Desigualdad en las Emisiones de Gases de Efecto Invernadero

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Desigualdad en las Emisiones de Gases de Efecto Invernadero entre Países e Individuos

Los países e individuos ricos contribuyen de forma desproporcionada al cambio climático

Aunque los países y los individuos más pobres son los más vulnerables a los impactos del cambio climático, son los más ricos los responsables de la mayoría de las emisiones de gases de efecto invernadero, cuya acumulación en la atmósfera provoca el cambio climático.

Aunque algunos países emergentes han empezado a superar a los países desarrollados en cuanto a las emisiones totales actuales -China es ya el mayor emisor de dióxido de carbono-, sigue habiendo una disparidad entre los países desarrollados y los países en desarrollo en cuanto a las emisiones per cápita y a las emisiones históricas totales y, por tanto, a las contribuciones al calentamiento global observado. Las emisiones territoriales de gases de efecto invernadero siguen estando hoy en día principalmente vinculadas al nivel de riqueza y desarrollo de los países: en relación con la población, las emisiones de Estados Unidos alcanzan casi 20 tCO2-eq/persona/año, las de la Unión Europea y China se acercan a 8 tCO2-eq/persona/año, las de la India algo más de 2 tCO2-eq/persona/año, y las de Senegal o Burkina Faso, por ejemplo, se sitúan entre 1 y 2 tCO2-eq/persona/año.

Si las emisiones procedentes de la producción de bienes se reasignan a los países en los que estos se consumen, la diferencia entre los países desarrollados y los países en desarrollo se amplía aún más. En efecto, los países desarrollados son importadores netos de emisiones “incorporadas” al comercio, y los países emergentes y en desarrollo son exportadores.

Por último, si tratamos de atribuir a los países la responsabilidad histórica del forzamiento radiativo adicional o calentamiento global observado en la actualidad (Figura 7.3), la contribución de los países desarrollados es mayor que la basada únicamente en las emisiones actuales, ya que, al haber sido los primeros en iniciar la revolución industrial, han provocado la acumulación de gases de efecto invernadero en la atmósfera durante más tiempo. Dependiendo de la elección del año a partir del cual se empiecen a contabilizar las emisiones, de la inclusión o exclusión de las emisiones procedentes del cambio de uso del suelo (incluida la deforestación) y de los gases distintos del CO2, las contribuciones relativas de los países cambian significativamente. No obstante, parece que la responsabilidad histórica del calentamiento observado recae principalmente en los países industrializados (que representan más del 55% de las emisiones acumuladas desde 1850), pero también en los países con altos niveles de deforestación. La parte de la responsabilidad histórica atribuible a los países emergentes y en desarrollo está aumentando gradualmente, sobre todo la de China e India, y podría superar la de los países desarrollados en 2030.

Dentro de los países, también hay grandes disparidades en la huella de carbono de los hogares. Si el nivel de riqueza de un individuo no es el único determinante de sus emisiones (los otros determinantes son su ubicación urbana/rural, la edad, etc.), sigue siendo el primero. Esto se ha demostrado en particular para los hogares europeos, chinos y americanos. En Francia, los hogares del decil más alto emiten casi tres veces más que los del decil más bajo. El análisis del índice de “carbono” de Palma -la relación entre las emisiones del 10 % de los individuos más emisores y las del 40 % menos emisor- muestra que esta relación es mayor en los países en desarrollo que en los desarrollados. A nivel mundial, el índice Palma de carbono es más alto que dentro de cualquier país, lo que refleja una desigualdad muy marcada al considerar las emisiones individuales más allá de los límites territoriales. El rápido desarrollo de China y otros países emergentes ha reducido las desigualdades de emisiones entre países en las últimas décadas, pero este movimiento ha ido acompañado de un aumento de las desigualdades de emisiones dentro de los países. Así, hoy en día, a escala mundial, el 10% de los hogares más emisores es responsable de cerca del 40% de las emisiones de gases de efecto invernadero, mientras que el 40% que menos emite representa menos del 8% de las emisiones.

Además, no todas las emisiones pueden equipararse desde un punto de vista ético. En efecto, entre las emisiones hay que distinguir las vinculadas a las necesidades básicas de las que constituyen un “lujo”. Por ejemplo, ¿podemos considerar que una tonelada de CO2 emitida para viajar a un destino vacacional lejano y una tonelada de CO2 emitida para producir un alimento básico deben considerarse al mismo nivel? Se trata del principio de equidad, presente en los textos de las negociaciones internacionales sobre el clima desde la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992 y que se refleja en el Acuerdo de París, que subraya que “la acción y la respuesta al cambio climático y a sus efectos están intrínsecamente vinculadas al acceso equitativo al desarrollo sostenible y a la erradicación de la pobreza”.

Se ha estudiado y analizade la huella de carbono por decil de ingresos. La huella se compone de las emisiones directas (emitidas en el momento del consumo), las emisiones indirectas (emitidas durante la producción de los bienes o servicios), las emisiones grises (que se producen aguas arriba de la cadena de valor) y las emisiones de las administraciones públicas. Las huellas se calculan a nivel de hogar para tener en cuenta el efecto de composición. Cuando el análisis se realiza a nivel individual, el aumento de la huella con los ingresos se reduce ligeramente.

A partir del enfoque de la capacidad y las necesidades básicas, algunos autores han interpretado este principio de acceso equitativo al desarrollo sostenible definiendo un conjunto de condiciones materiales universales, irreductibles y esenciales para alcanzar el bienestar humano básico, así como indicadores y umbrales cuantitativos asociados. Definen un nivel de vida decente, o un espacio de desarrollo “seguro y justo”, a través de indicadores que miden la satisfacción de las necesidades humanas básicas (nutrición adecuada, vivienda, acceso a la atención sanitaria, educación, etc.). A continuación, cuantifican las necesidades energéticas y las emisiones asociadas a estos indicadores. Hay consenso en que la erradicación de la pobreza extrema o el acceso universal a la energía pueden lograrse sin que representen emisiones significativas de gases de efecto invernadero.

Sin embargo, los estudios dan resultados divergentes sobre la dirección del efecto de una reducción de la desigualdad en las emisiones, lo que lleva a un aumento o una disminución de las mismas. Sin embargo, el efecto absoluto sigue siendo moderado: limitan al 8% el aumento máximo plausible de las emisiones que acompañaría a la reducción del coeficiente de Gini global desde su nivel actual de 0,55 a un nivel de 0,3.

Por último, varios estudios concluyen que alcanzar niveles de ingresos más altos, más allá de salir de la pobreza extrema, y lograr objetivos sociales más cualitativos se asocian con mayores emisiones. Esto requiere políticas que puedan tener en cuenta tanto los objetivos de mitigación como los de reducción de la desigualdad, lo que incluye centrarse en la intensidad de carbono de los estilos de vida, prestar atención a la suficiencia y la equidad y dirigirse a las personas que se encuentran en el otro extremo de la escala social: los superricos.

Efectos distributivos en las acciones de respuesta al cambio climático

Dados los fuertes vínculos entre el cambio climático y la desigualdad que se han mencionado, es fundamental articular las políticas de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero con sus efectos sobre las desigualdades actuales y futuras. Tener en cuenta los efectos distributivos de la mitigación, tanto en lo que se refiere a los efectos de distribución de los beneficios debidos a los impactos evitados del cambio climático como a la distribución de los costes de mitigación, puede ayudar a clarificar el nivel de ambición de las políticas climáticas y la equidad de las acciones de mitigación y su financiación entre los diferentes países. En efecto, las políticas de mitigación y adaptación pueden tener efectos regresivos o progresivos, aumentando o disminuyendo las desigualdades y la pobreza, dependiendo de cómo se diseñen y apliquen.

Los impactos desproporcionados de los futuros daños climáticos justifican políticas de mitigación más ambiciosas. Reducir las emisiones hoy limita los riesgos futuros de que los más vulnerables sufran eventos extremos o impactos en su salud. La reducción de las desigualdades futuras puede considerarse, pues, un “co-beneficio” de la mitigación. Este beneficio puede medirse mediante una herramienta de análisis económico denominada coste social del carbono, que corresponde al valor descontado de los daños evitados y al valor otorgado a las acciones de mitigación. Este valor se utiliza, en particular, para llevar a cabo el análisis coste-beneficio de las políticas públicas y los proyectos de inversión pública o para diseñar un impuesto sobre el carbono. La determinación de este valor plantea cuestiones filosóficas y éticas sobre cómo se tiene en cuenta el riesgo y cómo se valoran las desigualdades, pero el hecho de que los impactos recaigan en mayor medida sobre los grupos de ingresos más bajos les da más peso. Esto puede aumentar el valor de la atenuación en un factor de entre 2 y 10. La magnitud de este efecto puede ser limitada cuando los costes de la atenuación afectan de forma desproporcionada a los más vulnerables. Sin embargo, incluso cuando los costes se reparten de forma regresiva entre los países, la mitigación puede seguir reduciendo las desigualdades a largo plazo en muchos escenarios socioeconómicos.

Definir la distribución justa de las acciones de mitigación, y su financiación entre países, es difícil, tanto por la dificultad de tener en cuenta los diferentes niveles de interacción entre la desigualdad y el clima como por las dadas diferentes visiones del mundo sobre lo que es justo. En las negociaciones sobre el clima, los países han tratado de definir durante las distintas COP la distribución equitativa de las reducciones de emisiones entre los países y las obligaciones de financiación internacional, respetando tanto la responsabilidad histórica de los países como sus diferentes capacidades. Esto ha llevado, en particular, a la adopción del principio de “responsabilidad común pero diferenciada”, primero en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y luego en el Protocolo de Kioto. Pero se plantean muchas cuestiones para hacer operativo este concepto. ¿Debemos compensar a los países que se verán más afectados por el cambio climático? Cómo tenemos en cuenta la necesidad de desarrollo al tiempo que limitamos el aumento de la temperatura a 2 °C? Cómo asignamos la responsabilidad de las emisiones entre la producción y el consumo? ¿Debe darse prioridad a los más pobres y cómo pueden crearse exenciones para que las emisiones satisfagan las necesidades básicas de los más pobres? ¿Deben tratarse las desigualdades debidas a la externalidad del carbono con las ajenas a la cuestión climática?

El reconocimiento de la responsabilidad histórica de los países desarrollados llevó al Protocolo de Kioto a imponer reducciones de emisiones sólo a los llamados países del Anexo 1 y a proponer mecanismos de financiación Norte-Sur, como el Mecanismo de Desarrollo Limpio y la transferencia de tecnología. El Protocolo de Kioto debía ser un primer paso hacia un acuerdo universal de reducción de emisiones, que entraría en vigor después de 2012. El enfoque descendente del reparto de la carga de las reducciones de emisiones se abandonó tras la Conferencia de las Partes celebrada en Copenhague en 2009, debido a la imposibilidad de acordar un reparto justo para todos. En virtud del Acuerdo de París, corresponde a cada país definir su contribución a la reducción de emisiones a través de las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés). Si las contribuciones determinadas a nivel nacional se cumplieran exactamente, contribuirían a reducir las desigualdades de emisiones per cápita entre los países para 2030, con una reducción para los principales países de la OCDE y un aumento para los países emergentes y en desarrollo. No obstante, las emisiones resultantes en 2030 serían demasiado elevadas para ser compatibles con el objetivo del Acuerdo de París de contener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de +2 °C en comparación con los niveles preindustriales. En comparación con un escenario más ambicioso de reducción de las emisiones a corto plazo, las contribuciones determinadas a nivel nacional son desfavorables en términos de equidad intergeneracional, pero también en términos de equidad intrageneracional futura, ya que las generaciones futuras tendrían que soportar el coste de una reducción muy rápida de las emisiones después de 2030 y/o mayores impactos del cambio climático, impactos que afectan principalmente a los más pobres. En vista de la revisión de las contribuciones determinadas a nivel nacional, que debería conducir a una mayor ambición, varios estudios han evaluado las contribuciones determinadas a nivel nacional actuales en función de los principales criterios de reparto de la carga de mitigación propuestos (convergencia de las emisiones por capital, igualdad de las emisiones acumuladas per cápita, capacidad de pago, etc.). Las emisiones que se asignarían a un país determinado varían mucho según los criterios, y algunos de ellos conducen a presupuestos de emisiones negativos para los países desarrollados (véase, por ejemplo, ccalc.ethz.ch o paris-equity-check.org).

Se ha hecho un estudio de la evolución de las emisiones de gases de efecto invernadero per cápita (en tCO2-eq per cápita), entre 2010 y 2030 basada en la realización exacta de las contribuciones determinadas a nivel nacional (boxplot) para diferentes países o grupos de países. El rango de incertidumbre para 2030 se presenta con el 5º percentil, el 1º cuartil, la mediana, el 3º cuartil y el 95º percentil. LEA corresponde a los grandes emisores que tienen NDC con una reducción absoluta en comparación con un año de referencia (Australia, Brasil, Canadá, Japón, Kazajstán, Rusia y Ucrania). LENA corresponde a los grandes emisores que tienen contribuciones determinadas a nivel nacional sin objetivos absolutos (Egipto, Indonesia, Irán, Corea del Sur, Malasia, México, Sudáfrica, Taiwán, Tailandia, Turquía y Emiratos Árabes Unidos).

La cuestión de la equidad y la justicia de la ambición de las contribuciones determinadas a nivel nacional seguirá desempeñando un papel en las negociaciones internacionales, y el objetivo a largo plazo establecido por el Acuerdo de París requiere que cada país avance hacia la neutralidad del carbono, a un ritmo que depende de sus capacidades específicas. La equidad es ahora más una cuestión de financiación.

Por último, las acciones para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y adaptarse a un clima cambiante no deben pasar por alto su propio impacto en la desigualdad y en la pobreza. Las políticas climáticas inducen costes y beneficios para diferentes individuos dentro de un país. Estas políticas pueden ser regresivas, es decir, el coste expresado como proporción de la renta es mayor para los más pobres. De hecho, estas políticas aumentan los precios de los bienes intensivos en emisiones, que representan una mayor parte del gasto de los más pobres. El cambio a tecnologías más limpias, que a veces son más intensivas en capital, también afecta a los ingresos. Estos efectos dependen tanto del tipo de instrumento político como de su aplicación.

Por ejemplo, los impuestos sobre las emisiones inducen importantes efectos distributivos. Estos efectos son más significativos en algunos sectores, como el transporte, y en los países desarrollados que en los países en desarrollo, donde el consumo de energía de los hogares de bajos ingresos es bajo. El impacto de un impuesto también depende de los efectos sobre las rentas del trabajo y del capital, de cómo reaccionen los consumidores a los cambios de precios y de los cambios de ingresos a lo largo de su vida . En Francia, en 2014 se introdujo un impuesto sobre el carbono en los sectores del transporte y la vivienda, cuyo nivel aumentará cada año, con el riesgo que supone para los hogares dependientes del automóvil o que viven en viviendas mal aisladas. El efecto de un impuesto de 30 euros por CO2t (su nivel de 2017) aumenta así el número de personas en situación de pobreza energética en aproximadamente un 6%. Sin embargo, la introducción de un impuesto va acompañada de ingresos fiscales adicionales, cuyo uso determina su equidad. El aumento de la pobreza energética inducido por el impuesto sobre el carbono puede compensarse redistribuyendo parte de los ingresos a los hogares: basta con utilizar el 15% de los ingresos para anular el efecto sobre la pobreza energética. Aunque el 10% de los hogares más bajos puede beneficiarse por término medio de la redistribución, sigue habiendo una gran proporción de hogares cuya situación se deteriora debido a la gran heterogeneidad dentro de los deciles. Asimismo, el efecto de los permisos de emisión depende de las normas de asignación, ya que la asignación gratuita favorece a los propietarios de empresas contaminantes (Dinan y Rogers 2002; Parry 2004). Por último, las reformas fiscales para eliminar las subvenciones a los combustibles fósiles pueden ser beneficiosas si se sustituyen por transferencias directas.

El caso sin transferencias es la parte media de los ingresos de los hogares franceses, por decil, que se gasta en el impuesto sobre el carbono. Los otros casos corresponden a la parte después de la redistribución de parte de los ingresos para compensar la regresividad generada por el impuesto (la regresividad se basa en el índice de Suits): ya sea sobre una base equitativa por hogar (en tal caso, es necesario redistribuir el 59% de los ingresos), o con transferencias inversamente proporcionales a la renta (en tal caso, solo es necesario distribuir el 33% de los ingresos).

Otras políticas públicas destinadas a reducir las emisiones pueden tener un efecto negativo sobre los más pobres. Las normas de eficiencia energética para los vehículos, aunque ahorran emisiones, también aumentan el coste de la compra de vehículos. Para alcanzar la misma reducción de emisiones, las normas pueden ser más regresivas que los impuestos. Del mismo modo, las normas de eficiencia energética en el sector de la construcción en California han tenido un efecto negativo en los más pobres y han provocado una reducción de la superficie de sus viviendas. El efecto distributivo de las subvenciones a las energías renovables varía en función de su diseño, en particular de la forma en que se fijan los precios en el mercado de la electricidad, y de la capacidad de los productores para trasladar los costes a los consumidores. Por último, los créditos fiscales para la instalación de paneles solares o la compra de vehículos eléctricos pueden beneficiar a los más ricos. En Estados Unidos, el 60% de los diferentes créditos fiscales “verdes” entre 2006 y 2013 fueron a parar al 20% más rico.

Algunas políticas de mitigación afectan a los más pobres a través de los efectos en los precios de los alimentos. Por ejemplo, el desarrollo de biocombustibles puede tener un efecto perjudicial en la seguridad alimentaria. El uso de la tierra para la producción de biocombustibles eleva los precios de los alimentos y puede tener impactos negativos, especialmente en las regiones de bajos ingresos, como el África subsahariana y el sur de Asia. También podría provocar la deforestación y despojar a las comunidades de sus tierras.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Por el contrario, algunas políticas de mitigación tienen beneficios colaterales para los más vulnerables. En efecto, la combustión de combustibles fósiles libera contaminantes locales como partículas finas u óxidos de nitrógeno que causan enfermedades cardiorrespiratorias. Las comunidades socialmente desfavorecidas son las más expuestas a estos riesgos sanitarios globales. Por tanto, podrían beneficiarse de la reducción de los vehículos con motor de combustión interna o de las restricciones en el uso del carbón. Del mismo modo, el uso de hornos más eficientes reduce las emisiones de gases de efecto invernadero al tiempo que mejora la calidad del aire y, por tanto, la salud de los usuarios.

Las políticas de adaptación se enfrentan a retos análogos y pueden tener efectos importantes en los hogares de bajos ingresos. Algunas acciones de adaptación pueden reducir la vulnerabilidad de los más pobres a los riesgos climáticos, como la conversión a cultivos más resistentes. El desarrollo de servicios financieros para los más vulnerables, de los que a menudo están excluidos, mejora su capacidad para hacer frente a los imprevistos, especialmente los climáticos. La indexación de las transferencias de efectivo a los precios de los alimentos también podría ayudar a los hogares durante los picos de precios de los alimentos. Sin embargo, el gasto en adaptación a veces se centra más en la protección del capital físico que en las personas en riesgo (Jorgenson et al. 2016). Por ello, algunas herramientas de toma de decisiones públicas, como los análisis coste-beneficio, que solo tienen en cuenta los beneficios futuros y no cómo se distribuyen, pueden favorecer las proyecciones con mayores beneficios monetarios en detrimento de las que proporcionan una mejor protección a los más vulnerables. Tener en cuenta los efectos del bienestar, y no sólo los beneficios monetarios absolutos, garantizaría mejor la financiación de los proyectos que protegen a los más pobres.

Datos verificados por: Johansson

¿Cómo se define? Concepto de Política en materia de cambio climático

Véase la definición de Política en materia de cambio climático en el diccionario.

Características de Política en materia de cambio climático

Recursos

Traducción de Política en materia de cambio climático

Inglés: Climate change policy
Francés: Politique en matière de changement climatique
Alemán: Klimaschutzpolitik
Italiano: Politica in materia di cambiamenti climatici
Portugués: Política para as alterações climáticas
Polaco: Polityka przeciwdziałania zmianie klimatu

Tesauro de Política en materia de cambio climático

Medio Ambiente > Política del medio ambiente > Política en materia de cambio climático
Medio Ambiente > Deterioro del medio ambiente > Degradación del medio ambiente > Cambio climático > Política en materia de cambio climático

Véase También

• Cambio climático
• Calentamiento de la tierra
• Comercio de derechos de emisión
• Permiso de contaminación negociable
• Protocolo de Kyoto
• Derechos de emisión
• Permiso de contaminación negociable
• Aplicación conjunta
• Protocolo de Kyoto
• Mecanismo para un desarrollo limpio
• País en desarrollo
• Protocolo de Kyoto
• Desarrollo sostenible
• Tecnología limpia
• Reducción de las emisiones de gas
• Protocolo de Kyoto
• Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático)
• Efecto invernadero
• Tecnología limpia
• Adaptación al cambio climático
• Cambio climático
• Acción ante el cambio climático

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