Política Migratoria

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Gobernanza migratoria

En la Economía Internacional

Las personas migran de un Estado nacional a otro, y la gobernanza de la migración internacional se refiere a las leyes y normas nacionales e internacionales que regulan dichos movimientos. Aunque la migración internacional implica, por definición, a dos Estados-nación y a las personas que se desplazan entre ellos, la mayor parte de la migración se produce conforme a las leyes nacionales de los Estados receptores, aunque estas leyes nacionales pueden estar conformadas por normas internacionales.

El mejor ejemplo de gobernanza internacional de la migración se aplica a los refugiados, alrededor del 5% de los 200 millones de migrantes del mundo. La Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967 definen al refugiado como una persona que, «debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país». Los 138 signatarios de la Convención y el Protocolo se comprometen a no devolver o »devolver» a sus países de origen a las personas que cumplan esta definición.

Los países de la Convención de Ginebra a veces reasientan a personas reconocidas por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), como cuando Estados Unidos reasentó a los vietnamitas que emigraron a Tailandia y otros países del sudeste asiático a finales de la década de 1970. Otros países que no reasientan a los refugiados suelen participar en el reparto de la carga, aportando fondos para apoyar a los refugiados que se han refugiado en países pobres, como los afganos en Pakistán, y apoyando la repatriación cuando sus países de origen son seguros. Los países también establecen sistemas para examinar a los extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) que llegan y solicitan asilo, y a los que necesitan protección se les permite quedarse. Los países difieren en la forma de aplicar la Convención de Ginebra sobre los Refugiados: los países tradicionalmente receptores de inmigración, como Estados Unidos y Canadá, reasientan a más refugiados, mientras que los países europeos, como Gran Bretaña y Francia, se ocupan de los solicitantes de asilo. Las leyes nacionales determinan exactamente la asistencia que reciben los refugiados y los solicitantes de asilo. Los países europeos suelen proporcionar alojamiento y otras ayudas tanto a los refugiados como a los solicitantes de asilo, mientras que Estados Unidos confía en organizaciones privadas como las iglesias para integrar a los refugiados y atender a los solicitantes de asilo.

Gobernanza y migración

El informe de 1995 de la Comisión sobre la Gobernanza Mundial definió la gobernanza como la suma de las múltiples formas en que los individuos y las instituciones, públicas y privadas, gestionan sus asuntos comunes, un proceso continuo a través del cual se pueden acomodar intereses conflictos o diversos y emprender acciones cooperativas. La gobernanza de los asuntos internacionales es acordada por los Estados nación que ven las ventajas de crear reglas y normas, así como instituciones que garanticen su cumplimiento. Por ejemplo, la Organización Mundial del Comercio (OMC) establece reglas para el comercio internacional de bienes y servicios, estableciendo mecanismos para resolver disputas comerciales, y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) promueve políticas que protegen a los trabajadores. Los Estados-nación pueden delegar una parte de su soberanía nacional en instituciones internacionales como la Organización Mundial del Comercio y la Organización Internacional del Trabajo, aceptando incorporar los acuerdos o convenios que establecen a las leyes nacionales que rigen el comercio y los derechos de los trabajadores.

Organizaciones internacionales como la Organización Mundial del Comercio y la Organización Internacional del Trabajo establecen normas para el comportamiento de los Estados-nación, mientras que organizaciones como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) prestan servicios a los Estados. La OIM comenzó como una organización intergubernamental que trasladaba a los refugiados y desplazados a nuevos hogares al final de la Segunda Guerra Mundial. Ha evolucionado hasta convertirse en una organización de 118 países que pretende mejorar la gestión de la migración prestando servicios y asesoramiento a los gobiernos. La OIM actúa como secretaria de una serie de esfuerzos ad hoc para mejorar la gestión de la migración, incluida la Iniciativa de Berna que dio lugar a la Agenda Internacional para la Gestión de la Migración, un »sistema de referencia y marco político no vinculante».

El número de emigrantes internacionales se duplicó entre 1985 y 2005 hasta alcanzar casi 200 millones; los emigrantes son personas que se encuentran fuera de su país de ciudadanía un año o más, independientemente de su situación legal y del motivo por el que se encuentran en el extranjero. Es probable que la migración internacional siga aumentando debido a las desigualdades demográficas y económicas entre los países, así como a las revoluciones en las comunicaciones y el transporte que facilitan el conocimiento de las oportunidades en el extranjero y el viaje a través de las fronteras nacionales para aprovecharlas.

Puntualización

Sin embargo, es difícil llegar a un acuerdo internacional sobre un sistema de gestión de la migración, ya que la soberanía incluye el derecho a determinar quién entra y permanece en un país. Al no haber consenso sobre si la migración es buena o mala para los países emisores y receptores, no existe un marco jurídico e institucional para tratar la migración de forma cooperativa a escala mundial, salvo el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y la protección de los refugiados.

El desarrollo de un marco político global es difícil porque las contradicciones políticas a nivel nacional se reflejan a nivel internacional. Esto ocurre en otros ámbitos con marcos globales, como cuando los gobiernos nacionales promueven un comercio más libre en la Organización Mundial del Comercio, pero protegen a sus agricultores con subvenciones y barreras a la importación, lo que dificulta que una Organización Mundial del Comercio que funciona mediante el logro de un consenso entre sus Estados miembros reduzca las barreras comerciales agrícolas. Del mismo modo, si los países industriales quieren animar a los mejores y más brillantes de los países en desarrollo a trabajar y establecerse, pueden retrasar el desarrollo económico y acelerar la migración no deseada de los trabajadores menos cualificados, de modo que los debates mundiales sobre dicha migración pueden derivar rápidamente en discusiones sobre la compensación por la fuga de cerebros.

La mayoría de las organizaciones internacionales actúan de forma descendente, tratando de establecer normas que protejan a los migrantes en los Estados-nación que ratifiquen los convenios y protocolos aprobados por los miembros de la organización. Los convenios internacionales de derechos humanos otorgan a las personas el derecho a salir de su país, pero no existe un derecho comparable a entrar o permanecer en otro país. La Organización Internacional del Trabajo aprobó importantes convenios en 1949 y 1975 para proteger a los trabajadores migrantes, y la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó un convenio más amplio sobre los migrantes en 1990.

Detalles

Por último, la ONU aprobó en 1998 dos protocolos destinados a frenar el contrabando y el tráfico de personas a través de las fronteras nacionales.

El Convenio 97 de la Organización Internacional del Trabajo (1949) estableció el principio fundamental de la igualdad de trato para los trabajadores migrantes, lo que significa que los migrantes deben ser tratados como otros trabajadores en los países en los que trabajan. La Organización Internacional del Trabajo pidió que los trabajadores migrantes se desplazaran a través de las fronteras nacionales bajo los términos de acuerdos bilaterales y que tuvieran derechos laborales que iban desde el derecho a organizar sindicatos hasta el derecho a los beneficios relacionados con el trabajo. El Convenio 143 de la Organización Internacional del Trabajo (1975) hace hincapié en las medidas que deben adoptar los gobiernos para reducir al mínimo la migración ilegal y promover la integración de los migrantes establecidos.

En ambos casos, los convenios de la Organización Internacional del Trabajo sobre migrantes tienen menos ratificaciones que la media, 42 para el Convenio 97 y 18 para el Convenio 143 en 2005. La reticencia de los países a ratificar los convenios de la Organización Internacional del Trabajo sobre migrantes se atribuye a menudo a las disposiciones de los convenios que entran en conflicto con la legislación nacional. Por ejemplo, los trabajadores migrantes en Estados Unidos tienen los mismos derechos sindicales que los trabajadores estadounidenses, pero si los migrantes no autorizados son despedidos ilegalmente a causa de sus actividades sindicales, no tienen derecho a cobrar por el tiempo que no trabajaron.

El Tribunal Supremo de EE.UU. sostuvo en el caso Hoffman Plastics (2002) que exigir el pago de salarios atrasados a los inmigrantes no autorizados fomentaría la evasión exitosa de la aprehensión por parte de las autoridades de inmigración, condonaría las violaciones anteriores de las leyes de inmigración y alentaría futuras violaciones.Entre las Líneas En efecto, el tribunal dictaminó que la violación de las leyes de inmigración por parte de un trabajador no autorizado era más grave que la violación de las leyes laborales por parte de un empleador.

El 18 de diciembre de 1990, la Asamblea General de la ONU aprobó la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. Esta convención de 8 partes y 93 artículos entró en vigor en julio de 2003 para «contribuir a la armonización de las actitudes de los Estados mediante la aceptación de los principios básicos relativos al trato de los trabajadores migratorios y sus familiares». La Convención de la ONU ha sido ratificada por 35 de los principales países emisores de emigrantes, en parte porque va más allá de las protecciones de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo para cubrir a todos los emigrantes, autorizados y no autorizados.

Las principales protecciones relacionadas con el empleo de la Convención de la ONU se encuentran en la parte III, sobre todo en los artículos 25-27, que prescriben la igualdad de salarios y condiciones de trabajo para los trabajadores nacionales y migrantes autorizados y no autorizados, afirman que los migrantes deben poder afiliarse a sindicatos y piden que los trabajadores migrantes reciban los beneficios de los sistemas de seguridad social a los que contribuyen, o que reciban el reembolso de sus contribuciones a la seguridad social al partir. Los migrantes autorizados deben tener otros derechos establecidos en la parte IV, como el derecho a la información sobre los trabajos en el extranjero antes de su llegada, así como una lista de «igualdad de trato», que incluye la libertad de movimiento dentro del país de acogida, la libertad de formar sindicatos y participar en la vida política del país de acogida, y la igualdad de acceso a los servicios de empleo, la vivienda pública y las instituciones educativas.

Las Naciones Unidas cuentan con un Alto Comisionado para los Derechos Humanos que examina el cumplimiento de siete «tratados básicos de derechos humanos» que aplican la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948). Entre ellos se encuentran la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966); la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979) la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984); la Convención sobre los Derechos del Niño (1989); y la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (1990).

Otros instrumentos y declaraciones internacionales también reclaman la igualdad de trato para los inmigrantes. La Declaración y el Programa de Acción de Viena sobre Derechos Humanos (1993) y el Programa de Acción de El Cairo de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo (1994) afirmaron la importancia de promover y proteger los derechos humanos de los trabajadores migrantes y sus familias, y la Plataforma de Acción de Pekín de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (1995) prestó especial atención a los derechos de las mujeres migrantes e instó a protegerlas de la violencia y la explotación. La Conferencia Mundial sobre el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, celebrada en 2001, emitió la Declaración y el Programa de Acción de Durban, en los que se pedía a los países que permitieran a los migrantes reunir a sus familias y que hicieran esfuerzos activos para reducir la discriminación contra los trabajadores migrantes. La Asamblea General de la ONU adoptó en 2000 la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional, que cuenta con dos protocolos adicionales: el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, y el Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire.

En 2006, la ONU celebró un diálogo de alto nivel sobre migración y desarrollo, en el que se aprobó un nuevo »foro móvil» para debatir las mejores prácticas para maximizar el impacto en el desarrollo de la migración, las remesas y el retorno o la permanencia de los migrantes en el extranjero, pero forjando nuevos vínculos comerciales y de inversión con sus países de origen. El foro es una alternativa a las propuestas de una nueva »Organización Mundial de la Migración» análoga a la Organización Mundial del Comercio, defendida por algunos como forma de mejorar la gobernanza de la migración internacional.

La mayor parte de la migración se rige unilateralmente por los países receptores, que deciden si son destino de inmigrantes, trabajadores invitados y otros tipos de extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) y establecen las normas que rigen las entradas y las estancias.

Puntualización

Sin embargo, dado que la mayor parte de la migración se produce entre países vecinos, existen muchos acuerdos bilaterales y regionales que abordan la migración. El mayor flujo migratorio bilateral del mundo implica una media de 200.000 inmigrantes mexicanos, millones de visitantes no inmigrantes y trabajadores invitados, y el asentamiento de unos 400.000 mexicanos no autorizados cada año en Estados Unidos. Los funcionarios de inmigración de México y Estados Unidos celebran consultas periódicas, y el ex presidente mexicano Vicente Fox (2000-2006) hizo de la mejora de la situación de los mexicanos en Estados Unidos su principal prioridad en política exterior.

La Conferencia Regional sobre Migración, o Proceso de Puebla, una iniciativa lanzada por el gobierno mexicano en la ciudad de Puebla en 1996 en respuesta a la aprobación de la Proposición 187 en California en 1994, incluye a 11 países que se reúnen al menos una vez al año para debatir cuestiones de migración: Canadá, Estados Unidos, México y los países centroamericanos más la República Dominicana.

Informaciones

Los debates abarcan los cambios en las políticas migratorias nacionales, el vínculo entre migración y desarrollo, el tráfico de migrantes, la cooperación para el retorno de los migrantes extrarregionales y los derechos humanos de los migrantes. A las consultas del Proceso de Puebla se les atribuye el mérito de haber allanado el camino para que Estados Unidos legalizara el estatus de muchos centroamericanos que emigraron a Estados Unidos durante las guerras civiles de los años ochenta, y de haber concedido un estatus de protección temporal a los centroamericanos en Estados Unidos cuando el huracán Mitch sembró la destrucción en 1998 y después de que El Salvador sufriera graves terremotos en 2001, y de haber fomentado la cooperación para mejorar la seguridad en las fronteras entre México y Estados Unidos y entre México y Guatemala. Hay muchos otros foros regionales de migración, como los que existen entre la Unión Europea y los países del norte de África, entre los países africanos y entre los países andinos de Sudamérica.Entre las Líneas En estos foros se debaten cuestiones económicas, como las remesas y el desarrollo, y cuestiones de gestión de la migración, como los traficantes y los delincuentes (por ejemplo, en la Organización Internacional para las Migraciones durante el primer decenio del siglo XXI).

Hacia dónde va la gobernanza de la migración

Alrededor de dos tercios de los migrantes del mundo se encuentran en los países de altos ingresos, que tienen una sexta parte de la población mundial, pero cinco sextas partes de la producción económica mundial. Aunque hay casi tantos trabajadores migrantes de países en desarrollo en otros países en desarrollo (unos 30 millones en 2005) como migrantes de países en desarrollo en países industriales (31 millones), la mayoría de los problemas de gobernanza no resueltos afectan a los países en desarrollo y a los industriales. Por ejemplo, una de las principales cuestiones es la condicionalidad, es decir, si los países industriales que proporcionan ayuda, o abren las puertas a los trabajadores invitados pueden exigir a los países emisores que cooperen para aceptar el retorno de los nacionales detenidos.

Muchos observadores creen que reunir a los gobiernos para hablar sobre la migración es el primer paso para mejorar la gobernanza. Entre los principales resultados concretos de las organizaciones regionales destinadas a mejorar la gobernanza de la migración se encuentra el de dificultar que los extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) no autorizados soliciten asilo en más de un país. Tanto Estados Unidos como Europa han persuadido a los países vecinos del sur para que impidan el tránsito de los inmigrantes que se dirigen a sus fronteras (empujando las fronteras hacia fuera), a veces con ayuda financiera, como cuando Estados Unidos ayuda a México a impedir el tránsito de nacionales de terceros países que se dirigen a Estados Unidos.

La mayor parte de la migración se produce dentro de las regiones, y las organizaciones regionales que debaten cuestiones de migración pueden ser más informales y flexibles que las organizaciones mundiales que establecen normas y mecanismos de aplicación. La mayoría de las organizaciones regionales incluyen países emisores y receptores, pero no elaboran normas vinculantes. Por lo general, es mucho más fácil llegar a un consenso en una reunión a puerta cerrada sobre cuestiones de migración regional que negociar normas globales en foros en los que los intereses nacionales pueden variar mucho.

El papel de la gobernanza de la migración en la economía mundial (o global) moderna es establecer normas que regulen el movimiento de los trabajadores a través de las fronteras para períodos temporales de empleo. El principio fundamental de los convenios internacionales que protegen a los migrantes es la igualdad, tratando a los trabajadores migrantes como a los locales. La brecha entre este objetivo de igualdad y las realidades de los migrantes suele ser grande.

Datos verificados por: Brooks