Las políticas públicas
Los estudios de políticas públicas -las políticas de los gobiernos- a menudo emplean ambos significados. Tales estudios exploran no sólo lo que los organismos del gobierno están haciendo sino cómo lo están haciendo, no sólo el contenido del programa y su historia sino también su administración. La forma en que un programa es administrado ciertamente afectará su contenido y resultados. Aún así, los dos significados deben mantenerse separados, ya que se refieren a cosas analíticamente separadas. Este artículo se concentrará en el estudio del contenido de las actividades gubernamentales y se ocupará de la política administrativa sólo en la medida en que se estudie conjuntamente con la política sustantiva.

El campo de la política pública se ha dejado hasta ahora relativamente al margen de la rigurosa investigación científica que ha comenzado a caracterizar a gran parte de la ciencia política contemporánea. Aunque los politólogos han dedicado una enorme cantidad de tiempo, energía y recursos al estudio de los procesos políticos y los contextos en que éstos se producen, se ha prestado poca atención a los estudios de política por parte de los integrantes de la disciplina cuyo objetivo es aplicar criterios científicos al estudio de los problemas políticos. Una de las principales razones de ello es el contenido de valor obviamente manifiesto de las cuestiones de política pública y la tentación, por tanto, de cualquier ciudadano, sea o no politólogo profesional, de comentar dichas cuestiones. De hecho, algunos en la profesión considerarían la solución de las cuestiones de valor como la principal función del politólogo. Pero incluso entre los que tienen esa preferencia puede haber desacuerdo en cuanto al método más fructífero de proceder. Se podría optar por una estrategia directa de entablar inmediatamente un debate sobre los valores y proponer reformas de un tipo u otro. O, alternativamente, se podría adoptar la posición de que un cuidadoso análisis empírico y teórico es un requisito previo para una comprensión adecuada de los problemas.
Características de los estudios de las políticas públicas
Aunque hay algunos indicios de un creciente interés en el análisis de políticas por parte de los politólogos que se ocupan de la construcción de la teoría, la forma más frecuente de realizar investigaciones sobre cuestiones de política pública puede caracterizarse, en general, de la siguiente manera. Las siguientes son algunas características:
Histórico
La mayoría de los estudios de política pública toman como formato un orden cronológico de los acontecimientos, describiendo a menudo los comienzos y cambios de un programa particular hasta el presente. La división del programa en períodos históricos convenientes que marcan los principales cambios en la política pública es también un método común de presentación.

El enfoque histórico de la política pública se emplea a menudo de manera útil para organizar un gran conjunto de material, y proporciona una estructura lógica para el examen de las políticas en estudio. La cuestión de si el orden cronológico de los datos es útil para fines teóricos plantea una cuestión bastante diferente. Si el análisis histórico sugiere una tendencia o patrón de comportamiento que luego será analizado y explicado, la contribución a la teoría puede ser bastante grande. Si, como ocurre más a menudo, se elige un marco histórico simplemente para ordenar los datos de alguna manera conveniente, entonces la justificación de tal ordenamiento radica en otra parte. La cuestión es que las discusiones históricas sobre política pública, aunque indudablemente informativas, pueden no aumentar nuestra comprensión de la relación entre la política y otros factores significativos.
Descriptivo
En general, los estudios de políticas públicas destacan la riqueza de detalles descriptivos. Las generalizaciones sobre los procesos políticos o sobre políticas públicas comparables son bastante raras. Además, al relacionar nuestras observaciones de cualquier evento seleccionamos algunas características y dejamos fuera otras, a veces de forma bastante inadvertida. Es legítimo preguntarse entonces, en cualquier estudio, por qué se describieron ciertas cosas y otras no; en otras palabras, ¿cuáles son los criterios empleados para la inclusión o exclusión de datos? En su mayor parte, en los estudios de políticas públicas la respuesta a la pregunta de los criterios sería "Porque ayuda a contar la historia". ¿Pero por qué ciertos eventos en vez de otros? La mayoría de los investigadores, de hecho, tienen teorías implícitas que les ayudan a distinguir entre lo relevante e irrelevante, lo importante y lo no importante. Hacer explícitos esos criterios suele ser el principio de la teoría y sin duda ayudará al lector a decidir si comparte las mismas generalizaciones y premisas que el autor utilizó al elegir los acontecimientos que debe describir y las situaciones que debe evaluar. No hay razón para que se tengan que buscar o inducir tales generalizaciones a partir del estudio. Si el autor las presenta claramente, el argumento puede centrarse en su validez más que en su existencia.
Legal
Con frecuencia, en los estudios de política se cuestiona el carácter jurídico de la política, incluida su historia legislativa, ejecutiva y judicial. A veces se mencionan otros aspectos del proceso político (como la opinión pública y las actividades de los partidos políticos y los grupos de interés), pero la historia descriptiva jurídica, incluidos los cambios de la política a lo largo del tiempo, es el marco más habitual de los análisis de políticas. Aunque el marco jurídico actúa indudablemente como una limitación para quienes participan en la elaboración de políticas públicas, sus principales efectos serán constantes para la mayoría de las políticas públicas. Los investigadores tendrán que recurrir a otras variables, como el entorno social, económico y político, la personalidad de los actores y los factores organizativos, para explicar las variaciones dentro de las políticas públicas y entre ellas.
Normativa
La mayoría de los debates sobre política pública también tienen una posición de valor, o una postura de evaluación. Esta postura puede estar a favor o en contra del funcionamiento actual de la política, pero lo más frecuente es que sea esta última. En el mejor de estos estudios el autor hará bastante explícito cuáles son sus premisas de valor, pero ocasionalmente estos valores estarán algo ocultos e implícitos. Desde esta posición normativa el autor criticará entonces el programa. A menudo estas críticas se entrelazarán en la narrativa histórico-descriptiva-legal, pero ocasionalmente no aparecerán hasta el último o los últimos capítulos, posiblemente con alguna mención en el primer capítulo. Entonces el estudio normalmente concluirá con algunas sugerencias para mejorar el programa, en algunos casos con una lista de medidas de reforma para "resolver" el problema. Estas sugerencias de reforma tomarán normalmente una de dos formas. Para algunos autores son la condición sine qua non del estudio, la razón principal por la que se ha invertido tanto tiempo y esfuerzo en la recopilación de datos histórico-legales-descriptivos. Para otros, esta sección de reforma es simplemente pro forma; se espera que los estudios tradicionales de políticas públicas cuenten con una sección de este tipo, y dejarla fuera desmerecería las expectativas de ciertos lectores. En realidad, dado el carácter relativamente sencillo de este tipo de estudio, suponiendo que se haga de manera competente, la sección sobre la reforma puede ser la única sección controvertida y argumentativa. Si los hechos son correctos, el único argumento que queda es la interpretación de esos hechos, y como la generalización científica no es uno de los objetivos declarados de estos estudios, las cuestiones de valor llenan el vacío.
Otras características
Además de este cuarteto de características, pueden hacerse cuatro observaciones conexas sobre los estudios de política en general.

En primer lugar, en cuanto al enfoque de la política, la preocupación de la mayoría de los escritores es con los méritos de la política. ¿Es una buena política o no? ¿Satisface los valores apropiados? ¿Se administra con justicia? ¿Es integral? ¿Son los fondos gastados demasiado grandes o demasiado pequeños? En general, los politólogos interesados en explicar cómo y por qué las políticas se desarrollan de la manera en que lo hacen han tratado de evitar este tipo de preguntas. No es que no sean preguntas que todos los ciudadanos deberían hacerse, sino que son preguntas inapropiadas para que una disciplina científica se plantee sus propios datos.

En segundo lugar, en términos de enfoque, la investigación está orientada a los problemas, en el sentido de que los autores hablan de problemas que deben ser resueltos con políticas apropiadas. Una vez más, la resolución de problemas de este tipo es una forma apropiada de comportamiento, pero no necesariamente para los politólogos profesionales en contraposición a los actores políticos. Pensar en términos de soluciones a problemas es dirigir las energías de uno lejos del descubrimiento (el sello de la empresa científica) y hacia una forma de hacer las cosas que puede no estar relacionada de manera realista con los datos que se están estudiando. ¡Cuántas veces los politólogos proponen reformas que no son factibles porque no se ajustan a las realidades políticas!

En tercer lugar, la investigación está orientada a la acción en el sentido de que los politólogos que realizan estudios de política a menudo desearían tener un impacto en la política a la que se dirigen. No sólo escriben para sus colegas, sino también para los responsables gubernamentales y los líderes de opinión. Sin embargo, puede ser más útil que quienes analizan las políticas públicas proporcionen la mayor cantidad de información posible sobre cómo se relacionan entre sí los diversos aspectos de la política, qué intereses apoyan y se oponen a la política y cómo ésta se relaciona con las instituciones del gobierno y los procesos gubernamentales informales, y que dejen la función política de activistas a los encargados de adoptar decisiones y a aquellos cuyos intereses se ven claramente afectados por la política.

En cuarto lugar, en términos de diseño de la investigación, la investigación es a menudo sobre una sola política, un estudio de caso. Los escollos de los estudios de casos para la elaboración de la teoría son bien conocidos, pero como los estudios tradicionales de las políticas públicas están orientados a los problemas y a la acción, y centran el debate en los méritos de políticas concretas, el formato de los estudios de casos es perfectamente apropiado para los objetivos de los investigadores. Sin embargo, para los interesados en desarrollar una investigación científica, pueden ser más deseables diseños de investigación alternativos.

Aunque estas observaciones pretenden ser descriptivas de la mayoría de los estudios de políticas, se han producido desviaciones de este formato. Por ejemplo, recientemente se han hecho varios esfuerzos para pensar en el futuro en ciertas esferas de política. En lugar de preocuparse por los fracasos políticos del pasado, estos estudios tratan de delinear los problemas previstos en algún momento del futuro, a menudo sobre la base de tendencias hipotéticas de ciertos datos. Los estudios sobre la explosión demográfica y lo que hay que hacer al respecto, la estrategia nuclear, los recursos naturales y humanos, la automatización y otros problemas han captado la imaginación de algunos investigadores. A diferencia de los estudios tradicionales, no se preocupan tanto por los problemas del pasado o incluso del presente. Su principal preocupación es más bien cómo será el mundo dentro de x número de años y las posibles medidas que pueden ser deseables dados ciertos problemas en desarrollo. Sin embargo, estos estudios también tienden a ser casos individuales orientados a problemas, que difieren de la mayoría de los estudios tradicionales principalmente en sus amplias especulaciones sobre el futuro.

La Política Fiscal
La política fiscal es un aspecto de las finanzas públicas, de la realización y financiación de los gastos del gobierno. Se distingue de otros aspectos de las finanzas públicas en que se ocupa de las decisiones sobre ciertas variables "generales" -como los gastos totales, los ingresos totales y el superávit o déficit total- en lo que respecta a sus efectos "generales", como sus efectos sobre el ingreso nacional, el empleo total y el nivel general de los precios.

La gestión de sus ingresos y gastos totales y de la relación entre ellos se ha convertido en uno de los principales instrumentos mediante los cuales los gobiernos tratan de lograr un alto nivel de actividad económica y la estabilidad general de los precios. Este esfuerzo tropieza con muchos problemas, entre ellos la compatibilidad de estos dos objetivos entre sí y con otras metas, la incertidumbre en cuanto a la magnitud y el calendario de las medidas necesarias, y la dificultad de tomar y llevar a cabo decisiones en una organización grande y política. No obstante, existe una confianza generalizada en que el instrumento fiscal es lo suficientemente poderoso, y su utilización lo suficientemente comprendida, para contribuir de manera sustancial al éxito de los resultados económicos.

La distinción entre la política fiscal y los demás aspectos de las finanzas públicas que se ocupan de gastos e impuestos particulares y sus consecuencias particulares es una abstracción de la complejidad del mundo real. De hecho, las decisiones sobre las variables "generales" se componen de decisiones sobre las particulares. Además, cualquier decisión que tenga efectos "generales" también tendrá efectos particulares sobre individuos, industrias o sectores de la economía particulares.

Si bien la frontera entre la política fiscal y otros aspectos de las finanzas públicas es necesariamente arbitraria, el concepto de política fiscal es útil para el análisis y la formulación de políticas. Cada gasto, impuesto y problema de deuda particular puede tener un efecto general diferente de todos los demás. Sin embargo, para ciertos fines puede ser conveniente y seguro considerar algunas grandes categorías de gastos, impuestos y emisiones de deuda, o incluso sus totales, como variables únicas. De hecho, tal vez sea imposible hacer otra cosa, ya que los conocimientos existentes son demasiado crudos para permitir la distinción entre todas las variables posibles.

Es necesario distinguir la política fiscal no sólo de otros aspectos de las finanzas públicas sino también de la política monetaria, que también consiste en medidas generales que suelen evaluarse en función de los efectos generales sobre el ingreso nacional, el empleo total o el nivel de precios, por ejemplo. Esta distinción puede hacerse de varias maneras, según la definición que se dé a la política monetaria. La distinción y la conexión son más claras si la política monetaria se define como política con respecto a la cantidad de dinero. La política fiscal puede entonces definirse como la política con respecto al total de las fuentes y usos gubernamentales de los fondos y su composición. Ciertos conjuntos de acciones son una mezcla de política monetaria y fiscal, como un aumento del gasto público financiado por un aumento del endeudamiento público, que a su vez provoca o se permite que provoque un aumento de la oferta monetaria. Incluso en los casos mixtos es posible distinguir entre los aspectos monetarios y fiscales y considerar qué efectos se derivan de cada uno. Su relación con la política monetaria es uno de los problemas centrales de la política fiscal.

Teoría de Política FiscalComprende lo siguiente:
Teorías relativas a la aplicación
La nueva teoría sostenía la posibilidad de lograr cualquier nivel o tasa de cambio deseado de la renta nacional monetaria. Decía que dado cualquier objetivo para el comportamiento del ingreso nacional monetario, y dados todos los factores distintos a la política fiscal que afectan su comportamiento, hay alguna combinación de programas de gasto del gobierno y tasas de impuestos que lograrán el objetivo. Sin embargo, esta proposición se queda corta al no especificar cuál es la política fiscal adecuada en cada momento.

La aplicación de la política fiscal debe enfrentarse a varias dificultades:

1) No es seguro cuál es el comportamiento del ingreso nacional de dinero que debe ser el objetivo de la política fiscal. El ingreso nacional monetario es un objetivo intermedio, importante por su influencia en el empleo, la producción, los precios, el crecimiento económico y la balanza de pagos. Siempre es imposible saber con precisión cuál será el efecto de un determinado nivel y tasa de cambio del ingreso nacional monetario en estos aspectos de la economía. Incluso si se supiera cuáles serían los efectos, aún habría que determinar cuáles serían los "mejores" efectos.

2) La política fiscal necesaria para lograr un determinado curso del ingreso nacional monetario dependerá de los demás factores autónomos que afecten al ingreso nacional en el futuro período en que operen las decisiones fiscales. Si esos otros factores -que pueden resumirse en tendencias privadas de inversión y consumo- son fuertes, se requerirá una política fiscal menos expansiva que si son débiles. Estos otros factores son variables y su predicción está sujeta a un amplio margen de error.

3) Los efectos de las diversas acciones fiscales sobre el ingreso nacional monetario se conocen sólo de manera muy aproximada. Es de suponer, por ejemplo, que una reducción de un punto en la tasa básica del impuesto sobre la renta de las personas físicas hará que el ingreso nacional monetario sea más elevado de lo que habría sido de otro modo. Pero las estimaciones informadas de la magnitud y el momento de los efectos variarán ampliamente, y esto también será cierto en el caso de otras acciones fiscales.

4) Incluso si el objetivo del comportamiento del ingreso nacional monetario, los factores autónomos que afectan el ingreso nacional, y los efectos de todas las acciones fiscales son conocidos con precisión, la política fiscal adecuada no se determina de manera única. Es casi seguro que habrá más de una combinación de acciones fiscales y de gastos que producirán el ingreso nacional objetivo. Habrá que elegir entre esas combinaciones y hacerlo con criterios distintos del efecto sobre la renta nacional, ya que las combinaciones son similares a ese respecto.

5) Dado que el comportamiento del ingreso nacional monetario se ve afectado en cierto grado, muy discutido, por la política monetaria, los paquetes de políticas entre los que hay que elegir consisten no sólo en varias combinaciones de acciones fiscales sino también en varias combinaciones de política fiscal y monetaria.

6) Por todo lo anterior, la gama y variedad de políticas fiscales que razonablemente se podría pensar en cualquier momento que dan una buena combinación de efectos sobre el empleo, la producción, los precios, etc., será grande, y no será posible seleccionar objetivamente y con certeza una política como la mejor. La selección de una política a seguir será hecha en el proceso político, por personas que sean sensibles a las consecuencias políticas de la selección. Esto puede introducir un sesgo en la selección, haciendo que se desvíe sistemáticamente de lo que probablemente sea la mejor opción.

Esta lista de dificultades no constituye un argumento en contra de la política fiscal, ni siquiera en contra de utilizar la política fiscal para lograr los efectos deseados en el empleo, la producción, el crecimiento, los precios y la balanza de pagos. Habrá una política fiscal mientras haya gobierno. Esta política fiscal tendrá efectos, y es obviamente deseable que tenga efectos buenos y no malos. Pero las dificultades enumeradas aquí sugieren los problemas que deben superarse para asegurar la elección de la política fiscal que tendrá los mejores efectos, o que es más probable que tenga los mejores efectos.
Estrategias generales de aplicación
En el período de posguerra han surgido dos líneas principales de pensamiento sobre la estrategia de aplicación de la política fiscal, aunque cada una de ellas tiene variantes y las dos líneas tienden a encontrarse cuando se elaboran cada una de ellas con respecto a las condiciones del mundo real. Un enfoque es directo y activista, el otro indirecto y pasivo.

El enfoque directo y activista podría denominarse el enfoque "haz lo mejor que puedas". En él se reconoce que no se puede saber con certeza cuál es el objetivo apropiado del ingreso nacional monetario, el estado futuro de la economía sobre el que operará la política fiscal y los efectos futuros de las diversas medidas fiscales. No obstante, según este punto de vista, las autoridades responsables del gobierno deben hacer, y actuar, sus mejores estimaciones de estos factores. Si bien habrá desviaciones del resultado ideal, se cree que estas desviaciones serán menores que las que produciría cualquier sistema alternativo.

El enfoque indirecto y pasivo exigiría que la política fiscal se ajustara a alguna regla o norma objetiva predeterminada que no requiriera la previsión de fluctuaciones económicas a corto plazo. Se intentó encontrar una norma de ese tipo que, en primer lugar, impidiera que la política fiscal fuera una fuerza desestabilizadora independiente y, en segundo lugar, en la medida en que fuera coherente con el primer objetivo, hiciera de la política fiscal una fuerza estabilizadora. Este esfuerzo fue más evidente en los Estados Unidos que en otros lugares, tal vez porque el proceso político estadounidense no dejaba la política presupuestaria en manos de "expertos", lo que generaba un mayor interés público en la especificación de guías de política presupuestaria.

La regla sugería comúnmente establecer como estándar una relación fija entre los programas de gastos y los tipos impositivos, de manera que los ingresos superaran a los gastos en alguna cantidad constante X (que podría ser positiva, cero o negativa) cuando los ingresos nacionales estuvieran en algún nivel estándar Y. Ejemplos de reglas presupuestarias propuestas pueden encontrarse en los artículos del Comité de Desarrollo Económico y de Milton Friedman incluidos en American Economic Association, Readings in Fiscal Policy (1955). Así pues, el superávit real sería constante cuando el ingreso nacional real estuviera en el nivel estándar. En este grado el presupuesto sería neutral. Si se siguiera esta regla, el superávit real estaría por debajo de X cuando el ingreso nacional real estuviera por debajo del estándar Y, y el superávit estaría por encima de X cuando el ingreso nacional real estuviera por encima del estándar Y. Cuanto más lejos estuviera el ingreso nacional por debajo del estándar, menos restaría el gobierno de la corriente de ingresos privados en impuestos, y más añadiría en gastos, de modo que cuanto mayor fuera el apoyo del gobierno al total de gastos e ingresos. En este grado el presupuesto se estabilizaría; resistiría a las variaciones de la renta nacional real en relación con el estándar. El nivel estándar del ingreso nacional aumentaría a lo largo del tiempo con el crecimiento de la producción nacional potencial. Si el ingreso nacional efectivo no aumentara tan rápido como el potencial, el cumplimiento de la norma generaría un déficit creciente (o un superávit decreciente), que tendería a acelerar el crecimiento del ingreso nacional efectivo.

La lógica de la norma no exigía que el ingreso nacional estándar fuera igual al ingreso nacional potencial o de "pleno empleo", aunque sí exigía que el estándar guardara cierta relación constante con el ingreso nacional potencial. Sin embargo, de hecho, la norma se prescribía normalmente como el ingreso nacional de pleno empleo, y la regla exigía que se equilibrara el presupuesto (o que se produjera algún superávit o déficit constante especificado) en el pleno empleo. Así pues, el examen de la norma centró la atención en lo que sería el superávit o el déficit en el momento del pleno empleo, distinguiéndolo del superávit o el déficit real. El "superávit de pleno empleo" se convirtió en una medida taquigráfica ampliamente utilizada del impacto de la política fiscal. Mientras que los cambios en el superávit o el déficit reales son el resultado de cambios en otras condiciones económicas, así como de cambios en la política presupuestaria, los cambios en el superávit de pleno empleo son el resultado casi total de cambios en la política presupuestaria. La utilización del superávit de pleno empleo para el análisis o la prescripción no implicaba necesariamente que el superávit de pleno empleo debiera ser constante, y el concepto llegó a ser utilizado en el decenio de 1960 por muchos que no aceptaban la norma del superávit de pleno empleo constante.

Los partidarios del enfoque indirecto y pasivo reconocieron que, en principio, una política activa basada en la previsión perfecta daría resultados de estabilización superiores. Sin embargo, la previsión perfecta no era posible, y las decisiones reales, si se liberaban de todas las normas convencionales, ni siquiera se regirían por las mejores previsiones económicas posibles. Las decisiones políticas podrían ser aleatorias y desestabilizadoras, o podrían estar sesgadas en una dirección inflacionaria y de aumento de los gastos. Por lo tanto, una política menos ambiciosa y más moderada daría mejores resultados. De hecho, cabría esperar un alto grado de estabilidad (lo que significa firmeza en el crecimiento) de una política fiscal pasiva, especialmente si se combina con una política monetaria estabilizadora. En algunas variantes se considera que esta política monetaria estabilizadora también se rige por una norma, como una tasa de crecimiento constante de la oferta monetaria; en otras variantes la política monetaria es flexible y discrecional.

Probablemente la crítica básica del enfoque indirecto es que el establecimiento de una regla presupuestaria requiere una previsión de las condiciones económicas que se darán en promedio durante el período en que la regla esté en vigor. Una regla que puede ser altamente inflacionaria en un conjunto de condiciones puede ser altamente deflacionaria en otro. Por lo tanto, la norma no elimina la necesidad de hacer previsiones, pero requiere un tipo de previsión más difícil, porque a más largo plazo, que una política más activa y flexible requiere.

La elección entre estos dos enfoques refleja las diferencias de opinión sobre el funcionamiento de los sistemas económico y político, así como algunas diferencias en la evaluación de las consecuencias de la inflación y el aumento del gasto público. Aunque estas diferencias no se han resuelto, la experiencia y el debate han tendido a reducir la diferencia entre los dos enfoques. Los defensores de lo que se denomina aquí el enfoque directo no desean ni esperan un ajuste continuo de la política fiscal a las condiciones económicas reales o previstas, sino sólo un ajuste a intervalos. También reconocerían que tal vez no sea conveniente modificar la política fiscal para hacer frente a cambios económicos que son pequeños o de pronóstico bastante incierto. Y han tenido, al menos cuando han ocupado puestos de responsabilidad, que aceptar como cierta restricción el sentimiento popular a favor de los presupuestos equilibrados.

Al mismo tiempo, al menos muchos partidarios de una "regla" de política fiscal reconocerían que puede ser necesario o deseable cambiar la regla de vez en cuando. También aceptarían la posible necesidad de apartarse temporalmente de la norma en algún momento.

Una vez alcanzados estos puntos, las diferencias entre los dos enfoques se reducen a cuestiones sobre la frecuencia de los cambios de la política fiscal y la solidez de las pruebas necesarias para justificar un cambio. Se trata de cuestiones de gradación, sobre las que se puede adoptar una graduación continua de posiciones.
La "mezcla" fiscal-monetaria
Si la política fiscal no es el único instrumento mediante el cual el gobierno puede influir en el ingreso nacional monetario, no es una guía suficiente para la política fiscal decir que debe ser administrada de manera que produzca el ingreso nacional deseado. Sólo puede decirse que los instrumentos disponibles deben utilizarse en combinación para lograr el resultado deseado, pero esto deja abierta la cuestión de la combinación en la que deben utilizarse los diversos instrumentos. La cuestión principal de la combinación de instrumentos se refiere a la combinación de la política fiscal y monetaria.

Aunque la política fiscal y la política monetaria pueden ser ambas capaces, en general, de afectar al ingreso nacional, puede haber circunstancias especiales en las que no sean instrumentos alternativos. Por ejemplo, se ha pensado que en el fondo de una profunda depresión, las perspectivas de beneficios pueden parecer tan sombrías que ninguna expansión de la oferta monetaria estimularía un aumento de la inversión u otros gastos privados. En este caso, la política monetaria no sería una alternativa a la política fiscal para promover la recuperación. Sin embargo, se ha discutido si se trata de una posibilidad realista, y no hay indicios de que hayan surgido tales circunstancias en el mundo de la posguerra.

Las medidas fiscales y las medidas monetarias pueden diferir en cuanto a la rapidez con que pueden adoptarse, surtir efecto y modificarse o invertirse en caso necesario. Esto puede servir de base para una división del trabajo entre la política fiscal y la monetaria, siendo el instrumento más flexible el que se utiliza en aquellas circunstancias en las que se necesita un efecto rápido y posiblemente reversible. En gran parte de los primeros escritos de la posguerra se asumió que la política monetaria era el instrumento más flexible y que, por lo tanto, se debía confiar en ella para los ajustes a corto plazo de los efectos del conjunto de medidas fiscales y monetarias. Sin embargo, en un estudio posterior se sugirió que el desfase entre la acción monetaria y sus efectos podría ser largo y variable. Esto planteaba la cuestión de si la política monetaria era de hecho el elemento más flexible y manejable de la combinación monetaria-fiscal. Así pues, el principio sigue siendo que en la división del trabajo entre la política fiscal y la política monetaria se debe utilizar el instrumento más flexible para los ajustes más rápidos y frecuentes, pero no se sabe con certeza cuál es el instrumento más flexible.

Si el ingreso nacional monetario deseado para cualquier período puede lograrse mediante una de las diversas combinaciones de política fiscal y monetaria, la elección entre esas combinaciones requiere la invocación de algún objetivo adicional. Dos de esos objetivos han parecido particularmente pertinentes: el crecimiento económico y el equilibrio de la balanza de pagos.

En ciertos supuestos, la economía crecerá más rápidamente con un gran superávit presupuestario que con un pequeño superávit o déficit presupuestario, si en cada caso existe la política monetaria adecuada para alcanzar la tasa actual deseada de ingresos nacionales monetarios. A menos que haya efectos totalmente compensatorios, el mayor superávit significará un mayor ahorro total y una mayor inversión total. Cabe esperar algunas compensaciones. Para obtener el mayor superávit se requerirá alguna combinación de impuestos más altos, que pueden reducir el ahorro privado o tener otros efectos de restricción del crecimiento, y de gastos públicos más bajos, algunos de los cuales podrían haber tenido efectos de promoción del crecimiento. Además, la política monetaria más expansiva necesaria para acompañar al mayor superávit puede deprimir el ahorro privado. Por lo tanto, no se puede decir que una política de mayor superávit sea una política de crecimiento más rápido sin más especificaciones, pero probablemente es posible diseñar una política de mayor superávit que sea una política de crecimiento más rápido. Incluso esto, por supuesto, no haría por sí mismo preferible el superávit más grande. Un superávit mayor sólo conduce a un crecimiento más rápido a un cierto costo, en forma de reducción del consumo actual y posiblemente también en otras formas; si es legítimo o prudente que el gobierno decida pagar ese costo es una pregunta que todavía tendría que ser respondida.

A finales del decenio de 1950 y principios del de 1960 la atención se centró en las consecuencias para la balanza de pagos de la combinación de la política fiscal y monetaria. Este nuevo interés se derivaba en gran medida de la preocupación por la posición de los Estados Unidos, que registraba un persistente déficit en la balanza de pagos junto con más desempleo y menos inflación que la mayoría del resto del mundo. Un país en esas circunstancias busca tanto la expansión interna como la contracción de su déficit externo. Se sugirió que esos dos objetivos podrían abordarse simultáneamente mediante una política fiscal más expansiva combinada con una política monetaria menos expansiva. En términos más generales, podría demostrarse que si el ingreso interno y la balanza de pagos dependen de la política monetaria y fiscal y de ninguna otra, y si esas dos políticas no afectan a ningún otro objetivo, los dos objetivos determinan la mejor combinación de las dos políticas. Si bien es posible que estas condiciones nunca se cumplan plenamente, se pueden aproximar por períodos breves.

Política Monetaria

En su sentido más amplio, la política monetaria incluye todas las acciones de los gobiernos, los bancos centrales y otras autoridades públicas que influyen en la cantidad de dinero y el crédito bancario. Por consiguiente, abarca las políticas relativas a aspectos como la elección del criterio monetario de la nación; la determinación del valor de la unidad monetaria en términos de un metal o de monedas extranjeras; la determinación de los tipos y cantidades de las propias emisiones monetarias del gobierno; el establecimiento de un sistema de banco central y la determinación de sus facultades y normas de funcionamiento; y las políticas relativas al establecimiento y la reglamentación de los bancos comerciales y otras instituciones financieras conexas. Unos pocos incluso amplían el significado de la política monetaria para incluir acciones oficiales que afectan no sólo a la cantidad de dinero sino también a su tasa de gasto, abarcando así las políticas gubernamentales de impuestos, gastos, préstamos y gestión de la deuda.

Sin embargo, se ha convertido en costumbre definir la política monetaria en un sentido más restringido y excluir de ella las opciones relativas al amplio marco jurídico e institucional del sistema monetario y bancario. Este concepto más restringido se empleará aquí. La política monetaria en este sentido se refiere a la regulación de la oferta de dinero y crédito bancario para la promoción de objetivos seleccionados.

Elementos de la política monetaria

Al igual que todas las políticas económicas, la política monetaria tiene tres elementos interrelacionados: la selección de objetivos, la aplicación y, al menos, una teoría implícita de las relaciones entre las acciones y los efectos. Los tres elementos presentan problemas de elección y siguen siendo objeto de controversia.

La política monetaria puede dirigirse hacia el logro de muchos objetivos diferentes. Por ejemplo, la oferta de dinero puede regularse para proporcionar al gobierno fondos baratos o incluso sin coste, para mantener los tipos de interés a un nivel determinado, para regular el tipo de cambio de la moneda nacional, para proteger el oro y otras reservas internacionales de la nación, para estabilizar los niveles de precios internos, para promover continuamente altos niveles de empleo, etc. Es poco probable que esos múltiples objetivos sean plenamente compatibles en todo momento. Por lo tanto, la formulación racional de políticas requiere la identificación de los diversos objetivos, el análisis de la medida en que son o pueden ser compatibles y la elección entre aquellos que entran en conflicto entre sí. En una sección posterior se hará hincapié en los cambios en los objetivos de la política monetaria y en algunos de los problemas de su conciliación.

El papel que desempeña la política monetaria en la promoción de determinados objetivos económicos depende en gran medida de la naturaleza del sistema económico y de las actitudes hacia el uso de otros métodos de regulación. Esta función suele ser secundaria en las economías caracterizadas por el funcionamiento gubernamental de la mayoría de las empresas económicas y el control gubernamental de la asignación de recursos, la distribución de la producción y los precios de los insumos y productos. Incluso en estas economías la política monetaria no es trivial. Una oferta excesiva de dinero puede crear una demanda excesiva y presiones inflacionistas, que se manifiestan en los mercados negros, el acaparamiento y las estanterías desnudas. Por otro lado, una oferta deficiente de dinero puede impedir el flujo de la producción y el comercio. Sin embargo, la principal función de la política monetaria en esas economías es la de la acomodación pasiva, es decir, proporcionar la cantidad de dinero necesaria para facilitar el funcionamiento de otros controles gubernamentales; no es servir de regulador principal.

La política monetaria suele desempeñar una función reguladora más positiva en los sistemas económicos que dependen en gran medida de las fuerzas del mercado para organizar y dirigir los procesos de producción y distribución. En esas economías, las decisiones de las empresas comerciales relativas a las tasas de producción, las cantidades de mano de obra empleada, las tasas de formación de capital, etc., están fuertemente influenciadas por las relaciones entre los costos y las demandas reales y previstas de producción. Si la demanda agregada es deficiente, las empresas no encontrarán rentable emplear toda la mano de obra disponible, utilizar plenamente la capacidad existente o adquirir todos los nuevos bienes de capital que podrían producirse. Por otra parte, las demandas agregadas excesivas de producción son inflacionarias. Por lo tanto, una de las principales funciones de la política monetaria es regular el comportamiento de la demanda agregada de producción para obtener un rendimiento más favorable de la economía. Esta función es compartida con la política fiscal en muchos países y en muchas combinaciones o "mixes" diferentes. Aunque el uso deliberado de la política fiscal con este fin ha aumentado considerablemente en los últimos decenios, la política monetaria sigue siendo un instrumento importante.

La responsabilidad principal de la administración de las políticas monetarias suele confiarse a los bancos centrales, aunque hay diversos grados de control gubernamental de los bancos centrales y sus políticas. Los bancos centrales regulan la oferta monetaria e influyen en la oferta de crédito en dos capacidades principales, separadas pero estrechamente relacionadas: como controladores de sus propias emisiones de dinero y como reguladores de la cantidad de dinero creada por los bancos comerciales. Ambas son importantes, pero su importancia relativa depende en parte de la etapa de desarrollo financiero del país y de los tipos de dinero empleados. En los países en que los depósitos bancarios aún no se han generalizado, los billetes emitidos por el banco central suelen constituir una parte importante de la oferta monetaria. En esos casos, el banco central puede regular la oferta monetaria en gran medida controlando directamente sus propias emisiones de billetes. Sin embargo, en los países que han alcanzado una etapa posterior de desarrollo financiero, los billetes del banco central constituyen una parte más pequeña de la oferta monetaria; los depósitos en los bancos comerciales son el principal componente, y las acciones de los bancos comerciales representan directamente una gran parte de las fluctuaciones de la oferta monetaria. En esos países, el banco central es principalmente un regulador de los bancos comerciales, aunque el control de su propia creación de dinero sigue siendo importante y forma parte del proceso.

Los términos "política monetaria" y "política crediticia" se utilizan a menudo indistintamente o con matices ligeramente diferentes. Esto se ha producido principalmente porque en la mayoría de los sistemas modernos la creación y destrucción de dinero por parte de los bancos centrales y comerciales están tan estrechamente entrelazadas con su expansión y contracción del crédito. Normalmente crean y emiten dinero (moneda y depósitos) haciendo préstamos o comprando valores, normalmente obligaciones de deuda. Así pues, una de las partes de la transacción es la emisión de dinero; la otra es la provisión de fondos a los prestatarios o vendedores de valores, lo que tiende a reducir los tipos de interés. Los bancos centrales y comerciales suelen retirar dinero (moneda y depósitos) disminuyendo sus préstamos pendientes o vendiendo valores, por lo general obligaciones de deuda. Así pues, se produce tanto una disminución de la oferta de dinero como una disminución de los fondos disponibles para los prestatarios y los compradores de los valores vendidos por los bancos, lo que tiende a aumentar los tipos de interés.

Los que hablan de política monetaria tienden a centrarse en el comportamiento de la reserva de dinero, mientras que los que hablan de política crediticia tienden a centrarse en la cantidad de fondos de préstamo disponibles de los bancos centrales y comerciales. Esas diferencias de enfoque no tienen por qué conducir a diferencias en el análisis o las conclusiones. Sin embargo, a veces lo hacen. Los que se centran en la reserva de dinero tienen más probabilidades de hacer hincapié en los "efectos de equilibrio real" tanto en el gasto de consumo como en el de inversión, mientras que los que se centran en el crédito tienen más probabilidades de hacer hincapié en los efectos directos en los tipos de interés, la disponibilidad de fondos y la inversión. La teoría monetaria ha avanzado considerablemente en la conciliación e integración de estos enfoques, pero aún queda mucho por hacer.

El tercer elemento de la política monetaria es, al menos, una teoría implícita de las relaciones entre las acciones y los efectos. Para que sus acciones promuevan sus objetivos, la autoridad monetaria necesita alguna teoría sobre la naturaleza, la dirección, la magnitud y el momento de las respuestas. Las respuestas pertinentes son numerosas y de varios niveles. Por ejemplo, incluyen la respuesta de la oferta de dinero y crédito; la respuesta de la demanda agregada de producción; y las respuestas de la producción, el empleo y los precios reales. Sigue habiendo desacuerdos entre los economistas y los banqueros centrales sobre muchas de esas cuestiones teóricas y empíricas, y esos desacuerdos subyacen a muchas controversias permanentes sobre la naturaleza y el alcance adecuados de la política monetaria. Algunos de ellos se tratarán en una sección posterior.

Evolución de los objetivos

La política monetaria, en el sentido moderno de gestión deliberada y continua de la oferta monetaria para promover objetivos sociales y económicos seleccionados, es en gran medida un producto del siglo XX, especialmente de las décadas posteriores a la Primera Guerra Mundial. La disminución de las reservas metálicas de la nación a niveles peligrosamente bajos, o cualquier otra amenaza a la redimibilidad, se convirtió en una señal de restricción monetaria y crediticia, cualesquiera que fueran sus otros efectos económicos. Cuando la posibilidad de rescate parecía segura, la política monetaria se utilizaba para promover otros objetivos: hacer frente a los pánicos, las crisis y otras restricciones crediticias, e incluso para expandir un poco el dinero cuando los negocios estaban deprimidos. Pero esa intervención era esporádica en lugar de continua y sus propósitos limitados en lugar de ambiciosos. El patrón oro internacional del período anterior a 1914 no era puramente automático, sino que se gestionaba sólo marginalmente.

Muchas fuerzas han contribuido al cambio y al crecimiento de la política monetaria desde la Primera Guerra Mundial. Un conjunto de fuerzas incluye la ruptura del patrón oro internacional y otros cambios y crisis en los sistemas monetarios -inflación durante y después de la Primera Guerra Mundial y el largo período de suspensión del reembolso del oro en la mayoría de los países, la naturaleza cambiante e insegura de los patrones de cambio del oro y del oro restablecidos en el decenio de 1920, la nueva ruptura de los patrones oro durante la gran depresión del decenio de 1930 y la inflación mundial durante y después de la Segunda Guerra Mundial. Tanto los países que tenían demasiado poco oro como los que tenían demasiado, pasaron a considerar que el estado de sus reservas de oro ya no era una guía adecuada para la política y que debían elaborarse nuevos objetivos y guías. Las acciones monetarias se volvieron cada vez menos esporádicas y limitadas y más continuas y ambiciosas en su alcance.

Los objetivos de la política monetaria también se han visto poderosamente influidos por los cambios de actitud relativos a las responsabilidades de los bancos centrales y los gobiernos en el desempeño de la economía. En el decenio de 1920 se observó una creciente demanda de que algún organismo central redujera la inestabilidad de los niveles de precios y de la actividad empresarial. Esas exigencias se vieron reforzadas enormemente por la catástrofe económica del decenio de 1930 y por los temores de que a la guerra mundial n siguiera otra depresión mundial. A los pocos años de esa guerra, los gobiernos de casi todas las naciones occidentales habían asumido formalmente la responsabilidad de promover continuamente altos niveles de empleo y producción. Y en unos pocos años más casi todos estos gobiernos habían manifestado su intención de promover el crecimiento económico. La política monetaria es necesaria, en algunos casos por el gobierno y en otros por la fuerza de la opinión pública y la presión, para contribuir a tales objetivos.

Aunque a menudo se formulan en términos diferentes, ahora es común que las autoridades monetarias establezcan cuatro objetivos principales o básicos de la política monetaria: 1) niveles continuamente altos de empleo y producción, 2) la tasa más alta de crecimiento económico sostenible, 3) niveles de precios internos relativamente estables y 4) mantenimiento de un tipo de cambio estable para la moneda nacional y protección de su posición de reserva internacional. En algunos países la política monetaria también se ve influida por otras consideraciones, como el deseo de mantener bajos tipos de interés para facilitar la financiación pública u otros tipos de actividad económica favorecidos.

Conflictos de objetivos

Algunos de los problemas más básicos de la política monetaria se refieren a la compatibilidad de esos objetivos múltiples. ¿Pueden todos ellos ser alcanzados simultáneamente y en un grado aceptable, incluso si una nación tiene un control preciso del comportamiento de la demanda agregada de la producción? Por supuesto, la respuesta depende en parte de la ambición de los objetivos; difícilmente se puede esperar la perfección en todos los aspectos.

La respuesta también depende en gran medida de las respuestas de la producción, el empleo, los salarios monetarios y los precios a los cambios en la demanda agregada. El caso más favorable es aquel en que la oferta de producción es completamente elástica a los niveles de precios existentes hasta el punto de "pleno empleo" y producción de capacidad. En esos casos, el aumento de la demanda sólo provocaría un incremento de la producción hasta que la economía alcanzara su máxima capacidad de producción. La inflación de los precios sólo aparecería cuando la demanda fuera excesiva en relación con la capacidad productiva.

Sin embargo, surgen problemas para conciliar los objetivos relativos a la producción, el empleo y la estabilidad del nivel de precios cuando la oferta de productos no responde de manera tan favorable a los aumentos de la demanda y cuando los precios aumentan antes de que la economía se haya acercado a su capacidad de producción. Incluso ante cantidades considerables de desempleo, los salarios medios del dinero pueden aumentar más rápidamente que la producción media por hora-hombre, lo que tiende a elevar los costos de producción. Y por esta u otras razones, las empresas comerciales pueden aumentar los precios de sus productos aunque persista un considerable exceso de capacidad. En esas condiciones puede resultar imposible alcanzar todos los objetivos, en grados aceptables, únicamente mediante el control de la demanda agregada. Los niveles de demanda suficientes para provocar el "pleno empleo" y la producción de capacidad pueden provocar inflación, mientras que los niveles de demanda suficientemente bajos para asegurar la estabilidad de los niveles de precios pueden dejar grandes cantidades de desempleo y capacidad no utilizada.

Debido a esas dificultades, muchos economistas y otros observadores han llegado a la conclusión de que los objetivos relativos a la producción, el empleo y los niveles de precios sólo pueden conciliarse satisfactoriamente si la regulación de la demanda agregada mediante políticas monetarias y fiscales se complementa con medidas destinadas a suscitar respuestas más favorables de la economía. Esas medidas son de varios tipos, que sólo pueden enumerarse aquí: 1) la reforma de los procesos salariales para evitar aumentos inflacionarios de los salarios monetarios, 2) la disminución del poder de monopolio en la industria, y 3) el aumento de la movilidad regional y ocupacional de la mano de obra.

La discusión anterior se refería a los posibles conflictos entre los múltiples objetivos nacionales de una nación. Uno o más de estos objetivos domésticos también pueden entrar en conflicto con los objetivos internacionales de la nación de mantener un tipo de cambio estable para su moneda y de proteger su posición de reserva internacional. Afortunadamente, los objetivos nacionales e internacionales no siempre entran en conflicto. Por ejemplo, una nación puede tener un déficit en su balanza de pagos debido principalmente a una demanda interna excesiva y al aumento de los precios. En esos casos, las políticas monetarias restrictivas pueden ser apropiadas por razones tanto internas como internacionales. Por otra parte, una nación puede tener un superávit en su balanza de pagos debido principalmente al desempleo y a la disminución de la producción y los ingresos nacionales, lo que reduce su demanda de importaciones. En este caso, una política monetaria expansiva promoverá sus objetivos tanto nacionales como internacionales.

Sin embargo, se dan casos en que entran en conflicto los objetivos nacionales y los objetivos de mantener unos tipos de cambio estables y una balanza de pagos internacional. Por ejemplo, una nación puede tener un superávit grande y persistente en su balanza de pagos mientras que las demandas de su producción son tan grandes que provocan una inflación real o una amenaza de inflación. Una política monetaria expansiva, encaminada a reducir el superávit de su balanza de pagos, aumentaría las presiones inflacionistas en el plano interno; mientras que una política restrictiva, encaminada a inhibir la inflación interna, mantendría, y tal vez incluso aumentaría, el superávit de su balanza de pagos. Una nación que se enfrente a esta situación puede verse obligada a sacrificar su objetivo interno de prevenir la inflación o a aumentar el tipo de cambio de su moneda para disminuir el valor de sus exportaciones en relación con sus importaciones.

Considerada por la mayoría de los países como aún más grave es la situación en la que existe un gran y persistente déficit en la balanza de pagos combinado con un exceso de desempleo real o amenazado en el país. El empleo de políticas monetarias y fiscales expansivas para aumentar la demanda interna y erradicar el exceso de desempleo tendería a ampliar el déficit de la balanza de pagos de la nación y a agotar sus reservas internacionales. Pero el empleo de políticas restrictivas para erradicar el déficit en su balanza de pagos aumentaría el desempleo en el país. La nación puede verse obligada a sacrificar sus objetivos internos relacionados con el empleo, la producción y el crecimiento o a reducir el tipo de cambio de su moneda.

Debido a estos conflictos, muchos economistas han criticado los acuerdos en los que los tipos de cambio permanecen fijos durante largos períodos de tiempo. Consideran que la estabilidad de los tipos de cambio como tal tiene poco mérito y que los alteraría siempre que entraran en conflicto con objetivos económicos importantes. Sin embargo, sus prescripciones varían mucho. Por ejemplo, algunos favorecen la estabilidad de los tipos de cambio la mayoría de las veces con ajustes sólo en caso de "desequilibrio fundamental". Otros favorecen tipos de cambio continuamente flexibles, con o sin intervención oficial para influir en su comportamiento. Todo el campo de la política de tipos de cambio sigue siendo muy controvertido.