Consecuencias de las Deudas Abusivas

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Consecuencias de las Deudas Abusivas en Europa

Una incapacidad de pago a gran escala, tanto a nivel de los consumidores como de las empresas, puede tener consecuencias económicas más amplias, afectando no sólo a los consumidores o a las empresas de terceros, sino también a sectores enteros o a las finanzas del Estado. En última instancia, se necesitarán soluciones políticas y jurídicas para abordar los retos sociales y económicos.

Un ejemplo es el gran número de préstamos morosos (NPL) en la Unión Europea provocado por la crisis crediticia de 2008, que llevó a una reducción de los préstamos bancarios, lo que a su vez afectó negativamente al crecimiento económico de la Unión Europea (Macchiarelli et al. 2019). En respuesta, la Comisión de la Unión Europea presentó en 2018 un paquete de medidas destinadas a abordar los riesgos relacionados con los elevados niveles de préstamos morosos en Europa, entre las que se incluye una Propuesta de Directiva sobre Gestores de Crédito, Compradores de Crédito y Recuperación de Garantías (Propuesta NPLD 2008). La propuesta pretende crear un mercado único para el servicio de créditos y la transferencia de préstamos bancarios a terceros en toda la UE, y tendría un gran impacto en un amplio abanico de partes interesadas: instituciones crediticias y no crediticias, compradores de deuda, cobradores de deuda y consumidores-deudores. Debido al gran número de intereses legales divergentes, la aplicación de esta propuesta ha avanzado a ritmo lento, aunque las cosas parecen haber cambiado en los primeros meses de 2020 probablemente debido al creciente sobreendeudamiento causado por Covid-19.

Hasta ahora, a falta de una legislación específica para el sector, la Unión Europea recomienda que se aplique la Directiva sobre Prácticas Comerciales Desleales de 2005 (DPCD 2005) a las prácticas abusivas de cobro de deudas. Basándose en una interpretación extensiva de su ámbito de aplicación, la UCPD 2005 permitió a varios Estados miembros sancionar algunas prácticas de cobro de deudas engañosas y agresivas. A pesar de todo lo anterior, la UCPD 2005 es bastante inadecuada para abordar de forma eficaz el cobro abusivo de deudas a nivel de la UE. La UCPD 2005 no pretendía cubrir de forma exhaustiva las prácticas abusivas de cobro de deudas. Sus efectos en este ámbito son sobre todo tangenciales y casuales: No contiene normas relativas a la autorización de los cobradores de deudas, ni normas relativas a la validación de la deuda o a la emisión de cargos añadidos a la deuda original (que están presentes en la mayoría de las leyes de cobro de deudas específicas del sector y a las que también se hacía referencia en las enmiendas propuestas a la Propuesta de Directiva sobre los agentes de crédito, los compradores de crédito y la propuesta de recuperación de garantías), y, hasta la adopción de la Directiva de Ejecución de 2019, no proporcionaba ningún recurso individual o derecho de acción privado a los consumidores-deudores agraviados. Además, su aplicación al cobro de deudas se ve perjudicada por una serie de cuestiones como las condiciones relativas a las consecuencias de las prácticas desleales y el cumplimiento de la norma del consumidor medio.

Opciones de reparación y ejecución disponibles para los consumidores-deudores agraviados

Independientemente de que el Estado miembro cuente o no con una legislación específica del sector, es importante determinar qué tipo de recursos y mecanismos de ejecución están a disposición de los consumidores-deudores que se ven sometidos a prácticas abusivas de cobro no judicial de deudas. El hecho de que el cobro de deudas no esté regulado no significa necesariamente que el consumidor esté completamente desprotegido: Las acciones administrativas en virtud de las leyes generales de protección del consumidor, las acciones civiles en materia de responsabilidad civil o las acciones penales pueden seguir existiendo. La cuestión es cuáles están disponibles y cuán eficaces son. Cabe mencionar, una vez más, que las respuestas abarcan tanto a los estados con y sin legislación sectorial.

La encuesta reveló que los recursos civiles y administrativos son los más comunes, ya que están presentes en dieciocho de los veintidós EM, seguidos de cerca por los recursos de derecho administrativo y penal (presentes en diecisiete, respectivamente, dieciséis de los veintidós EM). Cada uno de ellos merece más atención.

Recursos civiles

Dieciocho de los veintidós Estados miembros de la Unión Europea encuestados indicaron la disponibilidad de una multitud de recursos civiles: Alemania, Bélgica, Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, República Checa, Rumanía y Suecia.

La más común parece ser la restitución de las pérdidas sufridas por el consumidor-deudor agraviado debido a las prácticas abusivas de cobro de deudas, que se notificó en doce Estados miembros de la Unión Europea encuestados (Alemania, Bélgica, Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Grecia, Letonia, Países Bajos y Rumanía). Sin embargo, sorprendentemente, sólo cinco encuestados indicaron otros recursos extracontractuales (Finlandia, Alemania, Grecia, Polonia y Rumanía), aunque en el supuesto de algunos autores, en los casos de cobro abusivo de deudas no derivados de la legislación sectorial, la restitución de las pérdidas sufridas por el consumidor-deudor puede derivarse únicamente de una acción extracontractual. Esta inadvertencia puede deberse a los conocimientos de los encuestados en materia de derecho civil y procedimiento civil, y lo más probable es que todos los Estados miembros que informan de la restitución de las pérdidas dispongan de acciones extracontractuales.

Nueve encuestados indicaron la presencia de requerimientos judiciales (República Checa, Estonia, Finlandia, Alemania, Irlanda, Países Bajos, Polonia, Eslovaquia y España) y cinco informaron de la posibilidad de obtener daños morales, por sentimientos heridos, angustia emocional, pérdida de reputación (Alemania, Letonia, Polonia, Rumanía y Eslovenia). Las acciones colectivas están disponibles en seis de los Estados miembros de la Unión Europea encuestados (República Checa, Finlandia, Alemania, Países Bajos, Polonia y Eslovaquia). Por último, aunque importante, las multas legales a pagar al consumidor-deudor agraviado se registran en cuatro de los Estados miembros de la Unión Europea encuestados (Finlandia, Alemania, Polonia y Suecia).

Desde el punto de vista del procedimiento, es relevante el hecho de que sólo cuatro de los encuestados indicaron la existencia de incentivos ofrecidos a los consumidores para emprender acciones privadas (Estonia, Alemania, Polonia y Eslovaquia), aunque no está claro en qué consisten estos incentivos.

De lo anterior se desprende que existe un amplio mosaico de recursos civiles a disposición de los consumidores-deudores sometidos a prácticas abusivas de cobro de deudas. Cuando existe una legislación específica del sector, estos recursos se derivan de la lex specialis aplicable, mientras que en los países que no cuentan con dicha legislación, estos recursos tienen un carácter general, disponible para cualquier tipo de ilícito civil sufrido.

La cuestión es saber hasta qué punto son eficaces estos recursos civiles y cuánto tiempo tardaría un consumidor-deudor en iniciar un procedimiento civil contra un cobrador abusivo. Según las respuestas obtenidas, los procedimientos civiles son bastante largos, ya que siete de los trece Estados miembros señalan una duración de entre uno y tres años (Estonia, Finlandia, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia).

Esto significa que para acceder a los recursos civiles disponibles, los consumidores-deudores agraviados por prácticas abusivas de cobro de deudas tendrían que pasar por un procedimiento largo y, por tanto, (potencialmente) costoso, que podría superar la pérdida real sufrida o la ganancia prevista. A falta de incentivos para la acción privada (como la exención de las tasas judiciales y/o los honorarios judiciales, la inversión de la carga de la prueba, la agilización de los procedimientos) y de recursos específicos (multas legales pagaderas independientemente de las pérdidas reales sufridas), la duración y los gastos asociados a un juicio civil actuarán como elemento disuasorio de la acción de los consumidores contra los cobradores de deudas abusivos, especialmente en los países que carecen de una legislación sectorial. Por lo tanto, basándose en las conclusiones de la encuesta, se puede aventurar que su eficacia como alternativa a la regulación del cobro abusivo de deudas va a ser más bien escasa.

Recursos administrativos

Además de los Estados miembros que cuentan con una legislación sectorial específica (Alemania, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Grecia, Letonia, Países Bajos, Rumanía y Suecia), también informaron de la existencia de recursos administrativos la República Checa, Estonia, Irlanda, Italia, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia y España. Sin embargo, en el caso de este último país, no está claro cuál es el origen de los recursos administrativos en ausencia de normas específicamente diseñadas para hacer frente al cobro abusivo de deudas.

Dado que los recursos administrativos varían, la encuesta también trató de determinar qué tipos de recursos están presentes en cada uno de los Estados miembros encuestados. La expectativa era que, debido a las diferencias en los sistemas y enfoques jurídicos, los recursos administrativos varían significativamente de un Estados miembros de la Unión Europea a otro.

Los resultados mostraron que los Estados miembros de la Unión Europea con legislación sectorial combinan varios tipos de recursos administrativos. Por ejemplo, Dinamarca, Alemania, Grecia y Letonia recurren a la suspensión de la licencia, las multas y los requerimientos (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Finlandia y Suecia recurren a los requerimientos y a la suspensión de la licencia, Bélgica y Rumanía combinan las multas administrativas con la suspensión de la licencia, mientras que los Países Bajos recurren a los requerimientos y a las multas administrativas (Fig. 15).

Del grupo sin legislación sectorial en vigor, Eslovaquia parece ser el Estados miembros de la Unión Europea con más recursos administrativos en vigor: requerimientos, multas y otros, seguido de Estonia, Italia y Polonia, que recurren a los requerimientos y a las multas. El resto de los Estados miembros de la Unión Europea encuestados sólo han indicado un tipo de recurso administrativo disponible: La República Checa, Irlanda y España recurren a los requerimientos, mientras que Eslovenia recurre a las multas.

También hay contradicciones. Los encuestados de los Países Bajos, la República Checa y Eslovaquia han indicado previamente que no se necesita una licencia para operar; sin embargo, la suspensión de la licencia figura entre los recursos administrativos disponibles. La contradicción puede deberse a una respuesta errónea a una de las preguntas o a una comprensión errónea de las mismas. Debido a las contradicciones de los titulares, sus respuestas se consideraron incoherentes y se contabilizaron por separado.

Hay que señalar que los ocho Estados miembros de la Unión Europea que indicaron la suspensión de la licencia como recurso administrativo pertenecen al grupo de Estados miembros de la Unión Europea que regulan las prácticas abusivas de cobro de deudas mediante una legislación a medida. Si bien esto refleja la importancia de la concesión de licencias como primera línea de defensa contra las empresas que realizan prácticas sin escrúpulos, también sugiere que la suspensión podría funcionar mejor si se vincula con normas de conducta y prácticas específicamente prohibidas, que permitan a los organismos de supervisión establecer si se ha producido una infracción.

Doce de los diecisiete Estados miembros de la Unión Europea encuestados indicaron las multas como recurso administrativo. Para que sean eficaces, éstas deben alcanzar un nivel que disuada a los cobradores sancionados de volver a incurrir en prácticas abusivas, sin que sean punitivas o desproporcionadas. Así, la encuesta pretendía determinar el nivel de las multas administrativas aplicables en los Estados miembros encuestados. Diez encuestados indicaron niveles de multas superiores a 10.000 euros (Alemania, Bélgica, Estonia, Grecia, Italia, Letonia, Países Bajos, Polonia, Rumanía y Eslovaquia), uno indicó cantidades entre 1.000 y 5.000 euros (Eslovenia), mientras que otro informó de niveles inferiores a 100 euros (Dinamarca). Aunque los resultados parecen indicar que los Estados miembros de la Unión Europea que recurren a las multas tienden a fijarlas en un nivel más alto, su éxito es difícil de evaluar. Dado que las agencias de cobro de deudas tienen un volumen de negocio anual de millones o decenas y cientos de millones de euros, el nivel de las multas puede no ser lo suficientemente disuasorio. Una solución más adecuada sería vincular las multas al volumen de negocios anual de la empresa (utilizando un sistema similar al de las normas de competencia o del GDPR, como el adoptado por la reciente Directiva de Ejecución 2019). De los Estados miembros de la Unión Europea encuestados, sólo Letonia utiliza una multa de hasta el 10% del volumen de negocios neto del último ejercicio para la práctica comercial desleal, aunque con un tope de 100.000 euros.

Otra cuestión de importancia es la duración de los procedimientos administrativos y la encuesta pretendía determinar si abordan de forma rápida y contundente la cuestión de las prácticas abusivas de cobro de deudas.

Los resultados muestran una diversidad en la duración de los procedimientos administrativos, los más comunes van de uno a tres años (Estonia, Alemania, Irlanda, Países Bajos y Eslovaquia), de seis meses a un año (Finlandia, Italia y Polonia) y de una semana a tres meses (República Checa, Eslovenia y Suecia). En el extremo, un encuestado especificó una duración inferior a una semana (Dinamarca). Varios encuestados de Alemania también indicaron una duración inferior a una semana; sin embargo, en este caso, se dio preferencia al periodo más largo comunicado. Los resultados coinciden en gran medida con el Cuadro de Indicadores de Justicia de la Unión Europea de 2018, que publicó la Comisión Europea en 2018.

Aunque faltan datos de varios Estados miembros, los resultados parciales revelan discrepancias en la duración de los procedimientos administrativos, lo que repercute automáticamente en su eficacia en el mercado interior. La larga duración no parece estar asociada al nivel de desarrollo del Estado y a la madurez de sus instituciones, ya que Alemania y los Países Bajos, por ejemplo, obtuvieron resultados similares a los de Estonia, Irlanda o Eslovaquia. Las explicaciones están en otra parte. Por el momento, basta con decir que los procedimientos administrativos no parecen ofrecer un respiro igual de rápido a los consumidores-deudores de toda la Unión.

Recursos penales

Dado que las prácticas abusivas de cobro de deudas pueden equivaler también a delitos penales, especialmente cuando hay violencia física, amenazas, acoso y abuso verbal, la encuesta trató de establecer si los recursos penales disponibles en los Estados miembros de la Unión Europea encuestados podían constituir una alternativa eficaz a la legislación sectorial (esté o no presente).

Los resultados revelaron que quince de los Estados miembros de la Unión Europea encuestados (Alemania, Bélgica, Bulgaria, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Irlanda, Letonia, Luxemburgo, Polonia, República Checa, Rumanía y Suecia) tipifican como delito varias prácticas abusivas, como el uso de actos fraudulentos o engañosos, el acoso y el uso de la violencia o el abuso verbal. Los más frecuentes parecen ser el uso de medios fraudulentos y las declaraciones falsas, así como el acoso y las amenazas, cada uno de ellos señalado por once de los encuestados, cinco pertenecientes a Estados miembros de la Unión Europea con legislación sectorial y seis a Estados miembros de la Unión Europea sin ella.

Las acciones violentas contra el consumidor-deudor (o su familia) están penalizadas en al menos diez de los Estados miembros de la Unión Europea que respondieron. Este resultado resulta sorprendente, dado que no se puede esperar que las acciones violentas no estén penalizadas en absoluto. ¿Hay que entender que los consumidores-deudores no están aislados de las acciones violentas? Es poco probable que la respuesta sea positiva y, al margen de que se deba a la falta de conocimiento o comprensión de los encuestados, debe tratarse con suspicacia.

Como en el caso de los recursos administrativos y civiles, la duración de los procedimientos penales es un factor relevante para determinar si los recursos penales constituyen una alternativa adecuada a las protecciones de la legislación sectorial (Fig. 19).

Al igual que los recursos civiles, la mayoría de los encuestados (ocho de trece) indicaron que los procedimientos penales duran entre uno y tres años (Bélgica, Bulgaria, Estonia, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo, Polonia y Eslovaquia), mientras que otros informaron de procedimientos de entre seis meses y un año (República Checa, Alemania, Eslovenia y Suecia) o de entre tres y seis meses (Dinamarca).

La duración de los procedimientos penales y la medida en que se considera que las prácticas abusivas de cobro de deudas constituyen delitos penales varían entre los Estados miembros, al igual que en el caso de los procedimientos civiles o administrativos, lo que expone a los consumidores-deudores a los caprichos de sus sistemas jurídicos de origen. Dado que la duración más común identificada oscila entre uno y tres años, la probabilidad de que los consumidores encuentren útiles los procedimientos penales contra las prácticas abusivas de cobro de deudas es bastante baja.

Mecanismos alternativos de resolución de conflictos

Los Estados miembros ofrecen a los consumidores agraviados acceso a mecanismos alternativos de resolución de litigios. Por lo general, estos organismos pueden tramitar las reclamaciones con rapidez, de forma gratuita o por una tarifa nominal, lo que los hace más atractivos. La encuesta pretendía determinar en cuántos de los Estados miembros de la Unión Europea encuestados los consumidores tienen acceso a los mecanismos de ADR, cuáles son esos mecanismos y cuánto tiempo tardan de media en dar una resolución. Además, algunos investigadores preguntaron si sus decisiones son vinculantes para los cobradores (lo que significa que pueden ejecutarse inmediatamente) y si las decisiones se ponen a disposición del público de alguna forma (lo que tendría la ventaja de proporcionar a todas las partes interesadas una mayor seguridad jurídica y transparencia).

Todas las opciones están igualmente distribuidas. El Defensor del Pueblo Financiero está disponible en cuatro de los Estados miembros de la Unión Europea encuestados (Finlandia, Alemania, Italia y Polonia) al igual que el Defensor del Consumidor (Dinamarca, Finlandia, Alemania y Polonia) o los foros de arbitraje de consumo (República Checa, Estonia, Alemania y Eslovaquia). También están presentes otros organismos de ADR: la Junta de Disputas del Consumidor (Finlandia), el Colegio de Abogados de Dinamarca (Dinamarca), los Comités Antimonopolio (Italia) o la mediación (Rumanía). Una vez más, las respuestas revelan un abanico relativamente amplio de mecanismos de RAL disponibles, algunos de los Estados miembros de la Unión Europea incluso ofrecen a los consumidores varias opciones (Finlandia, Alemania, Italia o Polonia), aunque en ausencia de una legislación sectorial específica, es incierto que un consumidor-deudor agraviado por prácticas abusivas de cobro de deudas pueda presentar una reclamación ante alguno de ellos.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Cuatro Estados miembros que respondieron indicaron que las decisiones de los organismos de resolución alternativa de litigios no tienen efecto vinculante (República Checa, Estonia, Finlandia y Alemania). Como ya se ha dicho, esto puede socavar la eficacia de los mecanismos de RAL y disminuir la confianza de los consumidores en su función y propósito. Ello se debe a que, en muchos casos, el valor de la reclamación es bajo y los consumidores no se sentirán inclinados a proseguir con ella en los tribunales, aspecto que ha sido confirmado por otros estudios empíricos.

Por lo tanto, en los Estados miembros sin efecto vinculante de las decisiones de ADR, es discutible que puedan proporcionar una alternativa adecuada a los recursos civiles o penales. El resultado es coherente con otros estudios empíricos, aunque también se ha considerado que la falta de efecto vinculante tiene un efecto positivo al garantizar que los ámbitos del derecho de la protección del consumidor no queden al margen de los tribunales civiles.

También es relevante la cuestión de si las decisiones se hacen públicas, lo que debería aumentar el conocimiento y la seguridad jurídica de todas las partes interesadas. La mitad de los encuestados indicaron que las decisiones de ADR son generalmente accesibles al público, en línea (Estonia, Finlandia e Italia). Dos encuestados (Alemania y Eslovaquia) indicaron una respuesta negativa, mientras que tres (República Checa, Dinamarca y Polonia) afirmaron no saberlo. Una vez más, el desconocimiento que muestran algunos de los encuestados (la mayoría de ellos organismos estatales o asociaciones de consumidores) es asombroso, y cabe cuestionar la idoneidad y profesionalidad de su servicio. Lo que sí es cierto es que, en ausencia de una jurisprudencia pública, será difícil, especialmente para los consumidores, discernir la práctica y el enfoque del organismo de ADR con respecto al asunto en cuestión, lo que socava la transparencia y la confianza de los consumidores.

Por último, la encuesta reveló que los mecanismos de ADR ofrecen un resultado más rápido que los procedimientos civiles o penales, ya que seis de los encuestados indicaron una duración de entre una semana y seis meses. Este resultado también es coherente con otros hallazgos empíricos según los cuales la ADR para consumidores tiende a ser más rápida, menos costosa y más accesible en comparación con los procedimientos judiciales.

Desde esta perspectiva, los mecanismos de ADR parecen ser los procedimientos más adecuados para presentar una reclamación contra un cobrador abusivo, siempre que el organismo de ADR esté facultado para atender las reclamaciones al respecto. Sin embargo, la encuesta no pudo discernir su funcionalidad en un entorno transfronterizo.

El papel de los códigos de conducta y la autorregulación del sector

Ya se ha mencionado el limitado papel que desempeñan los Códigos de Conducta a la hora de abordar las prácticas abusivas de cobro de deudas. El hecho de que un número significativo de encuestados indicara su ausencia o desconociera su existencia sugiere que existe un terreno de juego desigual y que los Códigos de Conducta no pueden sustituir a la legislación sectorial en la evaluación y gestión de las reclamaciones. Su papel es complementario y se trata de una intervención reguladora (cuando son impuestos por los reguladores) o de un autogobierno (cuando se adoptan a nivel de empresa o de sector).

Esto se ve respaldado por las pruebas procedentes de las asociaciones de cobro de deudas de diez Estados miembros de la Unión Europea. Siete de ellos indicaron que existen códigos de conducta, aunque sólo en cuatro (Bélgica, Francia, Italia y Suecia) se consultó a las organizaciones de consumidores para su redacción.

Según los datos facilitados por las siete asociaciones de cobro de deudas encuestadas que indicaron la presencia de un Código de Conducta, todos ellos prohíben las prácticas abusivas de cobro de deudas y prevén sanciones por su incumplimiento.

La más común parece ser la exclusión de la asociación de cobro de deudas. Sin embargo, en ausencia de una acción estatal combinada o de una condición para hacerse miembro de una asociación de cobro de deudas para ejercer, la exclusión no afecta a la actividad ni a la posibilidad de que el infractor siga operando. Esto confirma los resultados paralelos según los cuales, en la mitad de los países en los que se utilizan códigos de conducta, éstos no son eficaces. Por el contrario, la notificación a las autoridades públicas o las amonestaciones públicas a los miembros incumplidores sólo son señaladas por dos (Francia y Suecia) y uno (Suecia) de los encuestados. La retirada o la suspensión de la licencia pueden producirse en los casos en los que una autoridad reguladora impuso el Código de Conducta, aunque según la información recibida a través de la encuesta no es posible afirmarlo con absoluta certeza.

También traté de averiguar si los miembros de las asociaciones de cobro de deudas encuestadas han sido sancionados por incurrir en prácticas abusivas de cobro de deudas. En caso afirmativo, ¿por quién y en qué marco?

Seis asociaciones (Austria, Bélgica, República Checa, Alemania, Polonia y Suecia) indicaron que tenían miembros que habían sido sancionados por realizar dichas prácticas. Cuatro encuestados (Bélgica, Francia, Polonia y Suecia) indicaron que tenían miembros que habían sido sancionados por las autoridades estatales. Ninguno de los encuestados tenía, por lo que saben, miembros a los que se les exigieran responsabilidades en virtud del derecho penal o de las normas de competencia leal por realizar cobros abusivos, lo que sugeriría que estos recursos tradicionales tienen una baja eficacia en la práctica (al menos en los Estados miembros de la Unión Europea encuestados).

Revisor de hechos: Rowen

Recursos

Véase También

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