Gestión de la Información en las Fronteras Europeas
La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo que ofrece
un “Panorama general de la gestión de la información en el espacio de
libertad, seguridad y justicia41” de 20 de julio de 2010. Uno de sus párrafos señala lo siguiente:
“La mayoría de los instrumentos analizados tienen una
finalidad unitaria: EURODAC pretende mejorar el funcionamiento del sistema
de Dublín; la API, mejorar el control fronterizo; la Iniciativa sueca mejorar las
investigaciones penales y las operaciones de inteligencia; el Convenio de
Nápoles II ayudar a prevenir, detectar, perseguir y castigar el fraude aduanero;
el SIA para ayudar a prevenir, investigar y perseguir infracciones graves de las
legislaciones nacionales incrementando la efectividad de la cooperación entre
las administraciones aduaneras de los Estados miembros; eCRIS, UIF y ORA
racionalizar el intercambio transfronterizo de datos en ámbitos concretos; y la
Decisión Prüm, la Directiva sobre conservación de datos, el TFTP y el PNR
combatir el terrorismo y las formas graves de delincuencia. SIS, SIS II y VIS
son las principales excepciones de este modelo: el objetivo original del VIS era
facilitar el intercambio transfronterizo de datos sobre visados, pero
posteriormente se amplió para prevenir y combatir el terrorismo y las formas
graves de delincuencia. SIS y SIS II tienen por finalidad garantizar un elevado nivel de seguridad en el espacio de libertad, seguridad y justicia y facilitar la
circulación de personas utilizando la información comunicada a través de este
sistema. Con excepción de estos sistemas de información centralizados, la
finalidad limitada es un factor central a la hora de diseñar las medidas de
gestión de la información a nivel de la UE (…)Otras medidas tratan
información personal muy especializada relevante solo para sus objetivos: los
sistemas PNR tratan los detalles de las reservas de vuelos de los pasajeros;
FIDE, datos relevantes para la investigación del fraude aduanero; la Directiva
sobre conservación de datos, direcciones IP e identificadores de equipos
móviles; eCRIS, antecedentes penales; ORA, activos privados y detalles de
empresas; las plataformas contra la delincuencia informática, delitos de Internet; europol, vínculos con redes de delincuencia; y el TFTP, datos de
mensajería financiera.”
Dice así una de las Fichas de la Unión Europea, que hace referencia a la gestión de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores:
El primer paso hacia una política de gestión común de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores se dio el 14 de junio de 1985, cuando cinco de los entonces diez Estados miembros de la Comunidad Económica Europea firmaron el Acuerdo de Schengen, complementado al cabo de cinco años por el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen. El espacio Schengen, el área sin fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) creada por el acervo de Schengen (denominación del conjunto de acuerdos y normas), comprende actualmente veintiséis países europeos (para obtener más información sobre el espacio Schengen, véase la ficha 2.1.3).
A.El acervo de Schengen sobre fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores
Las normas que constituyen en la actualidad el acervo de Schengen sobre fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores, que se basa en el acervo original incorporado al ordenamiento jurídico de la UE por el Tratado de Ámsterdam, se encuentran integradas en un amplio espectro de medidas que pueden dividirse aproximadamente en cinco categorías.
En primer lugar, el pilar central de la gestión de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores es el Código de fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) Schengen, que determina las normas relativas al cruce de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores, así como las condiciones que rigen el restablecimiento temporal de los controles en las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) internas.Entre las Líneas En segundo lugar, como no todos los Estados miembros tienen fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores que deban controlarse y no se ven afectados de la misma manera por los flujos de tráfico transfronterizo, la UE emplea sus fondos para intentar compensar parte de los costes (o costos, como se emplea mayoritariamente en América) que las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores suponen para los Estados miembros. Para el periodo 2007-2013, este mecanismo de reparto de la carga financiera se tradujo en el Fondo Europeo para las Fronteras Exteriores. Por lo que respecta al periodo 2014-2020, lo anterior se ha sustituido por el Fondo de Seguridad Interior: Fronteras y Visados. La tercera categoría de medidas está relacionada con el establecimiento de bases de datos centralizadas con vistas a la gestión de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) y la migración. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). A esta categoría pertenecen el Sistema de Información de Schengen (SIS), el Sistema de Información de Visados (VIS) y Eurodac, la base de datos europea de impresiones dactilares para identificar a los solicitantes de asilo y a los inmigrantes ilegales (para obtener más información sobre Eurodac, véase la ficha 5.12.2).Entre las Líneas En cuarto lugar, se ha previsto un conjunto de medidas (conocido como «pasadores de fronteras»[1]), diseñado para evitar y sancionar la entrada, la circulación y la estancia irregulares.
Detalles
Por último, cabe considerar las medidas orientadas a la cooperación operativa en la gestión de las fronteras, concentradas en la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (Frontex).
1.El Sistema de Información de Schengen (SIS)
El Sistema de Información de Schengen, ahora en su segunda generación, ofrece la infraestructura de gestión de la información necesaria para respaldar el control de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) y las correspondientes tareas de seguridad en el marco de la cooperación policial y judicial. Los Estados participantes introducen «descripciones» sobre personas buscadas o desaparecidas, bienes robados o perdidos y prohibiciones de entrada en la base de datos, a la que pueden acceder directamente todos los agentes de policía y agentes y autoridades responsables de la aplicación de la norma (generalmente por los organismos y autoridades públicas, incluido las fuerzas y cuerpos de seguridad y orden público) que necesitan la información almacenada en el sistema para llevar a cabo su trabajo. Cuando es necesaria información adicional sobre descripciones del SIS se recurre a la red nacional de oficinas Sirene (Solicitud de Información Complementaria a la Entrada Nacional), presentes en todos los Estados Schengen. Dichas oficinas coordinan las respuestas a las descripciones de SIS y garantizan una actuación adecuada, por ejemplo, cuando se detiene a una persona buscada, cuando una persona a la que se ha denegado la entrada en el espacio Schengen intenta volver a entrar o cuando se recuperan coches o documentos de identidad robados. La introducción de un Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II), con nuevas prestaciones y características, como los datos biométricos y la interconexión de las descripciones, se retrasó considerablemente debido a la complejidad del sistema.Entre las Líneas En un principio, el sistema se debía haber puesto en marcha en 2007, pero finalmente se hizo efectivo el 9 de abril de 2013. Su gestión, así como la de las bases de datos VIS y Eurodac, está a cargo de la nueva Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, eu-LISA.
2.El Sistema de Información de Visados (VIS)
El VIS, que todavía se encuentra en fase de implantación, tiene por objetivo mejorar la aplicación de la política común de visados, la cooperación consular y la consulta entre las autoridades centrales competentes en materia de visados. Cuando el VIS funcione plenamente, estará conectado a todos los consulados de los Estados Schengen encargados de la expedición de visados y a todos los puntos de cruce de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores.Entre las Líneas En estos pasos fronterizos, el VIS permite a la guardia de fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) comprobar que la persona titular de un visado biométrico es efectivamente la misma persona que lo solicitó. Esto es posible mediante la comprobación de las impresiones dactilares para compararlas tanto con el archivo biométrico vinculado al visado como con todos los datos de la base de datos VIS. Una vez haya alcanzado toda su capacidad, el VIS debería ser la mayor base de datos biométricos del mundo. Se está dotando al sistema de unos elevados niveles de seguridad para garantizar su solidez y disponibilidad en todo momento, así como un acceso a los datos reservado únicamente al personal autorizado y para los fines autorizados. El VIS se está implantando de forma gradual en los consulados Schengen, región por región (hay un total de veintitrés regiones).Entre las Líneas En octubre de 2011, se puso en marcha en todos los consulados de Estados Schengen del Norte de África encargados de la expedición de visados y, en mayo de 2012, se implantó en los de Oriente Medio. Su despliegue más reciente ha sido en los Balcanes y en Turquía, y todavía ha de ampliarse a otras siete regiones.
3.Frontex
Del mismo modo que la arquitectura europea de seguridad interior se ha ido desarrollando paulatinamente a través de la cooperación cotidiana, los cambios en los Tratados y las directrices políticas derivadas de los Consejos Europeos, a partir del de Tampere, la seguridad de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) también ha evolucionado progresivamente, desde los sistemas centrados en el ámbito nacional hasta la cooperación operativa de la UE en las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores. Aunque, en el día a día, los Estados miembros siguen siendo los principales responsables del control y la vigilancia de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores, los sistemas de seguridad de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) interiores se encuentran cada vez más complementados por un conjunto de herramientas a escala europea para gestionar posibles riesgos en las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores.
Uno de los principales hitos de este proceso fue la creación de la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (Frontex). La Agencia inició sus actividades el 3 de octubre de 2005, sobre la base del Reglamento (CE) nº 2007/2004 del Consejo. Cuenta con una plantilla de unos 150 funcionarios y su sede se encuentra en Varsovia.
Frontex fomenta un enfoque integrado de la gestión de las fronteras. Lleva a cabo análisis del riesgo, elabora programas de formación para la guardia de fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) y realiza investigaciones. También desempeña un papel más activo en la cooperación operativa al coordinar las operaciones conjuntas de gestión de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) y organizar operaciones de retorno. Bajo su mandato actualizado, con arreglo a las disposiciones del Reglamento (UE) nº 1168/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, Frontex ha reforzado su capacidad operativa y presta mayor atención al cumplimiento de los derechos fundamentales en el marco de sus operaciones. También ha aumentado sus capacidades de vigilancia a través de la creación del Centro de situación Frontex y, en los últimos tiempos, mediante el establecimiento de Eurosur, un sistema de intercambio de información diseñado para permitir el intercambio casi en tiempo real de datos relativos a las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) entre Frontex y los Estados miembros pertenecientes a Schengen.
B.El futuro de la gestión de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores de la UE
Hemos presenciado una serie de pasos iniciales hacia la gestión integrada de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores: algunas actualizaciones significativas de la infraestructura tecnológica; una batería de operaciones conjuntas de gestión de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) (incluida la operación actual y tan conocida Tritón, frente a la costa meridional de Italia); y el desarrollo de la capacidad de respuesta rápida (en un primer momento mediante equipos de intervención rápida en las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) —RABIT, por sus siglas en inglés— y, desde 2011, a través de equipos europeos de agentes de la guardia de fronteras).
Aviso
No obstante, a pesar de la europeización de la gestión de las fronteras, el control operativo cotidiano sigue siendo competencia de los Estados miembros y no parece que esta situación vaya a cambiar próximamente. La crisis migratoria en el Mediterráneo ha puesto claramente de manifiesto la falta de un enfoque auténticamente europeo. Únicamente el tiempo nos dirá si el considerable margen de acción concedido al legislador de conformidad con el Tratado de Lisboa para adoptar una política de gestión común de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) conllevará no solo una mayor coordinación, sino también la dirección de los poderes ejecutivos a través de un cuerpo europeo de guardia de fronteras. Puede que, en este sentido, resulte indicativo que la petición realizada en el Programa de Estocolmo de estudiar la viabilidad de un sistema europeo de guardia de fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) se repitiese cinco años después, en las Conclusiones del Consejo Europeo de junio de 2014. Dicho de otro modo, parece que, tras una actividad legislativa considerable, es probable que venga ahora un periodo de consolidación del espacio de libertad, seguridad y justicia que, por otra parte, es muy necesario. Se espera que ello implique una mayor confianza mutua, que resulta esencial para la correcta gestión de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores.
Sin embargo, no debe confundirse consolidación con estancamiento. Se vislumbran nuevos avances en las políticas, en particular el paquete sobre fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) inteligentes, destinado a modernizar la gestión de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) mediante la automatización de los controles fronterizos y la mejora de la información de entrada y salida. El conjunto de comunicaciones de la Comisión de 2008 presentó por primera vez el paquete de medidas en materia de fronteras, que se incorporó posteriormente al Programa de Estocolmo de 2009 y después al Plan de acción de la Comisión por el que se aplica el Programa de Estocolmo, de 20 de abril de 2010, en el que se destaca que «el uso inteligente de las tecnologías modernas en la gestión de las fronteras, como complemento de los instrumentos existentes en el proceso de gestión de riesgos, también puede hacer a Europa más accesible a los viajeros de buena fe y estimular la innovación en las industrias de la UE, contribuyendo a la prosperidad y el crecimiento de Europa, así como a la sensación de seguridad de los ciudadanos de la Unión». (Para obtener más información sobre el Programa de Estocolmo, véase la ficha técnica 5.12.1.) El 25 de octubre de 2011, la Comisión presentó una Comunicación sobre fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) inteligentes, seguida de una propuesta legislativa el 28 de febrero de 2013. El paquete, diseñado para acelerar, facilitar y reforzar los procedimientos de control de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) para los ciudadanos extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) que viajan a la UE tiene dos componentes:
un Sistema de Registro de Entradas y Salidas (SRES) para recoger el momento y lugar de entrada y el tiempo de las estancias breves autorizadas en una base de datos electrónica, que sustituye el proceso actual de sellado de los pasaportes; estos datos quedarían después a disposición de las autoridades responsables del control de fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) y la inmigración;
un Programa de Registro de Pasajeros (PRP), que permita a ciertas categorías de viajeros frecuentes de terceros países (que viajan por negocios, motivos familiares, etc.) entrar en la UE, siempre que pasen un examen previo apropiado y controles fronterizos simplificados en barreras automáticas; este programa permitiría acelerar el cruce de fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) de entre cuatro y cinco millones de viajeros al año y alentaría la inversión en modernos procedimientos automatizados de control fronterizo (basados, por ejemplo, en el pasaporte electrónico) en los principales pasos fronterizos.
Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):
Debido a las dudas relativas a los costes (o costos, como se emplea mayoritariamente en América) iniciales del paquete sobre fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) inteligentes de la Comisión, los interrogantes acerca de la viabilidad técnica del sistema y las preocupaciones sobre los beneficios del proyecto, la Comisión decidió encargar otro estudio técnico, que finalizó en octubre de 2014.Entre las Líneas En 2015 se llevará a cabo una serie de pruebas prácticas y operativas bajo los auspicios de eu-LISA. La Comisión ha anunciado su intención de retirar sus propuestas legislativas iniciales tras la mencionada fase de pruebas y presentar propuestas nuevas.
Papel del Parlamento Europeo
El desarrollo de la política de gestión de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores ha suscitado reacciones encontradas en el Parlamento Europeo. El Parlamento ha respaldado ampliamente la mejora de la función organizativa de Frontex, pidiendo a menudo un refuerzo del papel de la Agencia en el contexto de la lucha de la Unión Europea contra la crisis migratoria del Mediterráneo.Entre las Líneas En efecto, en su Resolución, de 2 de abril de 2014, sobre la revisión intermedia del Programa de Estocolmo, el Parlamento adujo «que, en el futuro, la vigilancia de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores del espacio de Schengen deberá realizarse con el apoyo de una guardia europea de fronteras». Si bien el Parlamento acoge con satisfacción un enfoque más integrado de la gestión de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores, sigue expresando su preocupación por la falta de control parlamentario de Frontex, así como por la falta de un sistema sólido de cumplimiento de los derechos fundamentales. Mientras que, para el Parlamento, el desarrollo de Frontex es en gran medida positivo, su posición respecto a las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) inteligentes es mucho más desconfiada. Ha manifestado dudas significativas con respecto a las propuestas de una gran acumulación de tecnología y de tratamiento masivo de datos personales en relación con las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores. Desde el punto de vista del Parlamento, una recogida y tratamiento de datos de esta naturaleza no solo representa de por sí una profunda intrusión en la vida privada, sino que comporta actividades que se realizarían a una escala tan grande que resulta preocupante. Cuantos más datos se utilicen en los sistemas de seguimiento, más riesgos habrá de filtraciones de datos, resultados erróneos y dolorosas consecuencias para las personas afectadas.
Otros Elementos
Además, los costes (o costos, como se emplea mayoritariamente en América) previstos de la tecnología de fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) inteligentes, junto con las dudas relativas a sus beneficios, suscitan en el Parlamento una serie de preocupaciones. De hecho, en su Resolución, de 12 de septiembre de 2013, sobre el segundo informe sobre la aplicación de la Estrategia de Seguridad Interior de la UE, el Parlamento subraya que «debería analizarse minuciosamente el posible desarrollo de nuevos sistemas de informáticos en el ámbito de la migración y la gestión de fronteras, tales como las iniciativas «Fronteras inteligentes», especialmente con respecto a los principios de necesidad y proporcionalidad». Asimismo, en su Resolución, de 2 de abril de 2014, sobre la revisión intermedia del Programa de Estocolmo, reitera su petición de que «no deben introducirse nuevos instrumentos de gestión de fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) ni sistemas de almacenamiento de datos a gran escala antes de que las herramientas actuales sean plenamente operativas, seguras y fiables».
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