Reconocimiento Mutuo
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Los instrumentos de reconocimiento mutuo en la Unión Europea
Nota: Téngase en cuenta, en un contexto general del reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales en Europa, los siguientes instrumentos normativos vigentes: la Decisión marco relativa la aplicación del reconocimiento mutuo de las resoluciones sobre medidas de vigilancia no privativas de libertad; la Decisión marco relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias en materia penal por las que se imponen penas u otras medidas privativas de libertad; la decisión marco relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de libertad vigilada con miras a la vigilancia de las medidas de libertad vigilada y las penas sustitutivas.
Los Programas de Tampere, de La Haya y de Estocolmo
El reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales y la armonización de las legislaciones de los Estados miembros se han visto impulsados con la adopción de dos instrumentos programáticos: los Consejos Europeos celebrados en Tampere, en octubre de 1999, y en La Haya, en marzo de 2004.
En particular, el denominado Programa de La Haya ha contribuido a la creación progresiva de un marco jurídico común en el ámbito de la justicia y de los asuntos internos, así como a la integración de esta política en las demás políticas de la Unión.
Desde el punto de vista de las políticas criminales, los objetivos perseguidos son la mejora de la capacidad común de la Unión y de sus Estados miembros; para la salvaguarda de los derechos fundamentales, las garantías procesales mínimas y el acceso a la justicia para facilitar protección a las personas que la necesitan a tenor de la Convención de Ginebra sobre los Refugiados y otros tratados internacionales; la regulación de los flujos migratorios; el control de las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) externas de la Unión; la lucha contra la delincuencia organizada transfronteriza; la represión de la amenaza del terrorismo; el desarrollo del potencial de Europol y de Eurojust, y la profundización del reconocimiento mutuo de las resoluciones y de los actos judiciales.
Otros Elementos
Además, el documento del Consejo promueve el pleno respecto de los derechos fundamentales que se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y en la Carta de los Derechos Fundamentales.
Los resultados obtenidos pueden encontrarse en las directrices del reconocimiento mutuo y de la armonización de las disposiciones de Derecho penal material y de Derecho procesal.
Desde el punto de vista específico de la aproximación de las disposiciones procesales, cabe destacar la Decisión marco de 15 de marzo de 2001 relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal y la Decisión marco de 26 de junio de 2001 sobre el blanqueo de capitales y la investigación, el embargo y el decomiso de los productos del delito.
Desde el punto de vista específico del reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales, la medida con diferencia más importante es la ya mencionada Decisión marco relativa a la orden europea de detención3, la cual ha sido aceptada, aunque con algunas dificultades, por todos los Estados miembros.
Son especialmente relevantes, asimismo, la Decisión marco nº 2003/577/JAI del Consejo, de 22 de julio 2003, relativa a la ejecución en la Unión Europea de las resoluciones de embargo preventivo de bienes y aseguramiento de pruebas, y la Decisión marco 2005/214/JAI del Consejo, de 24 de febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias.
El Consejo también ha abordado el problema de la lucha contra la acumulación de riqueza de procedencia ilícita con la Decisión marco 2005/212/JAI del Consejo, de 24 de febrero de 2005, relativa al decomiso de los productos, instrumentos y bienes relacionados con el delito y con la Decisión marco 2006/783/JAI,, de 6 de octubre de 2006, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de resoluciones de decomiso.
El impulso normativo del Consejo se siguió articulando a través de la adopción de la Decisión marco sobre el intercambio de información de los registros de antecedentes penales [2005/0267(CNS)]. Ambas Decisiones marco están publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea de 7 de abril de 2009.
Por otra parte, el sistema del llamado registro europeo de antecedentes penales se ha completado recientemente con la Decisión marco 2009/315/JAI, de 26 de febrero de 2009, relativa a la organización y al contenido del intercambio de información de los registros de antecedentes penales entre los Estados miembros y con la Decisión 2009/316/JAI, de 6 de abril de 2009, por la que se establece el Sistema Europeo de Información de Antecedentes Penales (ECRIS), en aplicación del artículo 11 de la Decisión marco 2009/315/JAI ya mencionada.
Asimismo, adquieren una especial relevancia en el plano de la armonización las intervenciones en materia de delincuencia organizada, xenofobia y terrorismo: Decisión marco 2008/841/JAI en materia de delincuencia organizada y definición común del delito; Decisión marco 2008/913/JAI en materia de racismo y xenofobia; Decisión marco 2008/919/JAI, que modifica la decisión marco en materia de lucha contra el terrorismo.
En lo que se refiere al equilibrio entre las exigencias de cooperación y la protección de los derechos, recuérdese la Decisión marco 2008/977/JAI sobre la protección de los datos personales en el ámbito de la cooperación judicial y policial en materia penal.
No obstante, el mayor empeño del Consejo Europeo se ha manifestado en una serie de decisiones marco destinadas a ampliar y consolidar el sistema del reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales.
En este sentido, recientemente se han adoptado las siguientes decisiones marco:
-Decisión 2008/978/JAI, de 18/12/2008, sobre al exhorto europeo de obtención de pruebas7;
-Decisión 2008/909/JAI, de 27 noviembre de 2008, relativa a la aplicación del reconocimiento mutuo de sentencias en materia penal por las que se imponen penas u otras medidas privativas de libertad a efectos de su ejecución en la Unión Europea8;
-Decisión 2008/947/JAI, de 27 noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de libertad vigilada con miras a la vigilancia de las medidas de libertad y las penas sustitutivas9.
También hay que destacar la extrema importancia de la recentísima Decisión marco 2009/299/JAI, de 26 de febrero de 2009, por la que se modifican las Decisiones marco 2002/584/JAI, 2005/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008/909/JAI y 2008/947/JAI, reforzando los derechos procesales de las personas y promoviendo la aplicación del principio del reconocimiento mutuo de las resoluciones dictadas en ausencia del imputado en el proceso, publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea de 27 de marzo de 2009.
Sin embargo, ante esta significativa producción normativa, se observa, desde el punto de vista de la aplicación práctica del principio del reconocimiento mutuo, que el proceso de implementación de los instrumentos normativos europeos en los ordenamientos internos de los Estados miembros resulta extremadamente lento, tanto por razones técnicas como por razones políticas.
Por tanto, si bien es cierto que el modelo del reconocimiento mutuo está programáticamente destinado a sustituir con el tiempo al corpus normativo contenido en los convenios multilaterales en el ámbito de la extradición y la asistencia judicial en materia penal, la amplitud de los resultados alcanzados a lo largo de casi cincuenta años, que ratifica la complejidad de la política criminal europea, no debe hacernos olvidar los límites del proceso en curso.
En realidad, si bien hasta ahora los Estados miembros no han podido ser llamados a responder ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en caso de incumplimiento de sus obligaciones de aplicación de las decisiones marco en los respectivos ordenamientos nacionales, hay que subrayar también que la unanimidad que se requiere para la adopción de los actos del tercer pilar hace farragoso el proceso de decisión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). [Para una reconstrucción crítica de la aplicación del principio del reconocimiento mutuo, véase: Lorenzo Salazar, “La lotta alla criminalità nell’Unione: passi in avanti verso uno spazio giudiziario comune prima e dopo la Costituzione per l’Europa ed il Programma dell’Aia”, en 2Cassazione Penale”, noviembre de 2004].
El posterior desarrollo de la acción de la Unión Europea en materia de reconocimiento mutuo se refleja igualmente en las líneas programáticas del quinquenio 2009-2014, establecidas de conformidad con el Programa de Estocolmo, cuyo contenido subraya las etapas del próximo programa operativo de las instituciones europeas en su labor de construcción del espacio común de libertad, seguridad y justicia. Sobre el Programa de Estocolmo: Documento del Consejo de la UE 17024/09, Bruselas, 2 de diciembre de 2009. [Sobre el origen del programa, se recuerda que la Comisión envió al Consejo Europeo, en calidad de institución responsable de la definición de las estrategias de la Unión, la comunicación [COM(2009) 262] Un espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos, en la que se contemplaban las posibles prioridades para el periodo 2010-2014.Entre las Líneas En concreto, las principales líneas de esta comunicación son las siguientes: 1) promover los derechos de los ciudadanos; 2) facilitar la vida de los ciudadanos; 3) proteger a los ciudadanos; 4) promover una sociedad más integrada para el ciudadano.]
En este sentido, el Consejo Europeo reiteró su «determinación de seguir desarrollando un espacio de libertad, seguridad y justicia, que sirva y proteja al ciudadano de la UE y a los que se residen en este espacio […] para responder con eficacia a los nuevos desafíos, aprovechando plenamente las oportunidades que ofrece el Tratado de Lisboa».
En particular, las prioridades políticas relevantes directa o indirectamente en materia de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales se especifican en los siguientes puntos, todos ellos estrechamente relacionados entre sí: la ciudadanía europea y los derechos fundamentales; el logro de la Europa del derecho y la justicia; la seguridad interna.
El documento subraya que la aplicación real de los principios establecidos en la Carta de los Derechos Fundamentales y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos es el requisito fundamental para que se desarrolle la ciudadanía europea.
Los derechos y deberes de esta ciudadanía únicamente pueden entenderse en un espacio judicial común, regido por los principios del derecho y de la justicia, cuyos pilares son la armonización de normas, el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales, la formación de los juristas y los profesionales del sector, y el acceso a la justicia.
El complemento de esta estructura es una estrategia eficaz de seguridad interna, que se caracterice por el fomento de la cooperación judicial en materia penal y que permita combatir adecuadamente la delincuencia organizada y el terrorismo.
Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):
El Consejo Europeo invitó a la Comisión a presentar un plan de acción, que debería adoptarse a más tardar en junio de 2010, con una revisión intermedia antes de que concluya el mes de junio de 2012.
A tal efecto, y de conformidad con el programa que había indicado el Consejo, la Comisión adoptó el pasado mes abril, el Plan de acción por el que se aplica el Programa de Estocolmo [Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 20 de abril de 2010 – Garantizar un espacio de libertad, seguridad y justicia para los ciudadanos europeos – Plan de acción por el que se aplica el Programa de Estocolmo [COM(2010) 171 final – no publicada en el Diario Oficial]]
, en el que, entre otras cosas, se establecen, en relación con el espacio judicial europeo, medidas adicionales con las que se pretende promover en lo sucesivo la armonización de las normas y conseguir el reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales.Entre las Líneas En este sentido, el fundamento filosófico de la Comisión en lo relativo al espacio penal europeo se refleja con claridad en las siguientes afirmaciones de la Comunicación: «El Derecho penal es un ámbito relativamente nuevo de la acción de la UE respecto del cual el Tratado de Lisboa establece un marco jurídico claro. La política de la UE en materia de aproximación del Derecho penal sustantivo y procesal debe basarse en una estrategia de justicia penal que respete plenamente los principios de subsidiariedad y coherencia. Esta estrategia se llevará a cabo en estrecha colaboración con el Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales y el Consejo y en ella se reconocerá que la cuestión principal sigue siendo el reconocimiento mutuo, y que la armonización de los delitos y las sanciones se realizará en casos determinados».
En concreto, la Comisión manifiesta su intención de promover propuestas legislativas destinadas a sentar una base procesal común, especialmente en relación con la obtención de pruebas y el intercambio de información entre las autoridades judiciales y policiales. Una vez más, merece la pena citar las esclarecedoras palabras de la Comisión: «La administración de justicia no debe ser obstaculizada por diferencias injustificables entre los sistemas judiciales de los Estados miembros: no se debe permitir que los delincuentes eviten la acción judicial y la cárcel cruzando fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) y aprovechando las diferencias entre los sistemas jurídicos nacionales. Es necesaria una sólida base procesal común europea. Un sistema nuevo y completo de obtención de pruebas en asuntos transfronterizos y un mejor intercambio de información entre las autoridades de los Estados miembros sobre los delitos cometidos son instrumentos esenciales para desarrollar un espacio de libertad, seguridad y justicia que funcione».
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Nota: basado en un módulo del CGPJ, escrito por Fabio Licata y Andrés Palomo del Arco.
Cooperación Judicial Penal en la Unión Europea
Sobre la Cooperación Judicial Penal dentro de la Unión Europea, véase aquí.
Reconocimiento Mutuo de Cualificaciones
Sobre el Reconocimiento Mutuo de Cualificaciones, especialmente en Europa, véase aquí.
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