Observación Electoral
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Percepción pública de la calidad de las elecciones y Observación Electoral
Nota: Hay más información relativa a la percepción pública de la calidad de las elecciones y la democracia.
Al igual que los organismos de gestión electoral, la observación electoral imparcial puede influir en la calidad de las elecciones, pero a través de mecanismos más complejos. Un objetivo central de la observación electoral internacional y nacional no partidista (u observación ciudadana) es proporcionar una evaluación imparcial de la calidad de las elecciones y, como resultado, contribuir a unas elecciones de mayor calidad. Si los ciudadanos ya confían en su proceso electoral y la democracia se percibe ampliamente como el “only game in town” (según la famosa frase formulada por Przeworski en 1991), entonces la observación electoral puede no ser tan útil. Pero en los países en los que las elecciones son nuevas, o que tienen un historial de elecciones problemáticas, la evaluación imparcial proporcionada por los observadores electorales internacionales y/o nacionales puede ser un importante aliciente para que los gobiernos celebren elecciones más democráticas, o una forma de reconocer y sancionar a los titulares tramposos.
Múltiples audiencias consumen los informes de los observadores electorales, incluidos los ciudadanos del país anfitrión; el organismo de gestión electoral y el gobierno del país anfitrión; las audiencias internacionales interesadas en la democratización, que a menudo incluyen donantes de ayuda extranjera, inversores o socios internacionales; y los gobiernos de otros países que atraviesan transiciones similares.
Desde principios de la década de 1990, los académicos han desarrollado una literatura amplia y cada vez más sofisticada sobre la observación electoral internacional. La observación electoral nacional, u observación ciudadana, ha atraído algo menos la atención de los estudiosos , pero en general se considera complementaria y, en algunos aspectos, mejor que la observación internacional. En 2006, alrededor del 80% de todas las elecciones nacionales fueron observadas formalmente por grupos internacionales, y aproximadamente el 70% fueron observadas por grupos nacionales no partidistas.
La literatura sobre la observación electoral sugiere que los observadores tienen efectos complejos, y a veces no intencionados, sobre la calidad de las elecciones. Para ser claros, la gran mayoría de los grupos internacionales de observación electoral se adhieren a una estricta política de no injerencia en el proceso electoral. Aunque se podría argumentar que su mera presencia es una forma de “injerencia”, en la práctica, esta norma significa que los observadores se limitan a observar el proceso desde la barrera, resumir las conclusiones de su observación y hacer recomendaciones para mejorar la calidad del proceso. Tienden a evitar acciones directas, como intentar detener un incidente de fraude electoral, lo que daría la apariencia de una influencia intencionada en el proceso.
Dicho esto, está claro que los observadores internacionales documentan fraudes en más de una cuarta parte de las elecciones observadas (1991-2006), y que los grupos de observadores internacionales con una voluntad demostrada de criticar las elecciones estuvieron presentes en cerca del 40% de las elecciones del periodo posterior a la Guerra Fría. Sin embargo, los efectos de la observación son difíciles de resumir, en parte porque algunos de sus efectos previstos son a largo plazo, y los efectos de los observadores sobre la calidad de las elecciones pueden ir evolucionando con el tiempo. Se ha asociado a los observadores con unas elecciones de mayor calidad, pueden reducir directamente el fraude electoral el día de las elecciones y pueden hacer que las protestas postelectorales sean más “precisas” y más probables tras unas elecciones fraudulentas.
Algunos estudiosos han destacado la posibilidad de que los gobiernos en funciones que desean beneficiarse de la legitimidad de las elecciones democráticas pero evitan arriesgar su permanencia en el poder intenten poner la baraja a su favor utilizando métodos con menos probabilidades de provocar la condena de los observadores electorales, según amplia literatura. Esta línea de investigación es especialmente relevante a la hora de debatir las posibles consecuencias de la reforma de los órganos de gestión electoral. Si los titulares conceden independencia de iure a un organismo de gestión electoral, podrían estar haciéndolo porque son reformistas sinceros o porque están trabajando para crear un barniz de legitimidad sobre lo que sigue siendo un proceso electoral corrupto. Puede resultar difícil, en verdad, distinguir entre los intentos flagrantes de manipular las elecciones y las anomalías, incidentes o irregularidades aisladas que pueden ser completamente involuntarias. Para los organismos de gestión electoral, los problemas en las elecciones pueden crearse intencionadamente, pero para eludir las críticas más serias de los observadores electorales, pueden hacerse pasar por incompetencia, falta de capacidad técnica o achacarse a la falta de recursos.
Una crítica popular a la observación electoral internacional se centra en la posibilidad de que legitimen a los autócratas electorales y, en relación con ello, que sus normas para las elecciones democráticas no sean coherentes a lo largo del tiempo o entre países. Algunos han argumentado que esta falsa legitimación se produce si los observadores aceptan observar las elecciones de un régimen que tiene pocas posibilidades de celebrar elecciones libres y justas, independientemente de si los observadores critican finalmente las elecciones. Otros sostienen que mientras los observadores estén dispuestos a emitir condenas enérgicas de unas elecciones problemáticas, esas preocupaciones son exageradas.
Lo que está claro es que los observadores internacionales y nacionales están ahora presentes en casi todas las elecciones en las que existen preocupaciones preelectorales sobre el fraude (un indicador de aquellas elecciones en las que es más probable que sean necesarios). Las comparaciones entre elecciones observadas y no observadas son difíciles de interpretar, en parte porque el proceso de selección no es aleatorio. Para que unas elecciones sean observadas, debe haber tanto observadores dispuestos como un gobierno anfitrión dispuesto a acreditarlos. Esto es especialmente cierto en el caso de la observación internacional. Si las elecciones observadas son de mayor calidad que las no observadas, es difícil descartar la posibilidad de que a los observadores simplemente se les permita (y elijan) acudir a elecciones que hubieran sido de mayor calidad en primer lugar. Pero no parece que los observadores seleccionen elecciones que ya estén libres de problemas.
Lo que aún no está claro es cómo se desarrolla a lo largo del tiempo la dinámica entre los gobiernos de los países anfitriones, los pseudodemócratas y los grupos de observación electoral. Muchas de las conclusiones transnacionales sobre los “efectos” de la observación electoral podrían atribuirse causalmente a los observadores electorales o podrían deberse a alguna otra variable omitida, como una mayor atención internacional y nacional al proceso electoral. Aunque estos conceptos pueden diferenciarse analíticamente, el trabajo empírico es mucho más difícil.
También está cada vez más claro que es poco probable que el efecto de los observadores sobre la calidad de las elecciones se revele en el transcurso de un único ciclo electoral. La dinámica entre los organismos de gestión electoral, los gobiernos en funciones, los observadores electorales y las audiencias que reaccionan a los informes de los observadores es compleja, y puede formar parte de un juego anidado de democratización por las elecciones. En un nuevo tratamiento de esta dinámica de las horas extraordinarias, se destaca la protesta política en torno a las elecciones como un elemento importante, y así, cuando el titular puede promulgar reformas para apaciguar a los actores internacionales sin temor a una derrota electoral segura, las protestas electorales pueden tener consecuencias positivas para la democracia.
Otro punto potencialmente importante, pero poco estudiado, es que algunos de los efectos de la observación electoral pueden ser efectos de demostración: los efectos de los observadores sobre la calidad de las elecciones en un país pueden servir de ejemplo a otros países sometidos a procesos similares, con el potencial de difusión tanto de la tecnología para unas elecciones de mayor calidad como de las técnicas para eludir la presión a favor de reformas democratizadoras.
Observación Electoral y Organismos de Gestión Electoral
La literatua sobre este tema ha contribuido significativamente a nuestra comprensión de los efectos de la supervisión internacional de las elecciones y del diseño institucional de los organismos de gestión electoral sobre la calidad electoral. Sugerimos varias vías de investigación futura para seguir poniendo a prueba estas conclusiones y ampliar el enfoque de la investigación a aspectos de los organismos electorales hasta ahora desatendidos.
Los académicos que estudian la administración electoral desde una perspectiva comparativa podrían considerar cuatro direcciones para futuras investigaciones. En primer lugar, los estudios comparativos de los efectos de las variaciones en el partidismo de los órganos de gestión electoral se han centrado hasta ahora en gran medida en América Latina. Aunque los investigadores han realizado estudios de casos individuales de otras regiones, nuestro conocimiento de las consecuencias del diseño institucional de los órganos de gestión electoral se ampliaría mediante una mayor investigación interregional, ya sea mediante estudios de casos comparativos o mediante una recopilación de datos más exhaustiva que amplíe los estudios cuantitativos existentes.
En segundo lugar, nuestra comprensión de las consecuencias del partidismo o la experiencia en los órganos de gestión electoral se vería reforzada por una mayor comprensión de los intereses y visiones del mundo de los funcionarios electorales no partidistas y de la política interna de los órganos de gestión electoral. Mientras que en general se considera que los designados partidistas actúan como vigilantes de los partidos cuyo comportamiento puede analizarse a través de un marco principal-agente, la bibliografía guarda un gran silencio sobre los objetivos de los administradores electorales neutrales y los procesos de toma de decisiones entre los comisarios electorales. En esta línea, se sugiere la necesidad de estudios de casos que traten de documentar la autocomprensión y los procesos de pensamiento de los administradores electorales y los comisionados para la reforma de la ley, así como los debates que tienen lugar en el seno de dichas organizaciones. Se trata de un ámbito en el que los estudios de casos detallados o los trabajos etnográficos sobre los organismos electorales pueden resultar especialmente fructíferos a la hora de arrojar luz dentro de la caja negra de los organismos de gestión electoral para ofrecer una visión más rica de cómo influyen el partidismo y la autonomía en los funcionarios electorales.
En tercer lugar, la literatura comparativa sobre la administración electoral también podría avanzar si se considerara una dimensión del diseño institucional en gran medida descuidada: el grado de centralización de los organismos de gestión electoral. En algunos países (por ejemplo, Suecia, Suiza y Estados Unidos), un grado significativo de autoridad sobre la administración electoral se delega en las juntas electorales provinciales o locales (según datos de IDEA Internacional publicados en 2006). La distribución de la autoridad electoral entre los organismos nacionales y subnacionales crea la posibilidad de que surjan intereses burocráticos creados, como pone de manifiesto la resistencia de los funcionarios electorales estatales y locales de Estados Unidos ante cualquier esfuerzo de centralización de la administración electoral. Estas luchas territoriales burocráticas no han sido objeto de investigación y pueden tener consecuencias importantes para la calidad de la administración electoral y para los intentos de reforma electoral.
En cuarto lugar, la investigación futura también podría centrarse en probar las hipótesis sobre las condiciones en las que es probable que se establezcan organismos de gestión electoral independientes y no partidistas, las condiciones que llevan a los organismos electorales profesionales a politizarse y cuándo es más probable que se produzca una manipulación estratégica en la que participe el organismo de gestión electoral. Mientras que muchos casos demuestran la resistencia de la independencia institucional del organismo de gestión electoral a lo largo del tiempo (de acuerdo con un informe de la IDEA Internacional de 2012), otros casos muestran que la profesionalidad y la independencia de los organismos de gestión electoral pueden verse deshechas por intereses políticos determinados. En general, sabemos poco sobre las influencias estructurales, estratégicas y normativas en la elección de las estructuras institucionales de los órganos de gestión electoral y su posterior evolución. Se necesita más investigación sobre cómo los sistemas de partidos políticos, los legados históricos, las influencias internacionales y otros factores conforman la construcción y la evolución de las instituciones de gestión electoral y su eficacia.
También se necesita más investigación sobre las influencias internacionales en las instituciones y la conducta electorales nacionales. Aunque la investigación sobre la observación electoral ha llegado a conclusiones importantes, gran parte de ese trabajo se ha centrado en los efectos a corto plazo de los observadores en la prevención del fraude (aunque no todos los autores siguen esta línea). Se sabe menos sobre los efectos a medio y largo plazo de la observación electoral, especialmente sobre la influencia de las recomendaciones de los observadores para la reforma electoral. Sabemos poco, por ejemplo, sobre la medida en que las recomendaciones de reforma ofrecidas por los distintos grupos de observadores coinciden o se contradicen, o sobre la medida en que las recomendaciones de los observadores influyen en las decisiones de los actores nacionales.
Más allá de la observación electoral existen varios canales de posible influencia internacional en la conducta electoral que no se han estudiado de forma sistemática, entre ellos las redes regionales y mundiales de organismos de gestión electoral y expertos electorales y los flujos internacionales de asistencia electoral técnica y financiera. Las asociaciones regionales de organismos de gestión electoral comenzaron a formarse en la década de 1980 en América Central y del Sur, y en la década de 1990 se formaron asociaciones regionales en Europa Central y Oriental, África, Asia, el Caribe y el Pacífico. Estas asociaciones regionales son: la Asociación de Instituciones Electorales de Centroamérica (conocida como el Protocolo de Tikal) y la Asociación de Organismos Electorales de Sudamérica (el Protocolo de Quito), que se coordinan bajo la Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE); la Asociación de Funcionarios Electorales de Europa Central y Oriental (ACEEEO) la Asociación de Autoridades Electorales Africanas (AAEA); la Asociación de Autoridades Electorales Asiáticas (AAEA); la Red de Administradores Electorales de las Islas del Pacífico, Australia y Nueva Zelanda (PIANZEA); y la Asociación de Organizaciones Electorales del Caribe (ACEO).
En 1999 se convocó la Organización Electoral Mundial (OGE) con el objetivo de proporcionar un foro para la colaboración, la creación de redes profesionales y el establecimiento de agendas para los organismos de gestión electoral. Entrelazadas con estas asociaciones de organismos de gestión electoral hay una variedad de organizaciones intergubernamentales e internacionales no gubernamentales que proporcionan asistencia financiera y técnica para las elecciones, incluido el apoyo al desarrollo institucional de los organismos de gestión electoral y a la realización de todos los aspectos del proceso electoral (registro de votantes, educación de los votantes, transmisión de los resultados electorales, etc.). Entre las organizaciones que participan en este tipo de asistencia se encuentran la Fundación Internacional para los Sistemas Electorales, la Organización de Estados Americanos, la Comisión Europea, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la División de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas.
A pesar de la amplitud de estos vínculos internacionales, se sabe poco sobre sus efectos en las instituciones y prácticas electorales nacionales. La asistencia técnica internacional y las redes regionales de organismos de gestión electoral -y las conferencias, seminarios, publicaciones, cursos de gestión electoral y centros de intercambio de información asociados- ofrecen a los funcionarios y expertos electorales la oportunidad de compartir directamente sus experiencias, ofrecer asesoramiento político e idear conjuntos de mejores prácticas. Esto presenta una oportunidad para que los académicos estudien la dinámica de socialización y difusión de normas y la influencia de las comunidades epistémicas: al igual que la observación electoral se ha convertido en una norma mundial, los académicos podrían estudiar si los contactos transnacionales han facilitado la articulación y difusión de normas relacionadas con la administración electoral, o si algunos países intentan cumplir las expectativas internacionales sobre una administración electoral independiente sin ajustarse al espíritu de estas reformas. Estas “pseudo” reformas constituyen uno de los principales retos para comprender los efectos de los organismos de administración electoral en la calidad de las elecciones.
En general, está claro que tanto la administración como la observación electoral tienen un potencial significativo para influir en la calidad de las elecciones. Sin embargo, debido a la posibilidad de que las reformas sean huecas y de que los cambios se produzcan a lo largo de múltiples ciclos electorales, serán necesarias futuras investigaciones. Además, dado que algunos gobiernos siempre intentarán corromper el proceso electoral, seguirá existiendo la posibilidad de que se produzcan retrocesos tras una reforma exitosa. ¿Cómo pueden protegerse las reformas de la administración electoral de la corrupción, la manipulación electoral estratégica y los sesgos partidistas? ¿Es la reforma de la administración electoral una tendencia líder que puede causar mejoras significativas en la calidad de las elecciones, o un indicador rezagado de la probable democratización de un país? ¿Será siempre útil la observación electoral o puede quedar obsoleta con una administración electoral de calidad suficiente? Estas y otras cuestiones siguen pendientes, y esperamos con interés futuros desarrollos en esta vibrante literatura.
Revisor de hechos: Hans
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