Libre Acceso a las Actividades de Servicios

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Ley (Española) 17/2009, de 23 de Noviembre, sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio

Se reproduce a continuación parte de un artículo de Esther de Alba Bastarrechea (Letrada del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid. Letrada de la Asamblea de Madrid), cuyo nombre es “La Ley de liberalización de servicios y sus repercusiones en el procedimiento administrativo”:

La Ley 17/2009, de 23 de Noviembre, sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio, “establece unas disposiciones generales que habrán de ser seguidas y concretadas por las modificaciones normativas que se produzcan para proceder a la liberalización de los sectores de servicios ya en el ámbito estatal, donde dichas modificaciones han sido objeto de regulación a través de la Ley 25/2009, como en el autonómico y local.

En definitiva, lo que la Ley 17/2009 establece es un «marco regulatorio general para hacer realidad la libertad de establecimiento, suprimiendo las barreras y obstáculos a su efectividad (art. 4). Frente a la intervención administrativa previa que, bajo el prototipo de la autorización, era tradicional y normal en el Derecho Administrativo español, se postula un control a posteriori mediante una serie de principios generales aplicables en los distintos escalones de la actividad administrativa y la categorización de nuevos medios de intervención ex-post. Se establece el principio general de no sujeción al régimen de autorización administrativa para eliminar intervenciones abusivas o innecesarias. Un nuevo paradigma, que tiene raigambre en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia e implica una relectura de la libertad de empresa y del derecho de propiedad privada plasmada en una nueva configuración de la actuación de las Administraciones Públicas» (1).Entre las Líneas En efecto, si bien la Ley 17/2009 opera sobre la simplificación de los procedimientos administrativos a partir del Capítulo IV, titulado, precisamente, «Simplificación administrativa», no es menos cierto que desde los primeros preceptos comienza la regulación de ese marco regulatorio general. Así, en el Capítulo II, titulado, «Libertad de establecimiento de los prestadores de servicios», regula el principio de libertad de establecimiento, conforme al cual, los prestadores de servicios de cualquier Estado miembro o residentes legalmente en España, podrán establecerse libremente para ejercer una actividad de servicios. Después de establecerse podrán ejercer dicha actividad en cualquier lugar del territorio español.

Se fija un criterio general de no sujeción al régimen de autorización previa, que únicamente podrán existir por razón «imperiosa» de interés general y siempre que sean proporcionados y no discriminatorios. Como regla general será suficiente una comunicación previa o declaración responsable del prestador del servicio, respecto de las cuales operará el silencio positivo, excepto cuando, de nuevo, concurra una imperiosa razón de interés general. Las comunicaciones, declaraciones responsables e, incluso, las autorizaciones podrán estar sometidas a limitaciones temporales y territoriales, aunque con carácter general se prevé su validez para todo el territorio español y por tiempo indefinido. Se prevé también la posibilidad de revocar las autorizaciones por parte de las autoridades y que éstas procedan a decretar la suspensión de la actividad si se dejan de cumplir las condiciones que motivaron la autorización. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). La limitación cuantitativa de las autorizaciones solo podrá tener lugar por la escasez de recursos naturales o físicos o por limitaciones de las capacidades técnicas a utilizar en el desarrollo de la actividad. Para llevar a cabo estas limitaciones se acudirá a un procedimiento de concurso con garantías de publicidad, objetividad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva.

Los requisitos que las Administraciones impongan para el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio deben ser lo menos gravosos y más predecibles y no podrán exigirse por un Estado miembro cuando ya se hayan exigido y cumplimentado en otro. Además los requisitos deberán ajustarse a los siguientes criterios (art. 9):
— No ser discriminatorios. — Estar justificados por una razón imperiosa de interés general. — Ser proporcionados a dicha razón imperiosa de interés general. — Ser claros e inequívocos. — Ser objetivos. — Ser hechos públicos con antelación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). — Ser transparentes y accesibles.

La Ley establece la prohibición de exigencia de determinados requisitos así como la excepcionalidad de exigencia de otros requisitos que se consideran obstáculos graves a la libertad de establecimiento en tanto en cuanto suponen una evaluación previa, sin embargo, no se trata de una prohibición sino de una admisión excepcional siempre que, de acuerdo con la terminología que viene utilizando la Ley, sean proporcionales, no discriminatorios y estén justificados por una razón imperiosa de interés general.Entre las Líneas En este caso, además de estos conceptos jurídicos indeterminados en los que se fundamentan las excepciones a los mandatos de la Ley, la exigencia de los requisitos excepcionales deberá ser comunicada a la Comisión Europea y estar suficientemente motivada en la normativa que imponga dichos requisitos. La Ley admite la prestación de servicios en España por cualquier prestador establecido en otro Estado miembro sin que se le pueda exigir establecimiento en territorio español, obtención de autorización ni inscripción en registro alguno.

La Ley impide también que se impongan prohibiciones para que el prestador pueda llevar a cabo su actividad con la obtención de los medios materiales (infraestructuras, oficinas, etc.) que necesite o que se exijan requisitos sobre el uso de equipos y materiales, salvo por motivos de seguridad y salud en el trabajo. Igualmente se proscribe la exigencia de documentación identificativa específica o que se limiten servicios como trabajador autónomo. Sí se admiten para casos excepcionales y únicamente por motivos de seguridad de los servicios medidas restrictivas que deberán siempre estar debidamente motivadas. Estas medidas solo podrán aplicarse cuando con- curran, conjuntamente, las siguientes condiciones (art. 14.2):
— Que la norma en virtud de la que se adopta la medida no haya sido objeto de armonización comunitaria en el ámbito de la seguridad de los servicios. — Que la medida ofrezca al destinatario del servicio una protección mayor que la adoptada por el Estado miembro de establecimiento, o que éste no haya adoptado ninguna o que sea insuficiente. — Que la medida sea proporcionada.

El Capítulo IV, titulado «Simplificación administrativa» impone a las Administraciones Públicas la revisión de los procedimientos aplicables al establecimiento y prestación de servicios con la finalidad de obtener su simplificación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Como cuestiones concretas cabe exponer las siguientes:
— Las autoridades competentes aceptarán los documentos procedentes de otro Estado miembro relativos a la acreditación del cumplimiento de requisitos exigidos para el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio. — E n el caso de documentos emitidos por una autoridad competente, española o de otro Estado miembro, no se exigirá la presentación de originales ni fotocopias compulsadas ni de traducciones juradas, sin per- juicio de la posibilidad de recabar de la autoridad correspondiente la confirmación de la autenticidad (véase qué es, su concepto; y también su definición como “authentication” en el contexto anglosajón, en inglés) del documento de que se trate. Lo expuesto podrá excepcionarse en casos previstos por la normativa comunitaria o justificados por razones de orden público y seguridad pública.

Una de las cuestiones de mayor relevancia desde el punto de vista administrativo de la Ley 17/2009 es la creación de la ventanilla única electrónica, a través de la cual se podrá obtener toda la información y llevar a cabo todos los trámites precisos para el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio.Entre las Líneas En particular, la Ley regula unas «garantías de información a través de la ventanilla única» (art. 19) especificando que a través de la misma se podrá acceder:
— Al conocimiento de requisitos exigibles y trámites aplicables, así como a los datos de las autoridades competentes. — A los medios y condiciones de acceso a registros y bases de datos. — A las vías de reclamación y recursos que se puedan interponer frente a la Administración y también frente a otros prestadores de servicios o frente a los destinatarios de los mismos. — A los datos de asociaciones sectoriales de servicios y organizaciones de consumidores.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

También a través de la ventanilla única los prestadores de servicios están obligados a comunicar los cambios que afecten a las condiciones que de- terminaron una autorización. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). De forma residual se prevé igualmente que la ventanilla única incorpore otros trámites no incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley, como, por ejemplo, los que se realizan ante la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Tesorería General de la Seguridad Social, así como «aquellos otros que se consideren necesarios» (Disposición Adicional segunda). No podemos dejar de mencionar la regulación, en el Capítulo VI, de la cooperación administrativa para el control efectivo de los prestadores.Entre las Líneas En
efecto, se prevé una cooperación con las autoridades competentes de otros Estados miembros y con la Comisión Europea a efectos de información, control, inspección e investigación sobre los prestadores y para su supervisión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).

Con esta finalidad se designarán diferentes puntos de contacto en la Administración General del Estado y en las Comunidades Autónomas, estableciendo en la primera un punto de contacto de coordinación al que se remitirán todas las comunicaciones de cualquier Administración con la Comisión o con otros Estados miembros. Las solicitudes de información o realización de control, inspección o investigaciones deberán estar debidamente motivadas y las comunicaciones se realizarán a través del punto de contacto.

Pormenores

Las autoridades tanto españolas como de otro Estado miembro podrán consultar en igualdad de condiciones los registros en que se hallen inscritos los prestadores de servicios. Igualmente existirá comunicación, previa solicitud motivada, relativa a las medidas disciplinarias y sanciones administrativas firmes que se hayan adoptado por cualquier autoridad española y que guarden relación directa con la actividad de servicios, así como las condenas penales y las declaraciones de concurso culpable que se hayan dictado respecto a algún prestador en relación directa con su actividad de servicio. Por último la Disposición Adicional primera prevé la existencia de un sistema electrónico de intercambio de información entre las Administraciones y con los demás Estados miembros que garantice el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley.

Notas

1 (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Razquin LizaRRaga, J. A.: «De la intervención administrativa previa al control a posteriori: la reforma del procedimiento administrativo común a consecuencia de la Directiva de Servicios» (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Revista Aranzadi Doctrinal, núm. 2/2010. Ed. Aranzadi, Pamplona, 2010, p. 3.

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