Embargo del Petróleo

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Lecciones del Embargo del Petróleo

De 1864 a 1972, el precio real del petróleo cayó, por término medio, más de un uno por ciento al año. Esta tendencia se rompió drásticamente cuando los precios del crudo aumentaron más del 650% de 1972 a 1980. Los responsables políticos adoptaron varias políticas destinadas a mantener los precios del petróleo bajo control y reducir el consumo. Estas políticas no incluían impuestos sobre el petróleo o la gasolina (véase más detalles), lo que dio lugar a una larga literatura económica que documenta la ineficacia de estas políticas alternativas.

En esta sección se revisa el debate político relacionado con el sector del transporte que tuvo lugar durante esa época a través de la lente de la prensa escrita. Al hacerlo, se presta especial atención a la opinión de los consumidores sobre el conjunto de políticas ineficientes que finalmente se adoptaron.

Embargo del Petróleo en 1972 y sus Consecuencias

A finales de 1972, las cosas iban bien para el petróleo. Los precios seguían una tendencia constante a la baja, con un descenso medio de más del 1% anual entre 1861 y 1972; el carbón estaba dejando paso al petróleo como combustible para la generación de electricidad; y la propiedad de vehículos estaba en expansión. El gráfico 1 muestra los precios del petróleo entre 1861 y 1972. Los precios reales alcanzaron un máximo en 1864, con 115,45 dólares por barril, y una tendencia a la baja que llegó a un mínimo de 10,42 dólares por barril en 1970.

La caída de los precios reales del petróleo coincide con el aumento del consumo de petróleo en Estados Unidos. La figura 2 muestra el consumo desde 1875 hasta 2011. El consumo aumentó drásticamente de 0,011 cuatrillones de BTU (quads) en 1875 a casi 35 quads en 1973. La introducción del Modelo T de Ford a finales de 1908 provocó un nuevo uso del petróleo. La propiedad de vehículos aumentó considerablemente hasta la Gran Depresión, pero después parece haber continuado con la tendencia anterior a la Gran Depresión tras la Segunda Guerra Mundial (figura 3). La preocupación por la contaminación local en la década de 1960 hizo que se abandonaran las centrales eléctricas de carbón y se sustituyeran por centrales de petróleo. La parte de la generación de electricidad procedente del petróleo pasó de aproximadamente el 6% en 1960 a más del 16% en 1973. A principios de la década de 1970, estaba claro que Estados Unidos consumía cada vez más petróleo, pero al mismo tiempo, el gasto en petróleo como fracción del producto interior bruto (PIB) era extremadamente bajo, llegando a niveles inferiores al 2%.

El panorama era muy diferente a finales de 1973. En octubre de 1973, los miembros de la Organización de Países Árabes Exportadores de Petróleo (OPEP) anunciaron un embargo de petróleo por parte de Estados Unidos. El embargo, en parte como represalia por el apoyo de EE.UU. a Israel durante la Guerra del Yom Kippur, duró hasta marzo de 1974. Los precios mundiales del petróleo subieron bruscamente hasta una media de 52,85 dólares (en dólares de 2011) durante 1974 y Estados Unidos gastó más de 300.000 millones de dólares en petróleo, casi el 7% del PIB. El gasto en importaciones de petróleo superó el 2% del PIB.

Los precios se estabilizaron en estos niveles más altos hasta 1979, cuando se produjo una segunda crisis del petróleo a raíz de la revolución iraní. Las protestas en Irán obstaculizaron la producción de petróleo y provocaron la suspensión de las exportaciones de petróleo iraní. Dado que la producción iraní representa aproximadamente el 10% de la producción mundial de petróleo, estas interrupciones tuvieron un gran efecto en los precios. A esto le siguió la guerra entre Irán e Irak, que redujo la producción en ambos países. El gráfico 5 muestra la producción de los cinco principales productores de petróleo de la región. La producción de Irán pasó de unos seis millones de barriles diarios (mmbd) antes de 1978 a menos de 1,5 mmbd durante 1980 y 1981 (la producción mundial rondó los 60 mmbd durante ese tiempo). La producción iraquí cayó por debajo de un mmbd en 1981 y 1982 desde un máximo de casi 3,5 mmbd en 1979.

Los precios del petróleo alcanzaron un máximo de más de 100 dólares por barril en términos reales (dólares de 2011) en 1980; el gasto en petróleo de EE.UU. superó el 10% del PIB tanto en 1979 como en 1980. Y lo que es más importante, el gasto en importaciones de petróleo superó el 4,5% del PIB estadounidense en 1980.

Aunque los precios empezaron a bajar después de 1980, los acontecimientos de 1973 a 1980 dejaron claro que los precios del petróleo podían ser volátiles y que los acontecimientos de un solo país, o de un pequeño grupo de países organizados, podían tener enormes consecuencias sobre los precios y la actividad macroeconómica.

Muchos señalaron el aumento de las importaciones de petróleo como el principal problema. El gráfico 7 muestra el consumo y la proporción del consumo procedente de las importaciones a partir de 1960. La proporción de las importaciones comenzó a aumentar rápidamente a finales de los años 60; las importaciones estadounidenses pasaron del 18,5% en 1960 a más del 36% en 1973.

Las importaciones de petróleo llamaron la atención de los responsables políticos incluso antes del embargo. La administración Eisenhower estableció el Programa de Cuotas Obligatorias de Importación de Petróleo (MOIP) en 1959. El MOIP ponía límites a las importaciones de crudo y productos refinados, y otorgaba un trato preferente a las importaciones de petróleo procedentes de Canadá y México.1 En abril de 1972, el Secretario de Estado John N. Irwin testificó ante la Comisión de Interior de la Cámara de Representantes, declarando: “¿No es evidente que si Estados Unidos depende de las dos terceras o tres cuartas partes del suministro mundial de petróleo (en los países de Oriente Medio) nos resultaría difícil resistir su ultimátum de que no toquemos a Israel? Sería un problema “2. Ante el Subcomité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes, en octubre de 1972, James Atkins, experto en petróleo del Departamento de Estado, dijo “Creemos que la primera prioridad de Estados Unidos es limitar su creciente dependencia de los suministros de petróleo importados. . . . Creemos que los escollos en política exterior de una excesiva dependencia de una energía importante son demasiado graves como para arriesgarse”.3 De hecho, el embargo de 1973 no fue el primero. En junio de 1967, varios países de Oriente Medio limitaron los envíos a Estados Unidos y al Reino Unido, pero sólo Siria detuvo todas las exportaciones de petróleo. Dado el bajo coste del transporte de petróleo, estas acciones tuvieron poca influencia en los precios del petróleo.

No está del todo claro, por motivos de eficiencia económica, que los responsables políticos tuvieran que reaccionar ante las crisis del petróleo; el debate público no suele plantearse en términos de fallos del mercado, como las externalidades. Pero, dada la dependencia de la economía estadounidense del consumo de petróleo, se podría argumentar que los consumidores no internalizaron los costes del consumo de petróleo asociados a su efecto sobre la actividad macroeconómica y la seguridad energética4.

La primera respuesta a estos acontecimientos fue reforzar los controles de los precios del petróleo, lo que hizo necesario establecer normas de racionamiento, pero aún así se produjeron largas colas para comprar gasolina y escasez. El límite de velocidad en las carreteras se redujo a 55 millas por hora. Posteriormente se adoptaron las normas CAFE (Corporate Average Fuel Economy) y los impuestos a los devoradores de gasolina. En estas políticas no se incluyó un impuesto sobre la gasolina. De hecho, los controles de precios tanto del petróleo como de la gasolina empujaron los precios por debajo de los niveles de equilibrio. El recurso a alternativas a los impuestos pigouvianos dio lugar a una larga literatura económica que estima las ineficiencias de estas políticas alternativas.

En otro lugar se presta especial atención a si los impuestos sobre la gasolina estaban “sobre la mesa”, así como a la forma en que los consumidores reaccionaron ante el conjunto de políticas ineficientes finalmente adoptadas.

Respuestas políticas

Estados Unidos promulgó una serie de políticas destinadas a reducir el consumo y limitar el impacto de los precios. El debate en aquel momento se centró en el deseo de los responsables políticos de mantener bajos los gastos en petróleo y gasolina y de limitar los beneficios “inesperados” de las compañías petroleras nacionales. En esta sección, analizo las políticas adoptadas.

Políticas del lado de la oferta

Antes del embargo petrolero, los mercados del petróleo y la gasolina ya estaban bajo presión. El MOIP redujo las importaciones de petróleo, y el presidente Nixon instituyó controles de precios para el petróleo a partir de 1971 como parte de un amplio programa de control de precios. Estas medidas provocaron escasez de petróleo en 1971 y 1972 y largas colas para comprar gasolina en 1972. La escasez de 1971 y la expectativa de una escasez en 1972 llevaron a Nixon a levantar los controles de importación del petróleo canadiense.

La imposición de controles de precios y su popularidad en 1971 probablemente sentó las bases de las políticas adoptadas durante las crisis del petróleo y la resistencia de los políticos a los impuestos. Mientras que las empresas y los sindicatos tendían a oponerse a los controles de precios (y de salarios), parecían ser populares entre los consumidores (e incluso entre algunos economistas académicos).7 Una encuesta de Harris a principios de 1972 reveló que los encuestados, por un margen de 53 a 23, creían que los controles de precios de Nixon estaban haciendo “más bien que mal “8. De hecho, la descripción de los resultados de la encuesta apunta a la preocupación de los encuestados de que Nixon estaba siendo demasiado flexible con los precios.

La serie temporal de índices de aprobación de las políticas económicas de Nixon también apunta a la popularidad de sus políticas de control de precios.

El embargo petrolero llegó en octubre de 1973. En noviembre de 1973, Nixon firmó la Ley de Asignación de Petróleo de Emergencia, que regulaba aún más los precios del petróleo. La ley creó un sistema de precios de dos niveles. El “petróleo viejo” -los pozos perforados antes de 1973- tenía un precio máximo de 5,25 dólares por barril (19,44 dólares en 2011). El “petróleo nuevo” se definió como el procedente de pozos que empezaron a funcionar después de 1972, o la producción de los pozos antiguos por encima de los niveles de producción de 1972. El precio del petróleo nuevo podía llegar a ser de 11 dólares por barril (40,74 dólares por barril en 2011), cerca del precio mundial de la época, que era de aproximadamente 12 dólares por barril (44,44 dólares).9 La Ley también amplió los controles de precios para los productos refinados. La estructura de precios en dos niveles creó grandes transferencias de renta. Las refinerías que tenían acceso al petróleo viejo eran más rentables que las que dependían de las importaciones o del petróleo nuevo. En respuesta a esto, a partir de 1974 se emitieron “derechos de petróleo viejo” para equiparar los beneficios, más o menos, del petróleo viejo entre las refinerías. Para ello, las refinerías que utilizaban más petróleo viejo tenían que comprar derechos a las refinerías que consumían más petróleo importado.

La escasez de 1974 condujo a un programa de racionamiento impar en todo el país. Los vehículos con matrículas terminadas en un número impar podían comprar gasolina los días impares; los que tenían matrículas pares podían comprar combustible los días pares. Para igualar el acceso, todos podían comprar gasolina el día 31. Dada la escasa frecuencia con la que los vehículos repostan, no está claro si el racionamiento en días impares redujo el consumo.

Ford entró en la presidencia en agosto de 1974 (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Ford impulsó el descontrol de los precios del petróleo, pero el Congreso rechazó sus propuestas. La Ley de Política Energética y Conservación (EPCA) de 1975 (Ley Pública 94-163) fue una especie de compromiso. Esta ley, que duró 40 meses, redujo los controles de precios del petróleo nacional, anuló un arancel de 2 dólares sobre las importaciones de petróleo (que se comenta más adelante) y creó un precio medio máximo para el petróleo nacional. Según esta ley, los precios medios del petróleo bajarían de su nivel actual de 8,75 dólares por barril a 7,66 dólares, y se les permitiría crecer hasta un 10% anual, a discreción del presidente, hasta febrero de 1977. Después de esta fecha, el Congreso podía detener cualquier aumento de los precios del petróleo por encima de la tasa de inflación.10 La Ley fue modificada posteriormente, en septiembre de 1976, para permitir que los precios aumentaran un 10% anual durante todo el periodo de 40 meses. La Ley también exigía que los descensos de los precios del crudo se repercutieran, en su totalidad, en “todos los niveles de distribución, desde el productor hasta el minorista…”. ”

Ford firmó a regañadientes la EPCA, declarando: “Esta legislación no es en absoluto perfecta. No proporciona todas las medidas esenciales que la nación necesita para lograr la independencia energética tan rápidamente como me gustaría. Sin embargo, tras sopesar las insuficiencias y los méritos, he llegado a la conclusión de que este proyecto de ley es de interés nacional y debe ser promulgado como ley.” Su apoyo a regañadientes se debe a que la ley elimina gradualmente los controles de precios: “El proyecto de ley pretende bajar los precios al por menor a corto plazo y corre el riesgo de crear la falsa impresión de que podemos tener toda la energía que queramos a precios más baratos. Pero con el tiempo, esta legislación elimina los controles y debería dar a la industria suficientes incentivos para explorar, desarrollar y producir nuevos yacimientos en la Plataforma Continental Exterior, en Alaska y en posibles nuevas reservas en los 48 estados inferiores. Tengo la plena intención de utilizar la flexibilidad que me otorga esta legislación para acelerar el descontrol del crudo con el fin de aumentar la producción nacional. No espero que el Congreso se interponga en el camino de estas acciones”.

La segunda crisis del petróleo provocó una gran escasez de gasolina. A pesar de la resistencia del Congreso y de los grupos de consumidores, Carter comenzó a eliminar los controles de precios del petróleo tan pronto como la EPCA lo permitió (junio de 1979).12 Carter también aumentó el margen de beneficio asignado a la refinación a principios de 1980, incrementando los precios de la gasolina independientemente del cambio en los precios del crudo.

La presión del Departamento de Energía (DOE) y el anuncio de que los controles de precios se relajarían durante 1979 pueden haber exacerbado la escasez. Verleger (1979) documenta que, aunque el DOE pidió a las refinerías que acumularan inventarios de gasolina a principios de año, también pidió a las refinerías que acumularan inventarios de combustibles destilados en abril, lo que hizo que se utilizara más petróleo crudo para fabricar combustible para la calefacción de invierno. Además, el sistema de control de precios puede haber provocado un incentivo para retener la gasolina, al menos en el margen. El precio de la gasolina se basaba en los costes de adquisición del crudo del mes anterior. Dependiendo de las expectativas de las refinerías sobre la trayectoria del precio del petróleo, esto podría haber creado un incentivo para almacenar gasolina para el mes siguiente. Además, el anuncio de la supresión progresiva de los controles de precios supuso un incentivo adicional para retener la gasolina hasta que los precios se ajustaran libremente.

El efecto de la supresión de los controles de precios en la producción de EE.UU. no está claro, pero hay algunas pruebas de que la producción aumentó. El gráfico 8 muestra la producción nacional mensual e incluye líneas verticales que representan la aprobación de la EPCA, que permitió que los precios del crudo aumentaran un 10% al año, y la eliminación gradual de los controles de precios. También incluye una línea suavizada más baja para cada uno de los tres periodos de tiempo. Se observa una clara tendencia a la baja en la producción estadounidense de 1974 a 1977, cuando los controles de precios eran más estrictos. Aunque no es concluyente, hay algunas pruebas de que la producción aumentó inicialmente en 1977, cuando la EPCA permitió que los precios del petróleo aumentaran un 10% al año. La producción descendió a finales de 1978, posiblemente porque los productores de petróleo sabían que los controles de precios se eliminarían en 1979. A continuación, la producción aumentó tras el inicio de la supresión, se estabilizó, pero luego cayó con los precios del petróleo en 1986.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Políticas del lado de la demanda

Una de las primeras políticas adoptadas para reducir el consumo fue la reducción del límite de velocidad a 55 millas por hora. El 3 de enero de 1974, Nixon promulgó la Ley de Conservación de Energía en las Carreteras de Emergencia (Ley Pública 93-239) que daba a los estados 60 días para reducir los límites de velocidad o perder todos los fondos federales para carreteras. La ley también asignaba 1.500 millones de dólares para financiar un nuevo sistema ferroviario.

La EPCA de 1975, de la que ya hemos hablado, también creó las Normas Corporativas de Ahorro de Combustible (CAFE). La ley establecía unos niveles mínimos de ahorro de combustible para los modelos de los años 1978, y otorgaba poderes reguladores a la Administración Nacional de Seguridad del Tráfico en Carretera del Departamento de Transporte. Las normas CAFE fueron en realidad un compromiso.

A diferencia de los controles de precios ampliados por la EPCA, las normas CAFE continúan en la actualidad. Las normas de 2011 eran de 30,2 millas por galón (mpg) para los coches y de 24,1 mpg para los camiones ligeros y los SUV. A partir de 2012, los estándares CAFE cambiaron considerablemente en el sentido de que ahora están “basados en la huella”. Es decir, la norma es ahora específica para cada vehículo; los vehículos más grandes, medidos por la circunferencia de sus ruedas, se enfrentan a una norma más baja. Como resultado, es difícil saber con exactitud cómo evolucionará el ahorro de combustible medio de las flotas, pero los objetivos para 2012 eran de 33,3 mpg para los coches y de 25,4 para los camiones ligeros y los SUV.

Las normas sobre combustibles renovables -requisitos para comprar una cantidad mínima de combustibles alternativos- comenzaron con la Ley de Política Energética de 2005 (Ley Pública 109-58). Esta ley exigía la venta de combustibles alternativos, entre los que se incluyen el etanol, el metanol y el biodiésel. Exigía la venta de 7.500 millones de galones de combustibles alternativos en 2012. La Ley de Independencia y Seguridad Energética (EISA) de 2007 (Ley Pública 110-140) amplió la Norma de Combustibles Renovables (RFS) original, y diferencia los combustibles en función de las emisiones de gases de efecto invernadero de su ciclo de vida. El RFS exige niveles mínimos de una variedad de biocombustibles “avanzados”, es decir, biocombustibles que logran grandes reducciones en las emisiones de gases de efecto invernadero en relación con la gasolina.20 En última instancia, el RFS actual exige la venta de 36.000 millones de galones de combustibles alternativos en 2022.

El consumo de combustible

El consumo de petróleo descendió drásticamente durante las crisis del petróleo; hasta el año 2000 el consumo de petróleo no alcanzó su nivel de 1978 sobre una base per cápita. En esta sección, comparo el consumo de combustible para el transporte por carretera a lo largo del tiempo y entre países.

El consumo de combustible en carretera de gasolina y gasóleo, en galones de equivalente de petróleo per cápita, para un amplio conjunto de países a lo largo del tiempo. El consumo de Estados Unidos superaba al de todos los demás países antes de las crisis del petróleo y sigue haciéndolo en la actualidad. Surgen al menos dos pautas. En primer lugar, Canadá parece haber ido por detrás de Estados Unidos en la respuesta a las segundas crisis de los precios del petróleo. Canadá, exportador neto de petróleo, mantuvo inicialmente los precios por debajo de los de Estados Unidos. En segundo lugar, el consumo de los países europeos respondió poco a la segunda crisis de los precios.

Tanto Estados Unidos como Canadá mostraron el menor crecimiento del consumo desde 1972. Aunque se puede tomar esto como una prueba de que las políticas estadounidenses y canadienses fueron más eficaces, es difícil distinguirlo de un efecto de nivel y de las diferencias en el crecimiento de los ingresos. Estados Unidos y Canadá tenían más margen para reducir el consumo porque el ahorro de combustible de su parque automovilístico era muy inferior al de otros países. Los países también variaron considerablemente en el crecimiento de sus ingresos durante este periodo de tiempo. Para controlar los cambios en la renta, la densidad de población y los efectos del año medio, se hace una regresión del logaritmo del consumo de combustible sobre el logaritmo de la densidad de población, el logaritmo del PIB y los efectos fijos del año y del país. A continuación, normalizo los residuos a sus niveles de 1972. Tras controlar los cambios en el PIB y la densidad de población, el aumento del consumo de combustible en Estados Unidos (y Canadá) se sitúa en el centro de la distribución. Por lo tanto, incluso sin tener en cuenta el efecto de nivel, no parece que el crecimiento del consumo de combustible de EE.UU. haya sido bajo en comparación con estos países.

Datos verificados por: Patrick

Recursos

Véase También

• Estrategias de Internacionalización en la Plataforma
• Globalización Económica, Social y Política
• Controles de Precios
• Proceso de Internacionalización en la Plataforma

Ciencias Económicas, Ciencias Económico-Administrativas, Derecho Comercial, Economía

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