Competencias de la Unión Europea

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Competencia Europea en el Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa estableció algunas disposicioness que el objetivo de hacer más transparente la distribución de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros (cfr. Declaración de Laeken de 15 de diciembre de 2001 sobre el futuro de la Unión Europea, Boletín UE 12-2001. I.27 ), y ampliar las competencias de la Unión Europea.

No se transfieren prácticamente nuevas competencias sustanciales a la Unión Europea. Las medidas en el ámbito de la política exterior y de seguridad común no tendrían ninguna cualidad supranacional, también tras la supresión de la bipartición de la Unión Europea y la Comunidad Europea. El espacio de libertad, seguridad y justicia no restringe la soberanía territorial de los Estados miembros, sino que garantiza la necesaria cooperación entre los Estados miembros en un espacio sin fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) interiores. Tampoco se establece ningún “pueblo de la Unión”. Ni la Carta de Derechos Fundamentales ni la primacía del Derecho comunitario conducen a la erección de un Estado europeo.

Principios

El Tratado sanciona los principios de distribución y ejercicio de competencias de la Unión Europea, especialmente el principio de atribución de competencias singular y restringida (art. 5.1, frase 1 y apartado 2, frase 1 TUE versión Lisboa; cfr. también art. 1.1, art. 3.6, art. 4.1, art. 48.6 (3) TUE versión Lisboa; art. 2, apartados 1 y 2, art. 4.1, art. 7, art. 19, art. 32, art. 130, art. 132.1, art. 207.6, art. 337 TFUE; Declaración número 18 relativa a la delimitación de competencias; Declaración núm. 24 sobre la personalidad jurídica de la Unión Europea), así como los principios de subsidiariedad (art. 5.1, frases 2 y 3 TUE versión Lisboa) y de proporcionalidad (art. 5.1, frases 2 y 4 TUE versión Lisboa). Estos últimos vienen complementados jurídico- procedimentalmente por medio del Protocolo de subsidiariedad.

La Unión Europea se obliga, además, a respetar junto a la identidad nacional de los Estados miembros, “inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional”, la “igualdad de los Estados miembros ante los Tratados” y “las funciones esenciales del Estado” (art. 4.2, frases 1 y 2, TUE versión Lisboa). Se citan a modo de ejemplo las que tienen por objeto “garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional”.

Competencias categorizadas y clasificadas

Las competencias de la Unión Europea se categorizan y clasifican por primera vez mediante el Tratado de Lisboa.Entre las Líneas En el art. 2 TFUE se formulan en primer lugar diversas categorías de competencias. Según la intensidad de la acción europea y sus repercusiones para el nivel de los Estados miembros se distingue fundamentalmente entre competencias exclusivas (apartado 1), competencias compartidas, que corresponden a la anterior categoría de competencias concurrentes (apartado 2) y acciones de apoyo, coordinación o complemento (apartado 5). Más allá de esa triada competencial, el artículo 2 TFUE establece dos ámbitos que se refieren a una de estas categorías competenciales. La coordinación de las políticas económicas y de empleo (apartado 3) y la política exterior y de seguridad común (apartado 4) se someten a una regulación específica.Entre las Líneas En los arts. 3 y ss. del TFUE se asignan diversos ámbitos singulares a distintas categorías competenciales, aunque no en el sentido de un catálogo de competencias definitivo.

Otras competencias en el Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa fundamenta otras competencias añadidas de la Unión Europea, amplía el contenido de las competencias ya existentes y los ámbitos materiales supranacionales, hasta ahora sometidos a la cooperación intergubernamental.

Antiguo “Primer pilar”

En el antiguo “Primer pilar” fundamenta el Tratado de Lisboa nuevas competencias de la Unión Europea para política de vecindad (art. 8 TUE versión Lisboa), Servicios de interés económico general (art. 14 TFUE), Energía (art. 194 TFUE), Turismo (art. 195 TFUE), Protección civil frente a catástrofes (art. 196 TFUE) y cooperación administrativa (art. 197 TFUE). Además amplía en cuanto al contenido las competencias actuales de la Unión Europea, que son tomadas por el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea desde el Tratado constitutivo de las Comunidades Europeas. Esto afecta especialmente a las regulaciones sobre la política comercial común, que se extiende al contenido de la competencia sobre inversiones extranjeras directas y a la naturaleza de la competencia sobre el comercio relativo a intercambio de servicios y los aspectos comerciales de la propiedad intelectual (art. 207.1, frase 1, en conexión con el art. 3.1, letra e TFUE). La cláusula de flexibilidad se desprende de la limitación al ámbito del mercado común (cfr. sin embargo art. 352, apartados 3 y 4 TFUE): su ejercicio se somete por primera vez a la aprobación del Parlamento Europeo (art. 352.1 TFUE).

Política exterior, de defensa y de seguridad

La Política exterior y de seguridad común, hasta ahora el “Segundo pilar”, se regula en el Título V del Tratado de la Unión Europea (ver también art. 40 TUE versión Lisboa; art. 2.4 TFUE). A ello se destinan reglas y procedimientos específicos (art. 24.1 (2)TUE versión Lisboa), los cuales “no afectarán a las bases jurídicas, responsabilidades y competencias existentes de cada Estado miembro en relación con la formulación y conducción de su política exterior” (Declaración número 14 relativa a la política exterior y de seguridad común). Las decisiones se adoptan por el Consejo Europeo y por el Consejo generalmente por unanimidad (art. 31.1 TUE versión Lisboa). El Consejo Europeo puede, no obstante, por medio de la cláusula-pasarela especial del art. 31.3 TUE versión Lisboa, adoptar una decisión por unanimidad en la que se prevea que el Consejo, en casos diferentes a los enumerados en el art. 31.2 TUE versión Lisboa pueda adoptar decisiones por mayoría cualificada. Constituyen una excepción las decisiones con repercusiones en el ámbito de la política militar o de defensa (art. 31.4 TUE versión Lisboa). Queda excluida la adopción de actos legislativos (art. 24.1 (2), frase 2; art. 31.1 (1), frase 2 TUE versión Lisboa). El Parlamento Europeo será consultado e informado sobre los aspectos principales, y deben ser atendidas con la debida consideración sus observaciones (art. 36 TUE versión Lisboa).

La política común de seguridad y defensa ya recogida en el art. 17 TUE viene reforzada de modo expreso en el Tratado de Lisboa, considerándola parte integral de la política exterior y de seguridad común (art. 42 a 46 TUE versión Lisboa). Se habilita al Consejo para tomar decisiones sobre misiones “en las que la Unión podrá recurrir a medios civiles y militares” (art. 43.2 TUE versión Lisboa). Además se introduce una obligación de apoyo por parte de los Estados miembros.Entre las Líneas En caso de una agresión armada al territorio soberano de un Estado miembro “los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas (firmada en San Francisco, 26 de junio de 1945)” (art. 42.7 (1), frase 1 TUE versión Lisboa). No queda con ello afectado el carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros (art. 42.7 (1), frase 2 TUE versión Lisboa). A la flexibilización de la política de defensa y seguridad común contribuirá una cooperación estructurada permanente de los Estados miembros, regulada por primera vez en el Tratado de Lisboa (art. 42.6, art. 46 TUE versión Lisboa; Protocolo número 10 sobre la cooperación estructurada permanente).

Cooperación policial y de Justicia en materia penal

El ámbito de cooperación policial y de Justicia en materia penal, el único que había permanecido en el antiguamente denominado “Tercer pilar” según los Tratados de Ámsterdam y Niza, se transfiere mediante el Tratado de Lisboa al ámbito de aplicación del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea. El Título V del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, bajo la rúbrica “Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia” abarca ahora el ámbito completo de Justicia e Interior, que tras el Tratado de Maastricht todavía estaba sometido totalmente a la cooperación intergubernamental. Aquí se examinarán las subsecciones sugientes:

Título V del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea

El Tratado de Lisboa amplía las competencias en los singulares terrenos políticos del Título V del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea.

Cooperación judicial en materia penal

(aa)En el marco de la cooperación judicial en materia penal, el Tratado de Lisboa habilita para establecer, por medio de Directivas, normas mínimas en el ámbito del Derecho procesal penal, “en la medida en que sea necesario para facilitar el reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales y la cooperación policial y judicial en asuntos penales con dimensión transfronteriza” (art. 82.2 (1) TFUE). Estas normas pueden referirse a la admisibilidad (véase qué es, su concepto jurídico) de medios de prueba sobre la base de la reciprocidad [la admisibilidad (véase qué es, su concepto jurídico) mutua de pruebas entre los Estados miembros], los derechos “de las personas” durante el procedimiento penal, los derechos de las víctimas de los delitos, así como otros elementos específicos del procedimiento penal, que el Consejo habrá determinado previamente mediante una decisión unánime, previa aprobación del Parlamento Europeo (art. 82.2 (2) TFUE).

Además, el Tratado de Lisboa incrementa el contenido de las actuales competencias de la Unión Europea para la armonización jurídica en el ámbito del Derecho Penal (cfr. art. 31.1, letra e) TUE). La Unión Europea se ve habilitada para establecer, mediante Directivas, “normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en ámbitos delictivos que sean de especial gravedad”, y que “tengan una dimensión transfronteriza derivada del carácter o de las repercusiones de dichas infracciones o de una necesidad particular de combatirlas según criterios comunes” (art. 83.1(1) TFUE). La enumeración de esos ámbitos de criminalidad, que comprende desde el terrorismo, la trata de seres humanos y la explotación sexual de mujeres y niños, el tráfico ilícito de drogas, el tráfico ilícito de armas, el blanqueo de capitales, la corrupción, la falsificación de medios de pago y la delincuencia informática, hasta la delincuencia organizada, no es cerrada. Puede ser ampliada “teniendo en cuenta la evolución de la delincuencia”, por medio de una decisión unánime del Consejo, previa aprobación del Parlamento Europeo (art. 83.1 (3) TFUE). Más allá de esta competencia para la armonización en Derecho Penal, el Tratado de Lisboa introduce una competencia añadida de la Unión Europea en materia penal para todos los ámbitos en los que “se requieran medidas de armonización”, en la medida en se evidencie que “la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros en materia penal resulte imprescindible para garantizar la ejecución eficaz de una política de la Unión” en esos ámbitos (art. 83.2, frase 1 TFUE).

Finalmente el Tratado de Lisboa posibilita la ampliación de las funciones de Eurojust, una Agencia de la Unión Europea dotada de capacidad jurídica, para la coordinación de los Servicios Jurídicos estatales nacionales en supuestos de criminalidad grave con repercusiones transfronterizas (cfr. Decisión del Consejo de 28 de febrero de 2002 por la que se crea Eurojust para reforzar la lucha contra las formas graves de delincuencia, DOUE núm. L 63/1). Puede transferirse a Eurojust, mediante procedimiento legislativo ordinario, en especial la tarea de iniciar y coordinar diligencias de investigación penal (art. 85.1 (2), letra a TFUE), para lo cual se mantienen reservados a los funcionarios nacionales competentes los actos formales de carácter procesal (art. 85.2 TFUE). Partiendo de Eurojust puede crearse además, mediante decisión unánime del Consejo, previa aprobación del Parlamento Europeo, una Fiscalía Europea para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión Europea (art. 86.1 (1)TFUE). La Fiscalía sería en esos supuestos competente para la investigación y persecución penal, hasta llegar a ejercer ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros la acción penal relativa a dichas infracciones (art. 86.2 TFUE).

Cooperación policial

(bb)En el marco de la cooperación policial, puede transferirse a Europol, como autoridad policial europea con competencias transfronterizas, no solamente la tarea de recoger, almacenar, tratar, analizar e intercambiar informaciones (cfr. ya el art. 3.1 del Convenio de 26 de julio de 1995 por el que se crea una Oficina Europea de Policía (Convenio Europol), DOUE núm. C 316/2), sino también la facultad de coordinar, organizar y realizar investigaciones y actividades operativas, llevadas a cabo conjuntamente con las autoridades competentes de los Estados miembros o en el marco de equipos conjuntos de investigación (art. 88.2 TFUE). Europol solo podrá llevar a cabo dichas actividades operativas en contacto y de acuerdo con las autoridades de los Estados miembros cuyo territorio resulte afectado (art. 88.3, frase 1 TFUE). La aplicación de medidas coercitivas permanece como competencia exclusiva de las autoridades nacionales competentes (art. 88.3, frase 2 TFUE).

Normas procesales especiales

(b)Una serie de normas procesales especiales rigen el ejercicio de las competencias.Entre las Líneas En determinados campos políticos debe darse la unanimidad en la adopción de decisiones por parte del Consejo (cfr. art. 77.3; art. 81.3 (1); art. 86.1 (1); art. 87, apartado3 (1); art. 89 TFUE).

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

(aa)En el ámbito de la cooperación judicial en materia civil, el Consejo, a propuesta de la Comisión, y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar por unanimidad una decisión que determine los aspectos del Derecho de familia con repercusión transfronteriza que puedan ser objeto de actos adoptados mediante el procedimiento legislativo ordinario (art. 81.3 (2) TFUE). Una propuesta así se comunicará a los Parlamentos nacionales, que pueden rechazar la propuesta en el plazo (véase más detalles en esta plataforma general) de seis meses (art. 81.3 (3) TFUE).

(bb)En los ámbitos de cooperación judicial en materia penal y de cooperación policial tienen facultad de iniciativa, junto a la Comisión, una cuarta parte de los Estados miembros (art. 76, letra b TFUE). Para ello se vincula el ejercicio de competencias singulares de la Unión Europea al llamado “mecanismo de freno de urgencia” (art. 82.3, art. 83.3, art. 86.1 (2 y 3); art. 87.3, (2 y 3) TFUE; cfr. ahora art. 23.2 (2) TUE).Entre las Líneas En este sentido, un miembro del Consejo que considere que un proyecto de directiva para la armonización jurídica en el ámbito de Derecho penal o procesal afecta a “aspectos fundamentales de su sistema de justicia penal”, podrá solicitar que el asunto se remita al Consejo Europeo (art. 82.3 (1); art. 83.3 (1) TFUE).Entre las Líneas En el caso de que haya consenso en el seno de ese órgano, el Consejo Europeo, en el plazo (véase más detalles en esta plataforma general) de cuatro meses a partir de la suspensión del procedimiento legislativo ordinario, devolverá el proyecto al Consejo. Si no se lograse un consenso, se exigirían condiciones menos rígidas para autorizar una cooperación reforzada.Entre las Líneas En la medida en que sean al menos nueve los Estados miembros que quieran fundamentar una cooperación reforzada con arreglo al proyecto de directiva, tras la correspondiente comunicación al Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión (art. 20.2 TUE versión Lisboa; art. 329 TFUE), se considerará concedida dicha autorización (art. 82.3 (2); art. 83.3 (2) TFUE). Se prevé un “mecanismo de freno de urgencia” ligeramente modificado con relación a la creación de la Fiscalía Europea y la adopción de medidas que afecten a la cooperación operativa entre autoridades nacionales policiales, aduaneras y otras autoridades de investigación de infracciones penales. Conforme a ello, un grupo de al menos nueve Estados miembros podrá solicitar que se ocupe el Consejo Europeo de adoptar un acto legislativo, siempre que no se haya alcanzado la unanimidad en el Consejo (art. 86.1 (2), frase 2; art. 87.3 (2), frase 1 TFUE).

i)La Declaración número 17, relativa a la primacía, aneja al Acta Final del Tratado de Lisboa, establece:

La Conferencia recuerda que, con arreglo a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los Tratados y el Derecho adoptado por la Unión sobre la base de los mismos priman sobre el Derecho de los Estados miembros, en las condiciones establecidas por la citada jurisprudencia.

Además, la Conferencia ha decidido incorporar a la presente Acta Final el dictamen del Servicio Jurídico del Consejo sobre la primacía [se trata del Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo de 22 de junio de 2007], tal como figura en el documento 11197/07 (JUR 260):

Resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la primacía del Derecho comunitario es un principio fundamental del Derecho comunitario. Según el Tribunal de Justicia, este principio es inherente a la naturaleza específica de la Comunidad Europea.Entre las Líneas En el momento de la primera sentencia de esta jurisprudencia constante (Costa/ENEL, 15 de julio de 1964, asunto 6/64(en que se señala que “se desprende que al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza original una norma interna, cualquiera que sea ésta, ante los órganos jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aquél pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad.”) el Tratado no contenía mención alguna a la primacía, y todavía hoy sigue sin contenerla. El hecho de que el principio de primacía no esté incluido en el futuro Tratado no cambiará en modo alguno la existencia de este principio ni la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia.

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