Opinones Consultivas de la Corte Internacional de Justicia

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] Nota: para un estudio de las opiniones consultivas de un tribunal (CIDH), hay amplia información aquí. Para información acerca de las opiniones consultivas de tribunales internacionales (distintos del Tribunal Internacional de Justicia) y regionales, véase aquí.

Opinones Consultivas de la Corte Internacional de Justicia

Como corresponde al “principal órgano judicial de las Naciones Unidas”, el Estatuto de la CIJ forma parte de la Carta de la ONU (artículo 92). Los artículos 34 a 8 del Estatuto establecen que la CIJ tiene competencia contenciosa cuando los Estados acuerdan someterle una controversia. Pero, en el artículo 96 de la Carta de la ONU, y en los artículos 65-8 del Estatuto, se prevé que la CIJ emita Opiniones Consultivas. (El artículo 96 y el Estatuto nunca han sido enmendados.) Se han sometido a la CIJ unos 144 casos, de los cuales 24 eran solicitudes de Opiniones Consultivas.

La Asamblea General de las Naciones Unidas, o los órganos creados por ella,36 han realizado la mayoría de las solicitudes de Opiniones Consultivas. Otros órganos principales de la ONU han presentado tres solicitudes: dos del Consejo Económico y Social (ECOSOC)37 y una del Consejo de Seguridad. Los instrumentos constitutivos de los organismos especializados de la ONU les otorgan el derecho a solicitar una Opinión Consultiva a la Corte Internacional de Justicia. Respecto a estos organismos especializados, algunos autores consideran que
el nombre es engañoso. Las llamadas agencias especializadas de la ONU no forman parte de las Naciones Unidas. Por el contrario, se consideran sólo parte de la “familia de la ONU”, en el sentido de que generalmente han adoptado métodos de trabajo similares a los de las Naciones Unidas.Si, Pero: Pero cada organismo especializado tiene su propio instrumento constitutivo; la composición de cada uno difiere de la de las Naciones Unidas; y la financiación (o financiamiento) de cada uno es bastante independiente de la de las Naciones Unidas. De hecho, algunos de los organismos especializados de la ONU, como la UPU y la UIT, se remontan a la década de 1880. Hay 15 agencias especializadas de la ONU, si se cuenta el Grupo del Banco Mundial como una de ellas. Por otro lado, UNICEF y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en Nairobi, fueron creados por la Asamblea General de la ONU y forman parte de las Naciones Unidas.

Hasta ahora, este derecho se ha utilizado poco. La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental (OMI) (ahora Organización Marítima Internacional (OMI)) han solicitado una opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) cada una. La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha solicitado dos Opiniones Consultivas.

Así, la CIJ emitió una Opinión Consultiva a la UNESCO en 1956; a la OMI en 1960; a la OMS en 1980, pero rechazó su solicitud posterior. Véanse las Opiniones Consultivas de 23 de octubre de 1956 sobre las sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT en relación con las reclamaciones presentadas contra la UNESCO [1956] ICJ Rep 77; de 8 de junio de 1960 sobre la constitución del Comité de Seguridad Marítima de la IMCO [1960] ICJ Rep 150; 30 ILR 426; y de 20 de diciembre de 1980 sobre la interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto [1980] ICJ Rep 73; 62 ILR 450. La segunda Opinión Consultiva solicitada por la OMS, sobre la Legalidad de la Amenaza o el Uso por un Estado de Armas Nucleares en un Conflicto Armado, fue rechazada por la CIJ en 1996 porque la cuestión de la legalidad de dicha acción no se planteaba en el ámbito de las actividades de’ la OMS: véase la Opinión Consultiva de 8 de julio de 1966 [1996] CIJ Rep 66; 101 ILR 1.

Esta muestra de Opiniones Consultivas puede no ser tan significativa a efectos estadísticos, aunque se extiende a lo largo de casi 60 años. Muestra dos cosas: en primer lugar, que la CIJ, en ejercicio de su discreción, ha accedido hasta ahora a todas las solicitudes de Opiniones Consultivas, a menos que estén claramente fuera del ámbito de las actividades de la organización que plantea la cuestión, de modo que la CIJ no tenga jurisdicción (sólo una solicitud hasta ahora); y, en segundo lugar, que la CIJ ha ejercido hasta ahora su discreción para acceder a todas las solicitudes que estaban dentro de su jurisdicción.

De las 23 Opiniones Consultivas emitidas, 21 se referían a cuestiones que afectan al buen funcionamiento de la organización internacional, es decir, al mantenimiento de la casa. Es decir, una Opinión Consultiva para la CIJ que puede ayudar a la organización a realizar mejor su trabajo. Por otro lado, las Opiniones solicitadas a la Asamblea General de la ONU sobre la legalidad de la amenaza o el uso de armas nucleares, las consecuencias legales de la construcción de un muro en los territorios palestinos ocupados (así como la solicitud pendiente sobre Kosovo) eran (o son) sobre asuntos que eran (o son) políticamente controvertidos.

Por “políticamente controvertidos” se entiende que se trataba de problemas que sólo pueden resolverse (si es que se resuelven) mediante difíciles y largas negociaciones políticas, no mediante un dictamen consultivo. También se trataba de problemas de larga duración: como el uso de armas nucleares y el problema de Israel/Palestina. Ambos plantean cuestiones que van mucho más allá de los asuntos internos. Ante las críticas a su enfoque, la CIJ afirma que la función de sus Opiniones Consultivas es asesorar a los órganos de las Naciones Unidas y a las agencias especializadas de la ONU sobre cuál es el derecho con respecto a un problema concreto, y así ayudar al solicitante a tratar el problema en el futuro. No es tarea de una Opinión Consultiva de la CIJ resolver disputas. Hasta ahora, la CIJ sólo se ha negado una vez a emitir una Opinión Consultiva, y eso fue porque la CIJ carecía de jurisdicción. Por lo tanto, no se planteó ninguna cuestión de discrecionalidad.

El procedimiento consultivo está abierto a cinco órganos de las Naciones Unidas y a 15 organismos especializados de la ONU. Antes de acceder a una solicitud, la CIJ tiene que decidir si es competente y, en caso de serlo, si debe ejercer su discreción para emitir una Opinión Consultiva.

Procedimiento

Al recibir una solicitud de opinión consultiva, la CIJ elabora una lista de los Estados y organizaciones que pueden aportar información pertinente. A continuación, organiza un procedimiento escrito y oral. A diferencia de los procedimientos contenciosos, la cuestión de la competencia de la CIJ, y el ejercicio de su discreción, no se ha tratado (al menos hasta ahora) como una cuestión preliminar. La CIJ no celebra una fase preliminar (como suele hacerse en los procedimientos contenciosos) tras la cual la CIJ decidiría si es competente y, en caso afirmativo, si debería ejercer su discreción para emitir, o negarse a emitir, una Opinión Consultiva.Entre las Líneas En cambio, la CIJ celebra audiencias simultáneas de opiniones (principalmente de los Estados miembros de la ONU) sobre la conveniencia de emitir el dictamen y su contenido. (Este procedimiento puede ser a veces acertado cuando es necesario que la CIJ emita una Opinión Consultiva muy rápidamente, pero no necesariamente en otros casos.

Presumiblemente, los jueces discuten de manera informal si pueden acordar emitir una Opinión.Entre las Líneas En la mayoría de los casos, no hay una urgencia particular. Por lo tanto, la CIJ podría considerar si, en determinadas circunstancias, debe examinar las opiniones orales y escritas sobre si es competente (en caso de que haya alguna duda) y, si no hay ninguna duda, si debe ejercer su discreción para emitir (o no emitir) una Opinión. Sólo una vez que la CIJ haya dicho que emitirá una opinión, deberá escuchar las representaciones sobre el fondo. Esto puede hacer que el proceso sea más largo y complicado en algunos casos, ya que no siempre es fácil separar el debate sobre el ejercicio de la discreción del fondo, pero daría a la CIJ la posibilidad de considerar en una fase temprana de las formalidades si debe emitir una opinión. Separar la cuestión preliminar del fondo se hace todo el tiempo en los procedimientos contenciosos. No parece haber ninguna buena razón para que no se haga también en los procedimientos consultivos.

Jurisdicción

La CIJ debe decidir en primer lugar que es competente para emitir una Opinión Consultiva. Corresponde a la CIJ cerciorarse de que la solicitud proviene de un órgano de la ONU o de un organismo especializado de la ONU que es competente para emitirla. La Asamblea General de la ONU está claramente autorizada por el artículo 96 (1) de la Carta a solicitar una Opinión Consultiva.

La CIJ sólo se ha negado una vez a aceptar una solicitud alegando que no era competente.Entre las Líneas En la Opinión Consultiva solicitada por la OMS sobre la Legalidad del Uso de Armas Nucleares por un Estado en un Conflicto Armado, la CIJ consideró que no podía acceder a la solicitud. La CIJ comenzó observando que, a la vista del artículo 65(1) de su Estatuto, y del artículo 96(2) de la Carta, deben cumplirse tres condiciones para fundar la jurisdicción de la CIJ cuando un organismo especializado le presenta una solicitud de Opinión Consultiva: 1. Según la Carta, el organismo que solicita la Opinión debe estar debidamente autorizado para solicitarla a la CIJ. 2. La Opinión solicitada debe versar sobre una cuestión jurídica, y 3. 3. La cuestión debe surgir en el ámbito de las actividades del organismo solicitante.

En la solicitud de la OMS se cumplen las dos primeras condiciones. Sin embargo, en cuanto a la tercera condición, la CIJ consideró que, en virtud de su Constitución, la OMS estaba autorizada a ocuparse de los efectos sobre la salud del uso de las armas nucleares, o de cualquier otra actividad peligrosa, y a adoptar medidas preventivas destinadas a proteger la salud de las poblaciones en caso de que se empleen dichas armas o se realicen tales actividades. Sin embargo, la solicitud de dictamen no se refería a los efectos del uso de las armas nucleares sobre la salud, sino, en vista de sus efectos sanitarios y medioambientales, a la legalidad del uso de dichas armas. La CIJ señaló que, sean cuales sean esos efectos, la competencia de la OMS para tratarlos no depende de la legalidad de los actos que los causaron. La CIJ señaló además que, a diferencia de los Estados, las organizaciones internacionales no poseen una competencia general, sino que se rigen por el “principio de especialidad”. Es decir, están investidas por los Estados que las crearon de competencias cuyos límites están en función de los intereses comunes cuya promoción les confían esos Estados. La OMS es una organización internacional de un tipo particular -un “organismo especializado”- que forma parte de un sistema destinado a organizar la cooperación internacional de manera coherente, poniendo en relación a las Naciones Unidas, investidas de poderes de alcance general, con diversas organizaciones autónomas y complementarias (es decir, los organismos especializados) que están investidas de poderes sectoriales.

Por lo tanto, la CIJ concluyó que las responsabilidades de la OMS se limitan necesariamente al ámbito de la salud pública y no pueden invadir las responsabilidades de otras partes del sistema de la ONU. No cabe duda de que las cuestiones relativas al uso de la fuerza, la regulación de los armamentos y el desarme son competencia de las Naciones Unidas y, por tanto, quedan fuera de las de los organismos especializados. Por lo tanto, la solicitud de opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) de la OMS no se refería a una cuestión que se planteara “en el ámbito de [las] actividades” de esa Organización; y este razonamiento no se aplicaba a ninguna otra solicitud de opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) que se hubiera presentado anteriormente.

Discrecionalidad

A diferencia de las sentencias dictadas en procedimientos contenciosos, las Opiniones Consultivas de la CIJ no son jurídicamente vinculantes. Sin embargo, la autoridad de la CIJ, como órgano judicial principal de las Naciones Unidas, está ligada a ellas. Desde 1946, la CIJ ha emitido 24 Opiniones Consultivas, relativas, entre otras cosas, a las condiciones de admisión de un Estado como miembro de las Naciones Unidas; a la reparación de los daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas; al estatuto internacional del África Sudoccidental (Namibia); a determinados gastos de las Naciones Unidas; a determinadas sentencias dictadas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas; al Sáhara Occidental; a la aplicabilidad de la obligación de arbitraje en virtud del artículo 21 del Acuerdo relativo a la Sede de las Naciones Unidas; y a cuestiones relativas a los privilegios e inmunidades de los relatores de derechos humanos. Estas cuestiones pueden describirse adecuadamente como “tareas domésticas”, en el sentido de que un dictamen consultivo de la CIJ puede ayudar a las Naciones Unidas a realizar mejor su trabajo. Por otra parte, la legalidad de la amenaza o el uso de armas nucleares, las consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en los territorios palestinos ocupados y la petición pendiente sobre Kosovo son cuestiones decididamente controvertidas desde el punto de vista político.

La cuestión que se va a tratar ahora es si la CIJ debe ejercer su discreción para no acceder a una solicitud de Opinión Consultiva que se refiera a un tema no relacionado con el mantenimiento de la paz, como la solicitud de la Asamblea General de la ONU sobre el problema de Kosovo.

Para los fines actuales, la disposición importante es el artículo 65(1) del Estatuto de la CIJ.Entre las Líneas En él se establece que la CIJ “podrá emitir una opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) sobre cualquier cuestión jurídica” (énfasis añadido). Esto contiene dos condiciones.Entre las Líneas En primer lugar, que la solicitud se refiera a una cuestión jurídica; y, en segundo lugar, que la CIJ tenga la facultad discrecional (“podrá”) de emitir una Opinión Consultiva. Todas las solicitudes de Opiniones Consultivas de la CIJ han sido sobre problemas que tienen algún aspecto jurídico. De hecho, casi todas las cuestiones que se presentan ante cualquier tribunal, ya sea nacional o internacional, tienen algún aspecto jurídico; pero la mayoría no son políticamente controvertidas.

En su Opinión Consultiva de 1950 sobre la interpretación de los Tratados de Paz con Bulgaria, Hungría y Rumanía (Tratados de Paz), la CIJ rechazó dos objeciones hechas por los tres Estados a su competencia.Entre las Líneas En primer lugar, la CIJ rechazó la alegación de que la solicitud de una Opinión Consultiva era ultra vires de la Asamblea General porque, al tratar la cuestión de la observancia de los derechos humanos y las libertades fundamentales en los tres Estados, la Asamblea General estaba “interfiriendo” o “interviniendo” en asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados. Este argumento contra el ejercicio por parte de la CIJ de su función consultiva se basaba en la supuesta incompetencia de la propia Asamblea General, tal y como se deduce del artículo 2(7) de la Carta. La CIJ señaló que no era necesario el consentimiento de los Estados solicitantes, ya que la CIJ no se ocuparía de un caso contencioso, y una Opinión Consultiva no tenía fuerza jurídica vinculante. Además, el objeto de la solicitud era limitado. Se dirigía únicamente a obtener de la CIJ aclaraciones de carácter jurídico sobre la aplicabilidad del procedimiento de solución de controversias por las Comisiones previsto en los Tratados de Paz. La interpretación de los términos de un tratado a estos efectos no podía considerarse una cuestión esencialmente de la jurisdicción interna de un Estado. Se trata de una cuestión de derecho internacional que, por su propia naturaleza, es competencia de la CIJ. Al examinar una solicitud de opinión consultiva, la CIJ debe además cerciorarse de que la solicitud se refiere efectivamente a una “cuestión jurídica” en el sentido de su Estatuto (anexo a la Carta) y de la propia Carta de las Naciones Unidas. Más adelante, la CIJ indicó que las cuestiones “formuladas en términos de derecho y que plantean problemas de derecho internacional … son, por su propia naturaleza, susceptibles de una respuesta basada en el derecho … [y] parecen … ser cuestiones de carácter jurídico”.

En segundo lugar, en Tratados de Paz, la CIJ afirmó que los Estados no pueden impedir una Opinión Consultiva que las Naciones Unidas consideren conveniente para obtener información sobre lo que deben hacer. La CIJ añadió que una Opinión Consultiva representa la “participación de la CIJ en las actividades de la Organización, y, en principio, no debe ser rechazada” (énfasis añadido). La CIJ distinguió el hecho de acceder a una solicitud de Opinión Consultiva de la negativa de su predecesora, la Corte Permanente de Justicia Internacional (CPJI), a emitir una Opinión Consultiva en Carelia Oriental. El litigio examinado por la CIJ era profundamente diferente, ya que se refería a la preocupación de la Asamblea General por el procedimiento de solución de los litigios en el marco de los Tratados de Paz, y no afectaba en absoluto al fondo de dichos litigios. Su solución se encomendó exclusivamente a las Comisiones previstas en los Tratados de Paz.Entre las Líneas En consecuencia, corresponde a las Comisiones decidir sobre las objeciones que puedan plantearse a su jurisdicción respecto a cualquiera de los litigios. Un dictamen consultivo no prejuzgaría en modo alguno las decisiones de las Comisiones que pudieran adoptarse sobre dichas objeciones. De ello se desprende que la posición jurídica de las partes en estos litigios no puede verse comprometida en modo alguno por las respuestas que la CIJ dé a las cuestiones que se le plantean.

Se llega ahora al punto principal de este artículo. Como dijo la jueza Higgins en su voto particular en Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado (en adelante Muro)

La cuestión de la discreción y la propiedad es mucho más difícil. Aunque en última instancia he votado a favor de la decisión de emitir el dictamen, creo que las cosas no son tan sencillas como sugiere el Tribunal.

Armas nucleares

En sus comentarios sobre la solicitud de la Asamblea General de la ONU de una Opinión Consultiva sobre la Legalidad de la Amenaza o el Uso de las Armas Nucleares en los Conflictos Armados (en adelante, Armas Nucleares), algunos Estados afirmaron que la CIJ debería rechazar la solicitud argumentando que la Asamblea General, o el Consejo de Seguridad, no tienen derecho a solicitar Opiniones sobre asuntos totalmente ajenos a su trabajo. Esto fue fácilmente rechazado por la CIJ que señaló, entre otras cosas, que el artículo 11 de la Carta otorgaba específicamente a la Asamblea General una competencia para “considerar los principios generales . . en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, incluidos los principios que rigen el desarme y la regulación de los armamentos”. La cuestión planteada a la CIJ era relevante para muchos aspectos de las actividades y preocupaciones de la Asamblea General, incluidos los relacionados con la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, el proceso de desarme y el desarrollo progresivo del derecho internacional. La Asamblea General se interesa desde hace tiempo por estas cuestiones y por su relación con las armas nucleares.

La CIJ también señaló que el artículo 96(1) de la Carta no puede interpretarse como una limitación de la capacidad de la Asamblea General para solicitar un dictamen sólo en aquellas circunstancias en las que puede tomar decisiones jurídicamente vinculantes. El hecho de que las actividades de la Asamblea en el ámbito del desarme la hayan llevado únicamente a la formulación de recomendaciones, no influye en la cuestión de si tenía competencia para presentar la solicitud a la CIJ.

La CIJ continuó diciendo que el hecho de que la cuestión tuviera también aspectos políticos, como ocurre, en la naturaleza de las cosas, con tantas cuestiones que se plantean en la vida internacional, no basta para privarla de su carácter de “cuestión jurídica” y, por tanto, para privar a la CIJ de una competencia que le confiere expresamente su Estatuto.

Independientemente de sus aspectos políticos, el TIJ dijo que no podía negarse a admitir el carácter jurídico de una cuestión que le invita a desempeñar una tarea esencialmente judicial, a saber, la evaluación de la legalidad del posible comportamiento de los Estados con respecto a las obligaciones que les impone el derecho internacional. (Condiciones de admisión de un Estado como miembro de las Naciones Unidas (artículo 4 de la Carta), Opinión Consultiva [1948] ICJ Rep 57; 15 AD 333; Competencia de la Asamblea General para la admisión de un Estado en las Naciones Unidas, Opinión Consultiva [1950] ICJ Rep 4; 17 ILR 326; Ciertos gastos de las Naciones Unidas (artículo 17, párrafo 2, de la Carta), Opinión Consultiva [1962] ICJ Rep 155; 34 ILR 281.)

La CIJ se refirió también al dictamen que emitió en 1980 sobre la interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto, disponiendo y señalando que, de hecho, en situaciones en las que las consideraciones políticas son prominentes, puede ser especialmente necesario que una organización internacional obtenga una opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) de la Corte sobre los principios jurídicos aplicables con respecto a la cuestión que se debate.

La CIJ también argumentó que el artículo 65(1) del Estatuto es más que una disposición habilitante. Como la CIJ había subrayado en repetidas ocasiones, el Estatuto le dejaba libertad para decidir si debía emitir la Opinión Consultiva que se le había solicitado, una vez que hubiera establecido su competencia en la materia.Entre las Líneas En este contexto, la CIJ había señalado anteriormente

La opinión de la Corte no se da a los Estados, sino al órgano que tiene derecho a solicitarla; la respuesta de la Corte, que es en sí misma un “órgano de las Naciones Unidas”, representa su participación en las actividades de la Organización y, en principio, no debe ser rechazada. Véase, Interpretación de los Tratados de Paz con Bulgaria, Hungría y Rumanía, Primera Fase, Opinión Consultiva (véase n 48, arriba). Véase también Reservas a la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, Opinión Consultiva [1951] ICJ Rep 19; Sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre las quejas presentadas contra la UNESCO Opinión Consultiva [1956] ICJ Rep 86; Certain Expenses of the United Nations (Article 17(2), of the Charter), Advisory Opinion [1962] ICJ Rep 155; and Applicability of Article VI, Section 22, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, Advisory Opinion [1989] ICJ Rep 189.

La CIJ dijo que había sido constantemente consciente de sus responsabilidades como ‘órgano judicial principal de las Naciones Unidas’ (Carta, artículo 92). Por lo tanto, al examinar cada solicitud, era consciente de que, en principio, no debía negarse a emitir una Opinión Consultiva. De acuerdo con la jurisprudencia constante de la CIJ, sólo las “razones imperiosas” podrían llevarla a tal denegación. Véase, Sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre reclamaciones presentadas contra la UNESCO, Opinión Consultiva [1956] ICJ Rep 77, 86. Véase también Certain Expenses of the United Nations (Article 17(2), of the Charter), Advisory Opinion [1962] ICJ Rep 155; Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion [1971] ICJ Rep 27; Application for Review of Judgment No. 158 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, Opinión Consultiva [1973] ICJ Rep 183; Sahara Occidental, Opinión Consultiva [1975] ICJ Rep 21; y Aplicabilidad del Artículo VI, Sección 22, de la Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas, Opinión Consultiva [1989] ICJ Rep 191.

Argumento

Sólo en una ocasión (Carelia Oriental), la Corte Permanente de Justicia Internacional consideró que, teniendo en cuenta las circunstancias muy particulares, no podía responder a una cuestión que se le planteaba.56 Siempre que sea competente, la CIJ no se ha negado todavía a emitir una Opinión Consultiva.

La mayoría de las razones aducidas en Armas Nucleares, para tratar de persuadir a la CIJ de que debía negarse a emitir la Opinión Consultiva solicitada por la Asamblea General, se resumieron en la siguiente declaración realizada por los Estados Unidos en sus opiniones escritas:

La cuestión presentada es vaga y abstracta, y aborda cuestiones complejas que son objeto de examen entre los Estados interesados y en el seno de otros órganos de las Naciones Unidas que tienen un mandato expreso para abordar estas cuestiones. Una opinión de la CIJ sobre la cuestión presentada no proporcionaría ninguna ayuda práctica a la Asamblea General en el desempeño de sus funciones en virtud de la Carta. Una opinión de este tipo tiene el potencial de socavar los progresos ya realizados o en curso sobre este delicado tema y, por lo tanto, es contraria a los intereses de la Organización de las Naciones Unidas.57

La CIJ dijo que la declaración sostenía que la cuestión planteada a la CIJ era vaga y abstracta, lo que significaba que no existía una disputa específica sobre el objeto de la cuestión. La CIJ consideró necesario distinguir entre los requisitos que rigen el procedimiento contencioso y los aplicables a las Opiniones Consultivas. El objetivo de la función consultiva no es resolver -al menos directamente- los litigios entre Estados, sino ofrecer asesoramiento jurídico a los órganos e instituciones que solicitan la Opinión.58 El hecho de que la cuestión planteada a la CIJ no se refiera a un litigio concreto no debería, en consecuencia, llevar a la CIJ a negarse a emitir la Opinión Consultiva solicitada.

Además, la posición de la CIJ era clara al afirmar que no debía tratar una cuestión formulada en términos abstractos era “una mera afirmación carente de toda justificación”, y que “la Corte puede emitir una Opinión Consultiva sobre cualquier cuestión jurídica, abstracta o no”. (Condiciones de admisión de un Estado como miembro de las Naciones Unidas (art. 4 de la Carta), Opinión Consultiva [1948] ICJ Rep 51, 61. Véase también el efecto de las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, Opinión Consultiva [1954] ICJ Rep 51; y Consecuencias jurídicas para los Estados de la presencia continuada de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental) a pesar de la Resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, Opinión Consultiva [1971] ICJ Rep 27, párrafo 40.)

Esta era una afirmación muy amplia.

La CIJ añadió que algunos Estados habían expresado, sin embargo, el temor de que el carácter abstracto de la cuestión pudiera llevar a la CIJ a hacer declaraciones hipotéticas o especulativas fuera del ámbito de su función judicial. Sin embargo, la CIJ no consideró que, al emitir una Opinión Consultiva sobre la legalidad de la amenaza o el uso de las armas nucleares, tuviera que redactar necesariamente “escenarios”, estudiar diversos tipos de armas nucleares y evaluar información tecnológica, estratégica y científica muy compleja y políticamente controvertida. La CIJ simplemente tendría que abordar las cuestiones planteadas en todos sus aspectos aplicando las normas jurídicas pertinentes. Como la CIJ iba a comprobar, esto no era nada fácil.

Igualmente, la CIJ dijo que una vez que la Asamblea General había solicitado una Opinión Consultiva sobre una cuestión jurídica, la CIJ, al determinar si existen razones de peso para negarse a emitir dicha Opinión, no tendría en cuenta los orígenes o la historia política de la solicitud, ni la distribución de los votos con respecto a la resolución adoptada.60

La CIJ también comentó la opinión de algunos Estados de que una Opinión Consultiva sobre la legalidad de la amenaza o el uso de armas nucleares podría afectar negativamente a las negociaciones de desarme y, por tanto, sería contraria al interés de las Naciones Unidas. La CIJ dijo que era consciente de que, independientemente de cuáles fueran sus conclusiones en cualquier Dictamen, éstas tendrían relevancia para el debate continuo sobre el asunto en la Asamblea General y presentarían un elemento adicional en las negociaciones sobre la materia. Más allá de eso, el efecto de la Opinión sería una cuestión de apreciación. La CIJ había escuchado posturas contrarias y no hay criterios evidentes por los que pudiera preferir una valoración a otra. Siendo así, la CIJ no podía considerar este factor como una razón de peso para declinar el ejercicio de su discreción y emitir el Dictamen.

Por último, algunos Estados afirmaron que al responder a la pregunta planteada sobre la legalidad de la amenaza o el uso de las armas nucleares, la CIJ iría más allá de su función judicial y asumiría una capacidad de legislar. La CIJ respondió que estaba claro que no podía legislar. Más bien, su tarea consistía en ejercer su función judicial normal de determinar la existencia o no de principios y normas jurídicas aplicables a la amenaza o al uso de armas nucleares. El argumento de que dar una respuesta a la cuestión planteada exigiría a la CIJ legislar se basa en la suposición de que el actual corpus juris carece de normas relevantes en esta materia. La CIJ no puede acceder a este argumento; la CIJ declara el derecho existente y no legisla. Esto es así aunque, al enunciar y aplicar el derecho, la CIJ tenga que precisar necesariamente su alcance y, a veces, señalar su tendencia general.

La CIJ concluyó que estaba facultada para emitir una Opinión Consultiva sobre la cuestión planteada por la Asamblea General, y que no existían “razones de peso” que llevaran a la CIJ a ejercer su discreción para no hacerlo. El hecho de que los jueces estuvieran divididos en cuanto a si se debía emitir la opinión (y que sólo se diera gracias al voto de calidad del Presidente) apunta al hecho de que una solicitud de opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) sobre un tema políticamente controvertido puede no ser tan fácil como se ha sugerido.

Reflexiones

La opinión de la CIJ se ha expuesto con cierto detalle. Describe el enfoque de la CIJ ante cualquier sugerencia de que ejerza su discreción para rechazar una solicitud de Opinión Consultiva. La CIJ da sus razones sólo después de haber escuchado las opiniones de los Estados y de las organizaciones internacionales, tanto en lo que respecta a si se debe acceder a la solicitud, o rechazarla, como al fondo. Como se ha sugerido, la CIJ podría, al menos en los casos políticamente controvertidos, dividir el proceso por el que busca las opiniones de los Estados en dos mitades separadas; sólo buscando las opiniones de los Estados sobre el fondo de la Opinión Consultiva solicitada cuando la CIJ haya decidido emitir una.80

Las Opiniones Consultivas sobre Armas Nucleares y el Muro muestran bien que cualquier tribunal debe tener cuidado al acceder a una solicitud de Opinión Consultiva. Dado que en muchos casos puede tratarse de un punto que puede surgir posteriormente en un procedimiento contencioso ante él o ante otro tribunal, debe ser muy prudente al acceder a cualquier solicitud.

Pero, la verdadera dificultad radica en la segunda condición del artículo 65(1) del Estatuto de la CIJ: el ejercicio de la facultad de emitir una Opinión Consultiva. La CIJ ha confirmado que tiene dicha discreción. El ejercicio positivo de la discreción se expresa mejor en la Opinión Consultiva en el Muro, en la que la petición era sobre la pregunta:

¿Cuáles son las consecuencias jurídicas que se derivan de la construcción del Muro que está construyendo Israel, la Potencia ocupante, en el Territorio Palestino Ocupado, incluida Jerusalén Oriental y sus alrededores, tal como se describe en el informe del Secretario General, teniendo en cuenta las normas y los principios del derecho internacional, incluido el Cuarto Convenio de Ginebra de 1949, y las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad y la Asamblea General?81

Como se dijo en el párrafo 13 de esa Opinión Consultiva, cuando se le presenta una solicitud de Opinión, la Corte debe considerar si tiene jurisdicción y, en caso afirmativo, si “hay alguna razón por la que deba declinar el ejercicio de dicha jurisdicción”.82 El problema es que cuando la CIJ tiene jurisdicción (que suele ser el caso) parece muy reacia a negarse a emitir una Opinión Consultiva incluso cuando el tema es políticamente controvertido.

En esencia, el principal argumento de la CIJ ha sido que existían buenos precedentes para acceder a la solicitud; la cuestión planteaba asuntos de derecho internacional y, por tanto, era de carácter jurídico; y el hecho de que los problemas fueran muy complejos y plantearan cuestiones delicadas de carácter jurídico no era una razón para responder negativamente.Entre las Líneas En el pasado, está claro que el hecho de que las cuestiones jurídicas tuvieran aspectos políticos no privaba a la CIJ de jurisdicción para emitir una Opinión Consultiva. Nadie discute que la CIJ tenía competencia para emitir una Opinión Consultiva tanto en Armas Nucleares como en el Muro, sólo que debería haber ejercido su discreción y haber rechazado ambas solicitudes de Opinión.

Incluso cuando se solicita una opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) sobre un asunto políticamente controvertido, parece que la CIJ, en ejercicio de su discreción, es reacia a emitirla. Al hacerlo, la CIJ, basándose en muchas otras Opiniones Consultivas, dice que no hay “razón de peso para que haga uso de su poder discrecional para no emitir” una Opinión.

El argumento de que el carácter de una cuestión es “político” ha sido desestimado por la CIJ sobre la base de que la mayoría de las cuestiones políticas también tienen aspectos jurídicos, y el asesoramiento sobre ellos puede ayudar a la Asamblea General de la ONU en su consideración posterior de la cuestión. Por lo tanto, es relevante para el ejercicio de la discreción al considerar el proceso que conduce a la solicitud de una Opinión Consultiva.

Hasta ahora, la CIJ ha emitido la mayoría de las Opiniones Consultivas sobre asuntos “internos”. Nadie criticaría a la CIJ por emitir esas Opiniones. Pueden ayudar a las Naciones Unidas o a las agencias especializadas en su trabajo. Hasta ahora, la CIJ sólo ha emitido dos dictámenes sobre asuntos que nunca podrían calificarse de meramente “internos”: Las armas nucleares en 1996 y el muro en 2004. Las razones que dio la CIJ para ejercer su discreción a favor de emitir dichos dictámenes fueron similares. Si la CIJ sigue en la misma línea, es difícil que llegue a ejercer su discreción para negarse a emitir un dictamen, incluso cuando el asunto sea políticamente controvertido. Por lo tanto, cabe preguntarse legítimamente por qué se le concedió a la CIJ la discrecionalidad.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

En la actualidad, puede parecer que, en realidad, esa discreción la está ejerciendo la Asamblea General de la ONU. La CIJ debería estar preocupada por el hecho de que su posición como órgano judicial independiente pueda ser cuestionada. Aunque la CIJ es un órgano principal de las Naciones Unidas, ha enfatizado su papel judicial independiente al tener su sede en La Haya, lejos de Nueva York. Las Naciones Unidas han tenido, y siguen teniendo, muchos problemas. Sería lamentable que la CIJ fuera percibida como un órgano principal más de las Naciones Unidas.

Sólo hace relativamente poco tiempo que la Asamblea General de la ONU ha solicitado, y la CIJ ha emitido, Opiniones Consultivas sobre asuntos que eran claramente controvertidos desde el punto de vista político. Se trata de problemas de larga duración que no se resolverán con ninguna Opinión Consultiva (por muy útil que sea), sino sólo con largas negociaciones políticas entre los Estados y, a veces, con otros. Como tal, la CIJ debería considerar seriamente en el futuro el uso de su clara discreción para rechazar tales solicitudes. Por supuesto, hay que tener en cuenta las Opiniones Consultivas solicitadas por la Asamblea General de la ONU sobre las Armas Nucleares, así como sobre el Muro, y la solicitud pendiente de 2008 de la Asamblea General de la ONU de una Opinión Consultiva sobre Kosovo.Entre las Líneas En este último caso, las audiencias públicas de las opiniones de los Estados se celebraron a partir del 1 de diciembre de 2009.

En el caso de las armas nucleares, la CIJ (en aquella ocasión con sólo 14 jueces) tuvo la famosa división de 7 a 7 y la Opinión Consultiva sólo se emitió (aunque en términos cautelosos) a favor del uso de armas nucleares en defensa propia por el voto de calidad del Presidente. Cada uno de los problemas a los que se enfrentan las Naciones Unidas (incluida la petición pendiente sobre Kosovo) tenía (y tiene) aspectos jurídicos. Las tres últimas solicitudes eran (o son) sobre problemas que, a diferencia de otras solicitudes de Opiniones Consultivas de la CIJ, sobre asuntos que nunca serán resueltos (o incluso ayudados materialmente) por una Opinión Consultiva sobre sus diversos aspectos legales. Por el contrario, dichas Opiniones Consultivas pueden, de hecho, agravar el problema al dar la impresión de que se ha dicho la última palabra sobre los aspectos jurídicos. Esto es especialmente cierto para los estudiantes (incluso de derecho) y los miembros de las ONG, que a menudo no distinguen entre una sentencia y una opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) de la CIJ. Para ellos, la distinción suele ser irrelevante: los jueces de la CIJ han dicho cuál es el derecho. Esto es peligroso, sobre todo cuando los jueces de la CIJ declaran una norma importante del derecho internacional de forma bastante errónea.

Esto sucedió, más recientemente, en el caso del Muro.Entre las Líneas En los párrafos 138-42, la CIJ desestimó en menos de una página el argumento de que el muro era legal porque era para proteger a los ciudadanos de Israel de los ataques terroristas. La CIJ se basó en la redacción del artículo 51 de la Carta de la ONU, que salvaba el derecho de legítima defensa, y refleja la norma del derecho internacional consuetudinario. Pero, al decir que el argumento de la autodefensa no estaba disponible para Israel porque el artículo 51 decía que la autodefensa sólo está disponible si un Estado es atacado por otro Estado, es contrario a la redacción expresa del artículo 51. El artículo no menciona que la legítima defensa pueda ser utilizada por un Estado sólo contra un ataque de otro Estado. De hecho, la norma surgió del incidente de Caroline, que implicaba la respuesta de un Estado a actos de particulares. La declaración de la CIJ también era contraria a una resolución anterior del Consejo de Seguridad de la ONU, que en 2001 había reconocido que un Estado podía utilizar la fuerza en legítima defensa en respuesta a ataques contra sus ciudadanos por parte de agentes no estatales (véase la Resolución 1368 (2001) tras los atentados del 11-S).

Dada la importancia del problema que la Opinión Consultiva sobre el Muro pretendía abordar, esta afirmación claramente errónea del derecho internacional resultó de lo más sorprendente, dada la eminencia de los jueces. (Véanse también las opiniones separadas de los jueces Higgins (párrafos 33-5) y Kooijmans (párrafo 35) y la declaración del juez Buergenthal (párrafos 5-6). Algunos autores han intentado explicar el enfoque de la CIJ sobre la autodefensa: véase, por ejemplo, MN Shaw, International Law (6ª ed. CUP, Cambridge 2008) 1135, y C Gray, International Law and the Use of Force (3ª ed. OUP, Oxford 2008) 135-6.)

Hay otra razón por la que la CIJ debería desconfiar de una solicitud de Opinión Consultiva en un caso políticamente controvertido, especialmente de la Asamblea General de la ONU.Entre las Líneas En el pasado, la mayoría de las solicitudes de la Asamblea General han sido necesarias para el buen funcionamiento de las Naciones Unidas (denominadas en este artículo, Opiniones de “mantenimiento de la casa”). Por ejemplo, las Opiniones Consultivas sobre Admisiones (1948) y (1950), Reparaciones (1949), Interpretación de los Tratados de Paz (1950 en dos ocasiones), África Sudoccidental/Namibia (1950), (1955), (1956), (1971), Reservas (1951), Tribunal Administrativo de la ONU (1954), (1973), (1982) y (1987), Gastos (1952), Sáhara Occidental (1975), Obligación de Arbitraje (Caso OLP) (1988), Privilegios e Inmunidades de la ONU, Mazilu (1989) y Cumaraswamy (1999).

Pero, desde 1996 hasta la actualidad, las tres solicitudes de Opinión Consultiva de la Asamblea General han sido sobre asuntos políticamente controvertidos: las Armas Nucleares, el caso del Muro y, ahora pendiente, Kosovo.

Siendo el “principal órgano judicial de las Naciones Unidas”, es correcto que la CIJ ayude a las Naciones Unidas en su trabajo, siempre que la ayuda sea útil y correcta. Sin embargo, algunos de los jueces de la CIJ no parecen ser conscientes de cómo se realizan las solicitudes de Opiniones Consultivas por parte de la Asamblea General de la ONU, en particular sobre asuntos políticamente controvertidos, y, lo que es más importante, por qué se realizan. De hecho, la CIJ menciona en la Opinión Consultiva sobre el Muro que no tiene en cuenta la votación en la Asamblea General sobre una resolución en la que se solicita la Opinión Consultiva. Esta actitud de “no intervención” es difícil de entender; nadie querría que la CIJ se utilizara con fines políticos.

En la actualidad, no es difícil que un asunto políticamente controvertido obtenga el número necesario de votos afirmativos en la Asamblea General para solicitar una Opinión Consultiva. Una solicitud de este tipo no se considera una cuestión importante (Véase el artículo 18 de la Carta y los artículos 82, 83 y 85 del Reglamento de la Asamblea General; de acuerdo con el artículo 85, una decisión sobre lo que es una cuestión importante adicional sólo necesita una mayoría simple de votos en la Asamblea General), por lo que sólo se necesita una mayoría simple de los votos de la Asamblea General.

Cuando se trata de este tipo de cuestiones, se abandona la búsqueda del consenso, tan importante para la eficacia de los tratados multilaterales (no sólo para los tratados negociados bajo los auspicios de la ONU). Por ejemplo, en 1994 la solicitud de una Opinión Consultiva sobre Armas Nucleares fue acordada por la Asamblea General en la Resolución 49/75 K por 127 votos con 30 en contra y 23 abstenciones. Pero, la votación en 2003 para una Opinión sobre el Muro fue de 90 votos a favor con 8 en contra y nada menos que 74 abstenciones. Y, en el caso pendiente de Kosovo, la resolución solicitando una Opinión Consultiva de la CIJ fue hecha por 77 Estados con 6 objeciones y, una vez más, 74 abstenciones. Así pues, sólo con estas votaciones debería haber quedado claro que el apoyo a las dos últimas solicitudes no fue en absoluto abrumador. Esto ilustra la naturaleza políticamente controvertida de las dos últimas solicitudes, que la CIJ dice ignorar.

Es cierto que la CIJ debe ignorar el tamaño y el estatus de los miembros de la Asamblea General de la ONU; ya sean pequeños o grandes, en desarrollo o desarrollados, orientales u occidentales. Pero, la CIJ debería tener en cuenta que hubo numerosas abstenciones en las solicitudes de Opinión Consultiva sobre el Muro, y la solicitud pendiente sobre Kosovo. Y que sólo fue posible emitir el dictamen consultivo sobre las armas nucleares gracias al voto de calidad del Presidente.

La CIJ tiene una tarea poco envidiable si accede a la última solicitud. A pesar de su cuidadosa redacción, la petición es en realidad para que se asesore sobre si Kosovo es un Estado. Hasta ahora, Kosovo ha sido reconocido como Estado sólo por una minoría de los Estados que son miembros de las Naciones Unidas, unos 60 de 192. Después de escuchar las numerosas declaraciones sobre la petición que se hará a la CIJ, lo más prudente para los jueces puede ser esbozar las dos conocidas teorías de reconocimiento de Estado (véase también, en derecho anglosajón, recognition of states, en inglés)s (véase también, en derecho anglosajón, recognition of states, en inglés) (declarativa y constitutiva), pero no elegir una sobre la otra ni siquiera insinuar que la CIJ prefiere una de ellas. La CIJ debería dejar que los Estados que no han reconocido a Kosovo decidan si lo hacen. Sería valiente (algunos incluso dirían que temerario) que la CIJ se decantara por uno u otro lado en lo que debe ser una de las cuestiones más controvertidas del derecho internacional público. La cuestión de cuál de las dos teorías enfrentadas es la correcta debería dejarse en manos de quienes tienen que tomar la decisión: Los Estados.

No hay que descartar la disposición de algunos jueces de la CIJ a acceder a una solicitud de Opinión Consultiva sobre un asunto políticamente controvertido. Sólo se necesita una mayoría simple de los miembros de la CIJ para acceder a una solicitud. Gran parte del trabajo de la CIJ es detallado y relativamente monótono, por ejemplo, las disputas de delimitación. Aunque son muy importantes para los Estados implicados, y pueden hacer perder mucho a una de las partes, requieren largas horas de trabajo minucioso, por no decir tedioso. Un juez de la CIJ no puede elegir qué hacer y qué no hacer: no es como cuando uno es invitado a ser miembro de un tribunal arbitral internacional. Como juez de la CIJ, uno tiene que ocuparse una vez de cada caso, a menos que tenga que recusarse.Entre las Líneas En cambio, con una Opinión Consultiva es probable que haya más margen para que un juez dé su opinión sobre asuntos como la legalidad de la amenaza o el uso de armas nucleares; sobre la legalidad del muro que se está construyendo alrededor del territorio palestino ocupado; o sobre si Kosovo es un Estado. Un dictamen consultivo permite dar e influir en las opiniones sobre estos temas, con la seguridad de que el dictamen no es jurídicamente vinculante y es poco probable que sea decisivo. Además, dado que una Opinión Consultiva emitida ante la Asamblea General de la ONU no es jurídicamente vinculante, cualquier decisión que adopte posteriormente la Asamblea no será la de la CIJ.

Datos verificados por: Thompson

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Interpretaciones y Opiniones Consultivas del Tribunal

Recursos

Véase También

Sentencia declarativa: dictamen vinculante que asigna derechos, deberes y obligaciones dentro de un caso o controversia específica.
Procedimiento Civil

Bibliografía

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