Historia de la Gobernanza Migratoria

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre la “Historia de la Gobernanza Migratoria”. Véase también una descripción de “Política Migratoria” general, y en Europa. [aioseo_breadcrumbs]

Historia de la gobernanza mundial de la migración

Tanto el régimen mundial de refugiados consagrado en el derecho internacional de los refugiados como las leyes, instituciones y prácticas nacionales y regionales que rigen la gestión de la migración en general han evolucionado considerablemente en el último cuarto de siglo.

A la luz de la crisis de los refugiados sirios y de la oleada de refugiados y migrantes que viajaron a Europa en 2015-2016, creció la presión política para una gobernanza mundial más estructurada de los desplazamientos forzados y la migración. Este texto traza la evolución de la gobernanza mundial de la migración a través de varios esfuerzos recientes, como el Grupo Mundial sobre Migración (GMG), el Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo (FMMD) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Estos casos ponen de manifiesto los intereses contrapuestos de los Estados miembros de la ONU y la competencia entre las agencias de la ONU y las ONG internacionales.

Gobernanza mundial y migración

La gobernanza global es algo más que leyes y organizaciones internacionales. El concepto se puede aplicar a numerosas áreas (por ejemplo, a la gobernanza global del espacio) y se refiere a los esfuerzos colectivos para identificar, comprender o abordar problemas mundiales que van más allá de las capacidades de los Estados individuales para resolverlos.

Conviene subrayar desde el principio que ningún régimen abarca todas las formas de migración, sino sólo los regímenes para ámbitos políticos concretos. La cooperación internacional en ámbitos políticos específicos de la migración ha proliferado en los últimos 70 años.

La evolución de las iniciativas sobre migración desde 1947

La cooperación es más común primero como diálogo informal bilateral, y segundo como programas o planes de acción regionales. Los tratados formales sobre migración internacional son escasos. Hasta la fecha, los únicos tratados internacionales relacionados principalmente con la migración son la convención sobre los refugiados de 1951 (y el protocolo de 1967) y la convención sobre los trabajadores migrantes de 1990. La primera se considera un éxito abrumador; 147 estados son parte del protocolo actualizado de 1967, lo que demuestra el acuerdo en la comunidad internacional de estados sobre los derechos de los refugiados. En cambio, sólo 55 Estados son signatarios de la convención sobre trabajadores migrantes. Esta disparidad es emblemática de los intereses contrapuestos de los Estados del Norte y del Sur a la hora de cooperar en materia de migración: los Estados del Sur dan prioridad a los derechos de los trabajadores migrantes, mientras que los del Norte los consideran una amenaza para sus mercados laborales. Los Estados del Norte suelen impulsar la cooperación internacional en materia de controles fronterizos, controles de seguridad y acuerdos de readmisión, mientras que los Estados del Sur Global suelen querer cooperar en materia de migración laboral, derechos de los migrantes, reunificación familiar y remesas. Estas perspectivas contrapuestas suelen impedir el consenso y la acción. Una estrategia utilizada para superar el “impasse Norte-Sur” es la vinculación de temas: cuando los Estados conectan dos temas, no necesariamente relacionados en su contenido, con el fin de obtener apoyo para un acuerdo internacional. Ejemplos comunes de vinculación de temas son los acuerdos de migración y desarrollo que incluyen ayuda al desarrollo para los Estados del Sur y acuerdos de deportación o readmisión para satisfacer a los Estados del Norte. Betts muestra que las organizaciones internacionales, como ACNUR, utilizan la “persuasión entre temas” para convencer a los Estados de que dos temas están vinculados, a menudo basándose en razones estructurales para la vinculación.

La cooperación en materia de migración se produce en múltiples niveles. A nivel regional, el Proceso de Colombo reúne a los países asiáticos sobre la gestión del empleo en el extranjero. A nivel interregional, el Diálogo de Abu Dhabi pone en contacto a los países árabes y asiáticos sobre la migración laboral. A nivel mundial, instituciones como el Foro Mundial para la Migración y el Desarrollo reúnen a Estados de todas las regiones en torno a cuestiones como las remesas, el desarrollo y la migración circular.

En todos los niveles, la cooperación es principalmente un diálogo informal no vinculante, que consiste en mesas redondas, la preparación de documentos conceptuales de referencia, declaraciones de países e informes sobre los procedimientos que resumen los principios y valores generales. La atención se centra en el intercambio de mejores prácticas e información y en la búsqueda de áreas de interés común. Rara vez la gobernanza mundial de la migración ha dado lugar a acuerdos vinculantes, normativos o ejecutables. La mayor parte de la cooperación práctica en materia de migración se produce entre dos partes, como las Asociaciones de Movilidad entre la UE y Marruecos o la UE y Túnez. Estos acuerdos permiten vincular directamente las cuestiones, vinculando la cooperación en materia de deportación y readmisión de nacionales de terceros países con la ayuda al desarrollo.

Algunos casos de cooperación destacan porque dieron lugar a normas más sólidas a nivel regional que a nivel mundial. En 1969, la Organización de la Unidad Africana (OUA, desde 1993 Unión Africana) acordó una definición ampliada de los refugiados que incluía a los que huían de “la agresión externa, la ocupación, la dominación extranjera o los acontecimientos que perturban gravemente el orden público”. Esto amplió la definición original de la convención de 1951, que restringía la protección a las personas que huían de un “temor bien fundado de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad u opinión política”.

En 1984, la Organización de Estados Americanos (OEA) acordó la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados, ampliando la definición de refugiados en Centroamérica para incluir a los que huyen de la “violencia generalizada”, los “conflictos internos” y las “violaciones masivas de los derechos humanos”. Y en 2004, la UE creó una categoría adicional -protección subsidiaria- para las personas que no se ajustan a la definición de refugiados de la Convención, pero que siguen necesitando protección. Estas tres iniciativas reconocieron las limitaciones de la definición de 1951 y utilizaron la cooperación regional para crear una protección más amplia y práctica para los refugiados. Muchos Estados de cada región adoptaron definiciones ampliadas similares.

Construir una gobernanza mundial de la migración

A pesar del pesimismo de muchos académicos y analistas políticos, la gobernanza mundial de la migración ha ido creciendo en amplitud e impacto institucional. Es claro el aumento de los foros de cooperación internacional en materia de migración desde 1947 hasta 2019. Estas instituciones abarcan cada vez más las intersecciones de la migración y otras cuestiones. Por ejemplo, el Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo reúne la cooperación en materia de desarrollo y migración para aprovechar lo que muchos denominan el “nexo entre migración y desarrollo”. Otros foros intersectoriales son el Proceso de Jartum (centrado en la trata y el tráfico de seres humanos), el Diálogo sobre la Migración en Tránsito en el Mediterráneo, la Iniciativa Nansen (centrada en los desplazamientos provocados por las catástrofes y el cambio climático) y el Diálogo Político sobre la Seguridad en las Fronteras y el Transporte.

La adopción de la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, el Pacto Mundial para la Migración y el Pacto Mundial para los Refugiados ha impulsado una mayor cooperación internacional en materia de migración. ¿Qué ha llevado a una mayor gobernanza mundial de la migración? ¿Qué factores apoyan la cooperación en materia de migración? ¿Cuáles son los obstáculos para una mayor cooperación en materia de migración? Las dos secciones siguientes describen los obstáculos a la cooperación y los factores que la favorecen.

Obstáculos a la cooperación

Las barreras tradicionales a la cooperación se aplican a la gobernanza de la migración, como los conflictos por intereses divergentes, el poder asimétrico y las ideas contrapuestas. Los Estados del Norte Global y del Sur Global tienen diferentes intereses y motivaciones para la cooperación. Por ejemplo, los Estados emisores de migrantes suelen tratar de mantener fuertes conexiones con sus diásporas para fomentar y facilitar las remesas, pero los Estados receptores de migrantes hacen hincapié en la necesidad de integrarse en las comunidades locales e invertir recursos en las instituciones locales de migrantes. Esta disparidad de intereses hace que la cooperación sea una tarea ardua.

El segundo obstáculo a la cooperación son las relaciones de poder asimétricas entre los Estados emisores y receptores de migrantes. Entre estos últimos suelen estar los países ricos y desarrollados de Norteamérica o Europa Occidental, que ejercen su poder para establecer regímenes de visados, normas de seguridad fronteriza o financiar paradas humanitarias. Estas iniciativas están dirigidas por los Estados ricos e industrializados y reflejan sus intereses, lo que hace menos probable la cooperación internacional en cuestiones importantes para los Estados emisores de migrantes. Las relaciones de poder asimétricas no conducen necesariamente a una falta de cooperación; los Estados hegemónicos más poderosos pueden ejercer un importante liderazgo en la gobernanza de la migración. Por ejemplo, Alemania aceptó más de un millón de solicitantes de asilo en 2015-2016, sentando un precedente para que otros países de la UE también acepten más. A pesar de la reacción de la extrema derecha, Alemania sigue ejerciendo su influencia dentro de la UE para impulsar una mayor cooperación en materia de políticas migratorias.

Un tercer obstáculo son las ideas contradictorias sobre qué tipo de migración y qué tipo de cooperación son más beneficiosos, y para quién. Los Estados entienden de forma diferente cómo la migración puede ayudar o perjudicar a sus economías y comunidades. Por ejemplo, los del norte de África consideran que la migración circular (cuando los inmigrantes se desplazan repetidamente entre países durante un periodo temporal, normalmente para realizar trabajos de temporada) es una pauta histórica y crucial para sus economías. Por el contrario, los Estados europeos consideran a veces la migración circular como una amenaza para los mercados laborales nacionales y una fuente de poblaciones transitorias que amenazan la cohesión de las comunidades locales. Aunque la vinculación de temas y la persuasión cruzada pueden reducir esta barrera, las interpretaciones conflictivas de las ideas sobre la migración son un obstáculo persistente en la gobernanza de la migración mundial.

Un cuarto obstáculo a la cooperación es la soberanía: muchos Estados entienden la política migratoria como una responsabilidad fundamental de los gobiernos nacionales. Tratan de evitar que las instituciones mundiales invadan su poder para establecer políticas sobre quién entra o trabaja en su territorio. Los Estados son incluso reticentes a ceder su autoridad a las instituciones regionales. La Unión Europea tiene tanto éxitos como obstáculos para la cooperación regional en materia de migración. El Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) de la UE es un conjunto de directivas sobre las normas y principios mínimos de asilo, acogida, cualificación y retorno. Aunque el SECA intenta armonizar los procesos de asilo en todos los Estados miembros de la UE, no ha conseguido forzar su aplicación en todos los Estados. Por ejemplo, las tasas de aceptación de asilo para los refugiados de un mismo país siguen variando mucho en la UE. Además, en 2016, los países de Visegrado (Polonia, República Checa y Hungría) se negaron a participar en los planes de reubicación de refugiados en toda la UE, alegando su soberanía nacional.

Un quinto obstáculo es la oposición de la opinión pública nacional a la migración y a la cooperación en materia de migración. Hay fuertes tendencias antiinmigrantes en todo el mundo: en Europa, alrededor del 51% encuestado en 2018 creía que debería haber menos inmigrantes, y el 54% creía que los inmigrantes aumentan el riesgo de terrorismo. En África, el 40 por ciento de las personas encuestadas pensaba que la inmigración debería disminuir; en Sudamérica, el 39 por ciento quería una disminución; en Asia, solo el 29 por ciento quería una disminución. En Estados Unidos, la opinión pública es más compleja: el 59 por ciento creía que los inmigrantes fortalecían el país, pero una mayoría creía que los inmigrantes de África u Oriente Medio tenían un impacto negativo. Estas creencias influyen en la forma en que los políticos se posicionan ante las audiencias locales. A menudo, los políticos están dispuestos a cooperar en los controles fronterizos, la tecnología y la deportación, pero son menos entusiastas en lo que respecta al reasentamiento de refugiados, la movilidad laboral o la reunificación familiar.

Los políticos juegan a dos niveles porque las limitaciones internas repercuten en la cooperación internacional. Otros estudiosos observan la estrategia de “escapar a Europa”, en la que los políticos prefieren cooperar en cuestiones polémicas como la migración a nivel europeo porque las instituciones de la UE están aisladas de la responsabilidad democrática. Las Naciones Unidas entraron en este espacio como convocantes de las negociaciones mundiales y coordinadoras de la gobernanza mundial de la migración (se puede examinar algunos de estos asuntos en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Foros como el Diálogo de Alto Nivel sobre Migración Internacional y Desarrollo, el Grupo Mundial sobre Migración, la declaración de Nueva York y los pactos mundiales situaron a las Naciones Unidas en el centro de las deliberaciones y negociaciones sobre la gobernanza de la migración mundial.

Organizaciones de la ONU relacionadas con los migrantes y los refugiados

Aunque la cooperación en materia de migración ha aumentado desde que las Naciones Unidas ejercen un mayor liderazgo, este nuevo papel no ha reducido la competencia entre las organizaciones de la ONU por la influencia y el control. A continuación se enumera las 38 entidades de las Naciones Unidas o relacionadas con la ONU que tienen competencias o trabajan con migrantes y refugiados:

• Secretaría de la Junta de Jefes Ejecutivos (CEB)
• Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DAES)
• Departamento de Información Pública (DIP)
• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)
• Secretaría del Comité Permanente entre Organismos (IASC)
• Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA)
• Organización Internacional del Trabajo (OIT)
• Organización Marítima Internacional (OMI)
• Organización Internacional para las Migraciones (OIM)
• Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA)
• Oficina del Fondo Fiduciario Multipartito (MPTFO)
• Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA)
• Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH)
• Oficina del Representante Especial del Secretario General para la Migración Internacional (OSRSG)
• Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz (PBSO)
• Alianza de Civilizaciones de las Naciones Unidas (UNAoC)
• Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)
• Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD)
• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
• Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
• Comisión Económica de las Naciones Unidas para África (CEPA)
• Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL)
• Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico (CESPAP)
• Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia Occidental (CESPAO)
• Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE)
• Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de la Mujer (ONU Mujeres)
• Medio Ambiente de las Naciones Unidas (UNE)
• Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)
• Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat)
• Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI)
• Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación (UNITAR)
• Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD)
• Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA)
• Secretaría del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (UNSDG)
• Universidad de las Naciones Unidas (UNU)
• Programa Mundial de Alimentos (PMA)
• Banco Mundial
• Organización Mundial de la Salud (OMS)

Existe un considerable solapamiento entre organizaciones como UNICEF y ACNUR, que trabajan estrechamente con los niños refugiados, o el PNUD y la OIM, que tienen programas de migración y desarrollo. El Comité Permanente entre Organismos (IASC, por sus siglas en inglés) desarrolló el enfoque de grupos temáticos para facilitar la coordinación entre los organismos de la ONU durante las emergencias humanitarias.

En muchas situaciones, persiste la confusión y la competencia entre las organizaciones, que aumenta con el volumen de los recursos dedicados a las cuestiones. Por ejemplo, tanto la OIM como el ACNUR se atribuyen la responsabilidad de trabajar con flujos migratorios mixtos, es decir, con grandes desplazamientos de personas en los que hay tanto migrantes como refugiados. A menudo, durante la migración en tránsito, antes de llegar a su destino, las personas no solicitan asilo en los países de tránsito, por lo que reciben un trato similar al de otros migrantes. Una vez que los individuos presentan una solicitud de asilo, tienen derechos muy diferentes. ¿Qué organismo tiene el mandato de proteger a las personas en tránsito: la OIM, que se centra en los derechos de los migrantes, o el ACNUR, que eventualmente protegería los derechos de los refugiados? La respuesta a estas preguntas tiene una importante repercusión en las solicitudes de los individuos y en el tamaño de los presupuestos de las organizaciones.

En resumen, los obstáculos a la cooperación en materia de migración son considerables: los intereses divergentes, el poder asimétrico, las ideas contrapuestas, la soberanía, la opinión pública hostil y la competencia entre los actores organizativos han hecho fracasar, abortar o no participar en la gobernanza de la migración mundial. No obstante, las Naciones Unidas y otras instituciones regionales han superado en ocasiones estos obstáculos a la cooperación y siguen construyendo la arquitectura de la gobernanza de la migración mundial.

Apoyo a la cooperación

A pesar de los importantes obstáculos, la gobernanza mundial de la migración ha mejorado, o al menos se ha intensificado, en el último cuarto de siglo. La demanda nunca ha sido mayor. Los desplazamientos provocados por las crisis humanitarias y el aumento de los movimientos de personas por motivos de empleo o educación han creado una presión sobre las instituciones internacionales para que ofrezcan tanto respuestas a las crisis como foros que aborden las causas profundas para prevenir futuras crisis. Varios factores clave sostienen el impulso para construir un sistema más coherente de gobernanza de la migración mundial.

El primer factor que apoya la cooperación es el número dramáticamente creciente de personas vulnerables: refugiados, solicitantes de asilo y desplazados internos de conflictos y desastres humanitarios, trabajadores migrantes, víctimas de la trata de personas y refugiados climáticos. En 2019, ACNUR informó de que 70,8 millones de personas estaban desplazadas, incluidos 25,9 millones de refugiados, 3,5 millones de solicitantes de asilo y 41,3 millones de desplazados internos. Esta cifra no incluye los 164 millones de trabajadores migrantes estimados ni los 9 millones de víctimas de la trata de personas. Además, algunos predicen que el cambio climático podría crear otros 200 millones de desplazados para 2050. Estos aumentos ponen de manifiesto algunas de las lagunas de la protección internacional y presionan a las instituciones internacionales para que adopten medidas más eficaces. Aunque el ACNUR afirma que los niveles son históricos, la migración no se convirtió en una prioridad mundial hasta que millones de personas comenzaron a caminar, nadar y viajar en barco y autobús hacia Europa en el verano de 2015. Es importante señalar que la mayoría de los migrantes y refugiados se encuentran en el Sur Global, no en Europa o en el Norte Global. Pero no fue hasta que los refugiados empezaron a llegar ей masivamente en barcos a Grecia, acompañados de imágenes tan trágicas como la de Alan Kurdi, un niño sirio de tres años que se ahogó en el mar Mediterráneo, que los gobiernos europeos empezaron a dar prioridad a la cooperación global en materia de migración.

El segundo factor que fomenta la cooperación es la mayor tracción de las respuestas regionales a las crisis. Como se ha comentado, las definiciones ampliadas de la OUA, la OEA y la UE muestran cómo las instituciones regionales han reconocido las lagunas de la definición de refugiado de 1951 y han tomado medidas para ofrecer una protección más práctica a los desplazados en sus regiones. Los avances a nivel regional podrían ser un precursor de nuevas medidas a nivel mundial debido al impulso y el apoyo de las bases a la protección ampliada y subsidiaria. En cierto modo, los enfoques regionales han permitido la experimentación. Por ejemplo, en 2001 el Consejo de la UE acordó la Directiva de Protección Temporal para situaciones de “afluencia masiva de personas desplazadas”. Su objetivo era proporcionar protección basada en la condición de grupo, en lugar de la definición de persecución individual de 1951. Tras las protestas de la Primavera Árabe en 2011 y las subsiguientes llegadas masivas, Italia y Malta solicitaron la activación de la directiva, pero la UE nunca actuó porque la decisión debía basarse en una mayoría cualificada y fue bloqueada por varios Estados. Este es un ejemplo de experimentación en la gobernanza de la migración que no proporcionó la protección prevista, pero puede considerarse un momento de aprendizaje.

Una tercera razón alentadora es que las Naciones Unidas designaron una agencia de migración principal: en 2016 la OIM se trasladó oficialmente al sistema de la ONU.

La OIM podría haberse convertido en un programa, un fondo o un organismo especializado de las Naciones Unidas -lo que le daría más financiación (o financiamiento) y estatus de liderazgo-, pero la Asamblea General se decantó por la designación de “organización conexa” porque mantenía a la OIM como “una organización internacional independiente, autónoma y no normativa”. Este juego de manos verbal es polémico porque las Naciones Unidas son una organización normativa, órgano de supervisión de los principales tratados de derechos humanos que se aplican a los migrantes, e ignora los evidentes solapamientos operativos de la OIM en sus mandatos con el PNUD, el ACNUR y la OIT. No obstante, la OIM desempeñó un papel en el proceso de negociación del Pacto Mundial para la Migración y, posteriormente, como secretaría de la Red de las Naciones Unidas sobre Migración. En particular, el departamento de comunicación de la OIM ha empezado a llamarse a sí misma “Agencia de las Naciones Unidas para la Migración” y ha cambiado su cuenta de Twitter de @IOM a “@UNmigration”. Aunque la OIM no es la única responsable de las cuestiones relacionadas con la migración, la agencia puede aportar liderazgo, experiencia y capacidad cuando hay solapamiento o sinergia con otras organizaciones de la ONU.

El cuarto factor alentador es el cambio de mentalidad en cuanto a la superposición de mandatos: en lugar de considerar a los organismos de las Naciones Unidas con responsabilidades similares o superpuestas como competidores, están empezando a planificar la interseccionalidad y la cooperación entre sectores. Por ejemplo, en 2010, el Grupo Mundial sobre Migración y la OIM publicaron un manual sobre la integración de la migración en la planificación del desarrollo en el que se exponían las mejores prácticas de las 16 organizaciones de las Naciones Unidas que trabajan en el ámbito del desarrollo y la migración. Posteriormente, el PNUD dirigió la Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo (ICMD) como una asociación entre la OIM, el ACNUR, la OIT, ONU Mujeres, el UNITAR y el UNFPA, y publicó en abril de 2017 una nota de orientación para los gobiernos locales sobre la gestión de la migración y el desarrollo.

Por último, un quinto factor alentador para la gobernanza de la migración mundial es la profundización de la experiencia y la capacidad en la gestión de la migración dentro de las organizaciones de la ONU. Se lograron avances significativos a través de los grupos de trabajo de migración mixta establecidos en Somalia, Yemen, Kenia y el norte de África conjuntamente por los equipos de países de la ONU para poner en común la experiencia y los recursos. Estos grupos de trabajo reconocen la naturaleza “mixta” de los flujos migratorios (es decir, que la afluencia incluye a los migrantes laborales, los refugiados y otros tipos de migrantes) e identifica las acciones específicas de las diferentes organizaciones. A lo largo de las negociaciones de los pactos globales, las Naciones Unidas pusieron en común sus conocimientos técnicos del ACNUR, la OIM, el PNUD, el DAES de la ONU y muchos otros para elaborar nuevos informes y estadísticas sobre todos los aspectos de la migración. Además, los presupuestos anuales combinados de ACNUR y la OIM aumentaron de 1.150 millones de dólares en 2000 a 9.600 millones en 2018. Estos recursos permitieron a ambas organizaciones profundizar en su labor política y en sus operaciones en situaciones de crisis. El resultado es que el ACNUR y la OIM participaron activamente en las negociaciones en la escena mundial, aportando notas conceptuales, informes de antecedentes y recomendaciones en la mayoría de los principales foros y consultas.

Iniciativas recientes

Combinados, estos factores renovaron el impulso a nivel mundial para una mayor cooperación en materia de migración. Los Estados y las agencias de la ONU presionaron para ir más allá de las iniciativas ad hoc y lograr una cooperación más institucionalizada para que las respuestas no salten de crisis en crisis. La cooperación anterior era en gran medida poco sistemática y sin compromisos vinculantes. Las recientes instituciones de gestión de la migración mundial, como el Grupo Mundial sobre Migración, el Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, trabajaron para crear respuestas más institucionalizadas y predecibles a la migración y el desplazamiento forzado.

Ya en la Iniciativa de Berna de 2001, los representantes de los gobiernos se lamentaban de la falta de coordinación entre los Estados y entre las regiones para abordar la migración de forma conjunta. El informe de Berna abogaba por la coordinación de las “intenciones y actividades” relacionadas con la gestión de la migración, sobre la base de principios comunes y políticas nacionales de inmigración claras. En 2002, la División de Población del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU comenzó a organizar reuniones anuales de coordinación con las organizaciones de la ONU que trabajan en el ámbito de la migración internacional. Además, el ex subsecretario general de la ONU, Michael Doyle, dirigió el Grupo de Trabajo sobre Migración, que publicó un informe en 2003 sobre el sistema de la ONU y la migración que dio lugar a la creación de la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales (CMMI). La CMMI celebró nuevas consultas y debates entre 2003 y 2005, que desembocaron en su informe, en el que se recomendaba a las Naciones Unidas la creación de un “servicio mundial de migración interinstitucional” basado en el Grupo de Migración de Ginebra, que se reunía desde 2003. La CMMI quería un grupo interinstitucional que mejorara la eficacia, la coherencia de las políticas y reuniera los conocimientos técnicos de todo el sistema de la ONU.

Grupo Mundial sobre Migración

En 2006, el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, respondió al informe del GCIM creando el Grupo Mundial sobre Migración (GMG) como un grupo interinstitucional de veintidós organizaciones de la ONU que trabajan en el ámbito de la migración. Desde su creación, el GMG ha facilitado el intercambio de información, ha impulsado una mayor coherencia política entre las organizaciones de la ONU, ha consultado a los Estados miembros a través de las comisiones regionales y ha facilitado varios proyectos conjuntos. El GMG se ha reunido regularmente con las agencias y ha llevado a cabo su labor a través de grupos de trabajo y grupos de trabajo relacionados con los datos y la investigación; la migración, los derechos humanos y el género; el desarrollo de capacidades; y la migración y el trabajo decente. Por ejemplo, el grupo de trabajo sobre datos creó perfiles migratorios que facilitaron la medición uniforme de las poblaciones de migrantes, el tamaño de la población y los indicadores de desarrollo (como la esperanza de vida, las tasas de alfabetización, la educación y el PIB) para la agenda 2030. El GMG elaboró un manual para mejorar la producción y el uso de datos sobre migración para el desarrollo antes de los pactos mundiales. Otro grupo de trabajo del GMG se centró en la integración de la migración en las estrategias nacionales de desarrollo, y publicó un manual y un curso de aprendizaje electrónico sobre el tema. El manual proporciona listas de control y ejemplos de términos de referencia para los comités nacionales de migración-desarrollo.

Principios

En particular, el GMG publicó sus principios y orientaciones prácticas sobre la protección de los derechos humanos de los migrantes en situaciones vulnerables. El documento presenta 20 principios (incluyendo proteger los derechos humanos de las mujeres y niñas migrantes. garantizar el disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental de todos los migrantes, salvaguardar el derecho de los migrantes a un nivel de vida adecuado, garantizar el derecho de los migrantes a trabajar en condiciones justas y favorables, proteger el derecho de los migrantes a la educación, incluida la educación primaria, secundaria y superior y la formación profesional y lingüística y defender el derecho de los inmigrantes a la información) sobre cómo los Estados deben tratar a los migrantes basándose en los tratados de derechos humanos y ofrece ejemplos prácticos de cómo los Estados deben aplicar cada principio. Por ejemplo, el principio 11, relativo a los derechos de las mujeres y las niñas migrantes, sugiere revisar la legislación nacional para satisfacer las necesidades específicas de las mujeres y las niñas migrantes, eliminar las restricciones a los visados en función del sexo, hacer que los controles sean culturalmente apropiados, evitar la discriminación o los abusos en los centros de acogida y formar a los agentes fronterizos para que identifiquen y apoyen a las mujeres que puedan haber sufrido violencia de género. El 5 propone garantizar que todas las medidas de gobernanza fronteriza protejan los derechos humanos, incluido el derecho a la libertad de circulación y el derecho de todas las personas a salir de cualquier país, incluido el propio, reconociendo que los Estados tienen intereses legítimos en el ejercicio de los controles de inmigración. Y el principio 6 defiende garantizar que todas las devoluciones sólo se realicen respetando plenamente los derechos humanos de los migrantes y de acuerdo con el derecho internacional, incluida la defensa del principio de no devolución, la prohibición de las expulsiones arbitrarias o colectivas y el derecho a solicitar asilo.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

El documento también define a los migrantes en situación de vulnerabilidad como “personas que no pueden disfrutar efectivamente de sus derechos humanos, que corren un mayor riesgo de sufrir violaciones y abusos y que, en consecuencia, tienen derecho a invocar un mayor deber de diligencia por parte del titular del deber”. Es importante destacar que los principios reconocen no sólo que los migrantes pueden abandonar su país debido a situaciones de vulnerabilidad, sino que también se enfrentan a la vulnerabilidad durante su viaje. Si bien los migrantes no tienen derecho a la misma protección internacional que los refugiados, estas vulnerabilidades están protegidas por el derecho internacional de los derechos humanos. Los principios y las orientaciones del GMG no son leyes firmes porque fueron acordados por los organismos de la ONU, presentados a la AGNU como un informe y nunca fueron votados por los Estados, pero siguen formando parte del régimen migratorio general como una articulación de principios y normas. De este modo, el GMG es un emprendedor de normas que utiliza los principios y directrices como herramienta para enmarcar los derechos de los migrantes de una manera nueva.

El GMG contribuyó a que las organizaciones de la ONU pasaran de competir por los recursos a adoptar un enfoque intersectorial. Como se ha descrito, el GMG presionó para que las agencias reconocieran la sinergia potencial de trabajar conjuntamente en la migración y el desarrollo, elaborando un manual para integrar la migración en la política de desarrollo de las ciudades y las autoridades locales. Un funcionario del JIMD dijo: “Hay una comprensión común de que [esto] no es algo cosmético. Tenemos que integrar las respuestas humanitarias y de desarrollo. El intercambio es algo positivo. Hay un trabajo mucho más integrado dentro de las agencias especializadas”.

Los críticos sugirieron que el GMG no fue tan eficaz como podría haber sido porque no tenía forma de hacer cumplir sus esfuerzos de coordinación. La reputación general del GMG era un tanto débil porque carecía del compromiso de los organismos de la ONU como herramienta exclusiva de coordinación; el GMG era más bien un espacio para la consulta y el intercambio de información entre los organismos. El GMG estaba en gran medida aislado de la opinión pública negativa porque, como organismo interinstitucional de la ONU, no atraía la atención ni el escrutinio del público ni de los medios de comunicación. Aunque hay ciertos actores con más poder y presupuestos más grandes (como el Banco Mundial o el ACNUR), estas relaciones asimétricas no influyeron significativamente en el trabajo del GMG. Además, la soberanía y el reparto de la carga no fueron obstáculos para el GMG porque coordinó el trabajo de las organizaciones de la ONU que ya han sido invitadas a trabajar en los países.

Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo

Durante años, la Asamblea General pidió un evento de alto nivel en las Naciones Unidas relacionado con la migración y el desarrollo. Pero no fue hasta el nombramiento de Peter Sutherland como representante especial para las migraciones internacionales en 2006 cuando comenzaron los preparativos para el Diálogo de Alto Nivel de la ONU sobre Migración Internacional y Desarrollo. La agenda se centró en el impacto de la migración y el desarrollo, los derechos humanos de los migrantes, la creación de capacidades y las mejores prácticas. Los Estados miembros dudaron en seguir debatiendo sobre la migración en el seno de las Naciones Unidas, por lo que crearon el Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo como un nuevo espacio para que los Estados participaran fuera del sistema de la ONU. Un funcionario de la ONU concluyó que el FMMD “ha hecho un gran trabajo para que los países se reúnan regularmente y sus opiniones converjan. Al principio, el discurso entre los países de origen y de destino era bastante diferente y antagónico, pero ahora la comprensión de la migración y el desarrollo ha convergido realmente”. Una de las consecuencias del aumento de la gobernanza mundial de la migración es que los Estados miembros pueden a veces enmarcar la migración como un impacto positivo en las sociedades y el desarrollo.

El FMMD es un proceso informal y no vinculante dirigido por los Estados, en el que éstos, tanto del Norte como del Sur, comparten las mejores prácticas y participan en debates sobre la migración y el desarrollo. En 2014, Sutherland concluyó: “El Foro creó un espacio seguro en el que las partes interesadas de todo el mundo pueden reunirse, aprender, deliberar y fomentar la cooperación, lejos de las distracciones destructivas de la política nacional”. El FGMD celebra mesas redondas sobre datos e investigación en materia de migración y desarrollo; herramientas de diagnóstico sobre lo que necesitan los países; y evaluaciones de las políticas actuales. A pesar de estar fuera del sistema de la ONU, el secretario general de la ONU asiste a la reunión cada año y la pequeña unidad de apoyo del FMMD se complementó con personal de la oficina del representante especial y del GMG. El enfoque principal del FMMD ha sido la migración y el desarrollo, además de los debates sobre la cohesión social, la migración irregular y los datos. En los últimos documentos finales, la migración y el desarrollo encabezan el número de recomendaciones, sólo por detrás de la gobernanza y la cooperación, y las políticas de remesas y diáspora”. El FMMD ha crecido en la última década: el foro no incluía inicialmente a la sociedad civil y no tuvo debates sobre los derechos humanos de los migrantes en la agenda hasta 2010. Más recientemente, las Jornadas de la Sociedad Civil se han convertido en un elemento básico del FMMD que incluye a los sindicatos, las organizaciones de migrantes y de la diáspora, el sector privado y las agencias de contratación, además de los eventos paralelos organizados por la OIT, la OIM, el Banco Mundial y otras agencias de la ONU.

En el FMMD de 2008, el secretario general de la ONU, Ban Ki-moon, subrayó que “sólo salvaguardando los derechos de los migrantes y garantizando que sean tratados con la dignidad y el respeto que merece” cualquier ser humano, pueden los gobiernos crear las condiciones para que los migrantes contribuyan al desarrollo. Y añadió que la “explotación es la antítesis del desarrollo”. A pesar de los comentarios del secretario general, la intersección de los derechos humanos, la explotación y el desarrollo no fueron una prioridad en el foro. El FMMD sigue siendo implacablemente positivo; por ejemplo, el eslogan de 2018 fue “Honrar los compromisos internacionales para liberar el potencial de todos los migrantes para el desarrollo”, lo que refleja la comprensión de los Estados de los migrantes como un recurso para el desarrollo. Nótese que el eslogan es “migrantes para el desarrollo”, no “desarrollo para los migrantes”. Gran parte del enfoque político en la primera década del FMMD se centró en la integración de las políticas migratorias en las estrategias nacionales de desarrollo. Una de las críticas más antiguas es que el FGMD, y la gobernanza mundial de la migración en general, es un “taller de conversación” y está obsesionado con la investigación y los datos, más que con los compromisos. Los partidarios de esta iniciativa sostienen que las reuniones informales y no vinculantes son un espacio para la socialización y la difusión de normas.

Más recientemente, el FMMD ha ampliado la agenda de migración y desarrollo más allá de los simples migrantes que impulsan el desarrollo. Por ejemplo, en las declaraciones de los representantes de los países en el FMMD se mencionan con más frecuencia los derechos humanos de los migrantes, un tema que antes se evitaba. En 2013, las Naciones Unidas acogieron el segundo Diálogo de Alto Nivel sobre Migración Internacional y Desarrollo y debatieron cuestiones tan diversas como los “derechos humanos de todos los migrantes”, la migración laboral, la explotación, la opinión pública y la migración y el desarrollo en la agenda de desarrollo posterior a 2015. Al año siguiente, la presidenta sueca hizo del desarrollo inclusivo una parte fundamental de los debates en el FGMD de 2014 en preparación de los ODS.

Ejemplos

El Grupo Mundial sobre Migración, el Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo y los Objetivos de Desarrollo Sostenible son, entonces, ejemplos de la institucionalización de la gobernanza mundial de la migración. En cada caso, los actores se enfrentaron a importantes obstáculos para la cooperación, como intereses divergentes e ideas contradictorias sobre la cooperación. El GMG evitó las relaciones asimétricas de poder y las cuestiones de soberanía porque estaba formado por organizaciones de la ONU, no por Estados miembros. Sin embargo, el GMG fue presa de las típicas guerras territoriales entre las entidades de la ONU. El GMG evitó las presiones de la opinión pública porque la política interna de las reuniones interinstitucionales de la ONU no suscita mucha atención, y mucho menos titulares. El FMMD se situó fuera del sistema de la ONU, en parte, para permitir a los Estados debatir informalmente sobre la migración sin la presión de poner a todo el mundo de acuerdo. El FGMD superó las barreras a la cooperación socializando a los Estados para que vieran sus intereses comunes en la gobernanza de la migración. Los ODS integraron la migración en la arquitectura global de medición y revisión. Esto permitió que la cooperación en materia de migración se integrara en la agenda de desarrollo más amplia, contribuyendo al mismo tiempo al debate sobre el impacto de la migración en el desarrollo. El GMG, el FMMD y los ODS evitaron comprometerse con los criterios de reparto de la carga, eludiendo la complicada política de quién paga por las poblaciones desplazadas. Es significativo que el GMG, el FMMD y los ODS se apoyen en nuevos conocimientos y liderazgo creados por negociaciones iterativas, documentos de aportación, reuniones especializadas y presupuestos ampliados. Este proceso creó nuevos expertos y funcionarios comprometidos con la cooperación en materia de migración en el sistema de las Naciones Unidas, que a su vez tenían un incentivo para seguir cooperando. La voluntad política de cada institución provino de los niveles sin precedentes de personas desplazadas y migrantes vulnerables, y se basó en iniciativas regionales como parte de sus respuestas.

Recursos

Notas y Referencias

Véase También

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