Ciencias de la Administración en el Estado Absolutista

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Absolutismo y ciencias administrativas

El Estado burocrático moderno es una “invención social de Europa Occidental, a pesar de los primeros servicios civiles de China”, declaró Hans Rosenberg en 1958. Estos primeros “burócratas”, argumentaba, eran indistinguibles del personal doméstico del gobernante dinástico y no pueden considerarse funcionarios embrionarios. Si consideramos a la administración como la suma de personas y organismos que se dedican, bajo la dirección del gobierno, a cumplir los servicios públicos ordinarios que deben prestarse diariamente para que el sistema de leyes, deberes y derechos sea debidamente “servido”, entonces la aparición de la administración y la gestión públicas modernas esperó dos acontecimientos históricos: el auge del absolutismo en Europa tras la Paz de Westfalia en 1648 y la idea revolucionaria de “soberanía nacional” institucionalizada en Francia después de 1789. Quizás el precursor más conspicuo del campo contemporáneo fue un reconocido campo de estudio y práctica llamado cameralismo.

Las primeras ciencias administrativas

El reinado de Luis XIV caracterizó el absolutismo de forma paradigmática. La ruptura con el pasado se produjo con el crecimiento de los grandes burós oficiales y un nuevo sistema de administración financiera bajo el poderoso Colbert. El cambio revolucionario se produjo a nivel local con la institución del intendente, un administrador permanente que respondía ante el rey y sus ministros, especialmente en materia de finanzas, y los intendentes también necesitaban personal.Entre las Líneas En el contexto del espíritu científico creado por Bacon, Galileo y Descartes, eruditos como Vaubon y Jonchere comenzaron a abordar las necesidades de las instituciones absolutistas (Deane 1989; Merkle 1980). Este pensamiento científico (en contraste con el pensamiento descriptivo o filosófico) expulsó el misticismo del arte del Estado.

Puntualización

Sin embargo, la historia principal ocurrió en los estados alemanes. A partir de 1640, una sucesión de gobernantes alemanes -Federico Guillermo (El Gran Elector), su nieto Federico Guillermo I, y Federico el Grande (que murió en 1786), crearon un Estado absolutista que rompió con la tradición medieval al instituir la gestión pública por parte de funcionarios capacitados y competentes que actuaban en nombre de un “interés público” y no (únicamente) por estrechos intereses dinásticos (aunque en nombre de los intereses políticos de los Hohenzollern y los Habsburgo frente a poderosos rivales). El Gran Elector estableció el servicio público como un deber para con el pueblo (y no para con la nobleza feudal) en el ejército y en los sistemas de ingresos, correos y educación; Federico Guillermo I inició la formación de oficiales y estableció dos cátedras universitarias en materias administrativas en la década de 1720 (a finales del siglo XVIII había veintitrés cátedras de este tipo, Wagner 2003); Federico el Grande instituyó exámenes y una comisión de servicio civil. La consecuencia fue la aparición de un campo de estudio y práctica denominado “cameralismo”. (La palabra hace referencia a la sala o lugar (kammer) donde se gobierna). El “cameralismo”, dijo Albion Small (1909: 591), “era una tecnología administrativa . . . una teoría de la gestión de los recursos naturales y de las capacidades humanas para que fueran lo más lucrativos posible para el príncipe en cuyo interés se realizaba la gestión”. Según Johann Justi, uno de sus más eminentes estudiosos y practicantes, el objetivo del cameralismo, o Staatswissenschaften, es lograr la felicidad común del gobernante y sus súbditos (una versión temprana del concepto de “voluntad pública” o “interés público”) mediante reglas que equivalen a aplicaciones de la economía del coste-beneficio. El cameralismo, según Carl Friedrich (1939: 1301), “era la contrapartida académica de la administración burocrática moderna y, por tanto, en su esencia era ciencia administrativa”. Como disciplina académica, el cameralismo equivalía a lo que hoy se llamaría una “ideología gerencialista”. Defendía la meritocracia en lugar de la nobleza, la ciencia administrativa en lugar del derecho feudal, los principios estandarizados en lugar de la particularidad local, y el formalismo y el profesionalismo en lugar del tradicionalismo (Hood y Jackson 1991). Los mejores intereses del príncipe y del pueblo residían en el desarrollo económico que, a su vez, requería una gestión activa por parte de administradores formados, examinados, evaluados y leales a un Estado fuertemente dirigido. Sus principios centrales son tan modernos que Hood y Jackson se refieren, en 1991, a la Nueva Gestión Pública de finales del siglo XX como un “nuevo cameralismo”. Los cameralistas fueron a menudo practicantes de éxito. Schumpeter (1954: 143208) los describió como “administradores consultores”. A diferencia de la ciencia deductiva moderna, “los cameralistas procedían mucho más por la declaración y elaboración de máximas prácticas que por la construcción y manipulación lógica de modelos analíticos” (Wagner 2003: 7).

Detalles

Los administradores participaron a un alto nivel en las discusiones literarias sobre temas cameralistas y produjeron una “masiva literatura alemana” que abordaba problemas y cuestiones generales de la gestión pública. A partir de finales del siglo XVIII, comenzaron los desarrollos intelectuales y políticos que iban a culminar en un cambio estructural fundamental -la soberanía nacional, el Rechtsstaat, el Código Napoleón, las burocracias que iban a ser idealizadas por Max Weber y el derecho como base para la formación de los funcionarios- y a socavar la preeminencia de las Staatswissenschaften como fundamento intelectual de la administración y la gestión públicas. Los funcionarios reales se convirtieron en funcionarios del Estado (por ejemplo, en el Código Legal de Prusia de 1794), los funcionarios se convirtieron en oYciales, el gobierno de los oYciales se conoció como burocracia, y la burocracia se convirtió en algo poderoso y controvertido.

La burocracia imperial

Con la construcción del Estado en gran medida realizada en el continente, “comenzó la lucha por legalizar o constitucionalizar estos grandes mecanismos administrativos” (Friedrich 1939: 132). Así se inició un cambio decisivo hacia el Estado de Derecho y la confianza en la burocracia como instrumento principal de cambio institucional y movilidad social (Anderson y Anderson 1967; Dunsire 1973).Entre las Líneas En consecuencia, los fundamentos de la formación oficial, el discurso académico y las agendas políticas también cambiaron, aunque en distintos momentos y en distintos Estados. A finales del siglo XIX, el campo de la administración y la gestión pública se preocupó por la separación de facto de la política y la administración y las tensiones resultantes entre una institución, la burocracia, que mostraba proclividades imperialistas y la idea revolucionaria de la soberanía popular, con su expectativa de responsabilidad democrática. La “era de la razón” había proclamado la supremacía de la ley, y Holanda e Inglaterra (esta última liderada por Sir Edward Coke y destacados juristas ingleses) habían adoptado la idea de la ley como razón correcta ya en el siglo XVII. El motivo del abandono de las Staatswisschaften en el continente fue el descontento generalizado con lo que se estaba conociendo como “burocracia”, un término peyorativo acuñado por un francés en el siglo XVIII (aunque el término fue utilizado correctamente por Mill y otros para significar “gobierno de los funcionarios”). La ironía histórica, no menos que entonces (Morone 1990), es que las reformas para garantizar la responsabilidad democrática tendieron en realidad a fortalecer las instituciones burocráticas. La burguesía francesa, por ejemplo, se rebeló contra los impuestos necesarios para mantener la propensión de sus reyes a hacer la guerra. “Una nueva concepción del Estado apareció ahora en la doctrina de la “soberanía nacional”. (Barker 1944: 13).

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Sin embargo, lejos de desplazar el papel de los administradores, “Francia conservó la máquina administrativa del pasado, pero le dio una nueva fuerza motriz” (ibíd.). L’etat era ahora el pueblo colectivo, no la persona del rey. Napoleón fue, como dice Barker, el sucesor tanto de Luis XIV como de Colbert, y organizó una nueva administración ” en torno a un Conseil d’Etat y al sistema de prefectos nombrados y controlados por el gobierno central. El resultado fue que la Revolución dejó su nueva teoría de la democracia curiosamente unida a la vieja práctica de la burocracia. La administración del Estado bajo el Código Napoleón “debía aprender a gobernar Francia sin perder nunca la continuidad a través de sucesivos períodos de revolución” (Merkle 1980: 144). Tras su derrota ante Napoleón en Jena en 1806, el Estado prusiano también se revolucionó rápidamente (se puede repasar algunas de estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Freiherr vom Stein, jefe de la administración pública prusiana, ya había transferido la lealtad oYcial de la persona del rey al jefe del Estado.Si, Pero: Pero antes de 1806, la teoría administrativa estaba dominada por la idea del collegium, la responsabilidad colectiva de asesorar al gobernante. Siguiendo la lógica napoleónica, después de 1806 y la llegada de un parlamento representativo, el collegium fue sustituido por el Buro- o Einheitssystem, en el que, en aras de la eYciencia, la responsabilidad recaía claramente en un individuo en cada nivel de autoridad hasta llegar a un ministro.

Otros Elementos

Además, el término Rechtsstaat entró en el discurso: el derecho como fundamento de la administración pública. Los profesores de las ciencias del Estado “sostenían generalmente opiniones liberales, como la creencia en el Estado de Derecho, un grado limitado de representación popular, una prensa libre y una opinión pública vital” (Lindenfeld 1997: 91).Entre las Líneas En el Rechtsstaat, creían estos académicos, se podía conciliar un gobierno fuerte y positivo con la autonomía individual y social.Entre las Líneas En la práctica, sin embargo, el énfasis se puso en el derecho, no en la Staatswissenschaften. El creciente énfasis en el derecho como la forma necesaria de toda acción gubernamental… engendró un cambio considerable en el concepto de lo que era necesario para la formación de los funcionarios gubernamentales” (Friedrich 1939, 133): el derecho, no las ciencias administrativas. A pesar de la emancipación del campesinado y de la liberación del pueblo en un nuevo sistema de administración municipal, el absolutismo prusiano perduró, al igual que el poder de la clase administrativa, formada en la universidad y con experiencia en el campo de la ciencia. Con el tiempo, la burocracia prusiana se convertiría en un icono. Las ciencias del Estado, aunque no la propia burocracia, también se vieron socavadas por la creciente inXuencia de La riqueza de las naciones de Adam Smith y la aparición del campo del análisis económico, que desplazó el enfoque del pensamiento del Estado como motor de la creación de riqueza hacia los individuos y los empresarios que operaban en los mercados libres. Así, el derecho -el razonamiento jurídico-, junto con la economía, eclipsó por completo a las antiguas ciencias administrativas en el discurso intelectual.

Una Conclusión

Por lo tanto, durante un siglo marcado por las revoluciones en nombre de la soberanía popular, la institución dominante de la administración y la gestión pública se convirtió en la burocracia. La idea dominante pasó a ser la separación ideológica entre política y gestión, esta última regida por el Rechtsstaat. Las cuestiones relativas a la gestión de las jerarquías (lo que ahora se denomina “técnicas de gestión”) pasaron a primer plano: el contenido de la educación y la formación de los funcionarios en los distintos niveles; el uso de exámenes de ingreso y aprendizajes; el uso de normas de rendimiento y evaluaciones; la disciplina; la reasignación; los ascensos; las estructuras salariales; las prestaciones de jubilación; el estatus y los derechos de los trabajadores en las empresas estatales; y la retención del personal. Este “paradigma” burocrático generó una amplia crítica popular y profesional. La exitosa novela de Balzac Les Employes imprimió el desprecio por la burocracia en la conciencia popular.

Detalles

Los análisis deWnitivos de Von Mohl tendían a fusionar el término burocracia con un sistema de administración estatal intrínsecamente insensible a las preocupaciones del público (Albrow 1970). Para Frederick Le Play, la burocracia “significaba la diseminación de la autoridad entre funcionarios menores, absortos en los detalles, empeñados en complicar los asuntos y en suprimir la iniciativa de los demás” (Albrow 1970: 30). Hintze citó como puntos débiles de la burocracia “la corrupción y la pereza, la ambición excesiva, el servilismo hacia los superiores, la brutalidad hacia los inferiores, el engreimiento y la estrechez de miras” (Anderson y Anderson 1967: 183). Según el académico austriaco Josef Redlich, “la combinación del parlamento con una burocracia tradicionalmente autoritaria evocaba las peores cualidades de cada organismo” (citado por Anderson y Anderson 1967: 184). A finales del siglo XIX, la idea de que la burocracia y la democracia son incompatibles se había hecho popular entre los críticos de la “burocracia imperial” (Friedrich y Cole 1932), una idea que ha cobrado nueva vida en la teoría democrática posmoderna. También el Rechtsstaat había sido objeto de críticas. A principios de siglo, se puso de manifiesto la tensión entre la idea de un Rechtsstaat y la idea de un Estado de bienestar eudaemónico responsable del bienestar de sus habitantes y preocupado por proteger a los civiles frente al Estado (Raadschelders y Rutgers 1999). Más tarde, Stein argumentó que el Rechtsstaat “no dejaba espacio para una conceptualización adecuada de la administración” (Lindenfeld 1997, 201).Entre las Líneas En opinión de Stein, según Lindenfeld (1997: 201), “la administración era la ola del futuro”, una opinión que llegó al corazón de los tratados americanos fundamentales de Goodnow. Más tarde, Schmoller intentó un renacimiento de las ciencias del estado en forma de ciencia social, y a pesar de la oposición de muchos profesores de derecho, se estableció un doctorado en ciencias del estado en 1880 (Lindenfeld 1997).

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Sin embargo, la “memoria” intelectual dominante de la época es el análisis positivo de la burocracia de Max Weber. El poder de la obra de Weber ha ocultado el fermento intelectual que la precedió. El Rechtsstaat, además, se había arraigado profundamente y ha perdurado hasta el presente.

Excepciones anglosajonas

Una nación insular, como Inglaterra, o una antigua colonia aislada en un hemisferio aborigen, como América, se enfrentan a tareas de construcción del Estado diferentes a las de naciones continentales como Francia y Alemania, donde la protección de la integridad territorial y el cumplimiento de la unidad eran primordiales (Barker 1944). Las diferencias se amplían cuando se tiene en cuenta la influencia de las instituciones democráticas y la naturaleza de los sistemas jurídicos. A diferencia de las naciones continentales, la democracia en Inglaterra y América se construyó sobre un sistema de derecho común (expresión que hace referencia en los países anglosajones normalmente al sistema de “common law”) que precedió y gobernó el desarrollo de las burocracias públicas. La idea del “Estado” como independiente del “régimen político”, y los funcionarios como “servidores del Estado”, es, como observa Konig (1997: 217), “todavía no se entiende fácilmente en la cultura administrativa angloamericana”; en cambio, la idea de soberanía popular y de responsabilidad pública, elementos básicos del discurso angloamericano, no se entienden tan fácilmente en el continente (Peters 1997). A pesar de sus similitudes, el campo de la administración pública ha evolucionado de forma muy distinta en Gran Bretaña y en Estados Unidos. Las razones radican en las diferencias entre las constituciones y las instituciones políticas de ambas naciones. Gran Bretaña es una democracia parlamentaria sin apenas separación de poderes. El campo de la administración y la gestión pública en Estados Unidos, y el reto intelectual y práctico de conceptualizar la responsabilidad de la gestión en este país, son un reflejo directo de las tensiones constitucionales entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial.

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Sin embargo, estas diferencias no se hicieron evidentes hasta la aparición del Estado administrativo estadounidense a finales del siglo XIX y principios del XX. El campo de la administración y gestión pública en el mundo anglófono se originó en Inglaterra.

Gobierno limitado en Inglaterra

Tras la Commonwealth y la violencia del poder parlamentario, la Revolución Gloriosa de 1688 estableció una monarquía con poderes limitados. Mientras Francia y Prusia hacían una ciencia del servicio del Estado, Inglaterra consideraba el gobierno una tarea para aficionados inteligentes. El gobierno en Inglaterra, además, era parlamentario y local. La teoría del Estado inglés después de 1660 y 1688 es una teoría no del absolutismo administrativo de un rey, sino de la omnipotencia legislativa de un parlamento y del poder de los jueces de paz y los consejos municipales. Mientras que los franceses, por ejemplo, esperaban superar “la naturaleza intratable del material humano” imponiendo el orden, los británicos preferían confiar en la libertad y la libre elección para producir una acción racional. Una serie de desarrollos en el siglo XIX introdujeron gradualmente elementos de la burocracia en la administración y gestión pública inglesa. Varias reformas establecieron modelos comunes de educación para los funcionarios, basados en la instrucción clásica; la tecnología práctica y la organización se consideraban por debajo de la atención de un caballero.

En 1853, se adoptó el concurso abierto para el nombramiento de funcionarios en la India (y se convirtió en la norma en el gobierno británico en 1870). Dos años más tarde, tras el informe Northcote-Trevelyan (“un caso clásico de argumentación a partir del “conocimiento común” para sacar conclusiones (aparentemente) obvias”, Hood y Jackson 1991: 141), Gladstone hizo caso omiso de las objeciones del Parlamento para diseñar la Orden del Consejo de 1855, que creaba una comisión de administración pública y exigía un mínimo de competencia entre los funcionarios públicos” (White 1935: 1). El resultado fue la creación de un servicio civil que se ha convertido en un modelo, y en muchos aspectos una caricatura (como lo fue la burocracia prusiana), de tal institución.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

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Sin embargo, ninguno de estos desarrollos desmintió la aquiescencia (aceptación) inglesa con el gobierno burocrático. Los intelectuales ingleses compararon el continente burocratizado con la “Inglaterra libre” (Dunsire 1973).Entre las Líneas En sus Principios de Economía Política, John Stuart Mill “se opuso a “concentrar en una burocracia dominante toda la habilidad y experiencia en la gestión de grandes intereses, y todo el poder de la acción organizada, existente en la comunidad”. (citado por Albrow 1970: 22). Herbert Spencer advirtió que “una burocracia empleada se convierte regularmente en una burocracia gobernante, inflexible, aficionada al poder, pero esclavizada por la rutina” (citado por Albrow 1970: 25). Los críticos franceses y alemanes del rígido sistema prusiano envidiaban el autogobierno inglés.

Aviso

No obstante, el profesionalismo en el servicio público ha tenido sus efectos. Ramsey Muir podía afirmar en 1910 que la burocracia se estaba convirtiendo en una realidad en Inglaterra (Albrow 1970: 26). La administración pública inglesa ha gozado de gran prestigio por su integridad, capacidad e inteligencia (White 1935). También se ha considerado que ha congelado la “caballerosidad” en “un tipo de neomandarinismo que consideraba que el gobierno de todo tipo era la provincia del generalista y del clasicista” (Merkle 1980: 209). Aunque el amateurismo dio paso al profesionalismo, “Inglaterra no sólo había evitado la burocracia, sino que también había evitado las escuelas para funcionarios públicos; y con ellas, los libros de texto de ciencia administrativa” porque no había incentivos para producirlos. Mientras creaba la capacidad de autogobierno y se dedicaba al estudio del derecho administrativo, Inglaterra seguía sin dedicarse al estudio de la ciencia administrativa.

La separación de poderes estadounidense

Los libros de texto sobre administración pública no aparecerían en América hasta finales del siglo XIX, cuando apareció el Comparative Administrative Law de Goodnow (1893, 1902). Mientras tanto, la cuestión central para los estadounidenses era: “¿La administración pública tendría cabida en un gobierno sin corona?”. (Stillman 1982: 6). El Federalista (que Rohr (2002) considera que adopta un punto de vista administrativo), junto con los primeros debates sobre la gobernanza en la nueva república y las primeras experiencias de gobierno, sigue siendo un ejemplo primordial de conciencia de sí mismo, que se ha destilado en tradiciones o heurísticas administrativas distintas (si no distintivas) (Stillman 1982; Kettl 2002): una tradición hamiltoniana, que se hace eco del cameralismo al enfatizar la fuerza del ejecutivo para promover los intereses económicos nacionales; una tradición madisoniana, quizá únicamente estadounidense, que enfatiza la interacción de los intereses de grupo; una tradición jeVersoniana que recuerda a la tradición inglesa de gobierno local; y, dominante durante gran parte del siglo XIX, la tradición jacksoniana de control partidista de todos los aspectos de la administración.

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Sin embargo, el rasgo central de la administración y la gestión públicas estadounidenses fue la autoridad reverencial concedida a la Constitución y al principio de separación de poderes (Lincoln 1838; Story 1840). Desde que se estableció la institución de la revisión judicial a principios del siglo XIX, la constitución ha servido como el tipo de elemento estabilizador en el gobierno estadounidense que las burocracias públicas han servido en Europa y el Parlamento ha servido en Inglaterra.Si, Pero: Pero la separación de poderes en Estados Unidos, y el papel superior de los tribunales, también complicaron enormemente la cuestión de establecer un papel legítimo para los “burócratas no elegidos”. Cuando las primeras reformas de la era progresista (entre 1890 y 1920; véase más detalles) empezaban a dar forma a un Estado positivo, Frank Goodnow expuso, en 1900, el problema de la administración y la gestión públicas de forma concisa, señalando que la legislación detallada y el control judicial sobre su ejecución no son suficientes para producir la armonía entre el organismo gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) que expresa la voluntad del Estado y la autoridad gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) que ejecuta esa voluntad. También afirmó que los funcionarios del poder ejecutivo pueden o no aplicar la ley tal y como fue concebida por el poder legislativo. Los funcionarios judiciales, al ejercer el control sobre dichos funcionarios ejecutivos, pueden o no adoptar el mismo punto de vista de la ley que el legislador. La organización gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) no prevé, por lo tanto, sostuvo, asegurar la armonía entre la expresión y la ejecución de la voluntad del Estado. El pueblo, soberano último en un gobierno popular, debe tener, en fin, para este autor, un control sobre los funcionarios que ejecutan su voluntad, así como sobre los que la expresan.

La separación de poderes, reconoció, crea una discontinuidad en el esquema constitucional, de manera que el pueblo no puede tener la plena seguridad de que sus deseos se llevarán a cabo o se harán cumplir. El problema es la coordinación entre la ley y la ejecución -la relación central y multisectorial en la gestión pública estadounidense- sin crear un poder irresponsable en las agencias ejecutivas.

Datos verificados por: Conrad

Recursos

Notas y Referencias

Véase También

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