Características Locales en la Implementación de la Directiva de Servicios en los Estados Unitarios

Este elemento es una profundización de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] Nota: puede ser de interés la información sobre las características locales en la Implementación de la Directiva de Servicios (Directiva Bolkestein) en los Estados Federales.

Particularidades en el ámbito local en la Implementación de la Directiva de Servicios en los Estados de Corte Unitario en Europa

El concepto de autonomía municipal puede ser definido como el conjunto de competencias exclusivas sobre un territorio determinado –entre las que se incluye el de organizar sus propias instituciones–, de recursos económicos y financieros propios, reconocidos a un gobierno local elegido por sus habitantes, sin que puede ser modificado o disuelto por otro poder de distinto nivel territorial.

Una Conclusión

Por lo tanto, se trata de un concepto que semeja incompatible con la definición de un Estado unitario pero que en los últimos años cobra un nuevo matiz dados los procesos de descentralización local observados en Francia y Portugal que pivotan sobre la potenciación de las Regiones francesas y freguesías portuguesas siempre articulados sobre las disposiciones normativas adoptadas por el Estado. De manera que la autonomía local y su defensa se encuentra delimitada por la configuración o redefinición operada exclusivamente por el poder central. Debe indicarse que los casos del gobierno local de Eslovenia y Croacia su estudio es tradicionalmente abordado de forma conjunta bajo la fórmula de PECO –países postcomunistas de la Europa Central y occidental– por las similitudes históricas recientes que existen en estos países balcánicos económicamente desarrollados. Aunque existen algunas diferencias, como hemos subrayado, en su estructura territorial, nos encontramos ante dos Estados que han experimentado un importante cambio de regímenes políticos que comparten valores similares y una historia común pero que el asumir sus identidades nacionales les ha impedido desarrollar una cultura administrativa. Estos estados debido al hecho de compartir una historia reciente similar en la que se incluyen sus esfuerzos de integración internacional y la superación de los desafíos de su transición política, sus sistemas de gobierno local no son distintos de manera significativa y apenas se ha materializado la transferencia de competencias al ámbito local45 motivo por el que centraremos nuestro análisis en otros supuestos señalados.
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Un estudio reciente más concreto de los mismos, en concreto de su tipología, puede encontrarse en D. Klimovky, U. Pinterič y P. Jüptner, «Sistemas de gobierno local en países post comunistas miembros de la Unión Europea», cit., pp. 203-244.

En la dinámica unitaria, las unidades territoriales no son otra cosa que un mecanismo tendente a lograr mayor eficiencia del gobierno central, sin desprenderse éste de la decisión política si bien la organización administrativa difiere en los estados señalados. Diferencias sustanciales que se aprecian en el ámbito de los mecanismos de articulación de la descentralización ya que varían desde la puesta en marcha de proyectos piloto o la fijación de acuerdos específicos de delegación de competencias, propios del modelo portugués, hasta aprobación de disposiciones normativas de delegación y transferencia de competencias específicas o incluso de reformulación de todo el modelo de descentralización, como se ha producido en Francia en los últimos años. Unas singularidades que también se extienden sobre el papel que desempeñan los distintos gobiernos locales más o menos próximos a los ciudadanos portugueses o los franceses.

Así podemos señalar que la organización descentralizada francesa se caracteriza por la superposición de distintos niveles administrativos y la existencia de un gran número de gobiernos locales. Tras la Ley de descentralización francesa46 se distinguen varios niveles de gobiernos locales con pleno ejercicio que, conforme al artículo 27 de la Constitución francesa, son definidas como colectividades territoriales –término que sustituye al de colectividad local desde la revisión constitucional de 28 de marzo de 2003–. Las comunas –comunes–, los departamentos –départaments–, las regiones –régions–, las colectividades de estatus particular y algunas colectividades de ultramar se reconocen bajo ese término. Las colectividades territoriales francesas se caracterizan por ser sujetos de derecho a los que se les reconoce personalidad jurídica, libertad de administración, y ciertas competencias.

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La Ley relativa a los derechos y libertades de las comunas, de los departamentos y de las regiones, aprobada por el Parlamento francés el 2 de marzo de 1982 supuso un punto de inflexión en su sistema jurídico político al romper con dos siglos de centralismo lo que provocó un importante cambio no solo en el modelo territorial francés sino también en la sociedad francesa.

Unas colectividades que sufren una profunda reestructuración bajo el gobierno de Hollande, a partir de la Ley de 16 de enero de 2015 aprobada por la Asamblea Nacional, tendente a la disminución del gasto público. De este modo, administrativamente, Francia se divide en trece regiones, noventa y seis departamentos, trescientos veintitrés distritos, mil novecientos noventa y cinco cantones y treinta seis mil quinientas veintinueve municipios o comunas; y cuenta, además, con colectividades, territorios y dependencias de ultramar, así como la metrópolis de Lyon y la colectividad sui generis de Nueva Caledonia. Las regiones francesas se han convertido recientemente en las verdaderas protagonistas de la Administración descentralizada al ser muy amplio su campo de actuación en virtud de la cláusula general de competencia; éstas se rigen por el Título XII de la Constitución francesa y la cuarta parte del Código general de las colectividades locales; a diferencia de otras colectividades, cuentan con dos asambleas: una asamblea deliberante –el Consejo Regional dirigida por un Presidente que se encuentra bajo la autoridad del Prefecto de la región– y una asamblea consultiva –el Consejo económico, social y ambiental regional que representa los grupos de presión de la región y cuya función es aconsejar sobre aquellas cuestiones que deben ser presentadas al Consejo Regional. La Región es la estructura local francesa más reciente ya que, tras la promulgación de las leyes de descentralización, se convierte en gobierno local con la elección de los sus Consejeros Regionales el 16 de marzo de 1986; estos Consejeros regionales son elegidos por sufragio (el derecho al voto) universal, de nuevo como vimos en los supuestos anteriores, por un periodo de seis años y eligen a su Presidente –el Presidente del Consejo Regional maneja el presupuesto, dirige al personal y conduce la político de la región ligada a la acción económica, ordenación territorial y formación profesional–. La reforma territorial emprendida en el año 2014 pretende revitalizarlas y convertirlas en protagonistas de la Administración territorial francesa con la desaparición en un plazo (véase más detalles en esta plataforma general) breve de tiempo de los Consejos Generales y de las Asambleas provinciales.

Los departamentos son regidos por un Consejo General elegido por sufragio (el derecho al voto) directo por un periodo de seis años, cuentan con un prefecto. El prefecto, nombrado por Decreto del Presidente de la República, es el único titular de la autoridad del Estado en el territorio que administra ya que representa al Primer Ministro y a cada uno de los ministros. A nivel local es el jefe del conjunto de los servicios desconcentrados del Estado salvo los servicios judiciales y financieros. Sus principales funciones son las de: responsable de mantenimiento del orden público; de la organización de diferentes elecciones y de prestar auxilio en caso de catástrofe; es arbitro y mediador frente a los gobiernos locales; actúa como garante del respeto de las leyes; establece en nombre del Estado con relaciones contractuales, acuerdos y convenciones los gobiernos locales; tiene un papel fundamental como negociador de los contratos marco entre el Estado y las regiones, etc.

(Los departamentos) se dividen en varios distritos que a su vez tienen un subprefecto cuya función es la de auxiliar (secundario, subordinado)
al perfecto del departamento. El departamento es la división administrativa intermedia y su origen también se encuentra en la Revolución Francesa (véase un resumen, su esquema y sus etapas) si bien la Ley del 10 agosto de 1871 es la que le confiere su carácter de gobierno local autónomo con un órgano propio de deliberación y un ejecutivo; está representado por un Consejo General elegido también por un periodo de seis años mediante sufragio (el derecho al voto) universal –los miembros del Consejo general eligen a su vez al presidente, el Presidente del Consejo General, que es el ejecutivo del departamento y cuyas competencias son fundamentalmente las de preparar y ejecutar las deliberaciones del Consejo General, administrar el presupuesto y dirigir al personal. Son facultades del departamento la acción social, la concentración rural, la organización del transporte escolar y la construcción y el mantenimiento de los Colegio de secundaria. La reforma emprendida por Hollande pretende trasladar la mayor parte de sus competencias a las regiones con el fin de que desaparezcan los Consejos Generales en el año 2020.

Los cantones son una división administrativa menor de relevancia a efectos electorales, mientras que las comunas50 equivalen a lo que conocemos como municipios, éstas pueden agruparse en intercomunidades dentro de un mismo departamento que corresponden a lo que denominamos mancomunidades, las mancomunidades se encargan de servicios esenciales para los ayuntamientos como son las basuras, el trasporte local o el agua. [rtbs name=”crisis-del-agua”]

Al ser el modelo territorial francés un modelo de corte unitario, no existe otro poder que el del Estado Nacional, las municipalidades solo tienen competencias sobre lo que el Estado delega y de acuerdo con los propios términos de esa delegación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Ahora bien, debemos señalar que desde que se inicia el proceso de descentralización en la década de los ochenta se ha producido una cesión de recursos y competencias a las regiones a los departamentos y a las comunas que pretenden ser ahora recentralizados a las Regiones y mancomunidades mediante la reducción a través de la fusión de los distintos niveles de gobierno y por una ampliación de sus competencias a partir de las anteriormente reconocidas a los Departamentos y comunas –así como ejemplo, puede indicarse que se prevé que las trece mil cuatrocientas mancomunidades asuman funciones de los departamentos y se reduzcan en número a cinco mil ochocientas para que cubran las necesidades de centros de población de veinte mil habitantes en vez de los cinco mil que venían atendiendo–.

La comuna o municipio es la división administrativa más pequeña y la más antigua ya que en 1789 sustituyó a las ciudades y parroquias de la Edad media, su autonomía es formalmente reconocida en por primera vez en la Ley de 5 de abril de 1884. Desde el punto de vista organizativo, debemos resultar que está administrada por un Consejo Municipal elegido por sufragio (el derecho al voto) universal cada seis años, elegido los consejeros municipales, éstos eligen entre sí al alcalde. El alcalde tiene como principales funciones ejecutivas la de administrar el presupuesto, emplea al personal de la comuna y ejerce funciones de servicios relacionadas con las escuelas, transporte escolar, basuras y residuos, tratamiento de aguas, urbanismo, estado civil, orden público, expedición de títulos reglamentarios, organización de elecciones, etc. Actualmente, debemos añadir que, las comunas francesas pueden asociarse para el ejercicio de sus competencias en el seno de tres categorías de estructuras de cooperación intermunicipal. Con el objeto de elaborar y conducir de manera conjunta un proyecto común de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial, se pueden señalar como este tipo de estructuras, por orden de integración de creciente, a las siguientes: la comunidad urbana –que reagrupa varias comunas limítrofes y sin enclave que formen un conjunto de más de quinientos mil habitantes que se asocien en el seno de un espacio de solidaridad–; la comunidad de aglomeración –integrada por varias comunas que representen al menos cincuenta mil habitantes alrededor de una ciudad centro de quince mil habitantes, siempre que el perímetro formado por la comunidad sea consecutivo y sin enclave–; y finalmente la comunidad de comunas –que reagrupa a varias comunas limítrofes y sin enclave para la elaboración de un proyecto común de desarrollo y de ordenamiento del espacio–.

El artículo 235 de la Constitución portuguesa determina que la organización democrática del Estado comprende la existencia de autarquias locais entendidas como personas colectivas territoriales dotadas de órganos representativos para perseguir los intereses propios de sus poblaciones. El artículo 236 n. 1 concreta que esas autarquias locais son las freguesías, municipios y regiones administrativas (Cfr. los artículos 255 y 256 de la Constitución portuguesa respecto a las regiones administrativas.)

De manera que la organización territorial portuguesa solo tiene una estructura central y municipal –trescientos ocho municipios y tres mil noventa y dos freguesías que equivalen a las parroquias–, el protagonismo en el ámbito local, a diferencia del modelo francés, se ha dirigido hacia las entidades inframunicipales como son las freguesías . El poder regional carece de legitimidad democrática, los representantes del Gobierno central en las regiones son nombrados por los ministerios y no por los ciudadanos. Los municipios, un total de trescientos ocho, son autarquias locais que atienden a la consecución de intereses propios de la población residente en un concello mediante el establecimiento de órganos de elección y representativos de carácter deliberante – Assambleia municipal– y ejecutivo – Cámara municipal–, su régimen jurídico y competencial se recoge en la normativa estatal –la Ley n. 169/1999, de 18 de septiembre, ampliamente modificada por la Ley 75/2013, de 12 de septiembre–.Si, Pero: Pero la autonomía de esos municipios no es plena, en la actualidad el poder local demandada un incremento de competencias en el ámbito de la educación obligatoria –en concreto en la dotación de instalaciones, personal no docente, así como en la construcción y conservación de espacios– o en el área de la salud –en materia de conservación y mantenimiento de los centros de salud local o personal no médico o paramédico que los integra–.Entre las Líneas En último término, debemos indicar que la descentralización competencial y financiera que se hace efectiva en Portugal a través de la transferencia y delegación de competencias de los municipios para las freguesías al amparo de la Ley n. 75/2013, de 12 de septiembre y de la Ley n. 56/2012, de 8 de noviembre y que se refuerza con la celebración de contratos de ejecución en el primer semestre de 2014. A partir de ahí, el Decreto Ley n. 30/2015, de 12 de febrero, establece el régimen de delegación de competencias a los municipios y a las entidades intermunicipales en el área social, de manera que concreta algunos elementos del proceso descentralización.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

El modelo de estado unitario portugués se ha caracterizado, como indicábamos en líneas anteriores, por la ausencia de entidades intermunicipales.Entre las Líneas En este ámbito también se han producido recientes cambios que tienden en la promoción de instrumentos de colaboración y asociación municipal caracterizados por entrelazarse con la reformulación del mapa territorial portugués. La Ley n. 75/2013, de 12 de septiembre, regula el estatuto de las entidades intermunicipales y áreas metropolitanas –por lo que formaliza automáticamente las existentes en el área de Lisboa y Oporto– que surgen como un nivel adicional de gobierno. Las competencias asignadas a estas entidades intermunicipales tienen bien un origen contractual –es decir mediante contratos administrativos suscritos con el Estado o los municipios en los que se delegan sus facultades sobre una materia– o bien atiende a una lista de materias establecida en la Ley n. 75/2013. La doctrina ha cuestionado duramente tanto a esta asignación forzosa de competencias como a la redefinición de las redes competenciales y espacios territoriales. Pedro Cruz e Silva cuestiona en términos de optimización la asignación de competencias establecida en la Ley n. 75/2013. Para el autor el incremento sin más de competencias de las freguesías y de los municipios efectuado por esta norma ha producido una sobrecarga de competencias que no atiende al principio de adecuación territorial en el ejercicio de las mismas y que le lleva a determinar que la experiencia portuguesa en la redefinición del mapa local poco ha contribuido al debate sobre la autonomía local (Cfr. P. Cruz e Silva, «Redefiniçâo do mapa local vs. cooperación interadministrativa em Portugal», Revista Dereito: Revista xurídica da Universidade de Santiago de Compostela, vol. 25, n. extraordinario, Servicio de Publicacións de la USC, Santiago de Compostela, 2016, pp. 229-252).

A pesar de ello, debemos indicar que el XIX Governo Constitucional portugués decidió realizar un estudio piloto sobre la implantación de la colaboración intermunicipal mediante el establecimiento de dos comunidades intermunicipales –la Comunidad intermunicipal Alto Minho y la Comunidad intermunicipal Região de Aveiro-Baixo Vouga– en concreto, sobre posibles modelos de competencias de gobierno, de gestión, de financiación (o financiamiento) y de transferencia de recursos. Como hemos subrayado, el resultado observado en el desarrollo de la actividad de estas dos experiencias determina su extensión en el resto del territorio.

La profunda reestructuración del modelo territorial francés y portugués, especialmente, la redefinición de sus administraciones locales ha coincidido en el tiempo con la implantación de la Directiva de Servicios. Un dato relevante que no podemos obviar a la hora de evaluar su transposición en ambos estados. Finalmente, tampoco podemos concluir este apartado sin recordar que, a pesar de las controversias competenciales que puedan suscitarse entre los distintos entes territoriales integrados bien en estados unitarios o federales, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en sentencias como Commision c (examine más sobre estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Belgica (77/69), Commision c. Austria (C-110/00), Commision c. Alemania (298/95) o Commision c (examine más sobre estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Belgica (C-236/99), sin perjuicio de puedan depurarse ulteriores responsabilidades conforme el Derecho interno, determina que el Estado es el único responsable ante las instituciones comunitarias por el incumplimiento o cumplimiento defectuoso de la obligación de trasponer las Directivas. Por este motivo, resulta de extrema importancia a la hora de analizar cómo se articula la implantación de la Directiva de servicios detenernos en el estudio comparado de cuáles los distintos mecanismos empleados por los estados para asegurar su cumplimiento en aras de una mayor eficacia y eficiencia.

Fuente: Be-goña López P., Universidad de Santiago de Compostela. Proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad y cofinanciado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) correspondiente al marco financiero plurianual 2014-2020.

Recursos

Véase También

Actividades Económicas
Actividades Profesionales
Competencia Territorial
Licencias Administrativas
Mercado Interior Europeo
Libre Prestación de Servicios
Organización de los Municipios
Funcionamiento de los Municipios
Régimen Local
Administración Local

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