Lucha contra el Terrorismo en los Regímenes Normativos Transnacionales

Este elemento es una ampliación de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] Véase Derecho Nacional contra el Terrorismo y la situación en Europa, con la Directiva de la UE sobre la lucha contra el terrorismo (véase la información sobre el Derecho Europeo contra el Terrorismo)

Lucha contra el Terrorismo en los Regímenes Normativos Transnacionales

El transnacionalismo infiere que las normas legales que tienen efectos transfronterizos pueden incluir aquellas normas que no han sido desarrolladas por medio de un acuerdo vinculante entre los Estados. [rtbs name=”mundo”] Estas normas, que pueden funcionar como reglas, pueden ser desarrolladas por organizaciones o “regímenes” que no están debidamente clasificados como organizaciones internacionales (porque no tienen documentos constitucionales fundadores, por ejemplo), pero que contribuyen al transnacionalismo porque transmiten y, en algunos casos, traducen las normas jurídicas de manera transnacional. Lo mismo ocurre en el contexto de la lucha contra el terrorismo.Entre las Líneas En esta sección nos centramos en una “red transgubernamental” fundamental, el Grupo de Acción Financiera Internacional sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI), para ilustrar esto, pero en otra parte de esta referencia, discutimos también los “clubes antiterroristas” a través de los cuales se intentan realizar maniobras similares.

El Grupo de Acción Financiera fue establecido inicialmente en 1989, en una reunión del G7.Entre las Líneas En su encarnación original, el Grupo de Acción Financiera tenía como objetivo principal abordar el uso de los servicios financieros y la industria bancaria para el lavado de dinero relacionado especialmente con el comercio internacional de drogas.Entre las Líneas En 1990, el Grupo de Acción Financiera emitió un conjunto de Recomendaciones que tenían como objetivo desarrollar un marco de trabajo integral para la interrupción de dicho lavado de dinero. A pesar de que fueron generadas por una entidad que fue establecida por solo siete estados en una asociación internacional autoseleccionada (el G7), esas Recomendaciones rápidamente ganaron adeptos, reflejándose en las regulaciones y leyes regionales e internacionales contra el lavado de dinero.Entre las Líneas En el momento de los ataques de 2001, el Grupo de Acción Financiera Internacional ya se había convertido en una importante entidad internacional, habiendo desempeñado un papel decisivo en casi todos los esfuerzos multinacionales contra el lavado de dinero realizados desde su creación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). También había ampliado su número de miembros, pasando de 7 miembros en 1989, a 28 en 1992 y 33 en 2003. A los pocos meses de los ataques del 11 de septiembre de 2001, y tras la aprobación de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad, el Grupo de Acción Financiera celebró una reunión extraordinaria en Washington DC en la que amplió su mandato para incluir el desarrollo de normas aplicables.Entre las Líneas En enero de 2002 -menos de tres meses después de la reunión extraordinaria- todos los Estados miembros del Grupo de Acción Financiera habían realizado una autoevaluación de sus leyes y capacidades para combatir la financiación (o financiamiento) del terrorismo, y se elaboraron nueve recomendaciones más.

Las Recomendaciones del GAFI son producidas y refinadas por expertos nacionales de los estados miembros; en la práctica, estas son generalmente las mismas personas que tienen la tarea de implementar las Recomendaciones en los espacios legales y regulatorios domésticos. El impacto de estas recomendaciones es extraordinario.

Observación

Además de ser implementadas directamente por sus estados miembros (de los cuales hay ahora 36, más dos organizaciones regionales), las Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera también son adoptadas por, y muy influyentes en el trabajo de, otros ocho organismos regionales (conocidos como organismos regionales al estilo del Grupo de Acción Financiera). Estos se establecieron en gran medida para tratar de identificar y satisfacer los desafíos específicos de cada región en la implementación de las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera, aunque formalmente son “independientes” y no existe una jerarquía organizativa entre el Grupo de Acción Financiera y los Organismos de Regulación Financiera. Estas agrupaciones regionales son el Grupo de Asia/Pacífico sobre Lavado de Dinero (que tiene 40 estados miembros), el Grupo de Acción Financiera del Caribe (que tiene 29 estados miembros), el Grupo Euroasiático sobre Lavado de Dinero (con ocho estados miembros), el Grupo Antilavado de Dinero de África Oriental y Meridional (que tiene catorce estados miembros), el Grupo de Acción Financiera sobre Lavado de Dinero de América del Sur (con doce estados miembros), el Grupo de Acción Intergubernamental contra el Lavado de Dinero en África Occidental (con quince Estados miembros), el Grupo de Acción Financiera Internacional de Oriente Medio (la parte del mundo que abarca el suroeste de Asia y el norte de África, extendiéndose desde Turquía hasta el norte de África y al este hasta Irán) y Norte de África (con dieciocho Estados miembros), y el Comité de Expertos del Consejo de Europa sobre la Evaluación de Medidas contra el Lavado de Dinero y la Financiación del Terrorismo (con veintinueve Estados miembros). Como ha documentado Ben Hayes, el resultado neto es que el Grupo de Acción Financiera y sus órganos regionales abarcan ahora más de 180 jurisdicciones, todas las cuales se han comprometido a nivel ministerial a aplicar las normas del Grupo de Acción Financiera. Esto no obstante el hecho de que el Grupo de Acción Financiera no tiene una constitución estrictamente definida o un instrumento internacional de base.

Esta falta de fundamento constitucional no ha impedido que el Grupo de Acción Financiera se convierta en el principal organismo normativo en lo que respecta a la desarticulación de la financiación (o financiamiento) del terrorismo. Dada su posición en el momento de los ataques de 2001, era de esperar que adquiriera rápidamente el estatus de “autoridad” en el campo de la lucha contra la financiación (o financiamiento) del terrorismo.

Puntualización

Sin embargo, la incorporación del Grupo de Acción Financiera Internacional en el enfoque del Consejo de Seguridad respecto de la financiación (o financiamiento) del terrorismo es, no obstante, sorprendente. Por ejemplo, en la resolución 1617 (2005) del Consejo de Seguridad, éste instó enérgicamente a los Estados miembros a que aplicaran las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera, describiéndolas como la incorporación de normas internacionales amplias.Entre las Líneas En la resolución 2462 (2019) figura un mandato similar. Todo esto sugiere que, desde 2001, la comunidad mundial (o global) “ha confiado en el Grupo de Acción Financiera como institución principal” de sus medidas de aplicación en esta lucha para detectar y contrarrestar la financiación (o financiamiento) del terrorismo.

El Grupo de Acción Financiera hace más que generar normas; también las hace cumplir esencialmente. Aunque formalmente son “no vinculantes”, la intención es que estas Recomendaciones se apliquen universalmente. Con este fin, el Grupo de Acción Financiera tiene un elaborado sistema de monitoreo del cumplimiento, que incluye la emisión de Notas Interpretativas Especiales y Mejores Prácticas, “auto-reportes” por parte de los estados, procesos de evaluación mutua y “naming and shaming”. Estas prácticas de cumplimiento indican que las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera tienen una vinculación efectiva que supera con creces su condición jurídica oficial; actualmente la comunidad internacional las utiliza como normas de prácticas óptimas para las leyes y procedimientos de cada país contra la financiación (o financiamiento) del terrorismo.

Si bien el llamado cumplimiento de las recomendaciones no es completo, el número de Estados que “cumplen” estas normas no legales y no vinculantes es extraordinario. Desde que se amplió su mandato con la adición de las recomendaciones especiales sobre la lucha contra la financiación (o financiamiento) del terrorismo, el Grupo de Acción Financiera Internacional ha ido “identificando cada vez más países con necesidades prioritarias de asistencia técnica” y ha trabajado con ellos para mejorar el cumplimiento. El carácter coercitivo del enfoque de “denuncia” del Grupo de Acción Financiera es evidente. Según sus propios registros, “hasta octubre de 2018, el Grupo de Acción Financiera ha examinado más de 80 países y ha identificado públicamente 68 de ellos” como países con regímenes débiles de lucha contra el blanqueo de dinero y la financiación (o financiamiento) del terrorismo. De estos 68, 55 han hecho desde entonces las reformas necesarias para abordar sus “debilidades y han sido eliminados del proceso”. Muchos de estos países están ubicados en el “Sur Global”, lo que da sustancia a las asimetrías de poder entre el Norte y el Sur dentro del Grupo de Acción Financiera Internacional, sobre las cuales se ha expresado anteriormente la ansiedad.

La vinculación institucional ha sido el ingrediente crítico del “éxito” del Grupo de Acción Financiera. Esos vínculos incluyen la colaboración del Grupo de Acción Financiera con los órganos regionales, el Banco Mundial y el FMI, así como con el Comité contra el Terrorismo, que tiene la condición de observador en el Grupo de Acción Financiera. El Equipo de Acción Financiera también tiene vínculos institucionales oficiosos que se ponen de manifiesto cuando se observa la manera en que las recomendaciones del Equipo de Acción Financiera se han incorporado en los enfoques del Consejo de Seguridad y del Comité contra el Terrorismo para aplicar las resoluciones del Capítulo VII; por ejemplo, la orientación técnica para la aplicación de la resolución 1373 (2001) depende en gran medida del cumplimiento de las recomendaciones del Equipo de Acción Financiera para determinar el cumplimiento de la resolución, y todos los días el Equipo de Acción Financiera y el Comité contra el Terrorismo trabajan en estrecha colaboración. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). A título ilustrativo, según los presidentes de los comités de sanciones y de lucha contra el terrorismo del Consejo de Seguridad, la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo actúa como centro de coordinación del GAFI para los órganos de expertos con sede en Nueva York y coordina la preparación de informes de actividades conjuntas tres veces al año, que se presentan para cada sesión plenaria del Grupo de Acción Financiera, y coordina las reuniones entre la secretaría del Grupo de Acción Financiera y los órganos de expertos con sede en Nueva York.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Las Recomendaciones también han sido reconocidas como “prácticas óptimas” y, por lo tanto, se han integrado en leyes modelo y en leyes reales; por ejemplo, las leyes modelo del Commonwealth, ya examinadas, se refieren expresamente a las Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera y la Directiva de la Unión Europea sobre la lucha contra el terrorismo se introdujo en parte para “cumplir” con las Recomendaciones. De esta manera, el Grupo de Acción Financiera ha logrado posicionarse para asegurar que desempeñe “el papel central” en la respuesta multiinstitucional a la financiación (o financiamiento) del terrorismo. El hecho de que esto haya sido logrado por una entidad sin respaldo constitucional, con pocas formalidades, con altos niveles de flexibilidad, donde las decisiones se toman por consenso de los miembros (pequeños y selectivos), y donde el interés nacional se presenta como “pericia” ilustra bien cómo se está desarrollando el “derecho internacional informal” en el ámbito de la lucha contra el terrorismo transnacional. Cuando ese derecho internacional informal se amplía y se “endurece” por medio de procesos formales de elaboración de leyes, instrumentos jurídicos firmes y orientación de las instituciones facultadas para hacer cumplir esas normas jurídicas, quedan claras las consecuencias de conferir ese poder normativo e institucional a lo que, en efecto, no es más que un “equipo de tareas” autoseleccionado.

Revisor: Lawrence

Véase También

Terrorismo, Contraterrorismo, Seguridad nacional, Seguridad pública, Seguridad internacional

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