La Participación de China en la Gestión de la Salud Mundial

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La Participación de China en la Gestión de la Salud Mundial

En lo que respecta a la gobernanza de la salud mundial, la República Popular China (RPC) ocupa una posición única, derivada de su ambigua relación con la institución. Es uno de los países más poblados del mundo con una de las economías más grandes y un aparente deseo de desempeñar un papel más importante en la gobernanza mundial.

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Sin embargo, al mismo tiempo, China tiende a presentarse como un líder del Tercer Mundo y no ha aprovechado las oportunidades de asumir un papel de liderazgo en las cuestiones de gobernanza mundial (o global) de la salud. [rtbs name=”derecho-a-la-salud”] Es un país que contribuye a las instituciones de gobernanza sanitaria mundial (o global) y recibe ayuda de ellas. Ha incorporado explícitamente la salud en su política exterior, desplegando equipos médicos en países de todo el mundo para mejorar el acceso a la atención de la salud y promover su propio poder blando, y ha promovido activamente la candidatura de Margaret Chan para el cargo de Directora General de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

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Sin embargo, ello no se ha traducido en una voluntad de colaborar proactivamente con los valores y normas encarnados en las estructuras de gobernanza de la salud mundial (o global) de la sociedad internacional. Ha mostrado repetidamente su renuencia a colaborar con los sistemas de vigilancia o a participar en otras actividades de intercambio de información que constituyen el núcleo de la gobernanza sanitaria mundial (o global) contemporánea.

Esa ambivalencia pone de relieve la importancia de determinar el lugar que ocupa China en el sistema más amplio de gobernanza sanitaria mundial. China es increíblemente importante para la salud mundial. Huang señala que China posee una quinta parte de la población mundial, contiene una séptima parte de la carga de morbilidad del mundo y ha sido el lugar de origen de varias pandemias internacionales de enfermedades infecciosas (Huang 2010: 106-7). Evidentemente, el país tiene una función vital que desempeñar -no sólo para mantener a sus propios ciudadanos sanos, sino también para proteger a las personas de todo el mundo- pero su compromiso con la arquitectura de la gobernanza mundial (o global) de la salud de la sociedad internacional sigue siendo incierto. El hecho de no incluir a China en esas estructuras podría socavar la capacidad de la gobernanza sanitaria mundial (o global) (pág. 134) para combatir los brotes de enfermedades, pero ese pensamiento supone también que el Gobierno de China tiene interés en participar en las estructuras de gobernanza sanitaria mundial (o global) tal como existen actualmente. El ex Primer Ministro Wen Jiabao ha hablado de la necesidad de crear “un modelo de desarrollo de la ayuda exterior con características chinas”, pero no está claro cómo sería exactamente este modelo o cómo se relacionaría con el sistema de gobernanza mundial (o global) de la salud existente (Clark 2014: 318). ¿Es necesario que China adopte el sistema de gobernanza sanitaria mundial (o global) tal como está constituido actualmente o puede modificarlo de manera que se beneficie a sí misma y al resto de la sociedad internacional?

Estas ambigüedades sobre el lugar de China en la gobernanza sanitaria mundial (o global) reflejan cuestiones más amplias sobre la relación entre China y la sociedad internacional. China ha mostrado interés en ser un miembro activo de la sociedad internacional y ha subrayado su diferencia y su carácter distintivo con respecto al orden internacional existente. Esta incierta relación con la sociedad internacional refleja en gran medida el hecho de que el país se dirige con frecuencia a múltiples públicos: los Estados desarrollados, en su mayoría occidentales, que se encuentran en el centro de la sociedad internacional, y los Estados del Tercer Mundo, de los que China afirma ser líder y ejemplo de los beneficios de resistir a los modelos occidentales de desarrollo (Suzuki 2008: 56-8).

China no es el único país que cuestiona algunas de las normas y prácticas existentes en la sociedad internacional, ni tampoco es el único recién llegado a la gobernanza mundial (o global) de la salud. [rtbs name=”derecho-a-la-salud”] Acharya y Buzan observan que muchos países no occidentales no entran claramente en las categorías teóricas de relaciones internacionales existentes y que Corea del Sur y la India en particular parecen inseguros sobre qué tipo de lugar desean para ellos en la sociedad internacional. Brasil posee valores e instituciones compartidos con sus vecinos, lo que proporciona la base potencial para una sociedad internacional regional sudamericana distinta.Entre las Líneas En el ámbito de la gobernanza de la salud mundial, Fidler (2010b) sostiene que el auge de Asia -en particular de China y la India- se ha desconectado en gran medida de la salud hasta ahora, pero que es probable que la salud se convierta en una cuestión más importante.

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Sin embargo, subraya que el creciente interés de Asia en la salud mundial (o global) no es exclusivo de esa región, sino que refleja “el aumento general de la importancia de la política exterior, diplomática y de gobernanza de la salud mundial (o global) en los últimos 10 a 15 años” (Fidler 2010a: 292). Harmer y otros (2013) muestran que las economías de los BRICS -Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica- están adquiriendo una mayor importancia en la salud mundial, tanto como fuentes de financiación (o financiamiento) como por su influencia institucional e ideológica. Kirton y otros (2014) reafirman este argumento, mostrando que los estados del BRICS están utilizando sus cumbres periódicas para aumentar la atención sobre la gobernanza de la salud mundial (o global) y aportar su influencia a la cuestión.

Con todo este interés en la forma en que los estados no occidentales intentan influir en la sociedad internacional y en la gobernanza sanitaria mundial, un enfoque específico en China tiene sentido por tres razones.Entre las Líneas En primer lugar, el mero tamaño de la economía de China le da un gran poder y abre las conversaciones sobre su papel en las instituciones de financiación (o financiamiento) dentro de la sociedad internacional.Entre las Líneas En segundo lugar, China tiene un grado de influencia política en el sistema internacional que supera al de otros Estados no occidentales.Entre las Líneas En tercer lugar, las experiencias históricas de China significan que estas cuestiones sobre la sociedad internacional y la gobernanza mundial (o global) de la salud han ocupado un lugar destacado en la política china desde el siglo XIX.

En el presente capítulo se examinará el lugar que ocupa China en la gobernanza sanitaria mundial (o global) mediante el análisis de sus interacciones con la sociedad internacional en cuestiones de salud mundial, sus gastos y prioridades de asistencia para el desarrollo en materia de salud (DAH), su utilización de la salud en sus objetivos de política exterior y su relación con las diversas instituciones de la gobernanza sanitaria mundial. Se pondrá de relieve el hecho de que la relación ambigua de China con la arquitectura de la gobernanza sanitaria mundial (o global) de la sociedad internacional puede servir en realidad a algunos de sus intereses percibidos, pero que esa misma arquitectura puede y debe ajustarse para incorporar a China. La sociedad internacional, en todas sus facetas, existe dentro de una condición normativamente inestable, y los elementos de la gobernanza sanitaria mundial (o global) no son diferentes. Al examinar el lugar que ocupa China dentro de las normas y valores de la sociedad internacional en materia de gobernanza sanitaria mundial, en el presente capítulo se prestará especial atención a dos elementos: La utilización por China de la diplomacia sanitaria en África y su participación en actividades diplomáticas con las principales instituciones de la gobernanza sanitaria mundial (o global) y sus contribuciones financieras a las mismas.

China y la Sociedad Internacional

Históricamente, la sociedad internacional ha luchado por comprender cómo y si los estados no europeos como China encajan en sus estructuras. Antes del siglo XIX, Gillard argumenta que China estaba en el corazón de su propio sistema regional de estados. Aunque sus estructuras gubernamentales diferían de las de Europa, la influencia de China en Asia oriental hizo que otros gobiernos de la región reconocieran el poder y la importancia del emperador chino en el establecimiento y la preservación del orden mundial. De esta manera, mantuvo un grado relativo de estabilidad en la región incluso frente a increíbles desequilibrios de poder con otros estados como el Japón (Gillard 1984: 87-8). Durante este período, China permaneció bastante impermeable a la influencia europea a pesar de los intensos esfuerzos misioneros; más bien, la cultura china tuvo una fuerte influencia entre los intelectuales liberales de Europa (Watson 1984: 23).

Esta situación cambió durante el siglo XIX. China había afirmado desde hacía mucho tiempo que se comprometería con Europa de la misma manera que se compromete con cualquier política no china, y esta norma funcionó en general. Mientras los intereses europeos rindieran homenaje al emperador, habría una oportunidad (p.136) para la negociación entre China y los gobiernos exteriores (Gong 1984: 130-1).

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Sin embargo, a medida que avanzaba el siglo XIX, los Estados europeos empezaron a hacer hincapié en una norma de “civilización” que alteraría los términos en los que se podía comprometer con China.Entre las Líneas En lugar de ser un lugar de arte y gobierno ilustrado, Europa llegó a ver a China, y a Asia en su conjunto, como “decadente”. Ya no había un margen para múltiples sociedades internacionales.Entre las Líneas En su lugar, los gobiernos europeos equipararon la civilización moderna con sus propias normas y definieron esas prácticas como constitutivas de la sociedad internacional.

Una Conclusión

Por lo tanto, sólo aquellos gobiernos que abrazaban los ideales europeos podían formar parte de la sociedad internacional y, por lo tanto, eran dignos de respeto mutuo. Gong identifica cinco requisitos para que un estado cumpla con esta nueva norma de civilización:

1. Garantías de derechos básicos como la vida, la propiedad, la libertad de viajar, la libertad de comercio y la libertad de religión (en particular para los extranjeros)

2. Una “burocracia política organizada” que puede operar eficientemente y proporcionar cierto grado de autodefensa

3. La adhesión al “derecho internacional generalmente aceptado” (incluidas las leyes de la guerra) y la presencia de un sistema jurídico nacional con justicia igualitaria tanto para los extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) como para los ciudadanos

4. Mantenimiento de un intercambio y comunicación diplomática permanente con otros Estados

5. Conforme a las “normas y prácticas generalmente aceptadas de la sociedad internacional “civilizada”, como las prohibiciones de la poligamia y la esclavitud (Gong 1984: 14-15).

En general, sin embargo, reflejaban el pensamiento liberal europeo del siglo XIX y consideraban que esas ideas se daban sin tener en cuenta las diferentes tradiciones filosóficas. Elevaron los derechos individuales, por ejemplo, por encima de los derechos y deberes colectivos (Gong 1984: 20). Estas normas carecían de especificidad, lo que permitía a los Estados europeos manipular sus interpretaciones de las mismas para negar el reconocimiento o el respeto a los Estados no europeos según les pareciera.

Con el paso del tiempo, el estándar de civilización ha seguido evolucionando para equiparar los resultados políticos y económicos con la democracia liberal, la economía de mercado y el respeto del derecho internacional como los nuevos puntos de referencia de la sociedad internacional posterior a la Guerra Fría (Stivachtis 2015: 132-4). Otros han sostenido que la nueva norma de civilización incluye ciertas normas de derechos humanos, como lo demuestra su condición de requisito básico para ingresar en organizaciones internacionales como la Unión Europea. Zhang describe esto como “la expansión de la sociedad internacional 3.0”, basada más en la expansión de los juicios colectivos ideológicos que en una simple expansión geográfica (Zhang 2014: 678-9). Así pues, estas normas siguen siendo un instrumento que Occidente puede utilizar para negar el reconocimiento o el respeto a otros Estados.

El desarrollo de esta norma de civilización para la pertenencia a la sociedad internacional en el siglo XIX desafió fundamentalmente a China e inició su relación bifurcada con la sociedad internacional. Con la Guerra del Opio de 1839-42, la actitud de Europa hacia China sufrió una drástica transformación (Hsu 1995: 14). La sociedad internacional europea rechazó fundamentalmente las prácticas políticas, sociales y económicas existentes en China y negó que las prácticas de China calificaran de civilizadas (Gong 1984: 146). Para ser aceptada por los Estados europeos, China tendría que ajustarse a las reglas y normas europeas. China fue “capaz de mantener [su] independencia al precio de la occidentalización” (Watson 1984: 29). Aunque China se resistió a renunciar a su propia visión de la civilización mientras pudo, gradualmente llegó a adherirse a elementos de las normas europeas (se puede analizar algunas de estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Frente a los tratados desiguales impuestos por los Estados extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) y a las amenazas de la fuerza exterior, China comenzó a “emplear la norma europea para entrar en la sociedad internacional como un Estado “civilizado”, de una manera estratégica que no implicaba la aceptación total de esta norma de civilización (Gong 1984: 147). Aquí es donde surge la bifurcación. China quería formar parte de la sociedad internacional y, al mismo tiempo, mantenerse lo suficientemente alejada de ella como para modelar un camino alternativo. China hizo lo suficiente para obtener reconocimiento, pero también contribuyó y apoyó los esfuerzos realizados en el siglo XX por las sociedades no occidentales para desafiar las normas occidentales en materia de pertenencia a la sociedad internacional.

La actitud interna y externa de China hacia la sociedad internacional se ha mantenido notablemente constante desde el siglo XIX. Esto es aún más notable si se tienen en cuenta los cambios radicales que ha experimentado el gobierno, desde el sistema imperial a la república nacionalista fundada por Sun Yat-sen, pasando por la proclamación de la RPC comunista en 1949, y los cambios en la actitud de la RPC hacia las relaciones internacionales a lo largo de su existencia. Bell describe la ambigua relación de China con la sociedad internacional como “un estudio de caso de continuidad más que de cambio” (Bell 1984: 255).

En su manifestación contemporánea, el gobierno chino ha sostenido en gran medida que no es una potencia de statu quo dentro de la sociedad internacional porque “las normas actuales de las instituciones internacionales se ponderan sistemáticamente en contra de los intereses del mundo en desarrollo, y los Estados más poderosos imponen sus normas liberales favoritas a los débiles” (Lee y Chan 2014: 298).

Indicaciones

En cambio, aspira a ser reconocido como una potencia establecida en pie de igualdad con los Estados occidentales, a pesar de las diferencias en las formas políticas y económicas, manteniendo al mismo tiempo la idea de que se trata de un Estado agraviado cuya experiencia le permite representar los intereses de los Estados en desarrollo (Lee y Chan 2014: 304). Suzuki describe esta actitud como una de “Occidentalismo”, por la cual los funcionarios chinos reconocen las normas occidentales como el único punto de referencia para el éxito y (p.138) el reconocimiento dentro de la sociedad internacional – incluso mientras mantienen una ambivalencia hacia la adecuación de esas normas para ellos mismos (Suzuki 2014). China se encuentra atrapada entre una doble dinámica de receptividad y resistencia a las instituciones de la gobernanza mundial (o global) que están en el centro de la sociedad internacional (Tan et al. 2014). Ha hecho algunas aperturas para participar más plenamente en la sociedad internacional, pero esos esfuerzos tienden a ser marginales y a preocuparse más por la protección de sus propios intereses nacionales.

Esto conduce a una visión diferente de la gobernanza mundial (o global) y la sociedad internacional para China, en contraposición a la articulada por los Estados occidentales. China reconoce que existe la idea de que su ascenso plantea un desafío y una amenaza fundamentales para la sociedad internacional tal como se conoce actualmente, por lo que ha adoptado una estrategia doble para contrarrestar esa retórica.Entre las Líneas En primer lugar, pretende unirse al mayor número posible de organizaciones y tratados internacionales importantes para demostrar que es una potencia responsable.Entre las Líneas En segundo lugar, actúa como protagonista dentro de las organizaciones internacionales, utilizando su composición para señalar las normas injustas, subrayando la importancia de respetar y defender la soberanía y fomentando la formación de una comunidad regional asiática (Chan et al. 2012: 33). Aprovecha el hecho de que “ningún problema mundial (o global) se puede manejar con éxito sin la participación de China”, al tiempo que reconoce que no tiene poder para alterar las reglas del juego o cambiar la agenda internacional por sí sola (Chan et al. 2012: 1, 33). La pregunta clave para China y la sociedad internacional sigue siendo: “¿Podría el creciente poder de China, el país en desarrollo más poblado del mundo, manifestarse en la facilitación de una justicia social y un bienestar humano cada vez mayores en la arquitectura en evolución de la gobernanza mundial? (Chan y otros, 2012: 3).

Una cuestión que se plantea con frecuencia en la conversación al examinar el lugar que ocupa China en la sociedad internacional es cómo y si el tamaño de su economía se traduce en posición y estatura políticas.Entre las Líneas En 2016, la Agencia Central de Inteligencia de los Estados Unidos (CIA) estimó que el tamaño del producto interno bruto de China a tipos de cambio de paridad de poder adquisitivo era de 21,27 billones de dólares. Esto convierte a China en la mayor economía del mundo, superando a la economía combinada de la Unión Europea en 2 billones de dólares y a los Estados Unidos en aproximadamente 2,5 billones de dólares (CIA World Factbook 2017). Este es un crecimiento increíble.Entre las Líneas En 1980, poco después de que China introdujera una serie de reformas económicas posteriores a Mao, el Fondo Monetario Internacional estimó el producto interno bruto de China, a tipos de cambio de paridad de poder adquisitivo, en 247.890 millones de dólares.Entre las Líneas En ese mismo año, la economía de los Estados Unidos tenía un valor de 2,82 billones de dólares. El increíble crecimiento económico de China ha traído consigo tanto la sensación de que el país es o debería ser un actor importante en el ámbito internacional como la expectativa de que se convierta en un mayor contribuyente de recursos y personal a las principales organizaciones internacionales. Chan y otros sostienen que este crecimiento (pág. 139) es lo que hace que China ocupe un lugar en la mesa internacional, y escriben que “la capacidad de China para desempeñar un papel importante en la gobernanza mundial (o global) depende en gran medida de su continuo crecimiento económico” (Chan y otros 2012: 59). Dicho esto, con la creciente estatura económica de China viene la noción de que su mayor prosperidad debería traducirse en mayores contribuciones a los esfuerzos por resolver los problemas transnacionales (Tan et al. 2014: 325). Hasta ahora, el Gobierno chino ha tratado de encontrar un equilibrio. Mientras sigue recibiendo préstamos del Banco Mundial, el Gobierno chino ha aumentado su ayuda exterior a los países en desarrollo y ha sugerido que aceptaría aumentar sus contribuciones al Banco Mundial a cambio de más poder de voto (Chan et al. 2012: 62-3). También ha aumentado sus contribuciones de personal a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, pero se ha resistido a aumentar sus contribuciones financieras para apoyar esas misiones (Chan et al. 2012: 43). Suzuki denomina a esta estrategia como un “juego de reconocimiento”, tomando medidas que demuestran que China quiere formar parte de la sociedad internacional sin comprometerse plenamente con sus valores y normas (Suzuki 2008: 46).

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Si bien China ha mostrado cierta voluntad e interés en comprometerse con la sociedad internacional, su vacilación a la hora de abrazar plenamente el sistema se remonta a algunos de sus compromisos existenciales. Los cinco principios de China para la coexistencia pacífica resumen estas creencias fundamentales de manera ordenada:

– el respeto mutuo de la integridad territorial y la soberanía

– no agresión mutua

– no interferencia mutua en los asuntos internos

– igualdad y beneficio mutuo

– la coexistencia pacífica.

Sin embargo, la unión de estos cinco principios es la creencia inquebrantable del país en el respeto de la soberanía por encima de todo (Lo 2010: 17). Yoon describe a China como hipersensible a las infracciones de su soberanía y siempre vigilante de la interferencia externa en la política interna (Yoon 2008: 86-7).Entre las Líneas En consecuencia, China da prioridad a la soberanía y el nacionalismo sobre la gobernanza mundial (o global) cuando percibe un conflicto entre esos impulsos. La insistencia en la soberanía también suscita sospechas sobre el papel de las ONG y los grupos de la sociedad civil que operan fuera del control del gobierno. El Gobierno de China considera que las ONG carecen de legitimidad, y algunas élites temen que las ONG puedan acabar transformándose en partidos políticos que desafíen el gobierno del Partido Comunista (Chan et al. 2012: 100-1; Lynch 2009: 103). Chan et al. conectan explícitamente esta actitud con la teorización de la Escuela Inglesa:

En el plano teórico, la noción china [del sistema internacional] se asemeja a la concepción pluralista de la Escuela Inglesa de la sociedad internacional, en la que los Estados soberanos pueden mantener el orden internacional, a pesar de que tienen distintas concepciones de los derechos humanos y la justicia global.

Esto alinearía al gobierno chino, o al menos a algunos miembros de la élite del Partido Comunista, con el campo pluralista de la teoría de la Escuela Inglesa (Lynch 2009: 105).

Si bien la relación ambigua de China con la sociedad internacional puede llevar a una actitud inestable, es importante recordar que la propia sociedad internacional no es inmutable. La sociedad internacional no es un agente cosificado con propósito, sino que “tiene efectos en la vida real como si lo fuera” porque “actúa” a través de sus procesos de socialización (Clark 2014: 320-1). Tanto la sociedad internacional como la República Popular China (y todos los demás actores en el ámbito internacional, por cierto) participan en la “co-constitución perpetua” y operan dentro de un espacio que sigue siendo impugnado e inestable por diseño (Clark 2014: 337). Esto significa que la discordancia percibida entre China y la sociedad internacional no es un hecho inalterable. También sugiere que los crecientes lazos entre China y la sociedad internacional no dependen únicamente de que China adopte los valores y normas de la sociedad internacional. Más bien, la sociedad internacional puede cambiar y cambiará. Sería un error afirmar que los desafíos al dominio europeo dentro de la sociedad internacional son sintomáticos del colapso de la sociedad internacional o que los Estados no europeos son los únicos que quieren ver cambiar las normas y valores arraigados en la sociedad internacional. El futuro puede pertenecer al orden internacional liberal, pero no hay nada natural o inevitable en este proceso. El continuo crecimiento y sustento de la sociedad internacional dependerá de que se superen sus raíces en las modernas tradiciones políticas, legales y filosóficas europeas para identificar formas de incorporar a “los otros” en el reino.

Como la República Popular China ha tratado de demostrar su deseo de participar con un mínimo de adhesión a las normas y valores de la sociedad internacional relacionados específicamente con la gobernanza de la salud mundial, ha concentrado sus esfuerzos en dos esferas clave.Entre las Líneas En primer lugar, ha emprendido una diplomacia sanitaria, estableciendo relaciones bilaterales con los Estados africanos y desplegando equipos médicos en esos países para mejorar el acceso a la atención médica y establecer relaciones más sólidas.Entre las Líneas En segundo lugar, en los últimos años ha adoptado medidas más deliberadas para colaborar con las principales organizaciones de gobernanza sanitaria mundial. Si bien el Gobierno de China sigue siendo un contribuyente financiero relativamente pequeño a la mayoría de esas organizaciones, recibe más ayuda de ellas que la que él mismo les presta, y ha evitado en gran medida dirigir los programas generales de las organizaciones, ha cultivado conscientemente la adhesión y ha tratado de demostrar su compromiso a cierto nivel. El Gobierno de China no ha adoptado necesariamente y en su totalidad las normas y valores incorporados en las ideas de la sociedad internacional sobre la gobernanza mundial (o global) de la salud, pero su compromiso muestra un interés en formar parte de esa misma sociedad internacional y ayudar a orientar la visión de lo que serán sus normas y valores.

Revisión de hechos: Cristian

Recursos

Véase También

Salud Global, Salud Pública Mundial, China, gobernanza mundial, gestión de la salud, sociedad internacional, política exterior, diplomacia sanitaria

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