreción a la agencia, no a los tribunales. Chevron es por lo tanto una regla de “línea brillante” que es algo “anti-corte”, pero también impone una regla de fondo bastante clara para el Congreso: Si no quieres delegar el poder a la agencia para hacer leyes y políticas, habla claramente en el estatuto!

Pero Chevron también es una solución drástica. Cualquier abogado competente puede encontrar ambigüedades y lagunas en casi cualquier documento de complejidad y extensión moderadas. La redacción de la ley americana puede ser especialmente propensa a lagunas y ambigüedades.50 Así que la prueba de Chevron en realidad equivale a una fuerte presunción a favor de la delegación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).Entre las Líneas En ese sentido, amplía el poder del poder ejecutivo a expensas de los otros dos poderes, incluso en ausencia de la intención del Congreso. Algunos comentaristas han expresado dudas sobre Chevron por motivos de separación de poderes51, y otros simplemente han cuestionado la sabiduría de la presunción de Chevron52 .

5. La búsqueda de Chevron Paso Cero
Estas preocupaciones han llevado a la búsqueda de lo que los estudiosos han llamado generalmente “Chevron Paso Cero”, una prueba para limitar el alcance de la presunción de Chevron.53 La Corte Suprema se pronunció sobre una forma de Paso Cero en United States v. Mead Corporation,54 donde la Corte sostuvo que “la aplicación administrativa de una disposición legal particular califica para la deferencia de Chevron cuando parece que el Congreso delegó la autoridad a la agencia en general para hacer reglas con fuerza de ley, y que la interpretación de la agencia que reclama deferencia fue promulgada en el ejercicio de esa autoridad”.55 La Corte complementó esa prueba general con una discusión de las categorías de acción de la agencia que, según la Corte, tienden a satisfacer la prueba abstracta. La Corte indicó en particular que “el abrumador número de nuestros casos en los que se aplica la deferencia de Chevron ha revisado los frutos de la elaboración de normas de notificación y comentario o de la adjudicación formal. “56 Aceptando el argumento de los profesores Merrill y Hickman de que la prueba del Paso Cero debería tratar de determinar si el Congreso “querría que [la] delegación significara que los organismos gozan de una autoridad interpretativa primaria”, la Corte explicó que el tipo de “procedimiento administrativo relativamente formal” que implica la elaboración de normas de notificación y comentario y la adjudicación formal “tiende[n] a fomentar la imparcialidad y la deliberación que deberían subyacer a un pronunciamiento de tal fuerza “57.

Una interpretación de Mead es que, de este modo, convierte la deferencia de Chevron en una concesión a un organismo para que siga los procedimientos relativamente formales de la adjudicación formal o la elaboración de normas de notificación y comentario58 . Ese caso afirma expresamente una decisión anterior en la que concedió deferencia a Chevron a una determinación del organismo hecha en el curso de una adjudicación oficiosa59 . Tiene mucho más sentido interpretarlo como un intento de limitar la deferencia de Chevron a los casos en que el Congreso ha delegado en el organismo una facultad normativa discrecional.Entre las Líneas En esta interpretación, la deferencia de jure de Chevron se aplica sólo cuando el Congreso ha concedido a la agencia una discreción de jure, es decir, una zona de discreción para hacer política con algo como la fuerza de la ley. Las cortes a menudo dicen en tal situación que la agencia ha sido encargada de administrar el estatuto.

Pormenores

Por el contrario, está bien establecido que la deferencia de Chevron no se aplica a las interpretaciones de los estatutos por parte del organismo en cuanto a que no se le ha dado a éste la facultad de dictar fallos que tengan fuerza de ley60 . Así pues, los estatutos aplicables a muchos organismos, como la Ley de libertad de información o la Ley de protección del consumidor, son estatutos en cuanto a que no se ha dado a ningún organismo la discreción de jure para elaborar leyes y políticas y, por lo tanto, no hay razón para la deferencia de jure para las determinaciones del organismo sobre el significado de esos estatutos.

Ha habido otras sugerencias para un Paso Cero, pero la única otra que hasta ahora ha obtenido la mayoría en la Corte Suprema es una excepción a la presunción de Chevron para “casos muy importantes”. Ya el año anterior a Mead, la Corte Suprema anuló como ultra vires las reglas de la FDA emitidas para regular la nicotina y los cigarrillos como, en palabras del estatuto delegado, una “droga” y “dispositivos de entrega de drogas”, respectivamente. El Tribunal reconoció que los términos del estatuto eran ambiguos, pero se negó a conceder deferencia a la lectura del estatuto por parte del organismo, sosteniendo que “[e]n casos extraordinarios, sin embargo, puede haber motivos para dudar antes de concluir que el Congreso ha tenido la intención [de que la ambigüedad del estatuto se interprete como una delegación implícita del Congreso para llenar los vacíos del estatuto]”. “61 Como reafirmó el Presidente de la Corte Suprema Roberts para una mayoría de seis magistrados en el caso King c. Burwell, la lógica de esta excepción es que en “una cuestión de profunda ‘importancia económica y política’ que es fundamental para [el] esquema estatutario [en la barra,] si el Congreso hubiera querido asignar esa cuestión a un organismo, seguramente lo habría hecho expresamente “62. El caso King fue un caso extraordinario. El significado llano del lenguaje estatutario crucial en la Ley de Atención Asequible (el proyecto de ley de atención de la salud promulgado durante el mandato del Presidente Obama) era claramente contrario a la interpretación adoptada por el Servicio de Impuestos Internos (IRS) en su normativa fiscal.

Aviso

No obstante, el Presidente del Tribunal Supremo, Sr. Roberts, se unió al ala liberal del Tribunal para defender las normas del IRS al sostener que había que dar a la ley un significado no obvio, no por deferencia al organismo, sino más bien porque los resultados que podría pensarse que se derivan de una interpretación basada únicamente en el significado llano darían lugar a un fracaso completo del objetivo central de la Ley de ampliar el número de personas que pueden adquirir un seguro médico privado y, por tanto, no era claramente lo que el Congreso pretendía. Esta excepción para “casos extraordinarios” o “cuestiones de profunda significación económica y política” es a la vez muy sensata y profundamente inquietante debido a la dificultad de discernir sus límites.

6. La posible caída de Chevron
Varios jueces del Tribunal Supremo han indicado su voluntad de anular la presunción de Chevron.63 Varios estudiosos, señalando casos en los que el Tribunal parece ignorarla, han cuestionado si el Tribunal Supremo realmente sigue aplicando Chevron.64 En 2016, la Cámara de Representantes aprobó un proyecto de ley para eliminar la deferencia de Chevron por vía legislativa, y ese proyecto se ha vuelto a presentar en 2017.65 Es peligroso predecir lo que sucederá, pero parece muy probable que la presunción de Chevron persista con sujeción a nuevas reducciones de su alcance debido a las excepciones adicionales en la naturaleza de un Chevron Paso Cero ampliado.

7. Auer o Seminole Rock Deference: Deferencia a la interpretación de un organismo de sus propios reglamentos
La deferencia de Seminole Rock o Auer, denominada así por los dos casos en que recibió su formulación definitiva66, establece que los tribunales de revisión darán deferencia a las interpretaciones de los organismos de sus propias reglas. La reclamación típica de este tipo de deferencia es, pues, la norma interpretativa o el documento de orientación de un organismo que interpreta la norma legislativa de un organismo o una declaración aún más informal del organismo sobre el significado de sus reglamentos, por ejemplo, en una adjudicación informal o incluso un escrito del organismo en un litigio. La deferencia de Auer parece similar y tan fuerte como la deferencia de Chevron. El Tribunal Supremo ha dicho que, en virtud de la deferencia de Auer, “se debe dar a la interpretación de la agencia ‘un peso controlador a menos que sea claramente errónea o incompatible con el reglamento'”67.

Tras decenios de aplicación generalmente incuestionable, la doctrina ha comenzado a ser seriamente cuestionada, especialmente porque elimina o reduce cualquier incentivo que la revisión judicial pudiera ofrecer a los organismos para que se esfuercen por garantizar la claridad de las normas legislativas que emiten.Entre las Líneas En virtud de la deferencia Auer, un organismo puede emitir alegremente normas ambiguas, con la seguridad de que pueden aclarar cualquier problema en las normas de interpretación que se le conceda la deferencia Auer68 . Después de varios rumores en decisiones anteriores, en una decisión de 2015, tres jueces indicaron su voluntad de anular la deferencia Auer o, al menos, de escuchar los argumentos sobre la cuestión69.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

La defensa de la deferencia Auer se basa en el hecho de que la APA exige una deferencia media para la formulación de leyes y políticas por parte del organismo e incluso para las conclusiones de hecho en virtud de las normas básicas para el examen arbitrario y caprichoso, siempre que el organismo permanezca dentro de su zona de competencia delegada. La negativa a concederle deferencia sobre la base de que es importante incentivar al organismo para que hable claramente en sus normas legislativas no sólo sería contraria a la ley sino que también podría alentar a los organismos a renunciar a dar al público el beneficio de la orientación sobre los entendimientos e intenciones del organismo que actualmente proporcionan las normas interpretativas. Así pues, en conjunto, los argumentos a favor de Auer parecen superar a los argumentos en contra. Si se eliminara la presunción de Chevron, el alcance de la deferencia de Auer se reduciría, pero no desaparecería en mayor medida de lo que lo haría la doctrina básica de la deferencia media para las acciones de los organismos dentro del ámbito de su discreción de jure. Parece especialmente probable que la deferencia Auer persista.

C. La deferencia de hecho y la deferencia Skidmore
En el caso Mead, el Tribunal determinó que los fallos de la Aduana en cuestión en ese caso no reunían los requisitos para la deferencia de Chevron porque el organismo no operaba dentro de su zona de discreción. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).Si, Pero: Pero la Corte desestimó y devolvió el caso debido a la “posibilidad de que [el fallo] merezca alguna deferencia en virtud de Skidmore “70. El caso de 1944 de Skidmore contra Swift & Co71, que se refería a las normas de revisión judicial de las reglas emitidas por el Administrador de la División de Sueldos y Horas del Departamento de Trabajo, se refería claramente a medidas de la agencia que no se habían adoptado dentro de una zona de discreción que se había delegado en la agencia. De hecho, el organismo carecía de poder de decisión o de adjudicación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto) (se puede analizar algunas de estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Funcionaba como fiscal y publicaba boletines oficiosos en los que indicaba cómo ejercería su facultad de interponer acciones judiciales para impedir las violaciones de la Ley de normas laborales justas72, una forma clásica de discreción de facto. El Juez Jackson escribió para la Corte:

Consideramos que los fallos, interpretaciones y opiniones del Administrador en virtud de la Ley, si bien no controlan a los tribunales en razón de su autoridad, constituyen un cuerpo de experiencia y juicio informado al que los tribunales y los litigantes pueden recurrir apropiadamente en busca de orientación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). El peso de ese juicio en un caso concreto dependerá de la minuciosidad evidente en su examen, la validez de su razonamiento, su coherencia con los pronunciamientos anteriores y posteriores y todos los factores que le confieran poder de persuasión, si es que carecen de poder de control73.

No está claro que el juez Jackson haya querido decir con su declaración que se trata de un tipo de deferencia (se puede analizar algunas de estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Factores como la “minuciosidad… en su consideración” y la “validez de su razonamiento” suenan como factores que persuaden al tribunal de que el organismo tiene razón, y en tales casos el tribunal está tomando su propia decisión de que el organismo tiene razón. Esto es muy diferente de la deferencia de jure que requiere que el tribunal afirme la acción de la agencia aunque no esté de acuerdo con los juicios normativos de la agencia. Sea como fuere, el Tribunal de Mead piensa claramente en la norma Skidmore como una forma de deferencia, y los estudios sobre la invocación de Skidmore por los tribunales federales inferiores muestran que también lo hacen.74 Sobre la base de su estudio de las decisiones de los tribunales federales de apelación durante los cinco primeros años después de que se decidiera el caso Mead en 2001 (que abarcaba un total de 106 casos), los profesores Kirstin Hickman y Matthew Krueger consideran que la deferencia del Skidmore es también bastante sustancial; dicen que es “sorprendentemente deferente “75, aunque también piensan que es “menos deferente que Chevron “76.

Si se trata de una forma de deferencia, es claramente una forma de deferencia de facto, en mis términos, no de jure, porque no se deriva de una delegación de la discreción para emitir fallos normativos. La deferencia o el acuerdo del tribunal con el organismo, ya sea basado en una persuasión real o en una verdadera deferencia, debe basarse en algún otro aspecto del organismo o de su tratamiento de la cuestión objeto de examen que justifique que el tribunal se remita al juicio del organismo. De ahí los típicos casos de deferencia por la pericia del organismo, especialmente en cuestiones técnicas o científicas, factores que se insinúan en la frase de Skidmore, “un cuerpo de experiencia y juicio informado”. Puesto que la pericia, el cuidado al exponer sus razones y la persuasión son aspectos de la actividad de la agencia que los tribunales pueden observar, llamo a la deferencia basada en ellos deferencia de facto para distinguirla de la deferencia de jure que resulta del mandato legal de dar deferencia que se entiende que el Congreso da cuando delega una zona de poder normativo discrecional a una agencia. El profesor Peter Strauss parece llegar exactamente al mismo punto cuando dice que deberíamos hablar del “espacio Chevron” y del “peso Skidmore”.77

¿Cómo funciona la deferencia Skidmore? La ponderación de factores como la pericia, la coherencia y la minuciosidad del argumento, son sin duda tan específicos de los hechos que sería difícil generalizar.

Puntualización

Sin embargo, el estudio de Hickman-Krueger sugiere que los tribunales que aplican el Skidmore tienden a llegar a la conclusión preliminar de que la ley no es lo suficientemente clara como para considerar que la acción del organismo es ultra vires78 .

Dado que la deferencia Skidmore no depende de la delegación de facultades que establece la ley, puede aplicarse potencialmente a todas las acciones de la agencia, pero en realidad sólo se aplica cuando están presentes los factores que justifican esa deferencia. Este aspecto de la deferencia Skidmore significa también que siempre hay una posible doctrina de deferencia disponible para el organismo. Por ejemplo, los profesores Hickman y Krueger nos dicen que el “corazón del dominio de Skidmore” son los casos en que el organismo “o bien posee conocimientos especializados pero no la facultad de vincular o bien disfruta de la autoridad requerida por Chevron pero elige actuar de manera más informal “79 .Si, Pero: Pero por exactamente las mismas razones, la revisión arbitraria y caprichosa, incluyendo la mirada dura, no se aplica. Supongamos que, en ausencia de la deferencia o la mirada dura de Chevron, el criterio de revisión por defecto sería no deferencial, ya sea la toma de nuevas pruebas (un verdadero procedimiento de novo) o la aplicación del juicio independiente del tribunal de revisión (también denominado a veces revisión de novo).Si, Pero: Pero el organismo siempre está abierto a tratar de demostrar que hay factores suficientes para justificar el Skidmore o la deferencia de facto.

Para los defensores de la revisión judicial, la elevación de la formulación Skidmore a una forma de deferencia puede parecer inquietante, pero creo que debe entenderse como el reconocimiento de una dinámica fundamental en todo el mundo: Los tribunales tienden a respetar a los funcionarios administrativos o, al menos, a estar dispuestos a darles el beneficio de la presunción de que están haciendo su trabajo de acuerdo con la ley. La carga de la persuasión recae generalmente en la parte que impugna la acción del gobierno como una cuestión técnica, especialmente si esa parte es el demandante, y siempre recae en la parte privada como una cuestión práctica debido a esta actitud judicial. Puede ser un error elevar esa actitud a una doctrina de deferencia, pero sospecho que la doctrina está de acuerdo con la experiencia. También es un reconocimiento de la limitada capacidad de los tribunales para interpretar leyes muy complejas o leyes que tratan de cuestiones muy técnicas que recurren al conocimiento profundo de los cuerpos de la ciencia y la tecnología.

D. El rompecabezas de las cuestiones militares, de seguridad y de asuntos exteriores
Los tribunales se inclinan especialmente por remitirse al poder ejecutivo en lo que respecta a las cuestiones relacionadas con el derecho militar, de seguridad o de relaciones exteriores. Por ejemplo, los profesores Eskridge y Baer han descrito la “superfuerte deferencia a las interpretaciones del departamento ejecutivo en asuntos de asuntos exteriores y seguridad nacional[, llamada] deferencia Curtiss-Wright después de la famosa decisión de 1936″80. Se dice que esta superdeferencia está apoyada no sólo por las delegaciones estatutarias del Congreso, sino también por los poderes implícitos del Presidente en estos campos. Así, por ejemplo, en el caso Department of the Navy c. Egan, la Corte Suprema dictaminó que, a la luz de los amplios poderes del Presidente para proteger la seguridad nacional y dirigir la política exterior, “a menos que el Congreso haya dispuesto específicamente lo contrario, los tribunales tradicionalmente [deberían] … ser reacios a inmiscuirse en la autoridad del Ejecutivo en los asuntos militares y de seguridad nacional “81.

¿Cómo debemos entender esta deferencia y cuáles deben ser los límites de la deferencia? En la medida en que la acción del ejecutivo en esta esfera depende de la delegación de facultades estatutarias, el análisis del presente informe sugiere que la deferencia de jure debería aplicarse para proteger la delegación de la discreción de jure del Congreso al ejecutivo, y que con respecto a las medidas adoptadas fuera de cualquier zona de facultades discrecionales normativas delegadas, también deberían considerarse los factores que podrían justificar la deferencia de facto. Algunos estudiosos y tribunales así lo han argumentado.

Pero las facultades constitucionales implícitas del Presidente en esas esferas constituyen otra fuente, posiblemente más sólida, de una amplia discreción de jure que debe ser protegida por la deferencia de jure. De hecho, algunos tribunales y académicos han argumentado ya sea para invocar la doctrina de la cuestión política para excluir toda revisión judicial en estos casos o para aplicar una versión tan deferente de la revisión judicial que parece incompatible con doctrinas tales como la de pruebas sustanciales, la revisión exhaustiva o la deferencia de Chevron. Debido a las limitaciones de espacio, en el presente informe simplemente se plantea esta compleja cuestión y se citan algunas de las publicaciones más recientes sobre el tema82.

E. El rompecabezas de la ciencia y la tecnología
Otra área problemática importante es la de la ciencia y la tecnología. ¿Cómo pueden los tribunales generalistas proporcionar un examen suficiente de los organismos que regulan en las fronteras del conocimiento científico? En general se ha supuesto que los tribunales son en su mayor parte defensivos en el trato con los organismos expertos y que, por consiguiente, no hacen responsables a los organismos de las normas de racionalidad exigidas por las doctrinas generales de revisión judicial y las normas de la APA. También en este caso se habla de un tipo de superdeferencia, con el que se pretende expresar la opinión de que los tribunales generalistas deben ser sumamente respetuosos en el examen de las actuaciones de los organismos que entrañen una ciencia y una tecnología complejas, en gran medida porque esa posición coincide con nuestras nociones sobre las competencias institucionales de los tribunales83 .

De hecho, en el decenio de 1970, en el Tribunal de Circuito de D.C. se entabló un debate sobre esta misma cuestión en relación con la revisión judicial de los reglamentos de la EPA, en el que se determinó que las emisiones de gasolina con plomo de los automóviles planteaban un riesgo importante de daño al público. La cuestión exacta se refería a la forma de abordar las complejas cuestiones científicas en la revisión judicial. El juez Bazelon opinó que “la revisión sustantiva de pruebas matemáticas y científicas por jueces técnicamente analfabetos es peligrosamente poco fiable”, y recomendó en cambio que el tribunal revisor concentrara sus esfuerzos en lo que mejor conocía, el fortalecimiento de los procedimientos administrativos84 . No podían abstenerse de realizar una revisión sustantiva de la decisión del organismo, incluida su ciencia (para un examen del concepto, véase que es la ciencia y que es una ciencia física), porque los estatutos de revisión exigen que el tribunal examine, no sólo el procedimiento, sino también el fondo de la decisión del organismo. De hecho, el juez Leventhal hizo la famosa afirmación en este debate de que

El Congreso ha estado dispuesto a delegar ampliamente sus poderes legislativos -y los tribunales han confirmado dicha delegación- porque existe una revisión judicial para garantizar que el organismo ejerce el poder delegado dentro de los límites estatutarios, y que desarrolla los objetivos dentro de esos límites por una administración que no es irracional ni discriminatoria.85

Esa sólida justificación de la revisión judicial no es menos aplicable en las esferas relacionadas con la ciencia y la tecnología.

En 1978, el dictamen del Tribunal Supremo en el caso Vermont Yankee Nuclear Power Corp. c. N.R.D.C. se puso firmemente de parte del juez Leventhal al revocar el circuito de D.C. en un caso en el que ese tribunal había invalidado la acción de la Comisión Reguladora Nuclear por no permitir el contrainterrogatorio del experto del organismo en el que éste se había basado para promulgar una norma en el sentido de que el almacenamiento subterráneo de desechos nucleares gastados no plantearía un peligro significativo para la vida humana. El procedimiento objeto de examen había sido una reglamentación de notificación y comentario, y la APA no exige que los organismos adopten disposiciones para el contrainterrogatorio de las personas que presenten observaciones escritas u orales.Entre las Líneas En el caso de Vermont Yankee, el Tribunal Supremo prohibió efectivamente a los tribunales federales inferiores que impusieran a los organismos requisitos de procedimiento que no pudieran justificarse sobre la base de una interpretación razonable de los requisitos reales de la APA.

Teniendo en cuenta esa historia, un pequeño grupo de académicos se ha dedicado en los últimos años a estudiar la forma en que los organismos y los tribunales de revisión se comprometen con las cuestiones científicas. Si bien uno de los estudios parece confirmar la historia de la súper deferencia86, dos estudios han descubierto una historia más compleja y más esperanzadora. La profesora Emily Meazell analizó ampliamente cómo los tribunales manejan los asuntos científicos en la revisión judicial y concluyó que la súper deferencia está en retirada.

Indicaciones

En cambio, cree que “los tribunales generalistas están utilizando su enfoque generalista de una manera que beneficia tanto al derecho administrativo como a los valores de la ciencia”.87 En particular, ve la posibilidad de que los tribunales generalistas actúen “como traductores, proporcionando un puente entre los generadores técnicos de la ciencia de la agencia y los consumidores no profesionales de la misma”.88

Las profesoras Elizabeth Fisher y Wendy Wagner y el representante de la EPA, Pasky Pascual, se centraron en el examen por los tribunales de las Normas Nacionales de Calidad del Aire Ambiente (NAAQS) de la EPA89, que consideraron que podrían presentar los mejores argumentos para un compromiso constructivo entre el organismo y el tribunal sobre cuestiones científicas. Lo que encontraron fue, en efecto, lo que caracterizaron como una “asociación constructiva entre los tribunales y los organismos en materia de política científica en los casos de NAAQS “90. La principal conclusión de los autores es que para crear un examen significativo de la ciencia en cuestión, es fundamental que el organismo desarrolle “criterios analíticos” que constituyan esencialmente un registro de la forma en que el organismo reunió todos los datos y calculó todas las medidas clave que necesitaba y proporcionó un mecanismo para recabar comentarios del público y, especialmente, el examen por homólogos de la comunidad científica pertinente. Así pues, el organismo proporcionó buena ciencia para respaldar sus decisiones sobre las NAAQS, pero también proporcionó un procedimiento que permitió que el tribunal y el público vieran con qué cuidado se habían formulado y examinado las conclusiones científicas.

Estos son estudios alentadores, pero son sólo el comienzo. Las cuestiones científicas plantean un enorme desafío a los jueces generalistas encargados de llevar a cabo no sólo un examen de procedimiento y ultra vires, sino también un examen de racionalidad sustantiva significativo de conformidad con el hard look y las demás doctrinas de deferencia media.

III. Resumen y observaciones comparativas
La ley federal de revisión judicial de los Estados Unidos es bastante compleja, principalmente porque los límites de las doctrinas más importantes que rigen la revisión judicial, la revisión de la revisión de la revisión y la deferencia de Chevron, así como la relación entre ellas, siguen siendo controvertidos.

Puntualización

Sin embargo, el punto fundamental de este informe no está realmente en duda.Entre las Líneas En el sistema de derecho administrativo de los Estados Unidos se requiere una deferencia significativa (o, como yo lo llamo, deferencia de medio de jure) debido a la prevalencia de delegaciones de una discreción sustancial para ejercer el poder normativo, es decir, la facultad de tomar determinaciones que tienen en cierto sentido la fuerza de la ley. La deferencia judicial es necesaria para evitar que la revisión judicial prive a esas delegaciones de significado y función.

La interesante cuestión comparativa es si esta práctica de los Estados Unidos de delegaciones bastante amplias de poder legislativo con su doctrina concomitantemente amplia de deferencia judicial es pertinente para otros países.Entre las Líneas En otras partes he sostenido que los Estados Unidos se caracterizan particularmente, y tal vez de manera única, por su aversión a concentrar el poder gubernamental, y que las doctrinas estadounidenses de separación de poderes, federalismo y revisión judicial de la constitucionalidad de la legislación, todas las cuales constituyen partes de la amplia pauta de gobierno dividido de los Estados Unidos, se ajustan a su economía política generalmente más centrada en el mercado y, por lo tanto, menos centrada en el Estado91. La práctica de delegar en los organismos administrativos amplias facultades para adoptar medidas normativas parece formar parte de esta pauta general, ya que permite al Congreso desglosar el poder estatal cediendo parte de su poder a los organismos. Es cierto que a menudo se dice que los organismos están “en” el poder ejecutivo, pero como se ha examinado en la Parte I.A, supra, las facultades del Presidente y del Congreso para dirigir la acción de los organismos son en realidad algo limitadas, especialmente en comparación con las facultades legislativas de los presidentes y legisladores de otros países.

Datos verificados por: Conrad

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