Estructura Institucional de la Unión Europea

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Estructura y Diseño Institucional de la Unión Europea

El diseño institucional de la Unión Europea

El Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CE) fue firmado en Roma por los seis países fundadores (Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y Países Bajos) el 25 de marzo de 1957. Tras la primera ampliación a Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido en 1973, la segunda a Grecia en 1981, y la tercera a España y Portugal en 1986, la cooperación entre los 12 Estados miembros se vio favorecida por un acuerdo más sólido logrado por la primera revisión del Tratado de Roma, el Acta Única Europea (AUE) en vigor desde 1987, y posteriormente por el Tratado de la Unión Europea (TUE) firmado en Maastricht en 1991. La Unión Europea (UE) nació en 1993 y consta de tres pilares: la Comunidad Europea (CE), la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Justicia y Asuntos de Interior (JAI). Austria, Finlandia y Suecia se unieron a la UE en 1995. Se acordaron otros dos tratados de revisión: en Ámsterdam en 1997 y en Niza en 2000. La ampliación más reciente supuso la entrada de ocho países de Europa del Este (la República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Estonia, Letonia, Lituania y Polonia) más Chipre y Malta, en mayo de 2004. El proceso de integración europea puede describirse como una secuencia de exitosas operaciones de ampliación y profundización, pero esta representación pasa por alto las considerables modificaciones realizadas a lo largo de los años.

El proceso de integración se inició con la aplicación de la táctica incremental prevista por Jean Monnet, que apuntaba al desarrollo de un interés europeo por encima de los intereses nacionales. La estrategia consistía en aplicar políticas comunes en los ámbitos en los que la cooperación podía aprovecharse en beneficio mutuo. El carácter autopotenciador de la sucesión de acuerdos consistía en que cada política común creaba efectos indirectos, a partir de los cuales se podía concebir un nuevo proyecto común que conllevara beneficios netos positivos para todos los miembros.

Esta estrategia está detrás de la visión funcionalista del proceso de integración de la UE, según la cual ésta es un proceso continuo de acumulación de acuerdos de cooperación, basado en dos compromisos:

• el objetivo de una mayor integración, recogido en el preámbulo de los tratados de Roma (TCE) y Maastricht (TUE); y
• la aceptación del acervo comunitario (el conjunto de tratados, leyes, normas y prácticas de la UE), por el que los países en vías de adhesión deben aceptar las obligaciones de la UE como tales.

Sin embargo, la adhesión de los nuevos miembros suele ir precedida de muchos años de negociación, seguidos de un período transitorio. Los seis países fundadores tuvieron un periodo transitorio de 12 años, dividido en tres fases y que terminó en 1969, mientras que a España y Portugal se les concedió un periodo de seis años. El Reino Unido, que cambió de gobierno justo después de su adhesión, consiguió renegociar sus condiciones de adhesión. Las negociaciones para la ampliación de 2004 se iniciaron en 1998 y está previsto que el periodo transitorio finalice en 2006. En raras ocasiones también se han sancionado algunas excepciones, exenciones o retrasos en la aplicación del acervo comunitario.

En ausencia de un estado supranacional o de un gobierno federal, la UE ha desarrollado un sistema de leyes, normas y decisiones tomadas por las cuatro instituciones principales: la Comisión, el Consejo, el Parlamento y el Tribunal de Justicia.

La Comisión Europea, compuesta por comisarios ejecutivos y dirigida por su presidente, es nombrada por los gobiernos nacionales y aprobada por el Parlamento. Tiene la importante tarea de proponer políticas comunes, velar por la correcta aplicación de los tratados y representar a la UE en las negociaciones comerciales internacionales (antes dentro del Acuerdo General y Aranceles y Comercio: GATT; y ahora en la Organización Mundial del Comercio: OMC). En el Consejo de la UE, cada gobierno nacional está representado por el ministro correspondiente (asuntos exteriores, finanzas, agricultura, etc.). La actividad decisoria del Consejo está refrendada por el Consejo Europeo, la cumbre trimestral de los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros, e incluye la participación de los presidentes de la Comisión y del Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo (PE) está compuesto actualmente por 730 miembros elegidos por las circunscripciones nacionales y organizados en grupos políticos transnacionales. Los poderes del PE, cuyas prerrogativas se han visto continuamente reforzadas desde el ASE y hasta el Tratado de Niza, son tres:

• de supervisión: trata principalmente de influir en las propuestas de la Comisión y en las decisiones del Consejo;
• legislativo: tiene un poder de codecisión junto con el Consejo; y
• presupuestario: su voto es decisivo para la aprobación del presupuesto de la UE tanto ex ante como ex post.

El Tribunal de Justicia (TJCE), compuesto por un juez por cada Estado miembro, tiene la misión de aclarar la interpretación de los tratados y del derecho de la UE, y resuelve los litigios que puedan surgir entre los Estados miembros, las instituciones de la UE, así como con cualquier otra parte interesada.

La arquitectura institucional de la UE no se caracteriza por una completa separación de poderes entre los cuatro órganos institucionales principales. Por el contrario, ejercen un control mutuo a través de un complejo sistema de controles y equilibrios, llegando finalmente a decisiones consensuadas. Según la teoría del agente principal, esta interdependencia crea un conflicto de intereses – entre la Comisión y el Consejo (por ejemplo, el conflicto sobre la posible revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento: PEC) o entre el Consejo y el Parlamento (por ejemplo, el presupuesto de la UE) – del que deberían derivarse los incentivos adecuados para cada institución y la responsabilidad de los funcionarios. La Comisión tiene el poder de fijar la agenda que le permite controlar el proceso de integración presentando propuestas que deben ser aprobadas por el Consejo y el Parlamento. La mayor parte de la legislación de la UE propuesta por la Comisión se aprueba mediante el procedimiento de codecisión, por el que el Consejo y el Parlamento pueden modificar mutuamente las modificaciones de la propuesta. Si hay desacuerdo, el asunto pasa al Comité de Conciliación, que toma la decisión final sobre la adopción o el rechazo. El poder del Consejo en su conjunto ha sido respaldado por los Consejos Europeos, que han actuado como un importante foro de decisión, aunque informal, y han reforzado el poder en manos de los gobiernos nacionales. Se reconoce que el Tribunal de Justicia ha actuado como motor principal de la integración al dictar sentencias que en muchos casos han impulsado el mecanismo de integración. La doctrina del efecto directo y de la supremacía del derecho europeo sobre el nacional, necesaria para garantizar la coherencia del sistema, se aplica desde su creación y los tribunales nacionales aceptan su autoridad.

Métodos de integración

Un proceso de integración entre varias economías nacionales se caracteriza por la evaluación de los beneficios y los costes. Los beneficios consisten principalmente en las economías de escala y la internalización de las externalidades recíprocas. Los costes están relacionados con la heterogeneidad de las preferencias nacionales en cuanto a la provisión de bienes públicos.

La integración de la UE ha consistido en una acción colectiva para suministrar políticas comunes con las características de los bienes públicos o de club a los países miembros. Hasta ahora, los logros más importantes han sido:

• el Mercado Único, que es un área de libre circulación de bienes, servicios, capitales e individuos, separados por barreras arancelarias y no arancelarias del resto del mundo; y
• la Unión Monetaria Europea (UME), que ha entregado el euro como un bien de club después de que el acuerdo de tipo de cambio fijo (pero ajustable) establecido en 1979 por el Sistema Monetario Europeo (SME) entregara el bien público de la estabilidad monetaria a sus miembros.

Ambos logros han proporcionado sin duda a las empresas y sectores económicos de los Estados miembros la ventaja de beneficiarse de las economías de escala. El mercado único para el libre comercio interior se ha extendido a mercados más amplios, y la moneda única para el comercio exterior ha supuesto el fin de las expectativas de variaciones en los tipos de cambio, así como la probable elevación del euro al rango de segunda moneda de reserva internacional, compitiendo con el dólar estadounidense. Además, la UEM ha proporcionado a los países participantes la ventaja de internalizar la externalidad de las frecuentes devaluaciones que causaron una considerable inestabilidad macroeconómica en Europa durante las últimas décadas. El coste del proceso de integración de la UE es más difícil de evaluar. En las últimas décadas, una creciente heterogeneidad entre los Estados miembros de la UE ha sido el resultado de políticas fiscales divergentes debido a los déficits primarios públicos y a la acumulación de deuda pública. El dispositivo de coordinación del PEC se creó para fomentar la convergencia hacia posturas fiscales nacionales sólidas, después de que la aplicación de los criterios de Maastricht llegara a su fin con la unión monetaria.

Sin embargo, surgieron dos problemas relacionados con la falta de centralización de las políticas fiscales en la UE. En primer lugar, el sesgo deflacionista provocado en la gobernanza macroeconómica por la estricta política monetaria del Banco Central Europeo (BCE) y por la orientación restrictiva impuesta a las políticas fiscales nacionales por el PEC. En segundo lugar, la ausencia de internalización de las externalidades provocadas por los niveles y la composición muy diferentes tanto de los impuestos sobre la renta como de los gastos sociales.

Además, es probable que la última ampliación de la UE genere nuevos costes en el proceso de integración de la UE. En primer lugar, la UEM, como bien de club, podría verse lastrada por los costes de congestión. La mayor inflación media de los países en vías de adhesión podría socavar la combinación de políticas monetarias y fiscales de la UEM, ya que una votación de los tipos de interés del BCE podría dar lugar a un nivel demasiado alto para el equilibrio macroeconómico de las economías titulares (de Grauwe, 2003). En segundo lugar, la extensión a los países en vías de adhesión de las políticas comunes de la UE dedicadas a fomentar la convergencia real en las zonas atrasadas, podría magnificar los problemas redistributivos derivados de las externalidades. En particular, las reformas del Estado del bienestar emprendidas en los países de la UEM están obligadas a tener en cuenta el cambio estructural de los mercados de trabajo que creará la migración de los trabajadores procedentes de los países del Este.

La interpretación de la integración de la UE apunta a dos enfoques de la integración: el supranacionalismo y el intergubernamentalismo. El enfoque supranacional de la integración tiende a perseguir la idea de una entidad europea, definida en términos de identidad social y cultural, que debe traducirse en un ser político y económico. El enfoque intergubernamental, en cambio, concibe la integración principalmente como la coordinación entre los intereses nacionales.

El equilibrio de poder en el proceso de integración se ha desarrollado como un “péndulo” (Wallace, 1996). En ocasiones, ha prevalecido el intergubernamentalismo, destinado principalmente a encontrar un mero compromiso entre los intereses nacionales en conflicto, por lo que el Consejo ha ganado poder frente a la Comisión. En otras ocasiones, se ha promovido el supranacionalismo al permitir que un interés común algo indefinido prevalezca sobre la ordenación de los intereses nacionales. A pesar de su composición sobre una base nacional, al igual que el Consejo, el TJCE ha hecho suya la actitud supranacional hacia el proceso de integración de la UE, en consonancia con el alcance de su responsabilidad. Esto fue especialmente evidente durante un largo estancamiento del proceso de integración, en la década de 1970, cuando faltaba la voluntad política y la toma de decisiones se veía perjudicada. De hecho, después de que el compromiso de Luxemburgo impidiera de facto la aplicación regular de la regla de la mayoría, las decisiones sólo se tomaron tras largas negociaciones en las que finalmente se obtuvo el consenso mediante la eliminación de los vetos nacionales en el Consejo. El impasse terminó cuando el ASE exigió la votación por mayoría cualificada en los asuntos relacionados con la realización del mercado interior. Las diferentes ponderaciones de voto asignadas a los ministros que se sientan en el Consejo reflejan el tamaño de sus países en términos de población. Este criterio subraya el carácter intergubernamental de la institución, según el cual los votantes son los Estados miembros -en igualdad de condiciones cuando se vota según la regla de la unanimidad, o con votos ponderados según la regla de la mayoría cualificada- y se supone que cada gobierno representa adecuadamente las preferencias de los ciudadanos de su país.

Las normas de votación en el seno del Consejo fueron reformadas por el Tratado de Niza, que exigía una triple mayoría para que cualquier propuesta fuera aceptada:

• la mayoría habitual de al menos el 71% de los votos ponderados del Consejo;
• la mayoría de dos tercios de los Estados miembros; a la que también se puede pedir que corresponda;
• al menos el 62% de la población de la UE.

En 2002, el diseño constitucional del proceso de integración de la UE fue abordado por la Convención sobre la Europa del Futuro, que elaboró un Proyecto de Tratado por el que se establecía una constitución que debía presentarse a la Conferencia Intergubernamental sobre el Futuro de la Unión.1 Por un lado, la convención puede considerarse una expresión del método intergubernamental. En primer lugar, por su procedimiento: una constitución no suele estar prevista en un tratado internacional, aunque se considera que los tratados existentes tienen un estatus constitucional. En segundo lugar, la identidad de la UE, antes considerada como un “proceso de creación de una unión cada vez más estrecha” y basada en la Comunidad Europea y sus políticas comunes, tal y como se recoge en el artículo 1 del TUE, se ha convertido en un acuerdo de coordinación de políticas y en un número limitado de “competencias” atribuidas a la UE por los Estados miembros. En tercer lugar, si un Estado se define por la relación entre la representación y la fiscalidad, el hecho de que no se haya alcanzado un acuerdo unánime sobre el paso a la votación por mayoría en materia fiscal es una pista sobre el control intergubernamental de la integración política. Por otro lado, la convención mantiene una actitud supranacional en algunos aspectos: al incorporar la Carta de los Derechos Fundamentales; al declarar el estatus legal de la UE, añadiendo así la legitimidad de la entidad institucional de la UE y la de la ciudadanía de la UE a las constituciones nacionales; y al intentar encontrar formas de evitar los límites de la integración si un número suficiente de países lo desea. La convención también reconoce el derecho de secesión del proceso de integración. Esta propuesta, que se explica por el mayor recurso a la regla de la mayoría, pretende aliviar el choque institucional tras una posible separación de un Estado miembro de la UE.

Modos de integración: cooperación reforzada

Recientemente se ha prestado especial atención a la idea de la cooperación reforzada, en el sentido de que una política común propuesta podría ser respaldada y llevada a cabo por un grupo de Estados miembros, como segunda mejor solución, en lugar de esperar la primera mejor de la participación de todos los Estados miembros. El poder de veto sobre el lanzamiento de una cooperación reforzada, conferido por el Tratado de Ámsterdam a los países no participantes, ha sido eliminado por el Tratado de Niza, ya que las decisiones y los compromisos adoptados en una cooperación reforzada no forman parte del acervo comunitario, por lo que no son vinculantes para los Estados miembros que optan por no participar. Cuando una política común es decidida por un subconjunto de países, los estados miembros que optan por no participar pierden en términos de poder de negociación de votos, así como en su poder de bloquear futuras iniciativas.

La cuestión es si esto debe reconocerse como un daño que requiere compensación. Además, ¿debería concederse a los países que optan por no participar el derecho a ser consultados sobre las cooperaciones reforzadas, ya que conservan la opción de un acceso tardío y podrían experimentar efectos indirectos tras su aplicación? Además, una participación tardía podría concebirse como un comportamiento de espera libre, optando por la participación si hay beneficios netos. Una posible solución al dilema de la compensación consiste en comparar la cooperación reforzada con los dos extremos de ausencia de política común (descentralización) y cooperación entre todos los Estados miembros (centralización). Cuando el indicador de la dispersión de las preferencias es menor en el caso de la cooperación reforzada que en el de la centralización, y no perjudica a los países que optan por la exclusión, esta modalidad es la solución eficiente. De hecho, incluso si surgen efectos indirectos negativos para los países que optan por la exclusión y los Estados miembros de la cooperación reforzada deben pagar una compensación, es probable que su importe sea inferior al de la compensación en el marco de la centralización.

Este razonamiento sugiere que la cuestión más profunda sobre este método de integración tiene que ver con la compensación entre el principio de subsidiariedad y el compromiso de los tratados con una unión más estrecha. Si se aplicara este principio, el freno a una mayor integración se convertiría en una política ventajosa para los Estados miembros que favorecen el statu quo. Si, en cambio, la viabilidad del proceso de integración prevalece sobre el principio de subsidiariedad, el procedimiento correcto sería permitir una cooperación reforzada y negociar después para resolver la cuestión de la compensación en el momento de la adhesión retrasada. No hubo compensación para los Estados miembros que declinaron participar en las dos grandes empresas de cooperación planteadas fuera del marco de la UE: el proceso de integración monetaria del SME a la UEM y el acervo de Schengen del Acuerdo al Convenio y su inclusión en el Tratado de Ámsterdam. La unión monetaria fue iniciada por un subconjunto de países a los que posteriormente se sumaron otros Estados miembros, cuando se hizo evidente que el acuerdo sobre los tipos de cambio estaba transmitiendo los beneficios de una lenta pero clara tendencia deflacionista. Esta cooperación reforzada consiguió sumar a un número cada vez mayor de estados miembros en el esfuerzo cooperativo de establecer el bien público de la estabilidad monetaria. Sin embargo, en los años noventa, el prolongado endurecimiento de las políticas monetarias y fiscales impuesto por la necesidad de cumplir el Tratado de Maastricht y participar en la UEM fue probablemente el responsable del efecto de histéresis en los mercados laborales de la UEM que produjo un desempleo estructural. El Acuerdo de Schengen fue firmado por los países miembros fundadores de la CE (con la excepción de Italia), para eliminar los controles en sus fronteras comunes y permitir la libre circulación. Muchos otros países se adhirieron más tarde, incluidos dos foráneos: Islandia y Noruega. El Reino Unido e Irlanda nunca se adhirieron, pero han participado en algunas actividades tras la inclusión del acervo de Schengen en el Tratado de Ámsterdam. Este último estatus se aplica a los países adheridos de forma temporal. Además de las iniciativas de cooperación reforzada en el seno de la CE, esta modalidad se aplicará también al segundo y tercer pilar. La PESC incluye la organización de una fuerza militar común, ya sea en el marco de la Unión Europea Occidental (UEO) o vinculada a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). A pesar de la característica de bien público puro de la defensa, podría darse la paradoja de que un subconjunto de Estados miembros lance una iniciativa para un ejército con efectos positivos sobre el resto de los países que no contribuyen y que optan por no participar por razones políticas.

La decisión de suprimir el poder de veto por parte de los Estados miembros que optan por la exclusión hace que la cooperación reforzada sea una especie de sustituto de la extensión del voto por mayoría a los ámbitos más controvertidos de la CE (sistema fiscal, políticas sociales y medio ambiente).

Modos de integración: la coordinación abierta

La coordinación abierta se diferencia de la cooperación reforzada en que todos los Estados miembros están obligados a participar desde el principio. Este modo consiste en la formulación de objetivos y procedimientos destinados a impulsar la convergencia hacia una norma común en un ámbito concreto.

El preámbulo del Tratado de Roma sitúa entre los objetivos de la CE una norma común para las condiciones laborales y de bienestar. La política social iniciada a principios de los años 60 se financiaba con el presupuesto común con fondos limitados y ad hoc según una “clave” incluida en el tratado, y se preocupaba especialmente por el derecho de los inmigrantes a la no discriminación. Sin embargo, la legislación europea del Acta Única y del Tratado de Maastricht se ocupó únicamente de la política de competencia, estimulando los procesos de desregulación, liberalización y privatización. Las políticas sociales destinadas a la recuperación de las zonas desfavorecidas o estancadas (fondos de cohesión y fondos estructurales) se incorporaron a las políticas de cohesión social. El Tratado de Ámsterdam incluyó el Acuerdo sobre Política Social en el Título XI del TCE, a pesar de que el Reino Unido optó por no adherirse a la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 1989 (la Carta Social). Sus objetivos abarcan el fomento del empleo, una protección social adecuada, el diálogo entre empresarios y trabajadores, el desarrollo de los recursos humanos y la lucha contra la exclusión (artículo 136).

El proceso de convergencia se vio obstaculizado por el entorno de crecimiento deprimido que rodeaba a estas políticas. En 1999, la puesta en marcha de la UEM suprimió definitivamente la autonomía de las políticas monetarias y cambiarias nacionales, un proceso iniciado por la necesidad de cumplir con los tipos de cambio fijos del SME. Por otra parte, el escaso margen de maniobra dejado a las autoridades fiscales nacionales por las limitaciones del PEC ha socavado la estabilización macroeconómica tras los choques negativos de la demanda y la oferta, con consecuencias negativas para la tasa de crecimiento de la UE. El Consejo Europeo de Lisboa (2000) fomentó entonces el crecimiento mediante la aplicación de una serie de políticas microeconómicas coordinadas por Bruselas y aplicadas a nivel nacional. La educación, la formación, la investigación y el desarrollo, la protección social y la inclusión social fueron declarados ámbitos adecuados para la aplicación de la coordinación abierta. El objetivo es comprometer a los gobiernos nacionales a “modernizar el modelo social europeo” mediante la cooperación voluntaria a través del intercambio de planes de políticas activas con objetivos como la promoción de la igualdad de oportunidades en el mercado laboral, la empleabilidad (para mejorar las competencias y los incentivos laborales), el espíritu emprendedor (para fomentar la propensión al riesgo y la inversión mediante la desregulación), la adaptabilidad (menor protección del empleo) y las normas comunes en cuanto a la inclusión social.

En el futuro, estas políticas activas propuestas por un subconjunto de Estados miembros de la UE para mejorar la tasa de empleo podrían complementarse con la revisión de las rígidas normas del PEC. Dado que estas normas forman parte de la legislación europea y, por lo tanto, anulan la legislación nacional, cualquier intento de los países que promueven la coordinación abierta se ve inducido a confiar más en una mayor desregulación que en procesos de re-regulación destinados a aumentar la empleabilidad mediante programas de formación que podrían entrar en conflicto con el límite máximo del 3% del déficit/PIB.

Reconocimiento mutuo frente a armonización

El principio de reconocimiento mutuo fue introducido por el TJCE con la sentencia Cassis de Dijon en 1979, que permite que todo bien producido legalmente en un Estado miembro circule libremente en todos los demás. Este principio se ha utilizado principalmente para fomentar el comercio en los ámbitos en los que la información está disponible y la soberanía del consumidor puede prevalecer, mientras que la armonización se persigue cuando, por razones de salud y seguridad o por una grave asimetría de la información, la cuestión no puede dejarse en manos del mercado. Es poco probable que el reconocimiento mutuo evolucione en una armonización completa porque en muchos ámbitos en los que los costes hundidos son considerables, los intereses nacionales de los estados miembros entran en conflicto mutuo y cada país se abstiene de cumplir la adopción de la norma nacional de otro país como norma común de la UE.

En el ámbito de las instituciones del mercado laboral, el PE ha aprobado una armonización parcial que fomenta un umbral en cuanto al salario mínimo, la duración de la jornada laboral, los periodos de vacaciones, etc. La Comisión está intentando armonizar la regulación de los fondos de pensiones privados en términos de transparencia, gestión de carteras y requisitos de precaución. La Carta Social de 1989 establece un compromiso de los Estados miembros en materia de salud y seguridad. Sin embargo, para permitir el buen desarrollo de la integración “negativa”, consistente en la supresión de cualquier obstáculo a la libre circulación de bienes, servicios, capitales y trabajadores, se ha producido un virtual estancamiento en la armonización sobre la protección social. El reconocimiento mutuo en el mercado de trabajo significaría permitir en un mismo mercado la existencia de salarios y reglamentaciones diferentes vinculadas a las normas existentes en el país de nacimiento o de residencia del trabajador y no en función del país de empleo de éste. En un país con un salario elevado y una alta protección del empleo, el reconocimiento mutuo probablemente fomentaría una presión a la baja sobre los salarios y las normativas. El TJCE ha declarado en repetidas ocasiones que la diversidad de trato retributivo y normativo de los trabajadores en una misma condición laboral es ilegítima dentro de un país, al ser contraria a los principios de igualdad de trato y de competencia. El convenio reconoce la ciudadanía europea (art. 8), prohíbe la discriminación y promueve la justicia social y la cohesión social (art. 3).

El reconocimiento mutuo se ha aplicado parcialmente a las prestaciones sociales. El sistema de bienestar se compone, a grandes rasgos, de la protección social (asistencia sanitaria, prestaciones de desempleo, subsidios de pobreza) y de la seguridad social (el sistema de pensiones y la invalidez). En los ámbitos actuarialmente justos, en los que las cotizaciones se corresponden con las prestaciones, cada país es responsable de su propia parte de las prestaciones de la seguridad social en proporción a las cotizaciones recibidas, aunque sólo un país paga realmente (y es reembolsado por los demás a través de un sistema de compensación). Al ser actuarialmente injustos, se excluyen la asistencia sanitaria y las prestaciones de desempleo, mientras que las prestaciones de jubilación pueden acumularse en todos los países (aunque en el balance individual entre cotizaciones y prestaciones del sistema de pensiones puede haber un cierto grado de redistribución). La actual política de bienestar de la UE tiene, por un lado, una armonización limitada -la introducción de una norma común en el ámbito de las privaciones absolutas, como red de seguridad contra la exclusión social y la pobreza- y, por otro, espera que cada Estado miembro proporcione protección social según su propia tradición y cobertura. Otro objetivo es el avance progresivo hacia sistemas nacionales de bienestar social actuarialmente justos. Se supone que las reformas de la previsión social destinadas a reducir los gastos sociales mejorarán el equilibrio entre las cotizaciones (y la parte de los ingresos fiscales dedicada a la protección social) y las prestaciones monetarias y en especie. La aplicación del reconocimiento mutuo a la protección social representaría un incentivo para reducir los impuestos y las prestaciones sociales, ya que un país con impuestos y prestaciones elevados está especialmente expuesto a la competencia del sistema.

El sistema fiscal es un ámbito en el que los efectos indirectos están más extendidos. Aunque la teoría económica subraya las ventajas de la centralización para internalizar las externalidades recíprocas, las negociaciones sobre la coordinación son complejas e incluso los pasos para mejorar la armonización sólo han tenido un éxito parcial, ya que en el marco de la votación por unanimidad cualquier propuesta de armonización puede ser objeto de veto. En cuanto a los ingresos personales, la fiscalidad sigue el régimen del país de nacimiento, aunque los impuestos se paguen en el país donde la persona trabaja realmente. Este régimen puede convertirse en un incentivo para la movilidad de los trabajadores hacia países con alta fiscalidad y altas prestaciones sociales, ya que los trabajadores de países con baja fiscalidad saldrían ganando al tributar en su propio país y disfrutar del alto nivel de prestaciones sociales y en especie de su país de inmigración (si se mantiene la ciudadanía, esto se aplicaría sólo a los sueldos y salarios). La orientación de los Estados miembros ha sido la de aplicar la fiscalidad en el país en el que se perciben los ingresos (salarios, beneficios) y no en el país de residencia.

Aunque la creación del mercado único debería haber fomentado la coordinación en la fiscalidad de los bienes, la armonización real de la fiscalidad indirecta está aún por llegar. De hecho, los Estados miembros se han resistido al intento de la Comisión de pasar del principio de destino al de origen tanto en los tipos del impuesto sobre el consumo como en el del impuesto sobre el valor añadido. El principio de origen equivaldría a extender la lógica del mercado único al ámbito fiscal, ya que implicaría que las mercancías de todos los países deberían considerarse en igualdad de condiciones en cada mercado. La principal razón por la que los Estados miembros prefieren que los bienes se graven al tipo del país de consumo es evitar la competencia fiscal, con un coste evidente en términos de disminución de las entradas.

En cuanto a los activos financieros, un régimen fiscal centralizado respondería a la necesidad de internalizar los efectos secundarios derivados de la gran movilidad del capital financiero. Los intereses financieros y los dividendos se gravan en el país, pero los no residentes disfrutan de una exención total. Para introducir progresivamente el principio de residencia, los Estados miembros deben intercambiar información sobre los activos financieros de las carteras de los residentes individuales de otro Estado miembro. Aunque el fenómeno del sesgo de país (a pesar de la liberalización del capital, la llamada “cuota de sesgo de origen”, es decir, la persistencia de una elevada proporción de activos financieros nacionales en la cartera del ahorrador) mitiga el problema de la fuga de capitales, la competencia fiscal representa una amenaza demasiado peligrosa para los presupuestos públicos. En el marco de la votación por unanimidad, la amenaza de veto a cualquier propuesta de armonización ha propiciado un acuerdo provisional consistente en la convergencia progresiva entre las bases impositivas y la opción entre dos regímenes alternativos de imposición del capital (limitar la evasión fiscal mediante el intercambio de información o adoptar un sistema de retención fiscal, es decir, la imposición en origen). Sin embargo, los Estados miembros cuyos mercados financieros atraen muchas entradas de capital que buscan el mejor tratamiento fiscal, se resisten a la aplicación del acuerdo.

La legitimidad democrática de las instituciones de la UE

En la evolución futura del proceso de integración europea es probable que aflore la cuestión del llamado “déficit democrático” de la UE. Es importante observar que el término “democracia” es compatible con una amplia gama de posibles definiciones. Esta indeterminación nos permite examinar esta cuestión desde varios puntos de vista.

La apreciación más popular del déficit democrático que socava el proceso de integración de la UE argumenta en contra de la organización institucional de la UE al observar que sólo el PE tiene responsabilidad directa ante los votantes de las circunscripciones nacionales. La debilidad procedimental del proceso de decisión tiene su origen en el hecho de que, hasta ahora, dos órganos no elegidos (la Comisión y el Consejo) han sido responsables de gran parte del proceso legislativo. También se ha criticado la falta de legitimidad democrática del proceso de construcción del mercado y la realización de las cuatro libertades que defiende el TJCE, así como la falta de responsabilidad del BCE. Según el punto de vista de la perfecta sustituibilidad entre el mercado y los mecanismos de votación, una Comisión que concentra sus esfuerzos en la realización del mercado único, y un BCE comprometido únicamente con la estabilidad monetaria, tienen como objetivo “nivelar el campo de juego” para el despliegue de las fuerzas competitivas, y se considera que confieren legitimidad democrática al mercado. Este punto de vista puede cuestionarse argumentando que la democracia no debe identificarse estrechamente con el voto. Muchos miembros de las instituciones democráticas, que son designados en lugar de elegidos, obtienen su legitimidad democrática indirectamente a través de otra institución elegida que se encarga de nombrarlos. Así como el presidente y los miembros de la Comisión son nombrados por el método intergubernamental y aprobados por el PE, en muchos países europeos no existe la obligación constitucional de que el gobierno esté compuesto únicamente por representantes elegidos. Aunque desde la perspectiva de la UE las decisiones del Consejo pueden considerarse escasamente responsables, no obstante, el Consejo deriva indirectamente su legitimidad democrática de la responsabilidad de sus representantes a nivel nacional.

Sin embargo, surge otro problema con el creciente uso de la votación por mayoría en el Consejo, por el que un país entero puede verse superado en las votaciones y obligado a cumplir la misma legislación a la que se opuso. En estos casos, el déficit democrático se entremezcla estrictamente con el método intergubernamental y hace imposible la rendición de cuentas dentro del Consejo, mientras que el mismo problema no afecta a la sustancia democrática de la toma de decisiones del PE, que se rige por el método supranacional. El control democrático sobre la forma en que los representantes en el PE interpretan su mandato se valida mediante el voto en las circunscripciones nacionales. En términos más generales, la responsabilidad democrática de un proceso de creación de instituciones sin que exista todavía un Estado federal es muy diferente de la responsabilidad democrática dentro de un Estado nacional. Una cuestión relacionada es la responsabilidad de los organismos cuasi jurisdiccionales. La práctica de facultar a instituciones independientes para que representen a grupos de interés es cada vez más popular en el proceso de toma de decisiones de la UE. El reconocimiento de la responsabilidad política a la regulación de tipo agencia se ha defendido con el cuestionable argumento de que la UE es sólo un Estado regulador (Majone, 1996).

Otro aspecto, menos discutido, del déficit democrático es la democracia económica. Debería perseguirse un mayor nivel de cohesión social en la UE mediante la mejora del bienestar de los “individuos desfavorecidos” (los no cualificados, los pobres, los inmigrantes, los discapacitados, etc.). Una política pública orientada a la igualdad de oportunidades podría desempeñar un papel importante en el fomento de la democracia económica con repercusiones positivas en la calidad del discurso público. El historial de la integración de la UE en materia de política social no es sobresaliente.

El proceso de construcción del mercado de la integración negativa a través de la reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio apenas se ha complementado con el proceso de corrección del mercado de la integración positiva (Scharpf, 1999). Este punto de vista se deriva de dos cambios estructurales que se van a producir próximamente:

• después de que la liberalización de los mercados nacionales promoviera la competencia dentro del mercado integrado, el rigor de las políticas monetarias antiinflacionistas, la pérdida del instrumento de devaluación tras el paso a la UEM y la legislación antiestatal han reducido la capacidad financiera de los estados nacionales para establecer políticas de estabilización fiscal, para proporcionar apoyo financiero a las empresas estratégicas nacionales y para diseñar programas educativos dedicados a mejorar el capital humano; y
• la competencia fiscal también podría ejercer presión sobre los sistemas nacionales de seguridad social y de asistencia sanitaria. A diferencia de la competencia de mercado, en la que la salida de las empresas no competitivas refuerza el funcionamiento del mercado, una tendencia competitiva en los sistemas fiscales puede debilitar la cohesión social al provocar una compresión del sistema de bienestar.

Para evitar la fuga de capitales, los gobiernos pueden verse obligados por la competencia fiscal a reducir los impuestos y las transferencias para mantener a los ricos, rechazar a las personas con bajos ingresos y necesitadas y atraer capitales del extranjero. La complementariedad de las instituciones de mercado y de las instituciones de protección social para fomentar tanto la eficiencia como el bienestar podría verse socavada. La competencia entre los sistemas de bienestar puede tener efectos diferenciales sobre los inversores y los trabajadores no cualificados menos móviles y puede socavar la eficiencia a largo plazo de los países de la UE. Aunque la UE ha logrado el objetivo de liberar las fuerzas competitivas que crean el mercado, el sistema de competencia puede acabar paralizando la aplicación de la legislación correctora del mercado. Una posible estrategia destinada a fomentar la integración positiva podría consistir en un esfuerzo coordinado de los Estados miembros con sistemas de protección social similares para lanzar su propio proceso de armonización.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Desde el punto de vista político, la oposición a una Europa federal se basa en el argumento de que no existe un demos europeo. Esta posición es controvertida. Equiparar el demos con el ethnos no distingue entre los lazos culturales e históricos prepolíticos y los objetivos políticos comunes que un grupo de comunidades como los pueblos europeos puede establecer conscientemente como resultado del discurso público que tiene lugar en los entornos democráticos nacionales y supranacionales. Una constitución europea podría concebirse como el autorreconocimiento de la elección de pertenencia a normas y valores consensuados (Habermas, 2001). Un indicador de la responsabilidad democrática del sistema de gobernanza de la UE podría encontrarse en la satisfacción de los ciudadanos europeos con las consecuencias sobre su bienestar de las políticas aplicadas. Entre los ámbitos hasta ahora excluidos de la competencia de las instituciones de la UE se encuentran varias de las cuestiones más importantes y controvertidas: el sistema fiscal, el estado del bienestar, la seguridad interior y la inmigración (Scharpf, 2002, 2003). Desde la perspectiva consecuencialista, un pobre rendimiento de la UE en términos de integración positiva indica que los ciudadanos de la UE consideran que las cuestiones de los ámbitos de la seguridad interior y el estado del bienestar son tan importantes para su bienestar que los responsables políticos no se atreven a retirar el poder a los órganos legislativos nacionales para no provocar un resultado de armonización incierto a nivel supranacional.

Una valoración teórica de la integración de la UE

El diseño institucional ha sido probablemente el dispositivo más importante para que los Estados miembros de la UE se pongan de acuerdo sobre las políticas comunes. El diseño, como proveedor de incentivos adecuados para los países participantes, puede presentarse en forma de teoría de juegos como la consecución de la política común óptima en juegos de coordinación entre los estados miembros en los que un conflicto de intereses dificulta la solución Pareto-óptima. Muchas políticas comunes se han transformado de juegos de dilema del prisionero (DP) a juegos de coordinación de ventaja mutua sólo porque una institución hizo que la estrategia de cooperación fuera más rentable que la de deserción. Sin embargo, la ampliación del número tanto de Estados miembros como de políticas comunes ha intensificado el proceso de integración hasta el punto de que la creciente complejidad de la negociación ha convertido cualquier acuerdo en un compromiso difícil en cuanto a la distribución de beneficios y costes entre los Estados miembros. En general, las instituciones han tenido éxito a la hora de lograr un acuerdo de cooperación sobre las políticas comunes propuestas cuando los estados miembros estaban bajo un “velo de ignorancia” respecto al futuro reparto entre los estados de los beneficios y los costes derivados de su aplicación.

Un ejemplo de diseño de instituciones es la regulación de la competencia en los mercados de manufacturas, servicios públicos y servicios. La política de competencia ha desempeñado un papel relevante en el sostenimiento de la aplicación del mercado único mediante una serie de leyes, deliberaciones y sentencias comunitarias relativas al control y la aplicación de normas no sólo para las estructuras de mercado competitivas, sino también para la gobernanza empresarial, las fusiones y las adquisiciones. El problema es que la propiedad pública en sectores estratégicos (energía, instituciones financieras, etc.), las estructuras de mercado oligopolísticas y las regulaciones nacionales que operan como barreras no arancelarias son muy comunes en los países de la UE, pero están distribuidas de forma desigual entre los sectores y los estados miembros. En términos de teoría de los juegos, el deseo de obtener la mayor rentabilidad del free-riding -obtener las mejores ventajas de los mercados europeos competitivos, mientras apenas se coopera debido a un lento proceso interno de privatización y liberalización- ha llevado a muchos gobiernos a una defensa implacable de sus “campeones nacionales”. Las instituciones de la UE se han esforzado por proteger el proceso de integración y evitar una situación en la que una solución eficaz al juego de coordinación de la construcción de un entorno de mercados competitivos pudiera verse comprometida por la matriz de cooperación-fracaso del dilema del prisionero. La Comisión se ha esforzado por influir en los procesos de privatización y liberalización dentro de las economías de la UE influyendo endógenamente en estos procesos mediante la provisión de la infraestructura institucional necesaria. La estrategia de la Comisión puede compararse con el fomento de la estructura de pago de un “juego de la gallina” en el que el conflicto de intereses que domina la naturaleza de la coordinación de la interacción de los jugadores se compensa con la alteración del juego de la DP con una penalización mayor que el pago de la deserción mutua. En aras de la simplicidad, la matriz de pagos del juego del pollo se refiere a dos jugadores solamente. Podemos pensar que el objetivo de la Comisión es reducir el pay-off por deserción de una mayor liberalización. Cuando la matriz de recompensa del juego de la competencia de la UE se modifica de un juego de la DP a un juego de la gallina, se refuerza la posibilidad de esfuerzos mutuos.

Las deliberaciones que se oponen a las ayudas estatales a sectores estratégicos, así como las sanciones pecuniarias para castigar las prácticas monopolísticas (colusión en la formación de precios, fusiones para controlar la competencia, poca transparencia y escaso cumplimiento de la normativa por parte de las empresas que operan en el sector de los servicios, etc.) pueden ser concebidas formalmente en términos de una penalización por ser defraudado (-2) mayor que la retribución asociada a la deserción mutua (-5). Dado que se desalienta el comportamiento de parasitismo, en contraste con el juego de la DP, la deserción mutua deja de ser la estrategia racional. Sin embargo, los esfuerzos de la Comisión por aumentar la competencia se vieron socavados por los incentivos al free-riding creados continuamente por las externalidades de los distintos procesos de privatización y liberalización que se están llevando a cabo en los estados miembros, donde el conflicto de intereses se ve agravado por el grado variable de propiedad pública en los sectores de servicios de los distintos estados. La generalización de un juego de la gallina de n jugadores, en el que el número de jugadores que se comprometen de antemano a desertar no supera el número máximo de individuos que pueden aprovecharse de la cooperación de los demás sin provocar la no provisión del bien público (Taylor, 1987), puede representar la explicación formal de la todavía falta de justificación del comportamiento cooperativo.

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Otros tres diseños institucionales – la asimetría de grupo, las tecnologías de procedimiento que regulan los juegos de cooperación con conflicto de intereses entre los Estados miembros y el dispositivo de compromiso de “atar las manos” – también pueden ayudar a explicar el proceso de integración de la UE.

Asimetría de grupo

Un primer aspecto del diseño institucional, que ha sido estudiado tanto por Olson (1965) como por Keohane (1984), es la asimetría de grupo como facilitadora de una cooperación exitosa. Las acciones colectivas pueden ser asimétricas en el sentido de que pueden estar dispuestas de forma que permitan que la política común ofrezca tanto ventajas públicas para todos los países como ventajas privadas para cada uno de los Estados miembros. Una interacción estratégica asimétrica fue aprovechada por los países que lanzaron un sistema de tipo de cambio fijo pero ajustable en Europa (el SME) para poner freno a la aceleración de la inflación. La interacción estratégica entre los países europeos -que consistía en la situación de empobrecimiento de las devaluaciones competitivas y que dio lugar al resultado subóptimo de la estanflación- se transformó para establecer la baja inflación como un bien público en Europa. Poco después de su creación en 1979, el acuerdo de cooperación del SME adoptó la apariencia de un acuerdo hegemónico, debido a la solución asimétrica dada al problema n – 1 (puesto que entre los n participantes se forman n – 1 paridades bilaterales, sólo se deja a un banco central libre para llevar a cabo su propia política monetaria, mientras que la autonomía de la política monetaria de los n – 1 bancos centrales restantes está limitada por el compromiso de defender el tipo de cambio). Se estableció un juego de garantía en una estructura de líder-seguidor en la que un compromiso de cooperación de Alemania – el país líder cuyo banco central pronto fue señalado como el que mejor se comportó para frenar la inflación – creó los beneficios netos positivos de los que los restantes países, los seguidores, obtuvieron sus incentivos para participar en la acción colectiva. Durante el periodo del SME, con bandas bilaterales ajustadas, el Bundesbank prácticamente dictó la oferta monetaria para toda la zona, mientras que los restantes bancos centrales se vieron obligados a fijar su tipo de cambio al marco alemán para aprovechar la reputación de Alemania como el país con mejores resultados en materia de baja inflación. Esta posición privilegiada dio a los sectores manufactureros alemanes una ventaja privada para beneficiarse de la depreciación real frente a los restantes países del SME.

Vinculación entre partidos

Las instituciones de la UE también pueden recurrir a un diseño institucional que explote la interacción entre juegos que representan diferentes áreas en las que se podría cooperar con ventaja. Un primer caso de vinculación tiene que ver con la necesidad de los Estados miembros más grandes de esquivar el problema del free-riding organizando la aplicación de las políticas comunes como un juego anidado con beneficios netos asimétricos alternativos. Los Estados miembros más grandes pudieron superar el conflicto de intereses haciendo que uno (o un subconjunto) de ellos fuera el que más contribuyera o aportara en un determinado juego, y otro (o un subconjunto) lo hiciera en otro. Una condición para establecer la vinculación entre los dos juegos es que la política común resulte mutuamente ventajosa por la suma de las matrices de pagos. Se puede demostrar que el caso de conexión entre dos juegos está vinculado al tipo de tecnología institucional admitida.

El Tratado de Niza ha modificado el Tratado de Ámsterdam, según el cual una cooperación reforzada podía ser detenida por el veto de algún otro país. Ahora, un subconjunto de al menos un tercio del total de los países miembros puede presentar un proyecto al Consejo, que se decidirá por mayoría cualificada. El proceso de integración de la UE podría verse debilitado por este cambio de procedimiento.

Revisor de Hechos: Witmann
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Recursos

Traducción de Estructura Institucional de la Unión Europea en Inglés

Estructura Institucional de la Unión Europea, en inglés, se traduce como: European Union Institutional Structure.

Véase También

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