La Participación de China en la Gestión de las Instituciones Internacionales de Promoción de la Salud

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] Nota: véase asimismo, más generalmente, la Participación de China en la Gestión de la Salud Mundial.

La Participación de China en la Gestión de las Instituciones Internacionales de Promoción de la Salud

La ambigua relación entre la República Popular China y la sociedad internacional se reproduce en el ámbito de la gobernanza de la salud mundial. Por una parte, el Gobierno de China reconoce el valor de participar en las instituciones de la gobernanza sanitaria mundial (o global) y ha adoptado medidas para demostrar su voluntad de adoptar algunas de las normas, valores y expectativas que existen en la arquitectura de la gobernanza sanitaria mundial (o global) dentro de la sociedad internacional. Por otra parte, su priorización de la soberanía y el nacionalismo de los Estados ha desalentado una colaboración más activa con esas mismas instituciones. Dadas las realidades de la lucha contra las preocupaciones sanitarias transnacionales y la historia de los brotes de enfermedades infecciosas en los últimos años, incumbe tanto a China como a la sociedad internacional encontrar la manera de abrazarse para fortalecer la gobernanza sanitaria mundial.

Los analistas de la gobernanza sanitaria mundial (o global) suelen lamentar la renuencia de China a asumir un liderazgo y una función financiera más fuertes en el sistema internacional. Yoon sostiene que China tiende a responder a los brotes de enfermedades infecciosas con políticas que hacen hincapié en la protección nacional por encima de la cooperación internacional. El Gobierno considera que los brotes de enfermedades debilitan el poder nacional y construye el poder nacional como un juego de suma cero. Como tal, compartir información sobre los brotes de enfermedades con la sociedad internacional daría a otros estados las herramientas y la información necesarias para aprovechar la situación de China y usurpar su poder (Yoon 2008: 93). Stevenson y Cooper observan que “aunque China aspira a ser un líder mundial, sigue trabajando para limitar la aplicación de normas exógenas” en la gobernanza de la salud mundial (o global) (Stevenson y Cooper 2009: 1380). Sostienen que las instituciones de la gobernanza mundial (o global) de la salud hacen hincapié en la noción de que la salud es un derecho humano que debe ser protegido por el Estado y que la salud pública es fundamental para la seguridad colectiva en un mundo en vías de globalización.

Indicaciones

En cambio, el Gobierno de China realiza cambios de política en materia de salud basándose únicamente en sus propios cálculos políticos y económicos e invoca un derecho soberano a la libre determinación cuando lo considera oportuno (Stevenson y Cooper 2009: 1383-5). Lee y Chan se hacen eco de esta opinión, argumentando que China permanece en la periferia de la gobernanza mundial (o global) de la salud debido a sus identidades nacionales dualistas y a sus esfuerzos por presentar diferentes imágenes de sí misma a diferentes públicos. Describen a un grupo al que llaman los realistas chinos o ‘China Firsters’ que interpretan que cualquier esfuerzo por conseguir que China contribuya más financieramente a estas instituciones “es una trampa [por parte de Occidente] para agotar los limitados recursos [de China]” (Lee y Chan 2014: 306). Esto ha desanimado a los expertos chinos en salud de colaborar con la gobernanza mundial (o global) de la salud, lo que aísla aún más al gobierno de la arquitectura más amplia de la gobernanza mundial (o global) de la salud. [rtbs name=”derecho-a-la-salud”] El resultado es una actitud en la que el gobierno tiene simultáneamente miedo de quedarse atrás pero también no está motivado para participar en los esfuerzos para remodelar las instituciones de la gobernanza de la salud mundial (o global) (Lee y Chan 2014: 306-9).

Incluso cuando se han realizado esfuerzos conscientes para remodelar las instituciones de la gobernanza sanitaria mundial (o global) dentro de la sociedad internacional, China ha tendido a estar notoriamente ausente. Durante los decenios de 1990 y 2000, la OMS emprendió un esfuerzo masivo (pág. 147) para reescribir fundamentalmente el Reglamento Sanitario Internacional (RSI), proceso que se describe en el capítulo 3. A pesar de que se trataba de uno de los mayores esfuerzos de diplomacia sanitaria mundial (o global) emprendidos hasta ese momento, China participó relativamente poco en el proceso de revisión del RSI. No desempeñó un papel activo en las negociaciones del RSI y ofreció poca experiencia o conocimientos especializados para informar los debates (Lee et al. 2012: 350). Lo que hace aún más curioso el papel menor de China en el proceso de revisión del RSI es que gran parte del impulso final para revisar el RSI provino de la experiencia de China con el SARS. El SRAS fue “un buen ejemplo de un “choque exógeno” para la sociedad internacional y la gobernanza de la salud mundial, que demostró la necesidad de que el sistema cambie para responder a los nuevos desafíos (Price-Smith 2009: 15).Entre las Líneas En este caso, los esfuerzos del Gobierno de China por ocultar el alcance de la propagación del SRAS, su reticencia a cooperar con las organizaciones internacionales y su ofuscación ante los públicos nacionales e internacionales proporcionaron a la sociedad internacional la validación final que necesitaba para cambiar sus normas y expectativas en relación con la vigilancia de las enfermedades (Davies et al. 2015: 45-58). Así pues, el país cuyas acciones obligaron a la comunidad internacional a completar finalmente los esfuerzos por reescribir uno de los pocos tratados mundiales sobre la salud no ofreció su experiencia o conocimientos especializados a esos esfuerzos, ni siquiera como un relato cautelar de lo que los Estados deben evitar hacer cuando se enfrentan a una enfermedad infecciosa previamente desconocida.

Esta renuencia se extiende también a otros tratados relacionados con la salud. [rtbs name=”derecho-a-la-salud”] Durante las negociaciones que elaboraron el Convenio Marco para el Control del Tabaco, Lee y otros interpretan que la participación de China se debe más a los intereses de la industria que a preocupaciones más amplias de salud pública. China es a la vez el mayor productor y el mayor consumidor de productos de tabaco (Lee et al. 2012: 353). Al promover las preocupaciones de las empresas tabacaleras por encima de los intereses más amplios de la salud pública, China demostró una vez más su actitud ambivalente hacia la sociedad internacional de la gobernanza de la salud mundial, aunque no fue el único país que trató de proteger a su industria tabacalera frente a las críticas del tabaquismo.

Si bien es cierto que hay espacio para criticar la renuencia de China a participar en las instituciones de la gobernanza de la salud mundial (o global) en el seno de la sociedad internacional, China no ha rehuido por completo esas instituciones. De hecho, es totalmente plausible argumentar que el Gobierno ha adoptado una serie de medidas para demostrar su interés y su voluntad de abrazar las normas y los valores inherentes a este régimen.

Puede que China no sea el miembro más activo de la OMS, pero eso no significa que descarte totalmente la importancia de la organización. No hay un signo más claro de su voluntad de colaborar con la OMS que la Dra. Margaret Chan, Directora General de la OMS de 2007 a 2017. Chan comenzó su carrera en el ámbito de la salud pública cuando se convirtió en funcionaria médica del Gobierno de Hong Kong en 1978. Ascendió por las filas del Departamento de Salud de Hong Kong hasta llegar a ser su líder en 1994. Se incorporó a la OMS en 2003 y (p.148) trabajó en cuestiones como la promoción de entornos saludables en el lugar de trabajo, la gripe pandémica y la vigilancia de las enfermedades infecciosas antes de ser elegida Directora General de la OMS. Lo significativo de la posición de Chan es que el gobierno chino promovió activamente su candidatura y le dio todo su apoyo (People’s Daily 2006b).

Detalles

Los analistas adoptaron diferentes puntos de vista sobre las razones por las que China decidiría involucrarse tanto en una organización a la que anteriormente había prestado relativamente poca atención. Por una parte, las acciones de China podrían percibirse como un reconocimiento de que trabajar con la OMS es la mejor manera de ayudar a elaborar las normas y los valores que subyacen a la gobernanza sanitaria mundial (o global) en el seno de la sociedad internacional. Lo señala: “La presencia de Margaret Chan -ciudadana china- como Directora General de la OMS podría dar a China una oportunidad aún mayor de convertirse en líder de la gobernanza sanitaria mundial” (Lo 2010: 23). Trabajar con la organización desde dentro le da a China un lugar en la mesa, ayudándola a elaborar el régimen de una manera que resuene con sus creencias y a reforzar su condición de gran potencia responsable. Por otra parte, la medida podría interpretarse como un cínico intento de bloquear futuras reformas. Después de las críticas que recibió China por su manejo del SRAS, puede que haya temido ser sancionada por la OMS o ser sometida a esfuerzos de vigilancia más intrusivos. También puede haber temido que sus propias malas relaciones con la OMS durante el brote de SRAS pudieran dar a Taiwán una ventaja en sus esfuerzos por unirse a la OMS por su cuenta. Al instalar a uno de sus propios ciudadanos como Director General, China podría teóricamente impedir que la OMS introdujera políticas que desafiaran la soberanía de China (Chan 2011: 120). Aunque es imposible conocer la motivación exacta del gobierno chino, cabe señalar que la mayor participación de China en la OMS está en consonancia con su tendencia general a adherirse a organizaciones internacionales y a firmar diversos tratados y acuerdos de cooperación (Chan et al. 2012: 107).

El enfoque de China respecto de la gobernanza de la salud mundial (o global) ha evolucionado considerablemente desde el decenio de 1960, cuando empezó a desplegar equipos médicos en los países en desarrollo.Entre las Líneas En los primeros tiempos, el enfoque de China podría describirse como mayormente defensivo. Los equipos médicos eran un esfuerzo para contrarrestar tanto a la Unión Soviética como a los Estados Unidos y crear alianzas con Estados potencialmente amigos. El país adoptó un enfoque bilateral para las cuestiones de salud mundial, prefiriendo trabajar en una relación de uno a uno con los estados receptores seleccionados específicamente por su importancia estratégica real o percibida (Huang 2010: 107-10). Aunque China evitó los enfoques multilaterales de las instituciones de gobernanza de la salud mundial (o global) dentro de la sociedad internacional, no se preocupó por ser una potencia responsable dentro de la sociedad internacional porque “consideraba que el sistema internacional era ajeno e ilegítimo” (Huang 2010: 110).

Una Conclusión

Por lo tanto, hasta el decenio de 1980, sería difícil argumentar que China consideraba que la gobernanza de la salud mundial (o global) tenía mucho valor, si es que lo tenía.

La actitud de China hacia las instituciones de la gobernanza mundial (o global) de la salud empieza a cambiar durante los años noventa. Huang atribuye este cambio al hecho de que el gobierno desarrolla un (pág. 149) nuevo sentido de responsabilidad y compromiso con el sistema internacional, un deseo de promover una imagen de ciudadano internacionalmente responsable y un reconocimiento de la seguridad humana y de los enfoques no tradicionales de la seguridad (Huang 2010: 112-14). También cita el SRAS como un impulso para un mayor compromiso con la gobernanza mundial (o global) de la salud. [rtbs name=”derecho-a-la-salud”] El brote socavó los prolongados esfuerzos del país por mejorar su imagen internacional y proyectar un aire de legitimidad y competencia. Como resultado, el gobierno acabó demostrando su voluntad de colaborar con la OMS y los asociados regionales de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental en materia de asistencia sanitaria, porque reconoció que carecía de los conocimientos técnicos necesarios para hacer frente a los brotes por sí solo y que había demostrado su vulnerabilidad.Entre las Líneas En una era de globalización,’ argumenta Huang, ‘ya no puede [el gobierno chino] monopolizar la información o actuar solo para abordar los desafíos de la NTS [seguridad no tradicional]’ (Huang 2010: 121). China ha demostrado una nueva disposición a colaborar con socios regionales e internacionales para abordar los problemas de salud, aunque pueda tener algunas motivaciones egoístas para hacerlo.

Los cambios en el enfoque de la ayuda exterior de China a mediados de la década de 1990 facilitaron un aumento de sus presupuestos para el DAH.Entre las Líneas En 1995, el Gobierno dejó de centrarse exclusivamente en el despliegue de equipos médicos para prestar servicios directos en los países en desarrollo a fin de permitir la financiación (o financiamiento) para apoyar la mejora de la infraestructura sanitaria, el desarrollo de los recursos humanos relacionados con la salud y la prestación de servicios médicos. Los Estados que deseen obtener esos recursos de China deben dar a conocer su solicitud a través de su embajada local china, que puede remitir la solicitud a Beijing. Es interesante que, dado que el país carece de leyes específicas sobre la ayuda exterior, el proceso de aprobación de la ayuda relacionada con la salud (o de cualquier otra forma de ayuda) procede de manera ad hoc y tarda de uno a dos años (Huang 2014: 185 a 90).Entre las Líneas En general, el Ministerio de Relaciones Exteriores determina la cuantía de la ayuda que se ha de conceder y colabora con el Ministerio de Comercio para hacer planes de desembolso de la ayuda y garantizar que los intereses políticos no se subordinen a los comerciales. Mientras tanto, el Ministerio de Finanzas se encarga de las iniciativas de ayuda bilateral y multilateral, y el Ministerio de Salud supervisa el despliegue de los equipos médicos. La Oficina de Coordinación Diplomática de Salud Mundial trabaja para facilitar la cooperación y la comunicación entre estos diferentes ministerios (Florini et al. 2012: 341).Entre las Líneas En el lenguaje de cualquier acuerdo para proporcionar DAH a un Estado en desarrollo, el gobierno chino destaca su sensibilidad hacia la soberanía, haciendo hincapié en que el gobierno receptor es el responsable último de la toma de decisiones políticas (Tan et al. 2014: 327).

China se encuentra en una posición interesante dentro de la economía mundial (o global) y la gobernanza de la salud mundial. El mero tamaño de su economía hace que aumenten las expectativas sobre las importantes contribuciones a diversas organizaciones internacionales y campañas de salud.

Puntualización

Sin embargo, en términos per cápita, China es un país de ingresos medios. Es precisamente en estos países de ingresos medios donde vive el grueso de los pobres del mundo (pág. 150) y donde se desplaza la carga mundial (o global) de la enfermedad (Glassman et al. 2013: 2-5). Si bien esto significa que es probable que los Estados de ingresos medios necesiten recursos adicionales de la sociedad internacional para hacer frente a los problemas de salud de sus ciudadanos, su relativa riqueza hace que muchos de ellos ya no reúnan las condiciones necesarias para recibir financiación (o financiamiento) de las principales instituciones de gobernanza sanitaria mundial (o global) (Glassman et al. 2013: 6). El crecimiento económico de países como China aumenta las presiones sobre los gobiernos para que se ocupen de los problemas de salud, pero esto ocurre precisamente en el momento en que tienen derecho a menos financiación.

Es en esta brecha en la que China se propone intervenir. El país se encuentra tanto como donante de DAH como receptor de esa misma ayuda. China es el más importante donante de ayuda extranjera que no forma parte del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (Harman y Williams 2014: 935). Los Estados miembros del CAD son los donantes tradicionales de ayuda y se les exige que dispongan de un marco para la prestación de asistencia para el desarrollo y que participen en actividades de vigilancia y evaluación de sus esfuerzos (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos s.f.). Tradicionalmente han aportado el grueso de la ayuda exterior, pero esto ha cambiado en los últimos años.Entre las Líneas En 2000, las fuentes no tradicionales proporcionaron el 8,1% de toda la ayuda exterior.Entre las Líneas En 2009, esas mismas fuentes no tradicionales fueron la fuente del 30,7% de toda la ayuda exterior (Harman y Williams 2014: 935-6). Este cambio en el que los Estados proporcionan ayuda exterior significa tanto que más Estados están tratando de demostrar que tienen interés en ser considerados miembros responsables de la sociedad internacional como que la propia sociedad internacional puede estar cambiando para acomodar mejor a estos nuevos actores.

Antes de examinar las corrientes de ayuda de China, es importante establecer que todas las cifras comunicadas son esencialmente estimaciones fundamentadas basadas en información seleccionada de una amplia variedad de fuentes. No es que el gobierno chino no dé cuenta de la cantidad total que desembolsa en ayuda externa; más bien, la ayuda externa es parte de un sistema de reporte de presupuesto gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) estrictamente controlado (Brautigam 2009: 166). Hay varias razones para ello. Brautigam cita las continuas tensiones diplomáticas con Taiwán, una sensación de impropiedad al llamar la atención sobre la entrega de la asistencia y los desacuerdos sobre si China es demasiado pobre para dar ayuda a otros (Brautigam 2009: 165-6) (se puede analizar algunas de estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Florini et al. escriben: “Es más difícil obtener estimaciones creíbles de la ayuda exterior de China, dadas las sensibilidades políticas internas, tanto en Beijing como entre sus receptores de ayuda, sobre la publicidad de los flujos de ayuda, el inadecuado intercambio de información interministerial y la limitada experiencia en materia de ayuda en Beijing, y la ausencia de un sistema y un léxico claros de ayuda al desarrollo dentro del gobierno chino” (Florini et al. 2012: 338).

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Basándose en diversas fuentes, Florini et al. obtienen estimaciones para el DAH de China para 2007 y 2008 (se puede analizar algunas de estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Fijan los compromisos del DAH del país en algo más de 300 millones de dólares. La abrumadora mayoría de los fondos se destinaron a los Estados receptores (pág. 151) de forma bilateral. La OMS recibió 18 millones de dólares, el aparato de salud de las Naciones Unidas recibió 15 millones y el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria (Fondo Mundial) recibió 2 millones de dólares. No toda esta ayuda fue en efectivo; una parte significativa de ella vino como servicios en especie (Florini et al. 2012: 339-40). La contribución de China al Fondo Mundial es particularmente interesante.Entre las Líneas En el mismo año en que el gobierno chino dio al Fondo Mundial 2 millones de dólares, recibió 1.000 millones de dólares de la misma organización (Florini et al. 2012: 340). El hecho de que China esté dando dinero a organizaciones de salud mundial (o global) como el Fondo Mundial cuando recibe financiación (o financiamiento) de ellas sugiere que su contribución puede estar basada en gran medida en el establecimiento de pautas y la demostración de un interés en participar en las instituciones de salud mundial (o global) de la sociedad internacional. Habida cuenta de los requisitos de propiedad de los países vinculados a las subvenciones del Fondo Mundial, es evidente que China necesita la financiación (o financiamiento) de la organización para llevar a cabo diversos programas. Dicho esto, el hecho de proporcionar una pequeña cantidad de fondos a una organización multilateral de salud mundial (o global) representa un esfuerzo de buena fe para participar en los órganos de gobernanza de la salud mundial.

Puntualización

Sin embargo, en este momento, China se ha beneficiado sustancialmente de las iniciativas multilaterales a las que sus contribuciones materiales han sido limitadas y sus contribuciones ideológicas inexistentes.

Cabe destacar que la DAH de China pasa abrumadoramente por canales (véase qué es, su definición, o concepto, y su significado como “canals” en el contexto anglosajón, en inglés) bilaterales, en contraposición a los multilaterales. Se encuentra en el extremo del espectro, pero esto no está del todo fuera de tono con el resto de la comunidad internacional. Corea, Portugal, Alemania y el Japón canalizan más del 40% de sus fondos mundiales para la salud a través de canales (véase qué es, su definición, o concepto, y su significado como “canals” en el contexto anglosajón, en inglés) bilaterales (Institute for Health Metrics and Evaluation 2015: 20). La preferencia de China por los canales (véase qué es, su definición, o concepto, y su significado como “canals” en el contexto anglosajón, en inglés) bilaterales puede reflejar su relativa novedad en el ámbito de la DAH, su inestable burocracia de la ayuda exterior, su interés por aumentar la capacidad soberana de sus Estados receptores y su preocupación por el papel de las organizaciones de la sociedad civil y las ONG en la prestación de servicios.

Al igual que el despliegue de equipos médicos como parte de su estrategia de diplomacia sanitaria, la participación de China en la gobernanza sanitaria mundial (o global) en el seno de la sociedad internacional encarna una estrategia doble, interna y externa. El Gobierno ha expresado su interés en ser miembro de la sociedad internacional y ha adoptado medidas provisionales para participar activamente, pero sigue siendo un poco distante para preservar cierta medida de independencia y para poder presentarse como un baluarte contra el imperialismo y la hegemonía occidental.

Revisión de hechos: Cristian

Recursos

Véase También

Salud Global, Salud Pública Mundial, China, gobernanza mundial, gestión de la salud, sociedad internacional, política exterior, diplomacia sanitaria

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