Enfrentamiento Geopolítico Australia-China

Australia se consideraba, hasta hace poco, prisionera de su geografía: un puesto de avanzada anglófono poco poblado y relegado a una región ajena, lejos del socorro de sus aliados marítimos y socios económicos, originalmente el Reino Unido y más tarde Estados Unidos. Durante la mayor parte de la historia de Australia desde la colonización europea, Asia fue percibida como un vector de inestabilidad y una amenaza potencial, aunque las conexiones comerciales de Australia con China tienen largas raíces.3 Por el contrario, la geografía también ha proporcionado una medida sustancial de seguridad a Australia; es rica en recursos y está situada muy lejos de las líneas de falla geopolíticas y de los puntos álgidos, con una gran profundidad estratégica. Australia no tiene disputas territoriales ni de fronteras marítimas de importancia. Su participación en conflictos armados ha sido en gran medida expedicionaria y basada en coaliciones. Los australianos casi siempre han luchado en otros lugares y nunca en solitario.

A partir de la década de 1970, Australia empezó a alejarse del paradigma del prisionero de la geografía, abrazando Asia y la construcción más reciente de la región indopacífica como vector de oportunidades económicas, inmigración y, de forma más controvertida, identidad.4 Las concepciones cambiantes de los australianos sobre la geografía y su lugar en la región circundante afectan a cuestiones más elevadas, como si el país debe seguir formando parte de la “anglosfera” o desarrollar una nueva identidad más acorde con la región circundante y la diversidad demográfica contemporánea del país.5 Australia cuenta con una gran comunidad de personas que reivindican su ascendencia china, que asciende a más de un millón de una población total de 26 millones, aunque esta comunidad tiene orígenes diversos, incluidos el sudeste asiático y Hong Kong, además de China. Las consideraciones sobre la identidad nacional quedan en su mayor parte fuera del ámbito de este análisis. Pero la concepción que Australia tiene de China, y de Asia en general, está estrechamente relacionada con la cuestión de cómo se define el país a sí mismo. La percepción que Australia tiene de China también se refracta a través del prisma de sus relaciones con EE.UU. y, en menor medida, con el Reino Unido. China es a veces un sustituto de otros importantes puntos de controversia en los debates nacionales australianos, incluida la propuesta de que Australia debe integrarse más en Asia, o que la alianza con Washington ha impedido a Canberra ejercer una política exterior independiente.

En este contexto fluido, a veces vigorosamente disputado, China se perfila de forma expansiva y ambigua en los horizontes de Australia. La dicotomía de China como amenaza y oportunidad se percibe ahora en muchos países, pero con especial intensidad en Australia. Durante sus dos primeras décadas, la China comunista fue percibida en Australia predominantemente como una amenaza, y Canberra no reconoció oficialmente a la República Popular China (RPC) hasta diciembre de 1972.6 La historia de las tres últimas décadas, por el contrario, se ha centrado en el ascenso económico de China y en la investidura de la prosperidad futura de Australia en el supuesto de que esta tendencia sería indefinida y sin inconvenientes. Durante este tiempo, China pasó a ocupar la primera posición entre los socios comerciales de Australia; en 2020-21, el comercio bilateral se valoró en 267.000 millones de dólares australianos7 y China fue el destino de cerca del 39% de las exportaciones australianas. La demanda china de mineral de hierro, sobre todo, contribuyó a impulsar un “superciclo” mundial de materias primas tras su adhesión a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001. Ese ciclo había seguido su curso macroeconómico en 2020, si no antes, y sólo se mantiene gracias a la política de gasto de estímulo de Pekín. Pero durante más de un cuarto de siglo, de 1992 a 2020, Australia disfrutó de un crecimiento económico continuo, una hazaña única entre las economías desarrolladas y alimentada en gran medida por la demanda china de productos australianos. China es el principal socio comercial de muchos países del Indo-Pacífico, pero el nivel de dependencia de Australia de China como importador de sus bienes y servicios es excepcional.

A pesar de la disimilitud política de ambos países, esta intensa complementariedad económica entre Australia y China tiñe inevitablemente la forma en que los australianos han enfocado la relación bilateral. La creencia fatalista de que la dependencia de Australia de China como mercado constituye un hecho permanente e insustituible de las relaciones internacionales se convirtió en una idée fixe en los círculos australianos que observan a China. Según este punto de vista, Australia no tiene otra alternativa que forjar una asociación pragmática con el partido gobernante de China en las mejores condiciones disponibles. Incluso en medio de una dinámica política abiertamente adversaria, la desvinculación económica total de China sigue siendo un anatema en el debate australiano.

Durante la última década, y especialmente en los últimos cinco años, la relación política entre Australia y China se ha caracterizado cada vez más por las tensiones. Las relaciones dieron un pronunciado giro a peor en 2020, cuando Pekín lanzó una oleada de sanciones económicas de facto contra Australia, aparentemente en represalia por la petición de Canberra de una investigación sobre los orígenes y la propagación del brote de coronavirus. Esto fue acompañado de una campaña de propaganda a todo volumen, en la que Australia se encontró en el blanco de invectivas extremas por parte de los medios de comunicación estatales chinos. En abril de 2020, Hu Xijin, ex director del Global Times, comparó a Australia con “un chicle masticado pegado bajo el zapato de China”.8 En noviembre de 2020, el portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores chino, Zhao Lijian, tuiteó una foto trucada de un soldado australiano sosteniendo un cuchillo ensangrentado en la garganta de un niño afgano, en un aparente intento de capitalizar el sentimiento internacional a raíz de la investigación Brereton sobre el presunto asesinato ilegal de 39 civiles afganos a manos de soldados de las fuerzas especiales australianas. Ese mismo mes, un representante de la embajada china filtró a un periodista australiano una lista de 14 agravios, en la que se detallaba el supuesto comportamiento hostil de Australia hacia la RPC.9

Entre 2018 y junio de 2022, China congeló de hecho los contactos de alto nivel con Australia: no se produjeron visitas de políticos ni de altos funcionarios de ninguno de los dos países. Los esfuerzos de Canberra por reavivar la comunicación de alto nivel con Pekín fueron rechazados hasta que se formó un nuevo gobierno laborista tras las elecciones generales de mayo de 2022. Sin embargo, es probable que el cambio de gobierno en Australia sólo tenga una influencia marginal en los parámetros básicos de la relación bilateral. Dos años antes, en mayo de 2020, Richard Maude, un antiguo diplomático australiano de alto rango, advirtió de una “relación permanentemente adversaria, con la cooperación bilateral y multilateral muy limitada y partes de la relación económica regularmente en peligro”.10

Desde el final de la Guerra Fría

Desde el final de la Guerra Fría, los gobiernos australianos, tanto de la izquierda como de la derecha del espectro político, han mantenido un compromiso compartido de reforzar la asociación con China, haciendo de ésta una característica definitoria de la diplomacia y el comercio internacional de Australia. La excepción más importante se produjo tras la masacre de la plaza de Tiananmen en junio de 1989, cuando se suspendieron los contactos de alto nivel durante un año. Bob Hawke, primer ministro de 1983 a 1991, pronunció un emotivo discurso ante el parlamento en el que extendió una amnistía improvisada a miles de estudiantes chinos que estudiaban en Australia. Sin embargo, tras este breve paréntesis, el sucesor de Hawke, Paul Keating (primer ministro de 1991 a 1996), reforzó el compromiso de Australia con China, en la creencia de que esto no sólo ayudaría a integrar a Australia en Asia, sino también a incorporar a China a una economía posideológica y globalizadora.11 El gobierno de coalición conservador liderado por el Partido Liberal del entonces primer ministro John Howard, que sustituyó a Keating en 1996 y fue primer ministro hasta 2007, adoptó una postura congruentemente no ideológica basada en dejar de lado las “diferencias” con China y perseguir “intereses comunes”. Canberra no “insistiría ni sermonearía ni moralizaría”, declaró Howard en una conferencia de prensa durante una visita a Pekín en abril de 1997.12 A pesar de la estrecha identificación de Howard con la alianza estadounidense tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, como primer ministro visitó China más que ningún otro país. Las exportaciones de Australia a China se multiplicaron por más de seis durante la década en que el gobierno de Howard estuvo en el poder, que coincidió con la adhesión de China a la OMC. El ministro de Asuntos Exteriores de Howard, Alexander Downer, levantó ampollas en Estados Unidos en 2004 al declarar públicamente que Australia no estaba obligada por el tratado a unirse a Estados Unidos en un conflicto militar con China por Taiwán. No era más que una afirmación de hecho basada en las disposiciones del Tratado de Seguridad entre Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos (ANZUS) de 1951, pero señalaba un cambio consciente hacia una posición diplomáticamente protegida entre China y Estados Unidos, incluso cuando Canberra se vio etiquetada por los medios de comunicación internacionales como “ayudante del sheriff” durante la guerra global contra el terrorismo liderada por Estados Unidos.

La búsqueda por parte de Australia de una asociación política más estrecha con China ha sido siempre algo más que la simple maximización pragmática de los beneficios económicos del ascenso de China, por importante que sea la motivación comercial. Es difícil exagerar hasta qué punto la clase dirigente política y de política exterior de Australia invirtió colectivamente en las relaciones con China como un gran proyecto de la política exterior australiana.13 Esta búsqueda estaba inextricablemente ligada a la ambición de desarrollar un papel de puente para Australia entre China (y Asia en general) y Occidente, un gran designio que se remonta al abrazo de la normalización diplomática con la República Popular por parte del ex primer ministro Gough Whitlam (1972-75). El deseo de posicionar a Australia como constructora de puentes entre EE.UU. y China fue un tema definitorio de la política exterior del primer mandato de Kevin Rudd como primer ministro, de 2007 a 2010. Rudd aportó intensidad a la relación con China. Dominando el mandarín y con experiencia diplomática en China, persiguió un ambicioso papel de “diplomacia creativa de potencia intermedia” para Australia como intermediario entre Washington y Pekín.14 El objetivo a largo plazo de integrar a Australia en Asia se codificó aún más en el Libro Blanco “Australia en el siglo asiático”, publicado en 2012 bajo la sucesión de Rudd, Julia Gillard (2010-13), de quien fue ministro de Asuntos Exteriores.

Reconocer el colapso del sueño de tender puentes, al menos la versión centrada en China, es importante para comprender el bagaje ideológico que aún pesa sobre la relación de Australia con China, incluso cuando los lazos se han deteriorado hasta un punto bajo que no se experimentaba desde la década de 1960. El “sueño” chino de Australia estaba en sintonía con una aspiración neoliberal predominante que sustentaba gran parte del compromiso de Occidente con China en torno al cambio de siglo. Pero Australia ha creído durante mucho tiempo que tiene un papel especial que desempeñar, como país occidental situado físicamente junto a Asia. Según el académico australiano Mark Harrison, ha sido posible “para sectores clave de las instituciones públicas, políticas y corporativas australianas abrazar a China pero ignorar simultáneamente las complejas realidades del partido-estado porque la retórica política no trata de China como un lugar real. En su lugar, siempre se ha tratado de cómo Australia debe entenderse a sí misma y a su futuro nacional “15.

Los lazos de Australia con la República Popular han experimentado anteriores bajones desde que se normalizaron las relaciones. Sin embargo, salvo interrupciones episódicas, la élite australiana ha estado comprometida con la búsqueda abierta de unas relaciones más estrechas con Pekín. Australia y China se designaron mutuamente como “socios estratégicos integrales” en 2014. Ese año, el presidente Xi Jinping se convirtió en el tercer líder chino en visitar Australia, siguiendo los pasos de Jiang Zemin y Hu Jintao, y fue el segundo en dirigirse a su parlamento. El punto culminante “histórico” llegó en diciembre siguiente, en forma del Acuerdo de Libre Comercio China-Australia, que llevaba varios años gestándose.16 La relación bilateral alcanzó este cenit oficial bajo un gobierno conservador, y no laborista, a pesar de la reputación de este último de simpatizar con Pekín más que el Partido Liberal.

Sin embargo, las preocupaciones de Canberra sobre las intenciones estratégicas de China en los mares de China Oriental y China Meridional empezaron a multiplicarse a partir de 2009 aproximadamente. Pekín reaccionó airadamente al lenguaje utilizado para describir a China en el Libro Blanco de la Defensa de Australia publicado ese mismo año, aunque la redacción de Canberra fue relativamente cauta.17 También en 2009, un ejecutivo australiano de Rio Tinto, Stern Hu, fue detenido acusado de soborno y encarcelado durante nueve años por las autoridades chinas, tras el fracaso de las negociaciones sobre el precio del mineral de hierro.18 En retrospectiva, este caso fue un presagio de un comportamiento coercitivo del Estado chino que afecta a las relaciones comerciales. La proclividad de China hacia posturas más asertivas y de línea más dura, tanto a nivel interno como externo, es anterior al ascenso de Xi como líder supremo a finales de 2012, pero se ha intensificado bajo su mandato.19

De 2013 a 2022, cada uno de los tres primeros ministros de Australia bajo el gobierno de coalición Liberal-Nacional experimentó su propia curva de aprendizaje sobre China, incluyendo varios intentos de “recomponer” las relaciones con Pekín, para acabar llegando a un conjunto de conclusiones igualmente restrictivas sobre el rumbo estratégico de China: Tony Abbott (2013-15), Malcolm Turnbull (2015-18) y Scott Morrison (2018-22). Abbott resumió con agudeza las influencias más importantes en la relación de Australia con China como una mezcla de “miedo y codicia”.20 Hay una elegante simplicidad y un timbre de verdad en la reducción de Abbott, pero también algo más.

La actual configuración política de Australia respecto a China data de 2017, el ecuador del mandato de Turnbull como primer ministro. Desde aproximadamente 1990 hasta entonces, la economía era el factor dominante que enmarcaba la relación entre Australia y China. Desde entonces, sin embargo, la geopolítica ha resurgido como el paradigma predominante. Así, el péndulo ha pasado de ver a China a través de la lente de la oportunidad económica a la de la amenaza estratégica, a medida que la retórica y el comportamiento de Pekín hacia Australia han ido adquiriendo tintes coercitivos y punitivos.

Turnbull inició su mandato bajo la sospecha de sus críticos internos de que se plegaría a Pekín,21 especialmente por su formación empresarial. En el cargo, simpatizó inicialmente con el deseo de China de un tratado bilateral de extradición, una medida que sólo fue abortada ante la oposición política, una rara ruptura en el bipartidismo imperante en Australia respecto a China. Posteriormente, la administración de Turnbull se dedicó a desarrollar un conjunto de respuestas políticas diseñadas para “contraatacar” la creciente asertividad de Pekín, tanto en la región como dentro de Australia. Turnbull se pronunció sobre el Mar de China Meridional y otras cuestiones regionales en las que identificó el comportamiento de China como expansionista y coercitivo. Calificó a China de “frenemigo”.22 Sin embargo, la reacción fue cuidadosamente calibrada para evitar riesgos estratégicos mayores. Por ejemplo, Australia optó por no participar en las operaciones de libertad de navegación en el mar de China Meridional, a pesar del estímulo de Estados Unidos, porque Turnbull lo juzgó demasiado peligroso.23 A medida que se acumulaban las pruebas de actividades hostiles dentro de Australia llevadas a cabo a instancias del partido-Estado chino, los asesores de Turnbull se centraron, en cambio, inicialmente en reforzar las medidas contra la injerencia y la influencia del PCCh.24 Los funcionarios de seguridad australianos estaban cada vez más preocupados por la magnitud y la intensidad de la influencia china y los intentos de injerencia política dentro de Australia, a nivel federal, estatal y local.25 No todo esto era clandestino; de hecho, gran parte ocurría a la vista de todos. Sin embargo, estas preocupaciones aún no se reflejaban en los medios de comunicación ni en el discurso parlamentario de Australia.

Hubo múltiples razones para que Australia adoptara una postura más firme frente a la injerencia y la influencia chinas. Pero un desencadenante crucial fueron las acusaciones de injerencia política dirigidas por el PCCh, que plantearon cuestiones más amplias sobre las intenciones de Pekín y la trayectoria de las relaciones entre Australia y China. El papel de los medios de comunicación a la hora de sacar a la luz estas acusaciones, y crear así presión para un cambio de política, fue vital.

El discurso más recordado de Turnbull sobre China, en diciembre de 2017, pidió al pueblo australiano que “se levantara”. Esta frase, pronunciada en mandarín como señal inequívoca al PCCh de la intención de Australia de defender su soberanía frente a injerencias externas, fue elegida como eco consciente de un lema revolucionario ampliamente atribuido al presidente Mao Zedong.26 Promover una mayor transparencia en las relaciones entre Australia y China se convirtió en el principio básico de la política de presión del gobierno de Turnbull. El Plan de Transparencia de la Influencia Extranjera fue su principal elemento legislativo.27 La nueva ley, que entró en vigor a finales de 2018, después de que Turnbull dejara el cargo, obligaba a declarar en un registro oficial a quienes ejercieran presión en nombre de una potencia extranjera a nivel federal. El acto terminal del gobierno de Turnbull, en agosto de 2018, fue excluir a las empresas chinas de la licitación de la futura red de comunicaciones 5G de Australia.28 Australia se convirtió así en el primero de los socios de inteligencia de los Cinco Ojos en excluir a las empresas de telecomunicaciones chinas Huawei y ZTE de la participación en 5G, basándose en el consejo de la comunidad de inteligencia australiana de que estas empresas suponían un riesgo de seguridad inaceptable para la infraestructura crítica nacional. Esta decisión fue anunciada por el entonces tesorero Scott Morrison, un día antes de sustituir a Turnbull como primer ministro. También fue motivo de creciente preocupación para Canberra la magnitud del espionaje contra objetivos australianos por parte de las agencias de inteligencia chinas, aunque rara vez se atribuyó a China en público. En sus memorias, Turnbull fue más sincero y reveló que China era la fuente del ciberespionaje contra Australia a escala “industrial”: “Su apetito por la información parecía ilimitado, desde empresas a universidades, pasando por departamentos gubernamentales y mucho más “29.

Los puntos de referencia de la dinámica estratégica Australia-China no son sólo binarios; la relación bilateral también forma parte de un triángulo estratégico con Estados Unidos. La alianza de Canberra con Estados Unidos y su pertenencia al sistema de intercambio de inteligencia Cinco Ojos y a los acuerdos de asociación estratégica tecnológica Australia-Reino Unido-Estados Unidos (AUKUS) aumentan la importancia de Australia para China. La inversión de Pekín en cortejar y castigar alternativamente a Australia deriva en última instancia del interés de China, como potencia revisionista en ascenso, en debilitar el sistema regional de alianzas liderado por EEUU. Australia es un objetivo conspicuo en este sentido, dada su autoidentificación como aliado incondicional de EEUU. El deseo de Australia de extraer beneficios económicos de China y sus ambiciones de desempeñar un papel de puente entre Occidente y Asia se han combinado para dar a Pekín la impresión de que es un país potencialmente maleable.

Estados Unidos desempeña un papel preponderante en los debates estratégicos australianos sobre China. Algunos críticos australianos de una política de línea dura hacia China han expresado su preocupación por la posibilidad de que se pretenda imitar una línea estadounidense cada vez más dura o incluso obtener crédito en Washington.30 Esta crítica, aunque presente desde hace tiempo, se hizo más frecuente durante la presidencia de Donald Trump, que introdujo una línea estadounidense más dura respecto a China.31 A veces se trata a China en los debates australianos como si fuera un vehículo para una política exterior menos dependiente de la alianza con EE.UU.32 La competencia entre EE.UU. y China también se concibe a veces de forma errónea, incluso en los niveles más altos del gobierno, como si Australia no tuviera ningún interés directo en el resultado de esta competencia.33 Los temores a la trampa y al abandono siempre han formado parte de la dinámica de la alianza de Australia con EE.UU.. Pero estas ansiedades se han intensificado a medida que aumenta el poder de China y el de Estados Unidos continúa su declive relativo. Las divisiones y distracciones políticas internas de Estados Unidos tienen poco que ver con China, pero es comprensible que pesen en la mente de los responsables australianos, pues ponen en duda la credibilidad de Estados Unidos como garante de la seguridad y plantean la perspectiva de que Canberra tenga que enfrentarse a China sin el apoyo fiable de Washington. De forma un tanto paradójica, mientras que la alianza de Australia con EEUU se refuerza continuamente y se integra cada vez más en términos de capacidad militar, se ha movido en un terreno políticamente más inestable debido a las fracturas cada vez más profundas dentro de la política estadounidense.

Interrogantes de la dinámica Australia-China

Dada su preocupante trayectoria, la dinámica Australia-China suscita una serie de interrogantes. Las más importantes se refieren a la naturaleza de las intenciones estratégicas de Pekín hacia Australia y a la medida en que Australia importa a China, aparte de como proveedor de minerales, alimentos, turismo y servicios educativos. En el ámbito económico, recientemente se ha puesto a prueba la cuestión de la vulnerabilidad de Australia a la coerción por parte de China. Además, es probable que la intensificación de la rivalidad entre Estados Unidos y China tenga implicaciones estratégicas para Australia. En el ámbito militar, las crecientes capacidades de China plantean serios interrogantes sobre la futura postura de defensa de Australia y su capacidad para disuadir el aventurerismo militar y las operaciones de zona gris en las proximidades de Australia. La necesidad de Australia de formar coaliciones ad hoc de países con ideas afines para equilibrar a China pondrá a prueba su capacidad para configurar su entorno de seguridad exterior. Fuera de los círculos políticos australianos, los observadores internacionales deberían considerar las lecciones que pueden extraerse de la dinámica estratégica entre Australia y China: ¿qué es lo que hace que los turbulentos lazos de Canberra con Pekín merezcan una mayor atención, y está Australia a la altura de su frecuente descripción como “un canario en la mina de carbón” con respecto a China?34

Los comentarios australianos suelen atribuir la responsabilidad del deterioro de las relaciones bilaterales a los desencadenantes próximos del enfado de China, en particular la petición de Canberra en abril de 2020 de una investigación sobre las causas de la pandemia del coronavirus. Sin embargo, las cuestiones de fondo que dividen a Australia y China son sintomáticas de intereses nacionales fundamentalmente divergentes, que se han visto acentuados por la constante inclinación de Pekín hacia posiciones de línea dura en todo el espectro político. Los puntos de tensión incluyen la preocupación de Australia por la injerencia de China dentro de su territorio, su acumulación militar, su comportamiento expansionista y sus operaciones en la zona gris, especialmente en el ámbito marítimo. A Canberra también le preocupa la creciente influencia de China en el Pacífico Sudoccidental y el Sudeste Asiático marítimo, así como sus intenciones a largo plazo al respecto. Estos desafíos afectan a los intereses fundamentales de seguridad de Australia, no sólo a las efemérides de los “altibajos” diplomáticos. Australia y China también se han enfrentado ocasionalmente por las medidas antidemocráticas de Pekín en Hong Kong y el encarcelamiento masivo de musulmanes uigures en Xinjiang. Estas preocupaciones no afectan a los intereses vitales de defensa y seguridad de Australia, pero reflejan fricciones que se derivan de diferencias básicas en el tipo de régimen: entre Australia, como democracia liberal, y China, como Estado de partido único y régimen autoritario.

Podría decirse que la relación de Australia con China representa un cuento con moraleja: una advertencia de lo que nos espera cuando las democracias occidentales persiguen un compromiso económico abierto con un partido-estado marxista-leninista autoritario, sin prestar atención a las ramificaciones negativas de la dependencia y la diferencia política fundamental.

Revisión de hechos: Walter