La Post-burocracia

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De la burocracia a la Post-burocracia

En el estudio de la burocracia, los enfoques teóricos se han centrado en una serie de resultados administrativos y, a su vez, han atribuido los “problemas” de la administración pública a diferentes fuentes. Las teorías de la elección racional hacen hincapié en la contribución de las asimetrías de información y los contratos imperfectos para argumentar que las burocracias inevitablemente no consiguen aplicar de forma eficiente la política representativa. Las nuevas teorías de la gestión pública señalan los problemas de organización como la barrera para un rendimiento burocrático óptimo, siendo la privatización y la mercantilización de las tareas las soluciones prescritas. La teoría de la burocracia representativa trata de entender dónde y cómo la administración pública cumple funciones representativas, siendo el déficit democrático el problema de interés. Estas literaturas (y otras que van más allá del alcance de esta revisión) producen una imagen de las organizaciones burocráticas como inequívocamente vinculadas a la política y con las raíces de los “problemas” burocráticos que se extienden más allá de la organización: son sistémicos y políticos. A partir de estos desarrollos teóricos, el estudio de la gobernanza ha evolucionado. Cada etapa del desarrollo teórico se ha acercado a una conceptualización de la burocracia como respuesta a las circunstancias políticas.

Las primeras investigaciones sobre la administración pública abordaban la burocracia como un actor unitario, caracterizado como un sistema cerrado integrado verticalmente con promoción meritocrática (Weber, 1978; Olsen, 2008). Con una visión de las organizaciones burocráticas como instrumentos administrativos de un sistema político democrático, el rendimiento de los servicios públicos se conceptualizaba como una respuesta a las preferencias de los funcionarios elegidos. Los estudiosos de esta época se ocuparon en gran medida de los problemas de rendición de cuentas: cómo garantizar que la burocracia, como institución no representativa, pueda conciliarse con la democracia.[rtbs name=”democracia”] Manteniendo la conceptualización de los burócratas como agentes serviles, las soluciones a este problema de implementación fueron estructurales. La organización jerárquica y la dirección en línea se consideraban la clave para resolver los problemas de responsabilidad (Weber, 1978).

Puntualización

Sin embargo, este punto de vista dio paso a un enfoque de actor racional a medida que la revolución conductista se extendió por la administración pública y la ciencia política.

La siguiente generación de investigación sobre la burocracia siguió los principios económicos de la elección racional al atribuir motivaciones individuales a los burócratas (Downs, 1967). Relajando el supuesto de funciones de utilidad apolíticas y uniformes entre los administradores públicos, este conjunto de teorías exploró la importancia de las asimetrías de información en la configuración de los resultados de las políticas públicas a través de la teoría de la agencia. Dado que los burócratas son agentes racionales, dispuestos y capaces de actuar en su propio interés, las acciones burocráticas pueden divergir de las acciones preferidas por los funcionarios elegidos cuando los burócratas explotan su ventaja informativa. Dados los limitados recursos (tiempo, financieros, etc.), los legisladores y ejecutivos no pueden articular con la burocracia todas las contingencias de un entorno político y económico complejo.

Una Conclusión

Por lo tanto, la atención de los estudiosos se ha centrado en la resolución de los problemas de asimetría de información en un contexto de contratos incompletos y actores individualmente racionales. Los estudiosos trataron de resolver las incompatibilidades de incentivos entre los funcionarios elegidos y los administradores a través del diseño institucional; de explotar la experiencia y las ventajas de los recursos de los burócratas manteniendo un control político óptimo; o en otras palabras, de maximizar la eficiencia económica.

Aunque el enfoque de la elección racional ofrece una visión crítica de la toma de decisiones de la burocracia, tiene varias limitaciones.Entre las Líneas En primer lugar, la suposición errónea de que los funcionarios políticos hablan con una sola voz (ignorando el problema de los múltiples mandantes) suponía la ausencia de conflicto de objetivos. Cuando se permitía el conflicto de objetivos, se suponía que los controles estructurales podían fijar las prioridades de la burocracia y crear un sistema estático.Entre las Líneas En segundo lugar, el enfoque asumía que los actores eran simples y receptivos, sin reconocer que las burocracias no son monolíticas y contienen una amplia gama de valores.Entre las Líneas En particular, la gestión desempeña un papel esencial en la traducción de las políticas legislativas a través de las acciones de los burócratas a pie de calle.Entre las Líneas En tercer lugar, los esfuerzos por maximizar un objetivo, la eficiencia, tienen ramificaciones en los múltiples objetivos impuestos a la burocracia por los poderes políticos. Si las instituciones políticas no se ocupan de los conflictos de objetivos, la burocracia no puede resolverlos unilateralmente.

Tras las deficiencias de la teoría de la elección racional y de la agencia, la atención se centró en la gestión dentro de la organización burocrática. Las (nuevas) teorías de la gestión pública siguen teniendo sus raíces en la microeconomía, con el supuesto de que la competencia impulsa la eficiencia del sector privado. Por tanto, la aplicación de los principios de la competencia a la prestación de servicios del sector público mejoraría la eficiencia y la eficacia burocrática. Con esta perspectiva, los problemas de la burocracia se consideran organizativos y de gestión, y las cuestiones de investigación tienen como objetivo mejorar el rendimiento de los servicios. Las soluciones prescritas seguían una lógica de competencia y contabilidad, y trataban de adoptar lecciones de la gestión del sector privado. Se hizo hincapié en el control y la evaluación de los insumos y los productos, así como en las técnicas de gestión del rendimiento. La competencia y los mecanismos de mercado se presentaron como soluciones para optimizar la asignación de recursos. Se recomendó específicamente la contratación externa, la gestión de costes, la especialización, la desagregación y la descentralización. La contribución clave de estos trabajos fue el reconocimiento de los actores plurales e interdependientes en la aplicación de las políticas públicas. La suposición de que la burocracia es un actor unitario o una colección de evasores racionales dio paso a una comprensión más sofisticada de la motivación individual y la heterogeneidad de la organización.

Puntualización

Sin embargo, las nuevas reformas de la gestión pública aumentaron la complejidad institucional y de las políticas y mantuvieron el enfoque en los problemas y soluciones intraorganizacionales, dejando de lado cualquier explicación política.

Otros Elementos

Además, las prescripciones mantuvieron una estricta adhesión a la aplicación de las prácticas del sector privado a pesar de las pruebas de las consecuencias no deseadas (Hood y Peters, 2004).

Mientras que las teorías de la elección racional y de la nueva gestión pública se centraron en la eficiencia y la eficacia en la prestación de servicios públicos, otras líneas de trabajo trataron de comprender los valores, las motivaciones y el papel de representación de las burocracias públicas. Estos trabajos parten del supuesto de que los burócratas tienen valores propios, que emplean al tomar decisiones (Dahl, 1956). Permitir los valores individuales abre la puerta a una conceptualización de la burocracia como una institución democrática a través de la cual los administradores individuales representan los intereses de los ciudadanos. Las cuestiones planteadas en estas literaturas tratan de entender los valores burocráticos y cómo esos valores traducen la intención política en acciones que afectan a la clientela del organismo. Los burócratas, como individuos, encarnan múltiples roles (Selden, 1997) y tienen múltiples valores (Keiser et al., 2002). La motivación profesional (Teodoro, 2011, 2014) y la motivación de servicio público influyen en la toma de decisiones y pueden suplantar las preferencias de los factores políticos cuando los objetivos políticos son ambiguos o están en conflicto (Brehm y Gates, 1999). Así pues, el conflicto de objetivos y la ambigüedad se consideran problemas clave. Reconocer que no sólo los burócratas tienen sus propios valores, sino que estos valores tienen implicaciones para los resultados de las políticas al moldear la toma de decisiones ha sido una contribución fundamental de esta línea de trabajo.

Otros Elementos

Además, cuando los valores burocráticos representan intereses clientelares (minoritarios) no representados en el proceso político, las organizaciones públicas pueden desempeñar algo más que un papel instrumental en la democracia.

Otros trabajos sobre los valores burocráticos han puesto de relieve la importancia de los resultados más allá de la eficiencia de la asignación. Los sistemas democráticos valoran muchos otros objetivos, como la protección de los derechos de las minorías, la equidad y las garantías procesales, o la igualdad de oportunidades y de resultados políticos. La valoración de estos objetivos socava la contribución potencial de la teoría de la agencia o de la nueva gestión pública para mejorar el rendimiento burocrático. Estas teorías están mejor equipadas para generar recomendaciones para una mayor eficiencia, pero tienen dificultades para proporcionar una visión sobre la optimización de los objetivos no económicos.Entre las Líneas En primer lugar, la representación se da tanto en las instituciones políticas/electorales como en las burocráticas (Long, 1952). La diversidad dentro de la burocracia promueve una política más receptiva al garantizar que todos, o al menos más, los intereses estén representados en el proceso de aplicación (Selden, 1997). La equidad y la representación en la prestación de servicios públicos son objetivos y resultados importantes por derecho propio, pero también pueden entrar en conflicto con la eficiencia económica.

Otros Elementos

Además, la contribución de la burocracia al gobierno democrático es más que instrumental.Entre las Líneas En un papel constitutivo, la burocracia puede promover la capacidad democrática de los ciudadanos a través de la deliberación y la participación.Entre las Líneas En otras palabras, debería ser un objetivo de la burocracia desarrollar la capacidad de los ciudadanos para una participación efectiva en los procesos democráticos. La teoría y las prescripciones para la burocracia pública se vuelven más complejas cuando el rendimiento se conceptualiza de forma multidimensional para incorporar estos objetivos, desafiando así la elección racional o la nueva teoría de la gestión pública.

Sin embargo, los burócratas no son los únicos actores que participan en la aplicación de las políticas, como reconoce y defiende la (nueva) teoría de la gestión pública. La contratación implica a otras entidades en la prestación de servicios públicos con valores propios distintos. La comprensión de los productos o resultados “burocráticos”, por lo tanto, requiere la consideración de las organizaciones privadas y sin ánimo de lucro y las relaciones entre ellas.Entre las Líneas En respuesta a esta crítica están las teorías de las redes, la colaboración y el “éxito” multidimensional o, en otras palabras, la gobernanza.

El término gobernanza se utiliza ampliamente en la administración pública, la ciencia política, la economía, la sociología y otras muchas disciplinas. Como resultado, se ha aplicado libremente a un conjunto diverso de fenómenos sociales, generando ambigüedad teórica.Entre las Líneas En general, el término se utiliza como referencia a la coordinación de actores plurales para producir un bien o resultado común. Esta coordinación puede ser pequeña o grande, local o global. La coordinación entre los empleados, las escuelas, los mercados o los recursos ambientales internacionales son todos casos de gobernanza. Más específicamente para el estudio de la burocracia y la administración pública, un enfoque de gobernanza incorpora todos los “regímenes de leyes, normas administrativas, resoluciones judiciales y prácticas que limitan, prescriben y permiten la actividad gubernamental, donde dicha actividad se define ampliamente como la producción y la prestación de bienes y servicios con apoyo público” (Lynn, Heinrich y Hill, 2000, p. 235). Con esta concepción, el estudio de la gobernanza incluye a todas las instituciones y actores que participan en el proceso de las políticas públicas, desde su elaboración y aplicación hasta su evaluación, y se ocupa explícitamente de las interacciones y relaciones que se dan en ellas.

Si bien la gobernanza pública no es una teoría cohesionada en sí misma, es una perspectiva o enfoque para entender la implementación de políticas públicas y la prestación de servicios públicos que incorpora múltiples líneas de investigación, incluyendo la gobernanza sociopolítica, la gobernanza de políticas públicas, la gobernanza administrativa, la gobernanza de contratos y la gobernanza de redes (Osborne, 2010). Cada uno de estos subcampos teóricos se superpone en sus objetos de estudio, y todos comparten características similares. Las teorías de la gobernanza se apartan de las literaturas anteriores al tener en cuenta las herramientas híbridas de política y gestión, la naturaleza multijurisdiccional de la administración moderna y la pluralidad de partes interesadas y sus intereses (Bevir, 2011). La burocracia es fundamental en la gobernanza, junto con los actores políticos y no estatales. Las organizaciones sin ánimo de lucro, los actores privados y públicos, los distritos especiales, los estados y los municipios son sólo algunas de las entidades que participan en el diseño y la aplicación de las políticas públicas modernas.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

La gobernanza pública se basa en trabajos anteriores sobre administración pública, pero va más allá para abrir la “caja negra” de la toma de decisiones estatales y burocráticas (Bevir, 2011), y reconoce la complejidad de los problemas burocráticos. Como señalan Lynn, Heinrich y Hill (2000), al ampliar el estudio de la administración pública para incluir no sólo la organización y la gestión dentro de las burocracias, sino también el comportamiento y las relaciones de un conjunto diverso de organizaciones e instituciones, la evaluación del desempeño del gobierno se vuelve más compleja. La investigación en materia de gobernanza abarca cuestiones de primer orden sobre las unidades de análisis y la operacionalización del rendimiento, así como cuestiones sobre el diseño óptimo de las organizaciones y redes de prestación de servicios, la sostenibilidad en los sistemas de servicios y los valores que sustentan las instituciones y las decisiones de aplicación (Osborne, 2010). La distinción clave entre un enfoque de gobernanza y las generaciones anteriores de investigación sobre la burocracia es el reconocimiento integral del entorno en red y multinivel de la implementación de políticas y la naturaleza multifacética de los objetivos o el desempeño de las políticas (Peters y Pierre, 1998). Dado que este enfoque reconoce que la aplicación de las políticas es un sistema de actores que tratan de cumplir múltiples objetivos (a menudo opuestos entre sí), es posible rastrear las raíces de los problemas burocráticos más allá del nivel de la organización. Ahí radica el futuro de la investigación sobre la burocracia pública: reconocer y dar cuenta de las fuentes políticas de los desafíos al desempeño burocrático, definidos de forma múltiple, como un paso hacia la identificación de sus soluciones.

El estudio de la burocracia se ha ampliado y ha avanzado hacia un enfoque postburocrático al dar cabida a la racionalidad individual, la información incompleta, las motivaciones y los valores burocráticos, la representación como función burocrática, la pluralidad de actores en la aplicación de las políticas públicas y un concepto polifacético de rendimiento. Con esta evolución llegó el reconocimiento del desempeño burocrático como un fenómeno complejo que requiere más que una explicación intraorganizacional. Con un enfoque de gobernanza, es posible identificar las fuentes externas de las deficiencias en la prestación de servicios públicos. A continuación, ilustramos un caso de fracaso burocrático y analizamos por qué es necesario un enfoque de gobernanza para identificar las raíces de los problemas administrativos: los errores políticos.

El curso de la transición burocrática a los sistemas postburocráticos de gobierno no puede entenderse sin ampliar el alcance de la investigación para incluir el sistema político más amplio, que produce muchas de las condiciones que motivan la reforma. Sencillamente, las instituciones postburocráticas son una respuesta a los retos impuestos a la administración pública por los fallos de la política.

Datos verificados por: Conrad
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Recursos

Véase También

burocracia, control político, gestión pública, política, redes

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