Errores Políticos

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Errores Políticos y Burocracia

El enfoque de algunos teóricos sobre las dos funciones de la política y la administración llamó la atención sobre la necesidad de, en primer lugar, resolver el conflicto político para establecer los objetivos de las políticas públicas y, en segundo lugar, elaborar acuerdos administrativos para actuar en pos de estos objetivos políticos. Un fallo en cualquiera de estas funciones generaría una política pública ineficaz. El estudio de la administración pública se ha centrado principalmente en los fracasos administrativos y los consiguientes llamamientos a reformar la gestión pública, privatizar funciones o contratar para mejorar el rendimiento.

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Sin embargo, también hay que prestar atención a los fallos de la política que contribuyen a la raíz de los problemas políticos que actualmente se achacan a las organizaciones públicas. Estos fallos de la política tienen implicaciones en las formas estructurales y, de hecho, aceleran la transición de las formas burocráticas a las postburocráticas de aplicación de las políticas.

Los fallos del sistema político que subvierten la administración pública son: no resolver el conflicto político (generando así objetivos conflictivos o ambiguos), no proporcionar los recursos adecuados para la aplicación y limitar la autonomía que necesita la burocracia para desarrollar la experiencia necesaria para resolver los problemas públicos. Algunos de estos fallos son consecuencia del propio proceso político, que al fin y al cabo es la encarnación de los conflictos sobre la asignación autorizada de valores. Estos conflictos perduran y son objeto de un debate permanente; no hay razón para suponer que los perdedores en las luchas políticas simplemente aceptarán los resultados y no continuarán estas disputas en el proceso administrativo. Otros fallos en la representación son generados por los incentivos competitivos creados por las estructuras políticas existentes.

Los legisladores y ejecutivos elegidos se enfrentan a un conflicto fundamental a la hora de representar los intereses de los ciudadanos. Si están preocupados por la reelección, tratan de proporcionar los servicios públicos demandados por los electores, que tienen una disposición limitada a pagar. Equilibrar la demanda pública de bienes y servicios con la demanda pública de impuestos bajos y un gobierno eficiente deja a los funcionarios electos en una posición difícil. La administración pública se encuentra así en una situación paradójica, atrapada entre la antipatía de los ciudadanos hacia el gobierno y su insistencia en el servicio y la protección del gobierno. Muy a menudo, los resultados de esta tensión son objetivos políticos lo suficientemente vagos y recursos lo suficientemente limitados como para apaciguar los intereses en conflicto. Las consecuencias de que los funcionarios elegidos tomen estas decisiones políticas políticamente óptimas se manifiestan en “problemas” burocráticos. Para funcionar con eficiencia y eficacia, las burocracias necesitan objetivos claros, apoyo político, recursos adecuados y suficiente autonomía (Meier, 1997).

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Sin embargo, la naturaleza de la competencia electoral en un sistema democrático y la representación de los intereses de los electores por parte de los legisladores hace difícil o imposible que los funcionarios políticos proporcionen estos requisitos previos para el éxito burocrático.

Las dificultades impuestas a la burocracia por la política deben gestionarse desde dentro, ya que los organismos públicos están obligados a cumplir sus tareas, independientemente de lo adverso que sea el entorno operativo. Si los funcionarios elegidos no proporcionan objetivos claros, recursos, apoyo o suficiente autonomía a los administradores para que apliquen la política de forma eficiente o eficaz, el correo debe seguir repartiéndose, los estudiantes deben ser instruidos y la defensa nacional debe mantenerse. Como organismos creados para proporcionar bienes y servicios públicos, las burocracias deben encontrar la manera de funcionar, independientemente de las limitaciones institucionales o de recursos que se les impongan. Las circunstancias en las que operan las organizaciones burocráticas públicas, en comparación con las organizaciones privadas, exigen que su dirección sea adaptable, se coordine y represente sus propios valores en la toma de decisiones.Entre las Líneas En respuesta a estos fallos políticos, los organismos públicos han adoptado una organización cada vez más post-burocrática.

La primera deficiencia del sistema político es la incapacidad de articular objetivos claros. Los órganos legislativos están concebidos como instituciones de deliberación para agrupar los diversos intereses de los electores. La incapacidad de resolver las diferencias entre estos diversos intereses, y como resultado de las limitaciones de tiempo y recursos, significa que los objetivos de las políticas públicas son a menudo ambiguos o están en conflicto. Los legisladores están motivados por los incentivos electorales para elaborar políticas que satisfagan el mayor número de intereses posible.

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Sin embargo, la ventaja comparativa de la burocracia consiste en desarrollar y mantener la experiencia necesaria para aplicar una política coherente y eficaz. Un gobierno exitoso requiere una implementación exitosa de las políticas, lo que exige la experiencia que sólo los burócratas pueden cultivar.Entre las Líneas En otras palabras, los esfuerzos por gobernar sin invertir en… capital intelectual se verán inevitablemente empobrecidos. Dados los objetivos políticos inevitablemente ambiguos que articulan las legislaturas, se deja en manos de la burocracia la aplicación de los conocimientos técnicos y la resolución de las incoherencias, así como el tratamiento de las contingencias imprevistas. La investigación ha demostrado sistemáticamente que la eficacia organizativa y de gestión de los organismos públicos se debilita cuando los objetivos políticos son ambiguos. El rendimiento de los servicios públicos se resiente cuando los funcionarios elegidos proporcionan objetivos contradictorios o poco claros, pero la raíz del problema se encuentra fuera del ámbito burocrático: se trata de un fracaso político a la hora de proporcionar a la burocracia lo que necesita para un funcionamiento óptimo.

La incapacidad del sistema político para resolver el conflicto y generar objetivos claros significa que las burocracias deben ahora lidiar con este conflicto y generar los resultados del programa. Las burocracias aplican lógicamente la idea de los sistemas casi descomponibles al dividir los problemas en partes más pequeñas, cuya resolución se delega en diferentes partes de la organización. El supuesto subyacente es que la reagrupación de estas “soluciones” generará una política coherente. El conflicto de objetivos y la ambigüedad contribuyen así a la descentralización burocrática y a la delegación de autoridad como primer paso. Un organismo gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) que aplique objetivos contradictorios de esta manera también podría optar por ejecutar simplemente programas por separado con cada uno de ellos desarrollando vínculos de clientela sin resolver nunca el conflicto de objetivos. El ejemplo clásico de esta estrategia es el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, que gestiona una serie de programas que funcionan de forma cruzada, pero que no se rigen por una política agrícola global.1 Las consecuencias de la ambigüedad de los objetivos políticos son organizaciones cada vez más complejas, que se alejan de la burocracia weberiana de tipo ideal y se acercan a la aplicación de políticas postburocráticas.

El segundo fallo del sistema político es la imposición de la escasez de recursos. Al tener que rendir cuentas a los contribuyentes, los legisladores tienden a economizar las asignaciones presupuestarias y no pueden garantizar la estabilidad de los flujos de recursos debido a la incertidumbre en la relevancia de los temas o en el apoyo (político) de la coalición. Con recursos limitados o volátiles, la burocracia se enfrenta al reto de cumplir los objetivos, pero también se hace dependiente del apoyo político para que los flujos de recursos sean continuos. Los gestores de las organizaciones públicas que buscan la coherencia o la mejora de los resultados deben amortiguar los choques presupuestarios, invertir en capacidad y colaborar o trabajar en red con terceros para resolver los problemas (Meier y O’Toole, 2011). El apoyo político, que tiende a aumentar y disminuir, también es clave para el éxito de la colaboración y la creación de redes para resolver problemas políticos. Gran parte de los esfuerzos cotidianos de los gestores públicos se ocupan explícitamente de resolver problemas de escasez de recursos, que es en gran medida un contexto decidido por las instituciones legislativas. Los problemas de recursos que los gestores públicos se ocupan de resolver son consecuencia de la incapacidad de las instituciones políticas de proporcionar recursos suficientes para una aplicación eficaz de las políticas.

La asignación insuficiente de recursos crea presiones para que las organizaciones públicas busquen recursos adicionales. Una forma de hacerlo es alejarse de las formas tradicionales de burocracia y buscar recursos mediante la colaboración o la participación. La coproducción, mediante la cual la clientela colabora en la prestación de servicios, es una estrategia; la creación de asociaciones con organizaciones sin ánimo de lucro o del sector privado es otra; la cooptación de actores ricos en recursos es una tercera.Entre las Líneas En resumen, la escasez de recursos proporciona una motivación (o una necesidad) para que las organizaciones públicas se alejen de la burocracia tradicional y se acerquen a las redes de colaboración. Tales estrategias corren el riesgo de desplazamiento de objetivos o de desplazamiento parcial de objetivos, ya que el organismo busca recursos para operar un programa y cede autonomía sobre otro (véase Selznick, 1949; O’Toole y Meier, 2004). Del mismo modo, los intercambios rara vez son gratuitos, por lo que atraer recursos de los agentes medioambientales probablemente venga acompañado de condiciones en términos de objetivos políticos o procedimientos administrativos. La consecuencia de la escasez de recursos es el aumento del número y la diversidad de los actores que participan en la aplicación, lo que oscurece aún más la asignación de la autoridad y la responsabilidad.

El tercer fallo político es la institucionalización de la desigualdad de acceso o representación de los intereses de las minorías.

Más Información

Las instituciones políticas están diseñadas para servir a la mayoría, y con demasiada frecuencia no representan o no sirven a los intereses de las minorías (véase Lublin, 1997; Lieberman, 1998). Dado que es poco probable que los objetivos políticos representen por igual todos los intereses, una burocracia que valora la equidad en los resultados se ve empujada a desempeñar un papel de representación para compensar la mala distribución de la influencia. La burocracia, que no ha sido diseñada para ser una organización representativa, se encuentra, sin embargo, en entornos con objetivos políticos e instituciones de ejecución sesgados hacia el interés de un grupo privilegiado (Hero y Tolbert, 1996, 2007; Lieberman, 1998). Una respuesta es compensar mediante la toma de decisiones dentro de la organización. La investigación ha demostrado desde hace tiempo el papel de los valores individuales de los burócratas en la configuración de los resultados de los servicios públicos.Entre las Líneas En particular, los burócratas pueden adaptar su comportamiento en la toma de decisiones para garantizar la equidad en los resultados, para conciliar un sistema político sesgado con los principios democráticos de representación equitativa. Nicholson-Crotty et al. (2011) muestran que los burócratas sólo representan intereses cuando los beneficios del programa se distribuyen de forma desigual, lo que implica que los burócratas adoptan un papel representativo sólo en el contexto de la desigualdad.2 Cuando la política o la administración logran la equidad en los productos y resultados, la representación activa de los intereses de las minorías sería redundante o ineficaz. La motivación para la representación activa se deriva de un contexto de desigualdades institucionalizadas.Entre las Líneas En consecuencia, la burocracia representativa es una respuesta al fracaso de la política para generar una representación adecuada.

La adopción de un papel de representación, en particular la representación de los intereses de las minorías, también crea incentivos para pasar de las formas de organización burocráticas a las postburocráticas. La amplia bibliografía sobre la burocracia representativa (véase Groeneveld et al., 2015) demuestra que la representación de los intereses de las minorías se produce principalmente a nivel de la calle, y no en los niveles de dirección medios o superiores. El estudio de Lewis y Ramakrishan (2007) sobre la incorporación de los inmigrantes en las ciudades estadounidenses demuestra que las instituciones electorales hacen poco por fomentar la incorporación de los inmigrantes a la comunidad, pero que las burocracias locales desarrollan sistemáticamente esos esfuerzos como resultado de la aplicación de las políticas públicas en materia de servicios sociales y aplicación de la ley. La representación de las minorías se desarrolla a nivel de la calle probablemente porque dicha representación no es tan visible o destacada para las instituciones electorales, que perciben que la representación es una función legislativa, no burocrática (Daley, 1984).

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Una Conclusión

Por lo tanto, la representación de las minorías fomenta la descentralización y la delegación de autoridad hacia abajo. Pasar de una organización descentralizada a una red postburocrática aleja aún más la representación de la vista de los procesos de supervisión política.3 Como consecuencia de la representación desigual en los procesos e instituciones políticas, las burocracias adaptan la prestación de servicios para promover la equidad entre intereses heterogéneos, asumiendo así un papel postburocrático en el gobierno democrático.

El último lastre de la burocracia es la incapacidad del sistema político para garantizar la confianza popular en el gobierno. La desconfianza general y el descontento con la política y los funcionarios elegidos se trasladan a todas las facetas del gobierno, incluida la burocracia, y afectan a la percepción del rendimiento de los servicios públicos (Van de Walle y Bouckaert, 2003; Vigoda-Gadot, 2007). Al ser la cara del gobierno, al ser las instituciones con las que más interactúan los ciudadanos, la burocracia debe relacionarse con una ciudadanía insatisfecha con el gobierno. La transferencia de la desconfianza de la política electoral a las instituciones gubernamentales en general requiere que los burócratas asuman un papel reconciliador para alcanzar los objetivos. Para hacer frente al fracaso de las instituciones políticas en el fomento de la confianza, se convierte en un papel importante de la burocracia la creación de valor a través del compromiso en la construcción de la comunidad, la socialización y la creación de confianza (véase Cook, 1996; Stoker, 2006).

El aumento de los niveles de desconfianza política no sólo crea incentivos para que las organizaciones públicas cultiven de forma independiente el apoyo y la confianza en los programas de la agencia, sino que también fomenta la adopción de formas de organización postburocráticas. Una forma clásica de fomentar la confianza en las relaciones con la clientela es incorporarla al proceso, ya sea mediante la coproducción o la cooptación a través de grupos asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) o programas conjuntos.Entre las Líneas En la medida en que estos procesos se producen en redes de colaboración, los ciudadanos trabajan dentro de una organización en la que ya confían (la organización sin ánimo de lucro o el grupo de interés) y crean programas que les benefician en cooperación con la agencia gubernamental. Como consecuencia de la desconfianza generalizada en el sistema político, los organismos públicos adoptan procesos postburocráticos en la aplicación de las políticas, como la colaboración, la creación de redes y la coproducción.

En resumen, los problemas creados por los fracasos políticos incentivan a las organizaciones públicas a pasar de las burocracias tradicionales a las instituciones colaborativas postburocráticas.Entre las Líneas En la medida en que la legislación que lo autoriza fomenta u ordena esas redes de colaboración (Hall y O’Toole, 2000), el proceso se ve alentado tanto por el sistema político como por los incentivos burocráticos. Incluso sin autorización legislativa, la incapacidad del sistema político para desempeñar su papel en un sistema simbiótico política-administración significa que la burocracia debe asumir ambos papeles y que el doble papel se hace más factible al evolucionar hacia formas de gobernanza colaborativas.

Datos verificados por: Conrad
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Recursos

Véase También

Ciencia política, Partidos Políticos Americanos, Investigación, Partidos Políticos, Política Comparada, burocracia, control político, gestión pública, política, redes

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