Constitución de Israel

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Sistema Constitucional de Israel

Israel no tiene un documento oficial único conocido como “la Constitución”, y durante casi medio siglo, su estructura jurídica se basó en el principio de la soberanía parlamentaria. Sin embargo, desde la década de 1990, Israel puede considerarse una democracia constitucional. Las normas supremas se expresan en sus leyes básicas; los poderes del poder legislativo son limitados y las leyes están sujetas a revisión judicial. Esta situación es el resultado de la promulgación de dos leyes básicas relativas a los derechos humanos en 1992 y de una decisión judicial de importancia monumental en 1995, la sentencia del “Banco Mizrahi”, que marcó el clímax de lo que se conoció como la “revolución constitucional”. En esta decisión, el Tribunal Supremo de Israel declaró la supremacía de las leyes básicas y, siguiendo el legado del caso “Marbury contra Madison” de EE.UU., reconoció su poder para revisar judicialmente las leyes.

Antecedentes históricos

La Declaración de Independencia establecía que Israel elegiría una asamblea constituyente que redactaría una constitución para el Estado de Israel que guiaría el establecimiento y las actividades de las autoridades elegidas. Tras su elección, la asamblea constituyente (que pasó a llamarse Primer Knesset) nunca cumplió su mandato y nunca utilizó realmente su poder constituyente. Sus debates sobre una constitución terminaron en un punto muerto. La Primera Knesset llegó a un compromiso -conocido como la Resolución Harari- que es único e inusual en términos de derecho constitucional comparado. Israel promulgaría una constitución “por etapas”; la constitución se compondría de capítulos, cada uno de los cuales sería una ley básica independiente; cada capítulo sería aprobado por la Knesset; y después de esto, los capítulos formarían la constitución israelí.

Tras esta Resolución, la Primera Knesset acabó dispersándose, transfiriendo sus poderes a la siguiente y a todas las Knessets posteriores. En teoría, esto significaba que la cuestión de si el pouvoir constituant de Israel con sus poderes expiró, dejó de existir, quedaba sin resolver. Por lo tanto, Israel comenzó sin una constitución ni una carta de derechos humanos, basada en la tradición británica de la soberanía del parlamento. En los primeros años del Estado, el concepto predominante era que la Knesset era legislativamente soberana y “omnipotente”, y que el Tribunal Supremo no era competente para revisar sus actos legislativos.

Las leyes básicas

Entre la creación del Estado y principios de la década de 1990, la Knesset completó la promulgación de casi todas las leyes básicas institucionales de Israel. Las leyes básicas que crean autoridades soberanas como la Knesset, el gobierno y el poder judicial se sumaron a otras leyes básicas relativas al presidente, el ejército y el contralor del Estado.

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La Resolución Harari no aclaró la situación de las leyes básicas antes de que se consolidaran en un documento único. Las leyes básicas promulgadas antes de 1992 incluían algunas disposiciones relativas al afianzamiento procedimental, es decir, un procedimiento especial de enmienda, que requería una determinada mayoría de miembros de la Knesset para modificarlas (cláusulas de afianzamiento). Sin embargo, no impusieron ninguna disposición de afianzamiento sustantivo a las Knesset posteriores.

Aunque el estatus de las leyes básicas se ha debatido ampliamente en los círculos académicos a lo largo de los años, las sentencias del Tribunal Supremo relativas a las leyes básicas institucionales indicaban que el mero hecho de que una ley se promulgara como ley básica no le otorgaba ningún estatus especial. Un acontecimiento inesperado se produjo en forma de sentencia del Tribunal Supremo sobre uno de los artículos arraigados. El artículo 4 de la Ley Fundamental: La Knesset dice: “La Knesset será elegida por elecciones generales, nacionales, directas, iguales, secretas y proporcionales…; esta sección no podrá ser modificada, salvo por una mayoría de los miembros de la Knesset”. En 1969, la Knesset promulgó una ley que permitía a los partidos recurrir a los fondos públicos para financiar sus campañas, privando a los nuevos partidos de toda financiación en virtud de la ley. La ley fue aprobada por una mayoría regular.

El peticionario, el Dr. Bergman, cuestionó el cumplimiento de la nueva ley con la disposición de afianzamiento, según la cual la Knesset debe ser elegida en elecciones iguales, argumentando que la Ley de Financiación de Partidos violaba el principio de igualdad en el proceso electoral. El Tribunal Supremo decidió evitar las cuestiones de si el Tribunal estaba facultado para revisar judicialmente una ley y la justiciabilidad del cumplimiento de las limitaciones autoimpuestas por la Knesset, y pasó a debatir si la Ley de Financiación de Partidos violaba sustancialmente el principio de igualdad de oportunidades de los partidos para ser elegidos. El presidente del Tribunal Supremo, Landau, dictaminó que la ley no era válida porque no había sido adoptada por la mayoría especial requerida de 61 diputados. La decisión de Bergman de 1969, una sentencia notablemente escueta de apenas unas páginas, tomó por sorpresa a la comunidad jurídica israelí. En muchos sentidos, anuló la norma imperante de que el Tribunal no está facultado para revisar judicialmente las leyes. Bergman fue el primer caso de una ley aprobada por la Knesset que posteriormente fue invalidada por el Tribunal. Sin embargo, quizás el aspecto más sorprendente de la sentencia fue el hecho de que el Tribunal decidió no abordar las cuestiones más importantes del caso, es decir, el estatus de las leyes básicas y sus poderes de revisión judicial.

Aunque hasta principios de la década de 1990 la Knesset aprobó varias leyes básicas, no introdujo una ley básica que anclara una carta de derechos humanos. Evidentemente, en ausencia de dicha carta formal, la capacidad del Tribunal Supremo para proteger los derechos humanos era limitada, debido a su incapacidad para invalidar la legislación primaria que infringiera los derechos humanos. Aunque se presentaron varios proyectos de ley básica sobre derechos humanos, ninguno de ellos superó con éxito todas las fases legislativas. Los motivos eran variados, pero el más destacado se derivaba de la perenne disputa sobre la naturaleza judía del Estado de Israel, que invariablemente salía a relucir en los debates sobre la igualdad y la libertad de conciencia y de religión o creencia.

A principios de la década de 1990, el entonces ministro de Justicia, Dan Meridor, presentó al gobierno un proyecto de Ley Básica: Derechos Humanos. El miembro de la Knesset Amnon Rubinstein (un destacado profesor de derecho constitucional en Israel) respaldó la propuesta del Ministro de Justicia y presentó un proyecto de propuesta conocido como Ley Básica: Derechos Humanos y del Ciudadano, que incluía tanto el afianzamiento “formal” (que establecía que una ley básica sólo podía ser modificada por una mayoría especial) como el afianzamiento “sustantivo” (que restringía la capacidad de la Knesset para infringir los derechos protegidos en una ley básica).

Consciente de lo difícil que sería presentar un proyecto de ley de este tipo en este formato original, Rubinstein trató de promover la votación de esa ley básica de una manera que evitara los campos de minas que habían destruido sus precursores. En consecuencia, seleccionó varios derechos menos controvertidos de la propuesta original y los presentó para una lectura preliminar como leyes básicas separadas, a saber, Ley Básica: Libertad de ocupación, y Ley Básica: Dignidad y Libertad Humanas. Ambas leyes pasaron todas las fases legislativas. Las profundas consecuencias constitucionales que crearon estas nuevas leyes básicas nunca se discutieron realmente y no hay pruebas de que se produjera un amplio debate público o una verdadera comprensión de ese momento verdaderamente histórico.

Empleando un enfoque que posteriormente se ha conocido como “atomización” o “división en componentes”, los autores del proyecto de ley decidieron promover un “compromiso”, según el cual el marco de los derechos humanos también se promulgaría por etapas, de forma similar a la propia constitución. En la primera etapa, optaron por anclar los derechos que habían logrado el consenso, y aplazar la finalización del capítulo de derechos humanos a una etapa posterior. Esto significó que derechos controvertidos, como la libertad de expresión, el principio de igualdad y la libertad de religión y conciencia, no se incluyeron en las leyes básicas. Un factor clave que finalmente llevó a los partidos religiosos a consentir la promulgación de las leyes básicas fue que estas leyes también ofrecían afianzar la naturaleza judía del Estado. El texto de las dos propuestas de leyes básicas sobre derechos humanos comienza con la doble caracterización del Estado de Israel como “judío y democrático”, lo que los partidos religiosos consideraron un logro.

Así, en marzo de 1992, la Knesset aprobó estas dos leyes básicas, cuyo estatus normativo no debería haber sido diferente al de otras leyes básicas. El Tribunal Supremo ya había dictaminado que cuando una ley ordinaria y una ley básica “no arraigada” estuvieran en conflicto, la ley básica no tendría preferencia per se. Así, y a primera vista, el principio de soberanía parlamentaria seguía intacto y en vigor.

Sin embargo, ambas leyes básicas sobre derechos humanos adoptaron una denominada “cláusula de limitación”, similar a la incluida en la Carta de Derechos y Libertades de Canadá de 17 de abril de 1982. Según esta cláusula, una ley “ordinaria” que “viola” un derecho humano expresado en la ley básica sólo es válida si satisface las condiciones acumulativas de la cláusula de limitación, a saber “No habrá violación de los derechos contemplados en esta Ley Fundamental, salvo mediante una ley acorde con los valores del Estado de Israel, promulgada con un propósito adecuado y en una medida no superior a la requerida”.

Esta cláusula introdujo una innovación en la legislación israelí al establecer un “afianzamiento sustantivo” o una “limitación sustantiva”, en lugar de un simple afianzamiento formal “por mayoría”, de la facultad de la Knesset para promulgar una ley que contradiga una ley básica. Por lo tanto, una restricción de los derechos humanos protegidos por las leyes básicas sólo puede imponerse con fines dignos y sólo si satisface el principio de proporcionalidad. Sin embargo, el significado real de esta disposición aún está por ver.

Ambas leyes básicas proporcionaron el marco normativo necesario para instituir la revisión judicial de la legislación de la Knesset y devolvieron el discurso del pouvoir constituant al centro del escenario jurídico. La voluntad del Tribunal Supremo de añadir el eslabón perdido de la revisión judicial y conferirle todo su peso constitucional fue un desarrollo natural y quizás incluso necesario de la jurisprudencia del Tribunal, un desarrollo que sigue siendo controvertido hasta el día de hoy. Toda esta evolución, que culminó con la sentencia del Banco Mizrahi, se conoció como “la revolución constitucional”.

El caso del Banco Mizrahi

Los hechos

La cuestión presentada al Tribunal Supremo en el caso del Mizrahi Bank se refería a la validez de una ley promulgada después de la introducción de las leyes básicas de 1992. En tres casos diferentes, vistos en los tribunales de distrito, los recurrentes impugnaron una enmienda a una ley que fue promulgada en 1993. La enmienda (Ley del Sector Agrícola Familiar, 5752-1992, IL 1431, de 1993) -conocida como el “Estatuto Gal” por su iniciador, miembro de la Knesset-) exigía la liquidación, reestructuración y cancelación de las deudas de los kibbutzim y moshavim con los acreedores privados, para salvarlos de la quiebra, bancarrota, o insolvencia, en derecho (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “insolvency” o su significado como “bankruptcy”, en inglés) total. Los recurrentes argumentaron que la enmienda vulneraba sus derechos de propiedad, protegidos por la Ley Fundamental: Dignidad y Libertad Humanas, y era incompatible con los principios establecidos en la cláusula de limitación de esta ley básica. Los tres casos plantean las mismas cuestiones fundamentales. Los hechos de los casos son incidentales y no fueron el foco principal de las deliberaciones del Tribunal. Lo relevante fue el hecho de que los recurrentes argumentaron que una nueva ley infringía su derecho a la propiedad, garantizado por la Ley Fundamental: Dignidad y Libertad Humanas, y no cumplía las condiciones de su cláusula de limitación (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Fue la relación entre la ley supuestamente infractora y la ley básica lo que planteó una serie de cuestiones constitucionales. Esta vez, a diferencia del caso Bergman, el Tribunal optó por tratar todas las cuestiones constitucionales planteadas por el caso.

Un panel especial de nueve jueces abordó la cuestión más amplia del estatus normativo de las leyes básicas en Israel y el impacto de las nuevas leyes básicas en el sistema legal. Ocho de los jueces consideraron que el Knesset tenía autoridad para promulgar una constitución y que había ejercido esta autoridad al promulgar las leyes básicas. El juez Cheshin disintió, sosteniendo que la Knesset no tenía tal autoridad y que Israel carece de una constitución formal. La sentencia se publicó en un volumen aparte, de cientos de páginas y casi 300.000 palabras, dedicado principalmente al estatus de las leyes básicas. Sin embargo, la monumental decisión apenas se discutió y no recibió casi ninguna cobertura de los medios de comunicación, ya que se dictó el 9 de noviembre de 1995, sólo cinco días después del asesinato del Primer Ministro Yitzak Rabin por un estudiante judío. Inevitablemente, la atención de la opinión pública israelí se centró en el asesinato durante las semanas siguientes.

El recurso en el caso del Banco Mizrahi fue rechazado por unanimidad, y la ley de modificación fue declarada compatible con la cláusula de limitación. Como no se llevó a cabo ninguna revisión judicial “real”, aunque se impuso una limitación a los poderes de la Knesset, no se notó inmediatamente. Por lo tanto, la mayor parte de la sentencia es obiter dictum porque no era necesario discutir el estado de las leyes básicas para resolver el caso en cuestión.

El razonamiento del Tribunal

El presidente Aharon Barak escribió lo que en realidad se convirtió en la opinión “mayoritaria”. Tres jueces coincidieron con el planteamiento del Presidente Barak, con algunas diferencias; mientras que otros tres optaron por no pronunciarse sobre la teoría constitucional que justificaba la revisión judicial. La sentencia del Presidente se centró en el poder constituyente de la Knesset o, en otras palabras, en su autoridad para dotar a Israel de una constitución. El Presidente Barak afirmó que la Knesset tiene “dos sombreros”, ya que sirve tanto de poder legislativo como de poder constituyente. Como autoridad constituyente, la Knesset formula “leyes básicas” que sirven como normas “constitucionales” en el vértice de la pirámide kelseniana. Como poder legislativo, la Knesset formula leyes “regulares” que están normativamente subordinadas a las leyes básicas. El poder legislativo de la Knesset está limitado por las normas que establece en su capacidad constituyente. El escenario de una legislatura con poder constituyente no es en absoluto excepcional, en particular cuando se trata de la autoridad para modificar la constitución. La novedad de la decisión del Banco Mizrahi reside en su noción de un pouvoir constituant permanente y continuo.

Al decidir que el Knesset tiene pouvoir constituant, el presidente Barak se basó en los escritos académicos del profesor Claude Klein, uno de los constitucionalistas más destacados de Israel, que ya había analizado este tema en la década de 1970, tras el caso Bergman. El profesor Klein escribió que la Knesset tiene pouvoir constituant, argumentando que la autoridad constituyente no está obligada a aceptar una constitución en un solo documento, y puede promulgar varias leyes constitucionales separadas, lo que significa que la autoridad constituyente puede actuar durante un largo periodo de tiempo -un periodo de transición- sirviendo también como poder legislativo.

El presidente Barak sugirió tres modelos alternativos, cualquiera de los cuales podría servir de base teórica para el pouvoir constituant en curso de la Knesset. En primer lugar, el “modelo de continuidad constitucional”, que a priori es un modelo histórico basado en la idea de que a la Knesset se le asignó el pouvoir constituant al establecerse el Estado de Israel, y que este poder se transfirió a todas las Knessets posteriores. Este modelo se basa en la Grundnorm de Kelsen, según la cual todo Estado tiene una norma básica de la que deriva la autoridad respecto a todas las normas jurídicas del sistema. El Presidente Barak afirma que esta norma básica es la autoridad de los líderes de las organizaciones judías, es decir, el Consejo Nacional que declaró un nuevo Estado y decidió celebrar elecciones para una asamblea constituyente. Si la Primera Knesset, elegida en 1949, hubiera optado por aprobar una constitución, habría gozado de la facultad de hacerlo. Esta autoridad constituyente “pasó” regularmente de la asamblea constituyente a la Primera Knesset y a todas las Knessets posteriores. Por lo tanto, la Knesset sigue teniendo hoy en día pouvoir constituant según el modelo de “continuidad constitucional”.

El segundo modelo se basa en la regla de reconocimiento de Hart, según la cual la autoridad constituyente de la Knesset se deriva de la percepción pública de que la Knesset tiene esa autoridad. La regla de reconocimiento la determina el tribunal, que expresa la opinión de la sociedad sobre cómo se crean las normas (incluidas las constitucionales). ¿Reconoce la ley israelí la autoridad de la Knesset para elaborar una constitución para Israel? Respondiendo afirmativamente, el presidente Barak se basó en una evaluación de los hechos y en una apreciación de las opiniones de la sociedad extraídas de extensas citas de declaraciones de miembros de la Knesset a lo largo de los años.

El tercer modelo para determinar la autoridad constituyente de la Knesset es un modelo empírico basado en los escritos de Ronald Dworkin. Este modelo trata de identificar la mejor y más coherente explicación de toda la historia jurídica y social de un sistema determinado en un momento concreto. El presidente Barak se refirió a los debates de la Knesset para demostrar que eran conscientes de la autoridad constituyente de la Knesset a la hora de promulgar leyes básicas. Según algunos, se reconocía el poder de revisión judicial del Tribunal sobre la legislación (véase más detalles). Barak se basó en estos tres modelos alternativos para reforzar la conclusión de que Israel tiene una constitución.

A lo largo de su opinión, el juez Cheshin expresó su inequívoco desacuerdo con la opinión constitucional de sus colegas. En una opinión larga, enfática y cuidadosamente razonada, explicó por qué no se pondría del lado de la mayoría. Según el juez Cheshin, el Knesset no tiene pouvoir constituant. Este poder fue un fenómeno único, de una sola vez, que terminó cuando la Primera Knesset se dispersó. En la actualidad, la Knesset es exclusivamente una autoridad legislativa, y si decidiera redactar una constitución para Israel, tendría que pedir a la nación que le concediera poder constituyente. La constitución -según el juez Cheshin- debe considerarse como el Monte Sinaí: un momento monumental especial en el que no debería haber dudas sobre quiénes son los fundadores o qué es la constitución. Esto lleva a la pregunta de cómo, hasta esta decisión judicial, nadie sabía que Israel ya había adoptado una constitución formal. El juez Cheshin analizó los debates de la Knesset para demostrar que los diputados desconocían su especial estatus constitucional a la hora de promulgar las leyes básicas. En su opinión, la interpretación más adecuada era que los diputados trataban las leyes básicas como leyes ordinarias. No sólo la Knesset estaba dividida en cuanto al estatus de las leyes básicas, sino que también lo estaban los juristas israelíes sobre si la Knesset tiene pouvoir constituant. Sin embargo, parece que la idea central de la crítica de Cheshin radica en lo que él considera un intento de enmarcar una constitución por medio de la jurisprudencia. Como dijo: “Sin embargo, me opondré con todas mis fuerzas a que se reconozca la autoridad de la Knesset para promulgar una constitución por la fuerza de una sentencia judicial mediante un análisis jurídico de un documento que data de hace 47 años, mientras se basa en conceptos controvertidos que no tienen raíces firmes en la sociedad israelí. ¿Y dónde está el pueblo? ¿No deberíamos pedirles su opinión?”.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Perspectivas

La sentencia del Banco Mizrahi declaró que Israel tenía una constitución “formal”. Desde entonces, una ley que infrinja los derechos fundamentales contenidos en una ley básica que no cumpla las condiciones de su cláusula de limitación será declarada inválida por el Tribunal Supremo, independientemente de la mayoría de la Knesset que la haya promulgado. La sentencia reconoció por primera vez la facultad del Tribunal de revisar judicialmente la legislación de la Knesset, no sólo en el sentido formal de comprobar que fue promulgada por la mayoría requerida, sino también en el sentido sustantivo, cuando una ley viola las condiciones prescritas por una ley básica. Pero el caso del Banco Mizrahi ha sido muy criticado en la Knesset y en el mundo académico, argumentando ambos que la nueva constitución es una empresa promovida principalmente por la mayoría judía secular de Israel, que está cultural y políticamente asociada a la cultura y los ideales occidentales, y que no tiene en cuenta las aspiraciones de los grandes grupos minoritarios de la sociedad israelí.

Sin embargo, el Tribunal no reflejó el silencio de la Knesset. Tras el examen de los 20 años de experiencia desde la revolución constitucional, el control judicial del Tribunal Supremo parece haber sido y haber seguido siendo bastante comedido. La Knesset es consciente de la capacidad de intervención del Tribunal Supremo y, por tanto, realiza sus propias inspecciones constitucionales dentro del proceso legislativo. El Tribunal Supremo ha anulado unas 13 leyes (principalmente secciones específicas), todas ellas a raíz de sentencias judiciales que consideraban que estas leyes perjudicaban de forma desproporcionada los derechos recogidos en las leyes básicas. Por poner sólo un ejemplo, en 2009 un grupo de nueve jueces encabezado por la presidenta Dorit Beinish declaró (por mayoría de ocho jueces) que la modificación de la Ordenanza de Prisiones, que permitía el establecimiento de prisiones privadas en Israel, violaba gravemente los derechos humanos protegidos (caso Centro Académico de Derecho y Negocios contra el Ministro de Finanzas HCJ 2605/05, dictado el 19 de noviembre de 200)). El Tribunal declaró que la transferencia de la autoridad para la gestión de las prisiones del Estado a un contratista privado cuyo objetivo es el beneficio monetario violaría gravemente los derechos humanos básicos de los presos a la dignidad y la libertad. El Tribunal era consciente de que, hasta ahora, ningún tribunal estadounidense o británico había tenido que pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la privatización de las prisiones. Este caso parece ser el primero en el derecho constitucional comparado, en el que un Tribunal Supremo ha declarado inconstitucional la privatización de las prisiones.

A menudo se dice que la sentencia del Banco Mizrahi anuncia la “revolución constitucional” y establece no sólo la supremacía normativa de las leyes básicas según la doctrina del pouvoir constituant, sino también el principio de una autoridad legislativa limitada, así como el concepto de revisión judicial. A raíz de esta sentencia, Israel se convirtió en una democracia constitucional. A raíz de Mizrahi Bank, el enfoque actualmente aceptado es que la Knesset tiene dos sombreros, funcionando como poder legislativo y como autoridad constituyente. Las normas establecidas por la Knesset en el ejercicio de su poder constituyente (leyes básicas) tienen rango constitucional. Las normas establecidas por la Knesset en el ejercicio de su poder legislativo (leyes ordinarias) están subordinadas y limitadas por las normas establecidas por ella como autoridad constituyente.

Al reflexionar sobre la decisión del Banco Mizrahi después de más de 20 años, se observa que principalmente estableció una revisión judicial efectiva en Israel. La propia Constitución contiene numerosos defectos. En realidad, se asemeja a una selección de normas institucionales de procedimiento, lo que la convierte en una constitución “delgada” que no es una verdadera declaración de convivencia o credo nacional. Carece de muchas características que existen en los estados constitucionales (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Faltan algunos derechos; ciertas instrucciones están afianzadas, mientras que otras no; algunas están redactadas en un lenguaje formal, mientras que otras son largas y engorrosas; y, sobre todo, falta claramente una ley básica que ordene el proceso de identificación y promulgación de las leyes básicas, por lo que éstas pueden ser introducidas o modificadas por cualquier mayoría de la Knesset. La constitución de Israel es inestable; sigue siendo una constitución en ciernes.

Datos verificados por: Andrews

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