Postsocialismo

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La transición postsocialista iniciada en los Años 90 en Europa

Nota: Puede interesar también las “Consecuencias de la Catástrofe de Chernóbil“.

La recesión de la transformación

Se esperaba que la transición postsocialista iniciada en 1990-92 en Europa central y oriental y en la antigua Unión Soviética (FSU) condujera pronto a mejoras significativas en el nivel y el crecimiento del consumo y la renta de la población.

Era una expectativa plausible: dejando de lado sus inconvenientes autoritarios, el antiguo sistema – con propiedad y empresas estatales dominantes, planificación central y amplio aislamiento del comercio y la inversión extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) – era notoriamente ineficiente. Ignoraba las preferencias de los consumidores, la sustituibilidad de los insumos en la producción y las oportunidades y estímulos de la división internacional del trabajo. El sistema tenía un sesgo autárquico, que facilitaba la planificación central, pero era una fuente de gran ineficiencia, incluso dentro del Consejo de Asistencia Económica Mutua o Comecon (CMEA), el bloque de países socialistas comprometidos en un proceso de integración planificada desde finales de la década de 1950. Por ejemplo, Hare y Hughes (1991) demostraron que en vísperas de la transición en Checoslovaquia, Hungría y Polonia, entre una quinta y una cuarta parte de la producción manufacturera presentaba un valor añadido negativo a precios mundiales (utilizando datos de 1988-89 sobre insumos, productos y tipos de cambio). Japón compraba maquinaria soviética como chatarra, y el aluminio del bloque socialista se vendía internacionalmente a un precio inferior al precio internacional de la energía que incorporaba.

El sistema de tipo soviético (para abreviar, dejando de lado las diferencias nacionales y los repetidos e incompletos intentos de reforma, sólo parcialmente exitosos) era también inestable y desequilibrado, estropeado por desequilibrios internos y externos, tanto abiertos como reprimidos. El exceso endémico de demanda, tanto de bienes de consumo como de producción, prevalecía con precios administrados mantenidos artificialmente por debajo de los niveles de compensación del mercado y desconectados de los costes de oportunidad en la producción y el comercio. El exceso de saldos monetarios en manos de la población dio lugar a escasez, colas, listas de espera y mercados negros. Tanto es así que Kornai (1980) pudo titular su tratado de dos volúmenes sobre ese sistema, “Economía de la escasez”. Esa inflación reprimida había condenado al fracaso los frecuentes intentos de reforma del sistema en dirección al “socialismo de mercado”.

El sistema había logrado una industrialización y un crecimiento rápidos, había construido un poderío militar y había conquistado el espacio, pero al final fue incapaz de satisfacer las necesidades básicas de la población, había desperdiciado la ganancia inesperada de los aumentos de precios de que disfrutaron sus vastos recursos naturales en la década de 1970, había acumulado una deuda externa insostenible y, en la década de 1980, se estancó y a menudo decayó. El nuevo sistema generaría precios de mercado en las transacciones nacionales e internacionales, reavivaría los incentivos para seguirlos gracias a la apropiación de los beneficios por parte de los propietarios de las empresas privadas, y desataría y disciplinaría el espíritu empresarial. Los pocos profesionales de la transición que contemplaron alguna perturbación anticiparon a lo sumo un declive temporal de un dígito seguido de un crecimiento acelerado y de alcanzar a otras economías de mercado.

En lugar de eso, el proceso de transición vino acompañado de una profunda y a menudo prolongada “recesión de transformación” (etiqueta de Kornai). Polonia experimentó la menor y más breve caída de ingresos (17% del PIB de 1989 en poco menos de tres años) recuperando su nivel de 1989 en 1996 y avanzando rápidamente, mientras que Georgia tuvo la mayor y más prolongada caída (75% en 1994 antes de revertirse, y todavía por debajo del nivel de 1989 en 2011) – dejando de lado los países en transición que experimentaron la guerra (con Bosnia y Herzegovina con una caída del PIB de más del 80% y que en 2012 todavía no se ha recuperado totalmente).

Tres reacciones

Este inesperado récord estadístico provocó tres reacciones contrastadas: incredulidad hasta la negación, creencia unida a la aceptación de su necesidad, creencia unida al rechazo de su necesidad.

La respuesta inicial, que hasta hoy siguen manteniendo algunos observadores, es que la recesión de la transformación fue en gran medida una ilusión estadística, debido a los cambios en las convenciones y el comportamiento de las empresas. En el antiguo sistema, las empresas informaban de forma universal y tenían un incentivo para exagerar los logros de la producción bruta, a fin de evitar las penalizaciones que suponía el incumplimiento de los objetivos planificados y cosechar las bonificaciones derivadas del exceso de cumplimiento del plan. En el nuevo sistema había una cobertura de muestra incompleta de los productores que no declaraban los resultados netos para evitar los impuestos. Además, una parte importante de la actividad productiva tenía lugar en la economía sumergida o gris, simplemente sin declarar. Y los ciudadanos se beneficiaron de un aumento de su excedente de consumo, simplemente por tener acceso a una gama más amplia de bienes, mientras que el aumento de los precios se justificaba en cierta medida por el aumento de la calidad.

Estas consideraciones no pueden descartarse, pero pueden exagerarse fácilmente. Ya existía una economía gris/negra, aunque ilegal, bajo la planificación central; su nueva legalidad en la transición hizo que al menos una parte de ella saliera a la luz, impulsando así indebidamente el rendimiento del nuevo sistema. El excedente del consumidor no se incluye ni se ha incluido nunca en la contabilidad de la renta nacional en ningún lugar del mundo, y no hay razón para empezar a contabilizarlo en la transición postsocialista. Los aumentos paralelos de precios y calidad no supusieron necesariamente una mejora para todos los consumidores. La disponibilidad y la calidad de los servicios públicos cayeron en picado. Los resultados de la transición se vieron favorecidos en gran medida por el crecimiento de los servicios antes infrautilizados y de bajo precio, y por la revalorización real de la moneda desde la infravaloración bruta inicial (véase más adelante). Una única y larguísima cola para el empleo sustituyó a las numerosas colas anteriores para los bienes. Tanto la desigualdad como la pobreza aumentaron considerablemente en la mayoría de las economías en transición (Banco Mundial, 2000).

La segunda respuesta a la recesión de la transformación fue que era efectivamente real, pero inevitable. Se dijo que la transición era como “volver a convertir una sopa de pescado en un acuario”, tenía que ser costosa. En Polonia, la transición se comparó con “volver a convertir el vodka en patatas”. Pero no ha habido una destrucción real de la capacidad, como en tiempos de guerra, que justifique esta proposición. Otros se refirieron a la recesión como una forma de “destrucción creativa” de Schumpeter, también inverosímil, ya que la destrucción de actividades que restan valor, como las mencionadas anteriormente, debería haber impulsado la renta nacional en lugar de reducirla, mientras que la competencia y la inversión en innovación estaban ausentes de todos modos. Shleifer y Treisman (2000) justifican la recesión por el carácter inédito de la transición: titulan su libro sobre la transición rusa On the Road without a Map. En un territorio inexplorado todos podemos perdernos fácilmente, pero éste no era el caso. Sabíamos muy bien dónde nos encontrábamos, y todas las ventajas e inconvenientes imaginables del sistema de tipo soviético; sabíamos lo que iba cada vez más mal en ese sistema; teníamos -a diferencia de cualquier transición anterior- mapas completos de los puntos de llegada alternativos de la transición, es decir, las distintas versiones de los modelos de capitalismo disponibles: desde la socialdemocracia de tipo escandinavo hasta la planificación indicativa francesa, desde la Mitbestimmung alemana hasta el modelo neocorporativo japonés. Por lo tanto, sabíamos lo que había que cambiar para llevar a cabo la transición desde donde estábamos hasta el modelo objetivo. Lo que no sabíamos era la velocidad deseable de la transición y, por tanto, en caso de una transición no instantánea, la secuencia adecuada de los movimientos necesarios.

Sin embargo, en un aspecto, la política de la transición, más que su economía, implicaba necesariamente una perturbación y una recesión en cierta medida. El comercio internacional se vio muy perturbado por la desintegración económica y monetaria asociada a la transición en Europa central y oriental y en la FSU. En 1991 se desintegró el bloque comercial socialista, el CMEA; el rublo transferible, su unidad puramente contable utilizada para registrar los flujos comerciales planificados a precios planificados y trasladar los desequilibrios comerciales dentro del bloque para su posterior corrección consensuada, fue sustituido por el comercio a precios internacionales liquidados en divisas fuertes. En 1992, la Unión Soviética se dividió en las 15 repúblicas que la componían, y el rublo fue sustituido por 15 monedas republicanas, primero como sustitutos del rublo y luego como monedas nacionales propiamente dichas. Mundell (1997), que considera la recesión de la transformación como la peor de la historia, más grave que la de 1929-32 e incluso que la recesión de la peste negra en el siglo XIV (en la que también descendió la población, con lo que se preservó el nivel de vida) la atribuye en gran medida a esa desintegración monetaria.

De repente, junto al rublo ruso aparecieron los rublos bielorrusos, las litas lituanas, los lats letones, las coronas estonias, las hryvnas ucranianas, los soms uzbekos y los soms kirguises, los laris georgianos, los rublos tayikos y, más tarde, los somonis, los manats azeríes y los manats turcomanos, los tenges kazakos, los leus moldavos y los drams armenios: una auténtica Babel de monedas. El paso a las monedas republicanas, inicialmente con convertibilidad y liquidez limitadas, restringió el comercio a transacciones bilaterales de trueque equilibrado, o a déficits liquidados en las escasas monedas fuertes. El paso a los precios internacionales y el fin de las transferencias cruzadas dentro del bloque comercial fueron otros factores que deprimieron el comercio y, por tanto, el empleo y el PIB. Si la actual crisis de la eurozona acaba por provocar su división en monedas nacionales, cabe esperar el mismo tipo de recesión devastadora como resultado.

El FMI trató de impedir la desintegración monetaria de la UEF, y de hecho fue acusado de frenar la transición. Los diferentes modelos de objetivos y etapas de transición alcanzados y pretendidos por las distintas repúblicas hicieron políticamente imposible la conservación de la Unión. Lo mismo puede decirse de la CMEA: a principios de 1990, los miembros de Europa Central y Oriental de la CMEA se negaron a continuar con la integración planificada dentro del bloque comercial, incluso si eso implicaba la pérdida de acceso al petróleo y las materias primas de la Unión Soviética a precios subvencionados.

Dicho que la recesión fue en cierta medida (no muy grande) exagerada por las estadísticas nacionales, en parte (significativamente) consecuencia de la división políticamente inevitable del CMEA y de la Unión Soviética (así como de la Federación Checo-Eslovaca y de la Federación Yugoslava), un gran residuo de la recesión fue efectivamente real y se debió a “haber emprendido la transición de forma equivocada”, para dar una respuesta resumida a la cuestión planteada por los editores de este volumen.

Más concretamente, gran parte de lo que salió mal se debió a:

• la aceptación acrítica de un modelo particular y controvertido de economía de mercado capitalista, a saber, el hiperliberalismo;
• la extensión a las economías en transición de las políticas del Consenso de Washington aplicadas en la década de 1980 en América Latina (liberalización de precios, apertura comercial, privatización);
• el énfasis equivocado en los méritos relativos del gradualismo frente a la “terapia de choque”, descuidando las compensaciones políticas reales y las preferencias de los gobiernos;
• la “deserción estatal” de las empresas públicas y, más en general, de su papel incluso en una economía de mercado y, en particular, el descuido de las instituciones en la creencia ingenua de que se establecerían, desarrollarían y regularían por sí mismas;
• diversas políticas que pueden considerarse como errores incluso sin el beneficio de la retrospectiva, en su mayoría arraigadas en el dogmatismo ideológico;
• con el tiempo, antes o después, la mayoría de las economías en transición, especialmente las que se adhirieron a la Unión Europea, completaron la transición y aceleraron su equiparación con el resto de Europa, pero los mismos factores aquí mencionados provocaron una vulnerabilidad a la crisis mundial de 2007 a la fecha, y una caída más fuerte (aunque más tardía y corta) (con la excepción de Polonia, Albania y Azerbaiyán) que en otras economías europeas y, sobre todo, una marcada desaceleración de su crecimiento. Estos mismos factores son los que ahora sitúan a estos países en una buena posición para la posterior recuperación.

Hiperliberalismo

El modelo que se adoptó en casi todos los países en transición fue el de una economía de mercado abierta y liberal (en el sentido europeo) que recogiera los beneficios de los mercados y de la propiedad y la empresa privadas. Sin embargo, el momento de la transición postsocialista coincidió con el dominio general de un modelo particular y controvertido de economía de mercado capitalista, el hiperliberalismo, típico de la era Reagan-Thatcher. Bajo la fuerte influencia de esta ideología, la instigación de la mayoría de los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) extranjeros, la condicionalidad impuesta por el FMI y el Banco Mundial, y la aquiescencia (véase qué es, su concepto jurídico) de la Unión Europea, el modelo más extendido en la transición fue un modelo hiperliberal más fundamentalista que cualquier modelo capitalista moderno existente, incluido el capitalismo estadounidense.

El carácter hiperliberal del modelo de transición postsocialista se confirma por la adopción dominante de las siguientes políticas:

• Apertura unilateral inmediata del comercio exterior, frecuentemente revocada y por tanto prematura.
• Liberalización excepcionalmente rápida de los flujos de capital, en contraste con la experiencia de otras economías europeas después de la Segunda Guerra Mundial.
• Una privatización masiva sin precedentes (una excepción notable fue Hungría), mediante la distribución a la población de vales gratuitos o con precio simbólico, convertibles en activos estatales o en acciones de empresas estatales – un experimento macroscópico de ingeniería social de eficacia discutible.
• La degradación del Estado, que condujo a retrasos o lagunas en la regulación del mercado, especialmente en los mercados financieros (véase la desastrosa difusión de las pirámides bancarias en Rusia, Rumanía, Albania, Serbia, Macedonia y otros lugares), para la protección de los accionistas y, más generalmente, para la gobernanza empresarial.
• El desmantelamiento del estado de bienestar, que en estas economías era en gran medida responsabilidad de las empresas estatales, sin reconstruirlo a nivel central.
• Una costosa reforma del sistema de pensiones, que ha pasado de un sistema de reparto de reparto de prestaciones (en el que los pensionistas se financian con las cotizaciones de los trabajadores actuales) a un sistema de capitalización, de cotizaciones definidas o de capitalización (en el que las pensiones se pagan con los ingresos obtenidos por las cotizaciones acumuladas en el pasado).
• Un tipo bajo y uniforme de imposición directa (flat tax), por tanto ligeramente progresivo, sobre los hogares y las empresas, en su mayoría sin imposición sobre las ganancias de capital, pero con una mayor imposición indirecta.
• Un mercado de trabajo flexible, con sindicatos débiles y una escasa incidencia de la negociación colectiva; el principio de soberanía del mercado no se aplicó al mercado de trabajo, frecuentemente sometido a techos salariales generalizados aplicados mediante impuestos punitivos.
• Falta de consulta y concertación entre los interlocutores sociales y con el gobierno.
• Un banco central no sólo independiente, sino excepcionalmente independiente y libre de todo control, sin coordinación con la política fiscal, que persigue una política estricta de contención de la inflación y de tipos de interés elevados, con el objetivo de obtener tipos reales positivos incluso en presencia de una apreciación de la moneda (lo que atrae a los capitales extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) pero hace muy costosa la esterilización de la consiguiente expansión monetaria).
• En general, un peso dominante de los mercados frente a las instituciones.

Esta lista podría continuar. Por lo general, el FMI y el Banco Mundial han sido alabados o culpados por su participación en la imposición de políticas económicas y transformaciones institucionales en formas extremas, a través de la condicionalidad de su ayuda financiera, cuyos efectos fueron multiplicados por otras instituciones públicas y privadas que a su vez condicionaron su ayuda a un programa del FMI. A veces se ha culpado a los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) occidentales de recomendar políticas que no se habrían atrevido a proponer a sus propios gobiernos. Sin embargo, la responsabilidad última de las políticas realmente adoptadas debe atribuirse a los gobiernos soberanos que las adoptaron, y que a menudo se conformaron con las peticiones de las instituciones internacionales y los consejos de algunos asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) occidentales.

La victoria hiperliberal en Europa central y oriental ha supuesto un debilitamiento del Modelo Social Europeo (MSE) como consecuencia de la ampliación de la UE hacia el Este que se inició en 2004 y 2007 y que aún está en curso. En Eslovenia y Estonia se adoptó un modelo algo más cercano al MSE, mientras que Bielorrusia y algunas repúblicas asiáticas adoptaron un modelo todavía cercano al etatista y al antiguo sistema, mientras que bajo el liderazgo de Putin desde el año 2000, especialmente durante su segundo mandato, Rusia se ha movido un poco en la misma dirección, de algo parecido a un estado desarrollista. A la vista de la amarga reconsideración del hiperliberalismo que siguió a la crisis mundial de 2007 hasta la fecha, podemos decir que, si la transición hubiera tenido lugar 20 años después, el postsocialismo habría adoptado sin duda un modelo y unas políticas muy diferentes.

El Consenso de Washington

El FMI, el Banco Mundial y el Tesoro estadounidense aplicaron a las economías en transición las políticas aplicadas en los años 80 en América Latina con relativo éxito: rápida estabilización macroeconómica, liberalización de los precios y del comercio exterior, privatización. La idea de que estas políticas podrían reproducirse en las economías en transición en la década de 1990 ignoraba las diferencias fundamentales entre los dos grupos de países. En los años 80, América Latina sufría una inflación e hiperinflación abiertas, las empresas estatales eran una minoría y estaban familiarizadas con la economía de mercado, incluidos los mercados internacionales. Las economías en transición, por el contrario, sufrían una inflación reprimida (véase más arriba); las empresas estatales eran dominantes y no estaban acostumbradas a un entorno de mercado; el grueso del comercio exterior estaba planificado y era competencia del monopolio estatal.

Estas diferencias tuvieron profundas implicaciones. En las economías de transición, el aumento de los precios hacia el nivel de equilibrio del mercado – que era el primer paso necesario hacia una economía de mercado, y de hecho habría sido necesario para el funcionamiento ordenado y eficiente de una economía planificada – estaba naturalmente destinado a sobrepasar el nivel. Ante un nuevo e inusual estado de equilibrio del mercado, a precios uniformes más altos pero necesariamente más bajos que los que prevalecían anteriormente en el mercado negro, y con expectativas de aceleración de la inflación, los sujetos económicos estaban obligados a reducir su demanda de dinero por debajo de su nivel de equilibrio a los nuevos precios. La sucesiva reposición de recursos líquidos debía, por tanto, deprimir la demanda actual de bienes y servicios. En cambio, los consumidores latinoamericanos, ante la desaceleración de la inflación abierta, se vieron inducidos a mantener recursos monetarios más altos de lo que habrían hecho en caso contrario.

Mirándolo de otra manera, la inflación reprimida podría deconstruirse, como era habitual en la literatura polaca, en: una brecha inflacionaria (luka inflacyjna), es decir, el aumento de precios que haría equivalente el flujo actual de bienes reales con el flujo actual de ingresos monetarios; y el stock (nawis) de brechas inflacionarias acumuladas en el pasado. En teoría, había formas de eliminar ambos, en el necesario avance hacia la compensación del mercado. Por ejemplo, una reforma monetaria confiscatoria con tipos diferentes para los precios, las rentas y el efectivo (como a finales de los años 50 en la Unión Soviética, muchos países de Europa central y oriental y China); pero esto no era políticamente viable. O bien, una explosión de consumo importado financiada por préstamos y ayudas extranjeras, pero esto no estaba disponible en ese momento. O una privatización anticipada de los activos estatales, pero esto todavía era controvertido y un simple anuncio habría sido poco creíble antes del inicio de la transición.

La elección de la liberalización de los precios era la forma más sencilla, rápida y expeditiva de despejar los mercados, como subproducto del cambio de los precios relativos. Había tres alternativas graduales, todas ellas inferiores al cambio instantáneo. En primer lugar, subidas secuenciales de precios que inicialmente no llegaran al equilibrio (lo que suponía una menor inflación pero un desequilibrio persistente y expectativas de mayor inflación). Segundo, un sistema de precios de dos vías (China, años 80, parte controlada y parte libre, pero en las economías en transición los desequilibrios eran demasiado grandes, no había tiempo y la capacidad administrativa era demasiado escasa). En tercer lugar, la liberalización secuencial de los precios de grupos de productos básicos (que habría provocado una sustitución forzada adversa). La liberalización de los precios era preferible a las inciertas conjeturas de un sistema arbitrario e ineficaz de precios administrados para la compensación del mercado.

Sin embargo, implicaba necesariamente un rebasamiento: las subidas de precios, prácticamente irreversibles, debían absorber tanto la brecha inflacionaria actual como su acumulación pasada; en el período siguiente (definido como la media ponderada de los intervalos en los que se reabastecían los mercados) habría una demanda inferior a la sostenible y el consiguiente desempleo.

La superación de la liberalización de los precios a partir de un estado inflacionario reprimido se manifiesta en forma de superávits fiscales no planificados y de devaluaciones masivas del tipo de cambio con respecto a la paridad del poder adquisitivo (PPA) (el dólar estadounidense valía 32 veces su equivalente en rublo ruso en PPA, 20 veces su equivalente en złoty polaco y ocho veces su equivalente en forint húngaro cuando los precios se liberalizaron por primera vez). Al ser bajas las elasticidades de la oferta, estas devaluaciones no siempre funcionaron, sino que a veces produjeron superávits comerciales no planificados y acumulación de reservas (por ejemplo, en Polonia).

Esto no es una buena razón para no emprender la liberalización de los precios, ya que una economía de mercado no puede existir sin la compensación del mercado. Pero es un argumento de peso para el posterior estímulo fiscal y/o monetario, y las subvenciones paralelas a los precios y los salarios del tipo introducido en Checoslovaquia y en las primeras fases de la unificación alemana, en lugar de los controles salariales y los impuestos punitivos sobre las subidas salariales (el impuesto polaco popiwek) y la abolición de las subvenciones a los precios.

Tanto las economías latinoamericanas como las de transición tenían empresas estatales ineficientes, pero en las economías de transición, además, tenían una posición dominante y estaban planificadas de forma centralizada, sin la experiencia de ajustarse a los precios internos e internacionales. Así, el crecimiento orgánico de las nuevas empresas y la reestructuración y comercialización de las empresas estatales eran más importantes que su privatización instantánea, y era poco probable que la liberalización pudiera estimular una rápida respuesta de la oferta, aunque era importante como fuente de mayor competencia.

El descuido de la naturaleza reprimida de su inflación causó a las economías en transición pérdidas significativas en términos de empleo y producción, en una economía que pasaba de las limitaciones de la oferta a la falta keynesiana de demanda efectiva. El rebasamiento que implicaba este enfoque se vio agravado por unas políticas fiscales y monetarias más restrictivas de lo previsto y por los controles centrales sobre los salarios. La recesión de la transformación no fue, o no debería haber sido, una sorpresa, sino una certeza matemática, aunque casi nadie fue capaz de anticiparla, pronosticando correctamente un rango de caída del PIB del 15 al 20% en Polonia.

Gradualismo frente a terapia de choque
Desde las primeras etapas de la transición ha habido interminables y animados debates sobre los méritos relativos del gradualismo frente a la “terapia de choque”. En realidad, el margen de elección del gobierno en la transición es bastante reducido en este sentido, y el énfasis en esta cuestión ha sido erróneo. En la transición hay medidas que pueden y deben introducirse de forma instantánea y simultánea, como por ejemplo:

• Elevar los precios a niveles de equilibrio de mercado (véase más arriba).
• Legalizar la propiedad y la empresa privadas.
• Permitir a todos los sujetos económicos – individuos y empresas – el libre acceso al comercio internacional.
• Eliminar las restricciones cuantitativas a las importaciones y exportaciones.
• Unificar los tipos de cambio.
• Establecer la convertibilidad para las transacciones por cuenta corriente (aún no para las transacciones por cuenta de capital) de los residentes.

Todos estos cambios pueden y deben hacerse por decreto, literalmente de un día para otro, de un plumazo. Temporalizar es contraproducente. En el otro extremo, hay medidas que necesitan tiempo para su realización y, por tanto, hay que darles todo el tiempo que razonablemente requieran. Entre esas medidas se encuentran:

• elaborar e introducir legislación;
• establecer un sistema legal/judicial que funcione correctamente y esté separado de la política;
• romper los monopolios y establecer la competencia; (iv) reestructurar la capacidad productiva;
• crear mercados financieros; y
• establecer relaciones de reputación y confianza entre los agentes del gobierno y del sector privado.

No tiene sentido, es más, es contraproducente, pretender que estos cambios puedan acelerarse, y mucho menos que sean instantáneos.

Los casos en los que es posible elegir entre la terapia de choque y el gradualismo pueden contarse literalmente con los dedos de una mano, a saber, la liberalización del comercio; la eliminación de las subvenciones; la privatización; la convertibilidad en la cuenta de capital; y, sobre todo, la desinflación. Considero que se trata de una lista exhaustiva de áreas políticas en las que no existe una superioridad absoluta del gradualismo o del shock. Sus méritos relativos dependen de sus respectivos costes y beneficios, es decir, de las compensaciones que la economía ofrece entre los objetivos del gobierno, y de las preferencias reales del gobierno entre esos objetivos.

Por ejemplo, los métodos alternativos de privatización tienen costes y beneficios; la privatización masiva puede ser rápida y equitativa, pero con algunos costes asociados: la pérdida de los ingresos fiscales que se derivarían de la venta de activos estatales, el establecimiento de una gobernanza empresarial débil, la permanencia de una gestión sin cambios y el escaso acceso a nuevos fondos de inversión. La privatización a través de la venta a los empleados y directivos es menos rápida y permite obtener algunos ingresos adicionales para el presupuesto, a costa de una menor equidad, también aquí sin mejoras en la gestión y sin acceso a fondos de inversión (proporcionados no sólo por los compradores, sino también a través del crédito). La privatización mediante la venta al público es más lenta, pero implica mayores ingresos para el presupuesto del Estado, una mejor gobernanza, una mejor gestión y un mayor acceso a los fondos de inversión. Las ventas a extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) tienen las ventajas de una entrada de capital, un mejor acceso a las nuevas tecnologías y a los fondos de inversión, salidas comerciales, a costa de perder el control nacional y el riesgo de futuras pérdidas de capital a través de la repatriación de los beneficios y las ventas de capital en tiempos de crisis. Por otro lado, retrasar la privatización suele crear oportunidades sin precedentes para la autoapropiación de activos estatales por parte de los gestores y los funcionarios del partido, así como para la corrupción directa (véase, por ejemplo, el plan de “préstamos por acciones” que dio a unos pocos bancos rusos una gran participación en la privatización a precios bajísimos).

Consideraciones similares – de costes y beneficios sujetos a la valoración del gobierno – se aplican también a las otras cuatro áreas indicadas anteriormente. Así, la desinflación, desde las tasas hiperinflacionarias hasta la inflación de un solo dígito, puede abordarse de forma gradual o rápida; los beneficios de la estabilidad de precios deben compensarse con los costes del desempleo asociado. Los aranceles exteriores pueden eliminarse rápida y unilateralmente o negociarse más lentamente; el impacto positivo sobre la competencia y los precios debe compensarse con el posible efecto adverso sobre los ingresos públicos y el desempleo; no es casualidad que los países que abrieron el comercio rápidamente, como hicieron Polonia, Checoslovaquia y Hungría, dieran posteriormente marcha atrás y reintrodujeran aranceles y recargos. Las subvenciones pueden eliminarse gradualmente (como en la República Checa, a pesar de la retórica hiperliberal de Vaclav Klaus) o rápidamente (como en Polonia); los beneficios en términos de control de la inflación deben compensarse con la demanda de gasto público. La convertibilidad de la cuenta de capital puede introducirse rápidamente, beneficiándose de las entradas de capital pero arriesgándose a su volatilidad, o lentamente, evitando tanto los beneficios como los riesgos.

Tal vez exista una presunción en contra de la privatización instantánea (en comparación con el nacimiento y el crecimiento de las empresas de novo), en contra de la introducción rápida de la convertibilidad en la cuenta de capital (véase la crisis de la corona checa de 1997 y la crisis del rublo ruso de 1998), en contra de la reducción rápida de los aranceles comerciales (por la consiguiente pérdida de ingresos públicos, como lamentó incluso el entonces jefe de Asuntos Fiscales del FMI en 1997). Y contra la rápida desinflación: Los resultados estelares de Polonia se deben probablemente, entre otras cosas, a su desinflación especialmente lenta, que tardó 10 años en pasar de una inflación de tres dígitos a otra de un solo dígito, a pesar de su retórica de choque; Eslovenia también se benefició de una desinflación lenta.

Está claro que un enfoque de “terapia de choque” generalizado e incondicional es fácil y superficial. Así como para Lenin, en diciembre de 1920, comunismo = electrificación + poder soviético, podemos decir que para el Consenso de Washington inicial, transición = liberalización + privatización. Ambas ecuaciones tienen un fundamento teórico dudoso y han dado malos resultados” (Nuti, 2007).

Estado e instituciones

De rebote de la experiencia de un Estado totalitario, los líderes de la transición se fueron al extremo opuesto de querer contener la actividad del Estado al mínimo y destruir las instituciones estatales para permitir el libre juego de las fuerzas del mercado. Las intervenciones políticas aparecieron como interferencias indebidas con las fuerzas del mercado: en 1990, el ministro polaco de Industria y Comercio, Tadeusz Syryjczyk, afirmó que “la mejor política industrial es la ausencia de política industrial”. En el todavía amplio sector público, a la espera de la privatización, se produjo una “deserción estatal” de las empresas públicas que condujo a una ineficacia continuada y a la apropiación de los activos estatales por parte de gestores y apparatchiks. El debilitamiento de las instituciones estatales hizo posible que los sujetos y las empresas privadas se beneficiaran de la “captura del Estado”, que es en realidad una forma de corrupción.

En particular, se descuidó el papel del Estado en el establecimiento, la supervisión y la regulación de las instituciones, en la ingenua creencia de que las instituciones se establecerían, desarrollarían y regularían por sí mismas de forma automática. Los mercados surgen tan pronto como los burócratas de la planificación central abandonan el campo”. Los mercados son mecanismos de autorregulación (homeostáticos) en el sentido de que ajustan los precios a la demanda, la oferta a los precios y la capacidad real a la deseada; pero no se generan automáticamente ni se autodisciplinan. Son artefactos sociales que dependen de la autoridad estatal para su validación y regulación, y a menudo para su propia existencia. El tipo de mercados que se instaló cuando los planificadores centrales se marcharon al principio de la transición fue el de los miserables que se alineaban en las calles de Moscú para ofrecer unos pocos artículos individuales para la venta o el trueque, no el tejido de una economía de mercado. Cuando los planificadores centrales se marchan, a menos que el Estado cree y controle los mercados, dejan un vacío, y lo que entra es la desorganización y el caos: se rompen los antiguos vínculos planificados hacia atrás y hacia delante, y un multiplicador de la oferta conduce a pérdidas en cadena de la producción y de los insumos desempleados. Lamentablemente, la importancia de las instituciones llegó demasiado tarde para influir en la elaboración de políticas de transición.

Ellman (2012) subraya “la necesidad de un Estado eficaz y responsable”, frente a la noción friedmaniana de que “el Estado no es la solución sino el problema”. Cita el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 del Banco Mundial, en el que se reconoce que “un Estado eficaz es vital para la provisión de los bienes y servicios -y las normas e instituciones- que permiten que los mercados florezcan y que las personas lleven una vida más sana y feliz. Sin él, el desarrollo sostenible, tanto económico como social, es imposible”. Y el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 2002 se titulaba Construir instituciones para los mercados. Ellman considera la aceptación oficial de estos principios, que no eran nuevos, como una de las lecciones de la transición, y pasa revista a una serie de efectos adversos de su anterior descuido, como la acumulación de atrasos en los pagos en la economía rusa, una nueva institución generada en la transición pero realmente incompatible con una economía de mercado.

La calidad de las políticas

La calidad de las políticas de transición suele juzgarse por la rapidez e intensidad con que un país ha seguido las prescripciones del Consenso de Washington, o por los índices de progreso de la transición evaluados por el BERD en sus Informes de Transición anuales, o su acumulación a lo largo del tiempo. Sin embargo, parece necesario considerar en su lugar la coherencia y la viabilidad de los objetivos políticos; la elección y la intensidad de los instrumentos y paquetes de políticas cualitativas y cuantitativas con respecto a esos objetivos, la coordinación de las políticas delegadas en diferentes organismos; la continuidad de las políticas, en el sentido de su coherencia intertemporal, los posibles efectos secundarios no deseados. Ya hemos hablado del necesario rebasamiento de la liberalización de los precios sin estímulos fiscales o monetarios posteriores. A continuación se exponen otros dos ejemplos: la independencia del banco central y la reforma de las pensiones.

La independencia del Banco Central

El principio de la independencia de los bancos centrales se basa en unos fundamentos teóricos muy poco sólidos, a saber, las expectativas racionales. Se supone que éstas eliminan la disyuntiva entre el desempleo y la inflación, hasta el punto de que la inflación puede ser dirigida por un Banco Central independiente, mientras que el gobierno debe ocuparse del desempleo.

En la transición, este principio se aplicó con resultados dispares. Algunos gobernadores de bancos centrales no fueron realmente independientes (Bielorrusia 1994-98); otros siguieron su propia agenda política personal (en Polonia, en 1995, la gobernadora del Banco Central se presentó a las elecciones presidenciales sin dimitir previamente y reasumió su cargo tras una estrepitosa derrota); otros persiguieron objetivos distintos de la estabilidad de precios, como el apoyo a las empresas estatales (Rusia 1992).

En la lucha contra la inflación, el Banco Central fijó a veces los tipos de interés reales a niveles usurarios (Rusia 1994, con una tasa real anual del orden del 200%, o Polonia hacia finales de los años 90 y principios de los 2000). Estos tipos se convirtieron en una forma residual de planificación central que necesariamente provocaba deflación. No hubo coordinación con las políticas fiscales, lo que supuso que los tipos de interés, los tipos de cambio y los déficits fiscales fueran más elevados, con menos inflación pero con mayor desempleo y menores exportaciones netas y menores ingresos, de lo que hubiera sido posible y deseable.

En Rusia, en 1998, la contención de la inflación condujo a unos tipos de cambio sobrevalorados, mantenidos gracias a unos tipos de interés elevados que no eran coherentes – dada la carga de la deuda pública – con el equilibrio fiscal. La burbuja estalló en agosto de 1998: el gobierno ruso entró en impago a pesar del masivo apoyo financiero del FMI, el Banco Mundial y el G8; los bancos que habían vendido credit default swaps para cubrir a los inversores contra el riesgo de devaluación no pudieron cumplir con sus obligaciones; los inversores que no fueron favorecidos por el gobierno con la amortización anticipada de los bonos públicos perdieron la mayor parte de su inversión; y el rublo se devaluó masivamente.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Una política de tipos de interés reales excesivamente altos fomentó naturalmente el aplazamiento de los pagos de las compras, los salarios y los impuestos por parte de las empresas y, finalmente, el aplazamiento de todos los pagos (incluidos los salarios y las pensiones) por parte del gobierno, también en vista de que el FMI fijó imprudentemente los límites del déficit público en efectivo en lugar de en base al devengo. Esta forma de desmonetización y de acumulación de atrasos en los pagos, que en Rusia alcanzó, según se dice, algo así como el 40% de las transacciones industriales, fue un factor de recesión innecesario.

La reforma de las pensiones
Imaginemos que se introduce un sistema de pensiones de reparto donde antes no lo había. Las pensiones comienzan a pagarse de forma instantánea, con las cotizaciones actuales de los empleados, pero asegurándose de que se cumpla continuamente la siguiente condición

p.P = a.w.L

donde p es la pensión media, P son los pensionistas de vejez, w es el salario medio, L son los ocupados actuales y a es la fracción de su salario que aportan al sistema de pensiones. Siempre y cuando
a = p.P/p.L = (p/p).(P/L)

el sistema está equilibrado, no absorbe recursos del presupuesto del Estado y puede considerarse que “rinde” a los pensionistas una tasa de rendimiento igual a la tasa de crecimiento de la masa salarial. Ciertamente, es como un esquema Ponzi, en el sentido de que los pagos de salida se financian con los pagos de entrada. Sin embargo, es un esquema Ponzi viable, en el sentido de que siempre hay nuevos depositantes (mientras haya algunos empleados actuales), las retiradas están restringidas (a los pensionistas, mensualmente) y son ordenadas (es decir, no superan las nuevas entradas). El envejecimiento de la población puede anticiparse, abordarse mediante la acumulación previa de reservas o el aumento de las cotizaciones a la pensión, mediante la reducción de las pensiones o la prolongación de la edad de jubilación.

Un sistema de cotizaciones definidas, capitalizado y financiado en su totalidad, por definición, no supone ningún coste para el presupuesto, hasta que se produzca una crisis financiera grave en la que el Estado no pueda dejar a los ancianos en la indigencia. Produce cualquier tasa de rendimiento que se obtenga por la inversión de las contribuciones de los empleados; promueve la “elección” y el desarrollo de los mercados financieros. Sin embargo, el paso del primer al segundo sistema de pensiones tiene un coste innecesario, a saber, la aparición de una deuda en materia de pensiones que -siempre que se cumpla la condición de equilibrio antes mencionada- podría quedar convenientemente enterrada para siempre, hasta el fin del mundo.

Un sistema de reparto tiene una deuda oculta implícita, igual al valor actual de los derechos de pensión ya vencidos por los empleados y pensionistas actuales, pero dicha deuda sólo tiene que pagarse si se produce una transición a un sistema de contribución definida capitalizado y totalmente financiado.

Paradójicamente, la reversión de una reforma de este tipo, con un retorno al reparto (parcial o total, temporal o permanente), liberaría recursos fiscales equivalentes a las cotizaciones a las pensiones de los empleados actuales durante todo el periodo que dure la reversión (véanse los ejemplos recientes de Polonia, Hungría y otras economías en transición), sin recurrir a una confiscación innecesaria e ilegal de los fondos de pensiones ya acumulados.

La crisis actual

La crisis mundial de 2007 hasta la fecha ha golpeado a las economías en transición en medio de un proceso de rápido crecimiento y de robusto acercamiento al resto de Europa. Entre 2000 y 2007, Europa central y oriental creció a una tasa media anual del 6,3%, el sureste de Europa a una media del 5,0% y la CEI al 8,3%, mientras que la UE-15 creció a una media del 2,6%, lo que supuso un avance en la convergencia hacia los niveles de renta medios de la UE-15, que pasaron del 39% en 1995 al 57% en 2005. La crisis les afectó:

• con un año de retraso respecto a la economía mundial, en el último trimestre de 2008 tras la quiebra, bancarrota, o insolvencia, en derecho (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “insolvency” o su significado como “bankruptcy”, en inglés) de Lehman Brothers (simplemente por el relativo subdesarrollo de sus sistemas financieros, ya que no se vieron implicados en la crisis de las hipotecas de alto riesgo);
• con especial intensidad, no tanto en comparación con otros grupos de países, sino respecto a su desempeño anterior antes de la crisis y, sobre todo, en contraste con las previsiones previas sobre su desempeño. En este contexto, por tanto, las caídas de ingresos reales (con la excepción de Polonia en la UE, Albania y Azerbaiyán, con un crecimiento positivo aunque lento en 2009) son una subestimación del impacto de la crisis mundial en la región. Lo que cuenta es la desaceleración (es decir, la disminución de la tasa de crecimiento) que supuso; y
• fue seguida de una recuperación más rápida en comparación con el resto de Europa (aunque no tan rápida como la de otros países emergentes), reanudando el anterior proceso de convergencia con la UE-15, pero todavía con un progreso modesto e intermitente.

Ha habido una gran diversidad entre estos países, en función de sus políticas económicas y, en particular, de su régimen cambiario, su dependencia del comercio exterior y su integración en los mercados financieros mundiales.

El informe Bruegel-WIIW (2010) da gran importancia al régimen de tipos de cambio: los tipos flotantes han ido mejor que los fijos. Esto es cierto, con dos salvedades. En primer lugar, un tipo de cambio flotante puede mantener la competitividad internacional mediante la devaluación, hasta cierto punto, ya que las devaluaciones competitivas hacen que todos los competidores estén en peor situación. Si los flujos comerciales son suficientemente elásticos y existe una capacidad de reserva adecuada, esto mejora las balanzas comerciales. Sin embargo, la devaluación aumenta el valor de toda la deuda denominada en divisas, que es la mayor parte en estos países, habida cuenta de los tipos de interés más elevados en una moneda nacional bastante estable y de la dificultad de obtener préstamos en moneda nacional. Así, la devaluación puede convertir los préstamos privados y públicos en subprimas, aumentando tanto el riesgo de impago como los tipos de interés.

Un tipo de cambio fijo no tiene este impacto negativo sobre la deuda, pero pierde competitividad internacional y provoca desempleo, y sigue expuesto al riesgo de una devaluación repentina, tanto más perjudicial cuanto menos esperada; la sola perspectiva de una posible devaluación puede elevar los diferenciales de los tipos de interés y el precio de los Credit Default Swaps. Todo régimen cambiario tiene costes y beneficios, pero no hay ningún régimen que proteja totalmente a un país de una crisis.

En segundo lugar, la visión ortodoxa “bipolar” de los tipos de cambio, tipificada por Fischer (2001), según la cual debe evitarse una paridad fija o ajustable en favor de un régimen flexible o hiperfijo (cajas de conversión, o la adopción unilateral de una moneda extranjera), ha sido falsificada por los países en transición en la crisis económica. En particular, los Estados bálticos han sufrido mucho -por la camisa de fuerza de una paridad hiperfija desalineada- en términos de producción y tipos de interés, y por la devaluación “interna” alternativa en forma de una grave deflación, que se les impuso como único remedio para restablecer la competitividad.

La UE no ha permitido que sus miembros y candidatos a la adhesión adopten la euroización unilateral, sino que ha permitido las Juntas Monetarias (por ejemplo, Bulgaria, Letonia), inexplicablemente porque su éxito está sujeto al logro de al menos las condiciones de convergencia fiscal y monetaria requeridas antes de adoptar el euro. Una Caja de Conversión simplemente reduce la probabilidad de una crisis a costa de que ésta sea catastrófica si se produce (como en Argentina en 2002).

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La adopción de un sistema económico hiperliberal, que había contribuido en parte a la recesión de la transformación, facilitó posteriormente su integración en la economía europea, su crecimiento y su convergencia. La apertura al comercio y la dependencia de la financiación exterior los hizo especialmente vulnerables en 2009, con el colapso del comercio mundial (el primer episodio de desglobalización desde que la integración global retomó su curso tras la última guerra) y la ralentización y, a menudo, la inversión de los flujos de capital (a menudo denominada su “parada repentina”). También se produjo el impacto del empeoramiento de la relación de intercambio, que en promedio fue casi tan grande como el de la reducción del volumen comercial, y peor para los exportadores de productos primarios (principalmente Rusia, Azerbaiyán y Kazajstán).

La integración financiera promovió el crecimiento y la convergencia, pero en la crisis se convirtió en un canal de contagio. Las grandes entradas de capital (que fluyen “cuesta abajo” en este caso, no “cuesta arriba” desde las economías emergentes hacia las avanzadas, como suele ocurrir a nivel mundial; alcanzando el 11% de su PIB antes de la crisis) hicieron que estos países fueran vulnerables a las inversiones de los flujos. Además, la composición de las entradas de capital en muchas economías en transición era a menudo inadecuada, centrándose en los servicios inmobiliarios y financieros en lugar de en los productos manufacturados comercializables.

Por término medio, las economías en transición tenían una elevada proporción de propiedad extranjera en los bancos, que creció especialmente en 1999-2001, pasando de una media del 40% a más del 70% (excepto Eslovenia), sobre todo por parte de grupos de la UE-15, acercándose al 100% en algunos países de Europa Central y Oriental. Los bancos extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) aportaron personal, conocimientos técnicos, fondos, credibilidad y ampliaron el volumen de crédito. Sin embargo, al principio de la crisis mundial, en un marco de menores entradas de capital, estos países sufrieron inicialmente la frecuente repatriación de capital por parte de los bancos extranjeros, también porque el apoyo de los gobiernos nacionales a los bancos de la UE-15 no se extendió a sus operaciones en el este. Se trataba del típico dilema del prisionero, es decir, había una ventaja colectiva si todos los bancos seguían prestando, una ventaja individual para un banco que no lo hacía mientras todos los demás sí, y una pérdida colectiva si todos los bancos se retiraban. Sin embargo, el BERD y el FMI proporcionaron fondos e incentivos que mantuvieron esta evolución adversa bajo control a través de la Iniciativa de Coordinación Bancaria Europea (la llamada “Iniciativa de Viena”) entre los grupos bancarios internacionales, las autoridades del país de origen y del país anfitrión, las IFI y la UE (véase el Informe de Transición del BERD, 2009). La Iniciativa se está reproduciendo en 2012, con menores perspectivas de éxito.

El informe Bruegel-WIIW (2010) subraya la necesidad de regular y supervisar los mercados financieros, como las limitaciones al apalancamiento, la regulación de los derivados, la mejora de la capitalización, las políticas macroeconómicas anticíclicas, la legislación tipo Glass-Steagall, la protección del consumidor, los impuestos sobre las transacciones y las disposiciones para el riesgo sistémico. Que todo esto era necesario ya se sabía antes de la crisis, salvo que el enfoque hiperliberal que había dominado la economía mundial desde finales de la década de 1980 moldeaba los sistemas financieros de los países en transición con más fuerza que los de los países avanzados.

Las economías en transición que se adhirieron a la UE no adoptaron -con la excepción de Eslovenia y, en cierta medida, Estonia- las instituciones del Modelo Social Europeo; no formaba parte de la convergencia institucional exigida por la UE a los nuevos miembros. El resultado fue la insuficiencia de las redes de seguridad social para proteger a la población del desempleo, la pobreza, la enfermedad y la vejez. Dicha insuficiencia elevó el coste social de la crisis económica cuando ésta se produjo y desactivó algunos de los mecanismos que amortiguan el declive económico (suelen llamarse “estabilizadores automáticos”, impropiamente porque pueden frenar el declive pero no pueden revertirlo por sí solos).

En el lado positivo, la misma integración profunda y posiblemente prematura con la economía real y financiera mundial está destinada a conducir a la recuperación económica en estos países si y cuando – tarde o temprano – la economía mundial se recupere.

Datos verificados por: Sam

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Recursos

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Véase También

Bibliografía

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