Información Pública

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El derecho de acceso a la información pública en los Estados miembros de la Unión Europea

En los siguientes epígrafes tratarán de darse unas pinceladas acerca del régimen de este derecho en los Estados Miembros de la Unión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). (…) Para ello ha resultado fundamental la consulta de la obra “Access to information in the European Unión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto) (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). A comparative Analysis of the EC and Member State Legislation” (en adelante, el Análisis Comparativo), que recoge la legislación y los datos relevantes sobre el derecho de acceso a la información pública, en manos del poder ejecutivo, de todos los Estados con los que contaba la Unión Europea en el año 2004. La incorporación posterior de nuevos países ha determinado, naturalmente, la utilización de otras fuentes y la consulta de otras obras, para tratar de ofrecer al lector una exposición lo más completa y actualizada posible.

Reconocimiento y regulación del derecho

En diecisiete de los veintiocho Estados que componen la Unión, el derecho de acceso a la información pública se encuentra reconocido en sus Constituciones o en normas con valor constitucional, y regulado en leyes específicamente dedicadas a la materia (debido a la extensión limitada de este trabajo tan solo nos referiremos a las adoptadas a nivel estatal o federal).

Normativas:

• En Austria, el derecho de acceso a la información se encuentra previsto en el artículo 20 de su Constitución de 1929, desarrollado en la Ley 286/1987, de 15 de mayo, de Marco Federal sobre la Información;
• en Bélgica, en el artículo 32 de la Constitución de 17 de febrero de 1994, en la Ley 94-1724, de 2 de abril de 1994 y en la Ley federal de 12 de noviembre de 1997;
• en Estonia, en el artículo 44 de la Constitución de 28 de junio de 1992, desarrollado en la Ley de Información Pública de 15 de noviembre de 2000;
• en Finlandia, en el artículo 12 de la Constitución de 11 de junio de 1999 y en la Ley 621/99, sobre Apertura de las Actividades del Gobierno, de 21 de mayo de 1999;
• en Grecia, en los artículos 5A y 10 de la Constitución de 1975 y en la Ley 2690/1999, del Código de Procedimiento Administrativo, de 9 de marzo de 1999;
• en Hungría, en el artículo 61 de la Constitución de 1949 y en la Ley LXIII sobre Protección de Datos Personales y Revelación de Datos de Interés Público, de 27 de octubre de 1992;
• en Lituania, en el artículo 25 de su Constitución de 25 de octubre de 1992 y en la Ley 1-1418 sobre Información al Público, de 2 de julio de 1996;
• en los Países Bajos, en el artículo 110 de su Constitución de 17 de febrero de 1983 y en la Ley sobre Acceso Público a la Información del Gobierno, de 31 de octubre de 1991;
• en Polonia, en el artículo 61 de la Constitución de 2 de abril de 1997 y en la Ley de Acceso a
  la Información Pública, de 6 de septiembre de 2001;
• en Portugal, en el artículo 48 de la Constitución de 2 de abril de 1976 y en la Ley 65/1993, sobre Acceso a los Documentos Administrativos, de 26 de agosto de 1993;
• en Eslovaquia, en el artículo 26 de la Constitución de 1 de octubre de 1992 y en la Ley 211/00 sobre libre acceso a la información, de 17 de mayo de 2000;
• en Eslovenia, en el artículo 39 de la Constitución de 1991 y en la Ley sobre Acceso a
  la Información de Carácter Público de 25 de febrero de 2003;
• en España, en el artículo 105 Constitución de 29 de diciembre de 1978 y en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común;
• en Rumanía, en el artículo 31 de la Constitución de 8 de diciembre de 1991, desarrollado en la Ley 554/2001 sobre Libertad de Información; y
• en Bulgaria, en el artículo 41 de su constitución de 13 de julio de 1999 y en la Ley de Acceso a la Información Pública de 7 de julio de 2000.

Por su parte, en la República Checa este derecho se encuentra recogido en el artículo 17 de la Ley 2/1993— que contiene la Carta de Derechos y Libertades fundamentales y que posee valor constitucional— y desarrollado en la Ley 106/1999, sobre Libre Acceso a la Información, de 11 de mayo de 1999.Entre las Líneas En Suecia, el derecho de acceso se encuentra regulado en la Ley de Libertad de Prensa de 1766, que forma parte de la Constitución.

Existen países en los que el derecho de acceso a la información pública no se encuentra previsto en las normas constitucionales sino tan solo en la legislación específica sobre la materia. Es el caso:

• de Irlanda, que regula este derecho en su Ley 13 de 21 de abril de 1997 de Libertad de Información; de Francia, que lo hace en la Ley 78-753 de 17 de julio de 1978, en la Ley 2000-321 y en la Ley 79-18 sobre consulta de archivos de 3 de enero de 1979;
• de Alemania, que lo contempla en la Ley Federal sobre Libertad de Información, de 5 de septiembre de 2005;
• de Italia, que lo regula en la Ley 241 de 7 de agosto de 1990, que establece nuevas normas
  en el procedimiento administrativo y el derecho de acceso a los documentos administrativos;
• de Dinamarca, que lo prevé en la Ley Danesa de la Administración Pública, 571 de 19 de diciembre de 1985, y en la Ley 572 de 19 de diciembre de 1985, sobre el Acceso a los Archivos de la Administración Pública;
• de Reino Unido, que lo regula en la Ley de Acceso a la Información, de 30 de noviembre de 2000;
• de Letonia, que lo hace en la Ley de Libertad de Información de 29 de octubre de 1998; y de Croacia, que lo prevé en la Ley sobre el Derecho de Acceso a la Información de 15 de octubre de 2003.

Diferente resulta el caso de Malta, que carece de una ley general sobre acceso a la información o a los documentos administrativos. Este país tan solo cuenta con cinco normas especiales que contienen previsiones relacionadas con el acceso a la información y que tienen por objeto la regulación de la prensa, los archivos nacionales, el Defensor del Pueblo, la protección medioambiental y la protección de datos.

Otros Elementos

Además, a diferencia de lo que ocurre en el resto de Estados miembros de la Unión, en Malta todos los documentos en poder del ejecutivo son secretos, salvo que una ley prevea otra cosa o salvo que formen parte de los Archivos Nacionales y su acceso no sea limitado por el Ministro de Educación.

Cierran el panorama de países que componen la Unión Europea, Chipre y Luxemburgo, que carecen de regulación del derecho de acceso a la información pública.

Titularidad del derecho

Ya sea en la Constitución o en la legislación específica, en la mayoría de los Estados de la Unión Europea, este derecho se reconoce a todas las personas —nacionales o extranjeras, físicas o jurídicas— con independencia de la presencia o ausencia de un interés legítimo en su obtención.

Así ocurre:

• en Austria (“Cualquiera puede solicitar información pública”);
• en Bélgica (“Todos tienen derecho a consultar cualquier documento administrativo ya que se les entregue copia”);
• en la República Checa (“cualquier persona física o jurídica”);
• en Finlandia (“Todas las personas tienen derecho a acceder a la información de los documentos y registros públicos”);
• en Alemania (“Todos tienen derecho a información pública”);
• en Grecia (“Todos tienen derecho a la información, tal y como se detalle por ley”);
• en Hungría (“…toda persona tendrá derecho a la (…) obtención de información de interés público”);
• en Irlanda (“…otorga un derecho a cada persona a acceder a cualquier registro);
• en Letonia (“las personas físicas y jurídicas tienen derecho a obtener información de las instituciones administrativas estatales”);
• en los Países Bajos (“cualquiera puede solicitar información a una autoridad administrativa”);
• en Eslovaquia (“todos tendrán derecho a la información pública”);
• en Eslovenia (“…todas las personas tienen derecho de obtener información de
  naturaleza pública”);
• en Reino Unido (“cualquier persona que efectúe una petición de información tiene derecho a ser informada”) y
• en Rumanía (“El derecho de la persona a tener acceso a cualquier información de interés público no puede ser limitado”).

En otros casos, el derecho de acceso se reconoció en un primer momento solo a los ciudadanos del país, si bien su ámbito subjetivo fue objeto de ampliación en la legislación de desarrollo.

Así ocurrió:

• en Polonia (la Constitución establece que “El ciudadano tendrá derecho de obtener información”, mientras que la Ley de Acceso a la Información Pública garantiza este derecho a “cualquiera”);
• en Portugal (la Constitución reconoce el derecho a “Todos los ciudadanos” mientras que su Ley sobre Acceso a los Documentos Administrativos establece que “todos tendrán derecho
  a la información pública”);
• en Lituania (la Constitución se refiere a “Cualquier ciudadano” mientras que su Ley sobre Información al Público dispone que “Cualquier persona tiene derecho”);
• en Estonia (la Constitución circunscribe el derecho a la petición de información de un “ciudadano estonio” mientras que la Ley de Información Pública se lo reconoce a “todos en el territorio de Estonia”);
• en Suecia (la Ley de Libertad de Prensa se refiere a “cada ciudadano sueco” a los que se equiparan los “extranjeros”) y, por último,
• en Bulgaria (la Constitución se refiere a los “ciudadanos” mientras que la Ley de Acceso a la Información Pública lo amplía a “cualquier persona física o jurídica”).

En un tercer grupo de países cabría situar a España, pues tanto la Constitución como la Ley de Procedimiento Administrativo utilizan el término “ciudadanos”. No obstante la doctrina (FERNANDEZ RAMOS, 1997) sostiene que la utilización de aquel término responde a una finalidad de política legislativa, de estilo, que queda patente en el debate parlamentario de la ley; ley que, por su parte, reconoce a los extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) y a las personas jurídicas la posibilidad de tener la condición de interesados en los procedimientos, con los derechos que ello conlleva, entre los que se encuentra el de acceso al expediente administrativo.

Por último, hemos de hacer referencia a un reducidísimo número de países que exigen la presencia de un interés legítimo para tener acceso a la información pública. Se trata de Italia (“interés en proteger jurídicamente situaciones relevantes”) y de Grecia, en el caso de los “documentos privados” que se encuentren en poder de las autoridades públicas.

Objeto del derecho

El objeto del derecho no se encuentra descrito y acotado de igual forma en todos los ordenamientos nacionales.

Un gran número de países de la Unión utilizan bien el término “documento” bien el término “registro/expediente” para identificar el objeto del derecho, frente a otros, que se refieren a la “información”, concepto aparentemente mucho más amplio.

En el primer grupo se encuentran por ejemplo Bélgica (“Todos tienen derecho a consultar cualquier documento administrativo y a que se les entregue copia”); España (la Constitución y la Ley de Procedimiento Administrativo se refieren al “acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos”) e Irlanda (donde se reconoce “un derecho a cada persona a acceder a cualquier registro”).

En el segundo grupo cabe citar países como Austria (“Cualquiera puede solicitar información”); Alemania (“Todos tienen derecho a información oficial de las autoridades del Gobierno Federal”); Hungría (“… toda persona tiene derecho a la (…) obtención de información de interés público”) y Polonia (“El ciudadano tendrá derecho a obtener información sobre las actividades de órganos de la autoridad pública”)

Ahora bien, con independencia del término del que se sirva cada legislación, no existen grandes diferencias en la práctica, pues en los países incardinables en el primer grupo, el concepto de documento suele entenderse en sentido extenso, al abarcar cualquier tipo de soporte y formato e incluso el supuesto de documentos no existentes pero fácilmente generables mediante la extracción de información de bases de datos. Se incluyen, en todo caso, tanto los documentos generados por las autoridades como los que se encuentren en poder de aquellas.

Países como Francia solo permiten el acceso a documentos finalizados, otros han establecido reglas especiales para documentos de uso interno (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). Algunos Estados, por último, especifican, en una lista no exhaustiva, qué se entiende por documentos oficiales, cuya revelación es obligatoria.

Sujetos obligados

En materia de sujetos obligados la terminología utilizada en la legislación de los países de la Unión Europea tampoco es unívoca.

En algunas de las Constituciones y leyes se encuentran términos como los de “autoridad pública”, ”Gobierno Federal”, “Gobierno Estatal”, “Instituciones del Gobierno Locales”, “Agencias Estatales”, “Servicio Público”, “órganos creados de acuerdo con el derecho público”, etc.

En cualquier caso, al margen de la nomenclatura utilizada, lo cierto es que, en la gran mayoría de los Estados, el sujeto obligado se identifica con el poder ejecutivo y, a lo sumo, con poder el legislativo y el poder judicial cuando ejerzan “funciones administrativas”.

En la mayoría de los países se utiliza para acotar la cuestión, una definición general, más o menos amplia, del poder ejecutivo; mientras que en otros como Reino Unido, Irlanda o Eslovenia se utiliza un sistema de lista ampliable de órganos, autoridades y entidades que son “sujetos obligados”.

Países como Alemania, Estonia, Finlandia, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, Lituania, Polonia, Portugal, Eslovaquia, Suecia y Suiza, incluyen dentro del ámbito de aplicación de sus leyes a sujetos privados que ejercen funciones administrativas. República Checa, Estonia, Dinamarca, a sujetos financiados con fondos públicos (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). Algunos países como Lituania van más allá e incluyen específicamente a los partidos políticos y los sindicatos. Otros, como Estonia, a las organizaciones no gubernamentales que reciben ayuda del Estado.

No obstante, a pesar de aquella identificación con el poder ejecutivo, existen excepciones, como Finlandia, que incluye los tribunales de justicia, o Reino Unido, que incluye el Parlamento.Entre las Líneas En Suecia y Hungría todos los poderes públicos son sujetos obligados.

Límites al derecho

En este campo, la gran mayoría de los Estados miembros se inspiran en el Convenio del Consejo de Europa y contemplan, con más o menos matices, limitaciones fundamentadas en intereses privados —vida privada, integridad y salud, secreto profesional, etc.— y públicos —como la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública, la política económica, etc.— Según el Análisis Comparativo, muchas leyes distinguen entre excepciones preceptivas —cuya concurrencia determina que el sujeto obligado deba denegar el acceso— y facultativas, que dejan un margen de discrecionalidad al responsable para decidir si ha de concederse o no el acceso.

En el Análisis también se efectúa una distinción entre excepciones absolutas y relativas.Entre las Líneas En las primeras, la información afectada por la excepción no podrá ser objeto de revelación en ningún caso.Entre las Líneas En las segundas, la divulgación será posible cuando concurran determinadas condiciones. Según los autores, existen tres “cláusulas de relatividad”: el “test de daño”, la “ponderación de intereses” y el “requerimiento de aprobación”.

Otros Elementos

Además, en países como Suecia y Dinamarca, se utiliza un “test de necesidad” que implica que el acceso solo será denegado cuando la no revelación sea esencial para la protección de determinados intereses.

El “test de daño” supone que el acceso se debe o puede denegar cuando la divulgación pudiera perjudicar determinados intereses. Este test no opera igual en todos los países que lo contemplan.

Así, en la República Checa, se denegará el acceso cuando la divulgación “pudiera dañar” un interés determinado, mientras que en Hungría se utiliza la dicción “perjudicaría”.Entre las Líneas En países como Polonia se observa un endurecimiento de los requisitos que permiten la denegación del acceso, al exigirse un “perjuicio serio” o un “daño sustancial” para el interés en juego.

La “ponderación de intereses” supone que la autoridad obligada ha de ponderar el interés general de la transparencia y el interés protegido por la excepción, de modo que solo cuando el segundo prevalezca sobre el primero, podrá o deberá denegarse el acceso.

El “requerimiento de aprobación” implica que el acceso a determinados documentos solo podrá tener lugar cuando un tercero lo apruebe expresamente (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). Así ocurre en algunos Estados con el acceso a los datos de carácter personal, al exigirse la previa aprobación del afectado.

Para finalizar, hemos de referirnos al juego, en esta materia, de la legislación en materia de datos personales y en materia de secretos oficiales, ya que las soluciones de los Estados son muy diversas.

Por lo que se refiere a la protección de datos personales, en algunas legislaciones nacionales se prevé, como presupuesto para su revelación, la superación del test de daño, de ponderación de intereses (Alemania) o la aprobación previa por el afectado (Irlanda o Eslovaquia).

Puntualización

Sin embargo, en otros casos, el acceso a datos personales se contempla como excepción preceptiva y absoluta o fuera del ámbito de aplicación de la legislación de acceso a la información pública.

Lo mismo ocurre en materia de secretos oficiales, es decir, de información cuya revelación se considera dañina para los intereses fundamentales del Estado, al contemplarse en algunas legislaciones como excepción preceptiva y absoluta (Italia) y en otras, al quedar directamente fuera del ámbito de aplicación de la legislación de acceso a los documentos (Estonia).

Procedimiento

En el Análisis Comparativo se llega a la conclusión de que, de acuerdo con muchas de las legislaciones nacionales, la solicitud ha de contener, de la manera más detallada posible, la descripción del asunto sobre el que se solicita información y, cuando sea posible, la especificación de los documentos relevantes.Entre las Líneas En la mayoría de los países la solicitud puede hacerse verbalmente o por escrito.

Existen no obstante excepciones a las líneas generales descritas, como la de Portugal, donde las solicitudes deben contener todas las referencias necesarias para identificar el documento, o la
de Lituania, que distingue entre solicitudes de información, que pueden efectuarse de forma verbal, y solicitudes de documentos oficiales, que han de hacerse por escrito.Entre las Líneas En Bélgica, Portugal y Reino Unido, todas las solicitudes deben ser escritas. El contenido mínimo que ha de tener la solicitud también varía entre países.Entre las Líneas En algunas legislaciones nacionales, de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio 205, se prevé que la autoridad pueda exigir el pago de una tasa que no exceda de los costes (o costos, como se emplea mayoritariamente en América) en que se haya incurrido para “producir el documento”.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Por otro lado, en casi todos los Estados se establecen plazos máximos de resolución, que oscilan entre los cinco días hábiles y las ocho semanas. Generalmente, cuando concurran razones que lo justifiquen, el plazo (véase más en esta plataforma general) puede ser objeto de ampliación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Cuando la solicitud se dirige a la autoridad equivocada, se prevé, bien el reenvío por la autoridad receptora a la competente, bien la comunicación al solicitante de su error y la indicación de la competente.

Se permite que el acceso a la información tenga lugar mediante la consulta del documento, el examen del original, la obtención de una copia o un extracto.Entre las Líneas En la mayoría de las legislaciones no se precisa que el acceso se produzca por un medio en concreto.

Por último, la denegación del acceso ha de efectuarse, siguiendo la mayoría de las regulaciones, por escrito y de forma motivada.

Recursos

En esta materia, el Análisis llama la atención sobre el hecho de que la mayoría de las leyes de acceso de los Estados de la Unión prevén, frente a las resoluciones en las que se deniega el acceso al documento o información solicitada, uno, varios o todos los procedimientos de revisión que a continuación se exponen.

En primer lugar, el sistema de recurso administrativo, que normalmente se presenta ante el órgano o autoridad superior, aunque en algunos países ha de hacerse ante quien dictó la resolución que se pretende impugnar.

En segundo lugar, el sistema de comisionado o comité de supervisión, cuyo cometido principal es el de vigilar, controlar o velar por la aplicación de las normas de acceso a los documentos o
información pública. Existen diferencias, no obstante, desde el punto de vista de sus funciones, en los países que han dispuesto su creación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto) (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). Así, por ejemplo en Portugal, antes del recurso administrativo, el solicitante ha de acudir al Comité de Acceso a Documentos Administrativos, que elabora un informe que remite al solicitante y a la autoridad que habrá de revisar su decisión.

En Bélgica, el recurso administrativo se combina con una petición de dictamen no vinculante a la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos, que, en el plazo (véase más en esta plataforma general) de 30 días, habrá de enviárselo al solicitante y a la autoridad.Entre las Líneas En Francia, el solicitante está obligado a presentar una queja ante el Comité de Acceso a los Documentos Administrativos, que puede emitir una recomendación no vinculante, antes de acudir a un órgano judicial.

En Hungría, el Comisionado de Protección de Datos puede requerir —mediante una orden jurídicamente vinculante— a la autoridad que modifique su decisión negativa. La misma facultad posee el Comisionado de Información de Irlanda y el Comisionado sobre el Acceso a la Información de Carácter Público de Eslovenia.

En Reino Unido, el Comisionado de Información puede emitir un aviso de ejecución, legalmente vinculante, en el que se especifiquen los pasos que la autoridad ha de seguir para dar cumplimiento a la legislación sobre acceso a la información. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Si la autoridad no cumple, el Comisionado podrá acudir a los Tribunales. El aviso del comisionado también puede ser recurrido en apelación ante el Tribunal de Información, después de lo cual cabe recurso
ante la High Court of Justice.

Cierra el sistema de medios de revisión, el recurso ante un órgano judicial, ordinario o especializado, como ocurre en los países en los que existe un orden contencioso administrativo.

Autor: Mª Del Valle Ares González (Secretaría General Técnica. Centro de Publicaciones. Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, España)

El Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos oficiales

En este Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos oficiales se dispone que cada Parte “garantizará a toda persona, sin discriminación alguna, el derecho a acceder, a solicitud propia, a documentos públicos en poder de autoridades públicas” (artículo 2). Véase más sobre el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos oficiales en esta enciclopedia jurídica.

Acceso a los Documentos Públicos en el Derecho Europeo

El derecho de reconocimiento y garantía del derecho de acceso a los documentos públicos contribuye, según el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, “a reforzar el principio de la democracia y el respeto de los derechos fundamentales”.

Recursos

Notas y Referencias

1. Publicado por IICA, del Grupo Andino

Véase También

• ARENILLA, M. y REDONDO, J.C. (2011). “Ética, Transparencia y participación”. Crisis y reforma de la administración pública. Oleiros, Netbiblo, pp 349 y ss.
• Ares González, Mª Del Valle (2013). La transparencia en la Unión Europea. Una visión comparada.
• GUICHOT, E. (2011). Transparencia y Acceso a la Información en el Derecho Europeo. Sevilla, Editorial Derecho Global.
• GUICHOT, E. (2011). “Transparencia y acceso a la información pública en España: análisis y propuestas legislativas”. Documento de trabajo 170/2011. Fundación Alternativas.
• KRANENBORG, H. y VOERMANS, W. (2005) (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). Access to Information in the European Union (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). A comparative Analysis of EC and Member States Legislation. Groningen, Europa Law Publishing.
• LAGABASTER, I. (2010). “Notas sobre el derecho administrativo de la información”. GARCÍA, R. (ed.) en Derecho administrativo de la información y administración transparente. Madrid, Marcial Pons, pp. 103 y ss.
• SOMMERMANN, K. (2010). “La exigencia de una Administración transparente en la perspectiva de los principios de democracia y del estado de derecho”. GARCÍA, R. (ed.) en Derecho administrativo de la información y administración transparente. Madrid, Marcial Pons, pp. 11 y ss

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