Tipos de Federalismo

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Organización Constitucional Multinivel y Tipos de Federalismo

Teorías de la organización constitucional multinivel

La organización del Estado se divide en dos categorías principales: el Estado unitario, caracterizado por una organización monojurisdiccional, en la que la devolución a los órganos administrativos de nivel inferior no conlleva la transferencia de poderes fiscales; y el Estado federal, caracterizado por una organización multijurisdiccional, en la que los órganos legislativos de nivel inferior tienen derecho a recaudar impuestos.

En la literatura sobre el federalismo, siguiendo los Documentos Federalistas (véase en Madison, 1787-88), el Estado se concibe como una institución de varios niveles que agrega diferentes niveles de gobierno facultados con ciertas funciones y prerrogativas, ya sea de forma exclusiva o compartida. El desglose de las funciones y prerrogativas gubernamentales entre las jurisdicciones se produce tanto en la dimensión horizontal, por la que cada gobierno de igual nivel -como los estados, las regiones, las provincias o los municipios- ejerce el poder dentro de los límites de un determinado territorio, como en la dimensión vertical, por la que el gobierno federal circunscribe las prerrogativas de los gobiernos de nivel inferior. Una de las principales cuestiones es si la utilidad individual se maximiza cuando los paquetes de impuestos y bienes públicos son suministrados por el gobierno central o por los gobiernos de nivel inferior. La teoría económica ha planteado los siguientes criterios.

Bajo dos condiciones la centralización es relativamente más eficiente y dos condiciones conducen a la superioridad de la descentralización:

• las políticas públicas de una jurisdicción tienen un elevado número de efectos indirectos -como externalidades e interdependencias- sobre los individuos residentes en las restantes jurisdicciones y
• las políticas públicas gozan de economías de escala.

En cambio, otras dos condiciones favorecen la preferencia por la descentralización:

• una elevada heterogeneidad de las preferencias de los individuos y
• los gobiernos de las jurisdicciones inferiores disponen de más y mejor información que el nivel central, debido a su proximidad a los residentes.

Existen tres enfoques principales para el análisis de los gobiernos:

• La economía del bienestar estándar supone un gobierno benévolo, con políticos designados por mayoría para los cargos públicos que persiguen la maximización del bienestar económico de los ciudadanos. Para evitar las deficiencias de la centralización derivadas de la heterogeneidad de las preferencias, un sistema centralizado gobernado por un planificador social benevolente podría asignar diferentes niveles de bienes públicos, cada uno de ellos respondiendo a las diferentes preferencias de las comunidades locales. Sin embargo, el conflicto de intereses sobre cómo distribuir los costes y los beneficios entre las jurisdicciones puede provocar un gasto público excesivo debido a la delegación estratégica en las elecciones (Besley y Coate, 2000).
• El punto de vista de la elección pública sostiene que los gobiernos centrales son leviatanes ineficientes. El Estado centralizado facilita que los políticos maximicen su propia función de utilidad (es decir, el objetivo de la reelección), en lugar de perseguir el bien común definido por una función de bienestar social. La expansión de los déficits públicos por motivos electorales, tal y como se formaliza en la conocida “teoría del ciclo político” (Nordhaus, 1975), crea la externalidad negativa de una restricción presupuestaria blanda. El enfoque de la elección pública sostiene que la competencia fiscal es una herramienta útil para mantener el tamaño del gobierno reducido. Debido a la proximidad con las preferencias de las comunidades locales, se supone que el principio de competencia hace que la eficiencia económica sea un objetivo posible para las jurisdicciones de nivel inferior.
• El enfoque de la búsqueda de rentas se diferencia del punto de vista anterior porque los fallos del gobierno se remontan a los intereses contrapuestos de los grupos dedicados a las prácticas de cabildeo y soborno (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “bribery” en derecho anglosajón, en inglés) con el gobierno, lo que provoca la difusión de la corrupción. Se aboga por una provisión descentralizada de bienes públicos para garantizar que las oportunidades de búsqueda de rentas y el tamaño del gobierno central no se refuercen mutuamente (Persson y Tabellini, 1994). Se cree que los gobiernos locales son más eficientes porque la estrecha supervisión de los representantes elegidos por parte de las comunidades locales puede disciplinar la política fiscal.

Federalismo

Las siguientes secciones examinarán, cuatro categorías de federalismo: cooperativo, fiscal, competitivo y funcional.

Federalismo cooperativo

El objetivo del federalismo cooperativo (véase más detalles) es garantizar el derecho a unas condiciones de vida uniformes en todas las jurisdicciones. La peculiaridad de esta organización institucional es la fuerte interconexión entre las funciones y prerrogativas del gobierno central y las de los gobiernos de nivel inferior (cuyos ejemplos típicos son Alemania y, en menor medida, Canadá).

La equiparación de la capacidad fiscal y de los servicios públicos se realiza diferenciando las jurisdicciones receptoras de las contribuyentes. El cómputo se realiza en función de la relación entre el índice de capacidad fiscal y el índice de igualación de cada jurisdicción (para anular el sesgo de los diferentes tipos impositivos entre jurisdicciones). El principio de equidad vertical implica que el gobierno central aplique un principio de equidad vertical compartido por todas las comunidades pertenecientes a la federación. Por lo tanto, los gobiernos locales no pueden aplicar el grado de equidad vertical que prefieran. Las comunidades locales, si son contribuyentes netos, se quejarán de que no deben ser obligadas a asumir la responsabilidad financiera con las demás jurisdicciones para la aplicación de cualquier grado de equidad vertical a nivel federal. De hecho, se podría rechazar el objetivo de cohesión social avalado por el federalismo cooperativo, ya que la “libertad de elección” afirma que cada jurisdicción tiene derecho a establecer su propio grado de equidad vertical (Boadway y Flatters, 1982).

Cuanto mayor sea la diferencia entre las dos jurisdicciones en cuanto a la probabilidad de ser golpeado por un choque negativo, más los pobres con aversión al riesgo de las jurisdicciones con “bajo riesgo de desempleo” que voten a favor de un mayor seguro de desempleo superarán en número a los ricos con aversión al riesgo de la jurisdicción con “alto riesgo de desempleo” que voten en contra (Persson y Tabellini, 1996a, 1996b).

Federalismo fiscal

Las teorías de la organización institucional a varios niveles se basan en el teorema de la descentralización de Oates (Oates, 1972), según el cual el nivel superior de gobierno sólo entra en escena cuando el nivel inferior de gobierno resulta ineficiente por alguna razón. La heterogeneidad en las preferencias de las comunidades locales se expresa mediante diferentes curvas de demanda (cada una en función del precio del bien público) y la cantidad deseada del bien público se determina en la intersección con su nivel de precios (que es igual a un coste marginal constante). La provisión federal centralizada que promedia las preferencias heterogéneas entre comunidades conlleva una pérdida de bienestar para alguna comunidad local, ya sea por exceso de provisión (el coste marginal es superior al beneficio marginal) o por una provisión insuficiente (el coste marginal es inferior al beneficio marginal).

En el modelo de Oates, se supone que los efectos indirectos entre jurisdicciones son inexistentes. La hipótesis implícita es que cada “paquete” de impuestos y bienes públicos ofrecido por un gobierno local está perfectamente orientado a su propia comunidad, porque en cada jurisdicción todos los individuos comparten la misma preferencia “jurisdiccional” por los impuestos y los bienes públicos. Sin embargo, el teorema de la descentralización es muy heroico, debido al “principio de correspondencia” que postula una superposición completa entre el territorio de la jurisdicción política y el área sobre la que se extienden los efectos económicos de las políticas públicas (véase acerca de la economía política constitucional). Por otra parte, la capacidad de los paquetes para satisfacer las preferencias particulares de cada comunidad no excluye la posibilidad de que se produzcan externalidades. En otras palabras, la jurisdicción no corresponde necesariamente a la jurisdicción “económica”. Los bienes públicos producidos en una jurisdicción suelen tener efectos indirectos positivos, ya que pueden ser utilizados por individuos pertenecientes a otras jurisdicciones (por ejemplo, la asistencia sanitaria, el transporte, etc.). Los beneficios derivados de los bienes públicos pueden no ser disfrutados en su totalidad por los individuos que pagaron por ellos, y algunos de estos beneficios pueden incluso recaer en individuos que no contribuyeron a su producción. Por lo tanto, el mundo real sugiere que el federalismo fiscal tiene que enfrentarse a dos cuestiones importantes:

• los individuos que pertenecen a una misma comunidad tienen preferencias heterogéneas; y
• la compatibilidad entre las dimensiones óptimas de todos los bienes del paquete no está garantizada.

Como solución a estas cuestiones, el modelo de Tiebout (Tiebout, 1956) ha sugerido que la competencia entre jurisdicciones de nivel inferior en la oferta de paquetes puede ser decisiva para fomentar la eficiencia económica. Dadas jurisdicciones similares con el mismo tipo impositivo, deben darse las siguientes condiciones para que la fiscalidad descentralizada y la provisión de bienes públicos sean eficientes: (a) movilidad de coste cero de los individuos (y del capital financiero); (b) elasticidad perfecta de la oferta de las jurisdicciones competitivas; (c) los bienes públicos se proporcionan al coste medio mínimo; (d) información completa (y conocimiento común) sobre las preferencias y los paquetes ofrecidos de impuestos y bienes públicos; y (e) ausencia de externalidades interjurisdiccionales. La condición de eficiencia resultante es que los impuestos recaudados a cada individuo igualan el coste de producción de los bienes públicos deseados por los residentes. La producción de bienes públicos responde a la conocida condición de Samuelson por la que el beneficio marginal iguala al coste marginal. Si los bienes y servicios están expuestos a la congestión, para que la competencia entre las jurisdicciones de nivel inferior sea eficiente, hay que añadir la calificación adicional de que la producción del sector público cumple la condición de la “teoría de los bienes de club” de Buchanan: el coste medio de un residente más debe ser igual al coste marginal de un residente más (Buchanan, 1965).

El fundamento de Tiebout para la competencia interjurisdiccional es imitar el funcionamiento del mercado de competencia perfecta. Cada paquete representa las preferencias de un determinado tipo de individuo. Para atraer al mayor número de residentes-consumidores heterogéneos, cada jurisdicción ofrece una variedad de paquetes y cada individuo se hará residente de la jurisdicción en la que su utilidad sea máxima. Dado que los paquetes se presentan en muchas combinaciones (por ejemplo, un determinado sistema de transporte público, asociado (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “associate” en derecho anglo-sajón, en inglés) a un sistema de guardería con unas características determinadas, asociado (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “associate” en derecho anglo-sajón, en inglés) a un sistema de recogida de basuras que se ajuste al entorno metropolitano, etc.), el número de paquetes necesarios para que se satisfagan todas las “preferencias conjuntas” es extremadamente grande. La condición del mercado de competencia perfecta se cumple cuando muchas jurisdicciones suministran todos los paquetes.

El modelo de Tiebout es interesante porque permite analizar con claridad las condiciones de existencia de un mercado competitivo de bienes públicos. En primer lugar, el suministro de bienes públicos es eficiente cuando crea beneficios sólo para los residentes y los impuestos se recaudan sólo sobre ellos. La consideración de jurisdicciones diferentes incluso para un solo factor produce interdependencias entre ellas, lo que impide que se cumplan las condiciones de eficiencia.

Un factor diferencial típico está representado por las condiciones tecnológicas de producción entre jurisdicciones. Dentro de las grandes entidades jurisdiccionales, como EE.UU. y la UE, los diferentes niveles tecnológicos son un determinante principal de la división entre el centro y la periferia. Supongamos que las economías de escala han fomentado la concentración territorial de los laboratorios de investigación y de las empresas que operan en sectores avanzados, de manera que las vacantes se concentran en una determinada zona de una federación. Esto plantea un problema. Por un lado, para que exista un número de jurisdicciones compatible con la competencia perfecta, las comunidades deberían estar uniformemente repartidas por el territorio. Por otro lado, la elevada demanda de mano de obra en la “jurisdicción de aglomeración”, donde se concentran los sectores industriales y los servicios más dinámicos (y la mayoría de las ofertas de empleo), atrae a muchos residentes de otras jurisdicciones.

Nótese que este ejemplo cumple con las hipótesis de Tiebout. En particular, no entra en conflicto con la condición (e). La presencia en la zona de aglomeración de empresas que operan con una demanda de mano de obra que atrae a trabajadores de fuera no representa una externalidad sino una interdependencia, ya que puede ser resuelta por el sistema de precios que absorbe el exceso de demanda. Si la oferta de transporte público no se equipara con la demanda de los trabajadores, los costes privados de desplazamiento podrían ser demasiado elevados y los individuos móviles se verían obligados a trasladarse a la zona de aglomeración. Este posible resultado no cumple la condición (b) de la oferta eficiente de jurisdicciones, ya que para que se obtenga la dimensión óptima de todos los bienes públicos debería violarse la oferta infinita de jurisdicciones. La ventaja de vivir en una zona avanzada puede verse contrarrestada por los diferenciales de precios (por ejemplo, en la vivienda) que se abren respecto a las demás jurisdicciones debido a la concentración industrial, que fomenta los desplazamientos. Al definir B(1) los beneficios y MC(1) los costes marginales de la congestión en la zona de aglomeración y B(n – 1) los beneficios y MC(n – 1) los costes marginales de la congestión en las otras (n – 1) jurisdicciones, se deduce la desigualdad B(1) – MC(1) < B (n – 1) – MC(n – 1). Para hacer frente a los costes de congestión aumentados, se aumenta la fiscalidad en las otras jurisdicciones (llamémoslas “jurisdicciones de residencia”) y la oferta de bienes públicos se reducirá. Esta reacción del sector público al exceso de demanda perturba las condiciones de la competencia perfecta entre jurisdicciones. La imposibilidad de satisfacer la elección de residencia de los desplazados revela que ya no se cumplen las condiciones de competencia perfecta para la oferta de las ‘jurisdicciones de residencia’.

En el caso contrario, el aumento de la demanda de transporte público se “acomoda” y se produce un resultado ineficiente. Dado que la elección de los residentes entra en conflicto con las economías de aglomeración, en las jurisdicciones de residencia el exceso de demanda de transporte público por parte de los viajeros que trabajan en la zona de aglomeración determina una dimensión mucho mayor del transporte público con respecto a la que igualaría la demanda de los demás bienes públicos (suponiendo que se igualen con la media federal). La oferta de jurisdicciones, y por tanto de paquetes, está en la dimensión correcta, pero a costa de provocar una mala asignación de capital y trabajo entre jurisdicciones. Con la cantidad dada de capital y trabajo, la dimensión óptima del bien público “transporte” se obtendrá en las jurisdicciones de residencia reduciendo a una dimensión subóptima la oferta de otros bienes públicos. La oferta de transporte tiene que satisfacer la demanda de los viajeros y, al mismo tiempo, cumplir con la restricción de equilibrio del presupuesto público (que está implícita en las condiciones de competencia perfecta para la oferta de paquetes). Por lo tanto, el exceso de gasto en transporte es una causa de aglomeración. Los viajeros y no viajeros de las jurisdicciones de residencia sufrirían los costes de una menor oferta de los demás bienes públicos. Dado que los impuestos asignados no pueden exceder la cantidad relacionada con la financiación de la dimensión óptima, la reacción del sector público al aumento de los impuestos se compensa con un déficit público, para hacer frente a la dimensión óptima en la oferta de todos los bienes públicos.

Renunciemos ahora a la condición de una cantidad determinada de capital, que no es realista una vez que se considera la liberalización del mercado de capitales. Por un lado, todo exceso de gasto público a financiar da a cada jurisdicción de residencia el incentivo de atraer inversiones extranjeras buscando las mejores condiciones de beneficio en los mercados financieros liberalizados. Para que se financie la dimensión óptima y el presupuesto público esté en equilibrio, se aumenta el tipo impositivo. Por otra parte, bajo la hipótesis de que los individuos se trasladarán a aquellas jurisdicciones que ofrezcan los paquetes que mejor se adapten a sus preferencias, y siendo el nivel de renta el principal determinante de las preferencias, cada jurisdicción implicada en el juego estratégico tiene el incentivo de atraer a los individuos con la mayor base impositiva reduciendo el tipo impositivo y dirigiéndose a los bienes públicos preferidos por ellos. Los diferenciales fiscales resultantes pueden socavar el nivel de eficiencia de las transferencias y servicios que van desde los seguros de riesgo hasta las instituciones puramente redistributivas de protección social (atención sanitaria, educación, subsidios a la pobreza, etc.). La competencia fiscal entre jurisdicciones produce un refuerzo de los efectos indirectos, que puede fomentar una “carrera hacia el fondo” de los tipos impositivos y los bienes públicos entre jurisdicciones.

El resultado es que la composición tipológica de las jurisdicciones cambia: ya no comprenderán individuos heterogéneos, sino que derivarán hacia la “homogeneidad”, ya que algunas jurisdicciones estarán compuestas esencialmente por individuos ricos, mientras que los individuos pobres se concentrarán en otras jurisdicciones. Una posible explicación es que los bienes ofrecidos por el sector público son bienes de mérito y públicos, para los que los mercados competitivos fallan. En estos sectores de servicios caracterizados por fallos del mercado, no pueden funcionar los incentivos de mejora de la eficiencia correspondientes a la motivación de beneficios de las empresas competitivas. Introducir la competencia entre gobiernos locales en el suministro de paquetes equivale a reproducir los mismos fallos de los mercados privados de competencia perfecta (Sinn, 2003). La sugerencia es que no se conciba un proceso de devolución que dote a las jurisdicciones de nivel inferior de una autonomía fiscal sustancial según el modelo de Tiebout.

En lo que respecta a la teoría social, a principios del siglo pasado Max Weber percibió la tendencia hacia las comunidades homogéneas y teorizó que los individuos, como maximizadores racionales, persiguen la formación de “cierres sociales” por su caída en términos de identidad de intereses (Weber, 1922 [1974]). Los trabajos de investigación empírica sobre la segmentación social en EE.UU. parecen confirmar que la reducción de la redistribución de la renta depende de la creciente homogeneidad de los ingresos en las jurisdicciones locales, como efecto del proceso de formación de comunidades según el modelo de Tiebout (Epple y Sieg, 1999). Incluso recurren a una política de “zonificación excluyente”, es decir, reglamentos destinados a excluir de la zona a personas con las mismas preferencias que la comunidad pero con un nivel de ingresos mucho más bajo (Cooter, 2000).

Federalismo competitivo

La estrategia de Tiebout para dotar a las jurisdicciones de las condiciones de optimalidad de la competencia perfecta consiste en eliminar tanto el comportamiento de riesgo moral de los consumidores como el de los políticos. Por un lado, en este modelo de descentralización se resuelve el problema de revelación de preferencias, típico de los bienes públicos. En las comunidades más pequeñas, los costes de información de los políticos se reducen drásticamente, por lo que se supera el problema de la información asimétrica entre los residentes y los representantes elegidos. La condición de optimalidad de Buchanan para los bienes públicos sujetos a congestión, con exclusión por un precio positivo, es un mecanismo de revelación de las preferencias de los individuos más general que la condición de Samuelson. Una vez que los individuos con plena movilidad han elegido autónomamente establecerse en la jurisdicción de nivel inferior más preferida, un gobierno local obtiene la preferencia correcta de los residentes. Por otra parte, de forma similar a las empresas que “toman el precio” en los mercados competitivos, las jurisdicciones locales del modelo de Tiebout “toman la utilidad”, ya que el consumidor -ya no el gobierno central- es el principal del agente del gobierno local. Dado que la decisión de establecerse en una determinada jurisdicción corresponde a una voluntad de “comprar” un determinado paquete, esta preferencia expresada por los individuos móviles sustituye a los precios de equilibrio como señal de eficiencia. Se parte de la base de que los gobiernos locales organizan de forma eficiente la provisión de bienes públicos gravando a los factores móviles con gravámenes relacionados con los beneficios. Los individuos son entonces informados del coste de consumir diferentes niveles de bienes públicos y pagan la cantidad exacta de impuestos por los beneficios que reciben.

El enfoque de la llamada “competencia de la vara de medir” da un paso en la dirección de convertir al individuo en el principal agente del gobierno local. Al provocar la revelación de las preferencias de los consumidores, se espera un aumento de la eficiencia en la provisión de bienes públicos. Si las jurisdicciones de nivel inferior son lo suficientemente similares como para ser comparables, los votantes pueden utilizar la información sobre otras jurisdicciones como criterio para evaluar los logros de su gobierno. La correspondencia entre la competencia de mercado y la competencia interjurisdiccional se consigue cuando los individuos – además de la opción de salida tanto del mercado como de la jurisdicción – también disfrutan de la condición de libertad de salida de un gobierno jurisdiccional. Se deshacen de las políticas públicas que les desagradan votando contra el partido -o la coalición de partidos- que las ha aplicado, en lugar de abandonar la jurisdicción (Salmon, 1987). En el modelo de Tiebout, el mecanismo de “votar con los pies” cumple el objetivo de no subsumir ya la provisión de bienes públicos de las jurisdicciones a las mayorías de votos manipuladas por los partidos políticos, sino someterla directamente al escrutinio del mercado mediante la opción de salida. Por el contrario, en el enfoque de la competencia por la vara de medir, votar contra el gobierno corresponde a recurrir a la “voz” (Hirschman, 1970), que tiene una mayor generalidad que la salida y no requiere la hipótesis de la movilidad de coste cero.

Dado el objetivo de convencer al electorado no simpatizante para que se una a su propio bando político, las coaliciones políticas de oposición que gobiernan jurisdicciones similares de nivel inferior luchan por ser reconocidas como las de mejor rendimiento. La supervisión recíproca entre los gobiernos competidores de las jurisdicciones de nivel inferior no sólo resuelve el típico problema de agencia de la información asimétrica entre el gobierno y los ciudadanos, sino que también se alega que tiene el mismo efecto de mejora de la eficiencia de la competencia fiscal. Además, de forma similar a la competencia horizontal entre gobiernos de jurisdicciones de nivel inferior, la competencia vertical entre representantes electos federales y locales que comparten la misma área de responsabilidad puede disciplinar a los políticos de nivel inferior que aspiran a puestos gubernamentales de nivel superior.
El análisis económico de la competencia entre cargos también se basa en la teoría de la utilidad inesperada de la elección racional. La teoría de la utilidad de las transacciones (Thaler, 1985) se basa en el llamado “efecto del punto de referencia”. Al evaluar las cuestiones políticas, los individuos pueden reconocer un punto de referencia -una norma- y se ven influidos por él. Cuando el objetivo de la eficiencia económica se asocia al cumplimiento de una determinada norma (por ejemplo, un presupuesto público equilibrado o una determinada tasa de empleo), los individuos de una jurisdicción -al observar los resultados de las demás jurisdicciones- podrían atribuir una utilidad negativa (positiva) en caso de que los resultados de su jurisdicción sean peores (mejores) que los de las demás. Las conclusiones extraídas de la comparación dictarán su comportamiento en las encuestas. La principal diferencia entre los enfoques de la competencia por la vara de medir y de la teoría de la utilidad de las transacciones es que en este último el comportamiento tanto de los políticos como de los votantes está sesgado por el efecto del punto de referencia, mientras que en el primero existe una asimetría de información que favorece a los políticos, ya que los votantes desconocen todas las circunstancias que determinan el rendimiento respectivo de los gobiernos de jurisdicciones similares.

Dado que el grado de similitud entre las jurisdicciones de nivel inferior suele ser bajo, el problema del riesgo moral que plantea la información asimétrica es un obstáculo importante. La especialización en los servicios jurídicos que persigue el estado de Delaware es una aplicación interesante del enfoque de la competencia de la subsidiariedad como mecanismo de mejora de la eficiencia. Los políticos de Delaware optaron por impulsar la recaudación de impuestos incentivando a las empresas privadas que buscaban una reducción de los costes de negociación y litigio para que establecieran su sede legal en su estado mediante el fortalecimiento de la oferta de servicios jurídicos (Romano, 1987). Se ha alegado en la literatura que la desregulación excesiva se ha producido por parte de los tribunales que dictan sentencias dirigidas a buscar la eficiencia en el derecho de sociedades atendiendo a los intereses de las empresas. Como los cargos jurídicos en Estados Unidos son electivos y los abogados contratados por los directivos de las empresas suelen convertirse en jueces y viceversa, se ha planteado la tesis de que este resultado depende de las relaciones personales entre directivos y jueces. La indicación es que el problema del riesgo moral se deriva del funcionamiento perverso de la relación de agencia entre las empresas móviles y los funcionarios públicos, sea cual sea el nivel -central o local- del gobierno.

Federalismo funcional

En contraste con el gobierno benevolente del análisis tradicional de la economía del bienestar, en el modelo de federalismo fiscal de Tiebout o en el enfoque de la competencia de la vara de medir, la competencia institucional se considera un instrumento eficaz para domar al Leviatán. El federalismo fiscal y el competitivo pretenden extender el sistema de incentivos que supone la competencia a la organización de las jurisdicciones. Se alega que la organización descentralizada restringe el dominio político y evita que los representantes elegidos persigan sus propios intereses personales. Esto debería erradicar el problema de la intervención pública excesiva y/o ineficiente e impulsar la eficiencia en la producción de bienes públicos. Sin embargo, la extensión de las condiciones de la competencia de mercado perfecta a las jurisdicciones se ve obstaculizada en el modelo de Tiebout por la condición heroica de la movilidad de coste cero, y en el enfoque de la competencia de la vara de medir por el supuesto de los costes de transacción cero de la salida del gobierno.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

El programa de federalismo funcional pretende demostrar que estas dos deficiencias desaparecen una vez que se resuelve la tensión conceptual existente entre las dos instituciones del mercado y el gobierno. Se ha observado que los consumidores pueden entrar y salir de los mercados, pero con costes de movilidad positivos están “encerrados” en sus relaciones políticas con el Estado (por ejemplo, los impuestos y las transferencias que determina el gobierno) (Buchanan, 1992). Mientras que un mercado que acaba sin clientes simplemente desaparece, la entidad política que gobierna en un determinado territorio puede sobrevivir a una cierta aversión de la comunidad a los bienes públicos proporcionados. Para establecer el paralelismo entre la salida de los mercados y la salida de los gobiernos, hay que anular los costes positivos tanto de la “movilidad por los pies” como de la “movilidad por el voto contra el gobierno”. Una vez que se dota a los individuos del derecho a salir de una jurisdicción en materia de consumo de bienes públicos, la movilidad institucional no tiene ningún coste.

Para ello, el federalismo funcional defiende la estrategia de separar la provisión de bienes públicos de las jurisdicciones políticas. Los individuos que no estén satisfechos con la provisión de bienes públicos en su jurisdicción no deberían tener que abandonar físicamente la jurisdicción o salir de su gobierno votando en contra. Los residentes de distintas zonas, pero que comparten las mismas preferencias (por ejemplo, por la similitud de sus niveles de renta), pueden llegar a un acuerdo para una acción colectiva destinada a crear una agencia para la provisión de bienes públicos (o elegir entre proveedores monofuncionales ya establecidos) (Casella y Frey, 1992). Se supone que la homogeneidad de preferencias que caracteriza a los mercados de bienes privados es replicable en la acción colectiva para la producción de bienes públicos.

La estrategia es la siguiente. Dado que los individuos que pertenecen a diferentes jurisdicciones se unen a un “club” y cada individuo puede participar en varios clubes, la organización de la producción de un bien público se superpone a varias jurisdicciones. Cada individuo o cada comunidad puede entrar o salir libremente de uno o varios organismos, cada uno de los cuales ofrece un paquete diferente de impuestos y bienes públicos. La autoselección de los participantes hace endógeno el número de agencias en función de los paquetes deseables. El único límite a la participación es el cumplimiento de la restricción de congestión según la teoría de los clubes de Buchanan. La dimensión óptima de cada club se determina endógenamente a través de la agregación de las demandas de un bien público específico y se controla mediante cláusulas de exclusión para los miembros que no pagan contribuciones, de modo que se cumpla la restricción de congestión. Por lo tanto, este modelo de organización de la producción de bienes públicos se basa en dos características principales:

• los clubes son monofuncionales, por lo que grupos homogéneos de individuos votan impuestos monofuncionales, cada uno de ellos destinado a la financiación de un bien público específico; y
• los clubes son interjurisdiccionales, ya que no derivan su legitimidad de un estado asentado en un territorio, sino únicamente de la libre elección de los individuos de unirse a una o más “jurisdicciones extraterritoriales”.

La vía del federalismo funcional para extender la competencia del mercado a las jurisdicciones podría requerir no sólo la salida de Tiebout o el mecanismo de “voz” ideado por el federalismo competitivo, sino también la “lealtad” a los organismos monofuncionales e interjurisdiccionales desvinculados de las jurisdicciones políticas asentadas en un territorio. En las agencias transjurisdiccionales podrían estar presentes las tres opciones planteadas por Hirschman (1970): la lealtad, que también podría basarse en la voz, que a su vez podría ir acompañada de la amenaza de salida.

Sin embargo, la extensión de la organización del mercado a la provisión de bienes públicos podría hacer que no se cumplieran los objetivos de eficiencia y equidad. En cuanto al primero, la estabilidad a lo largo del tiempo del sentimiento de identidad colectiva de un grupo comunitario depende de la gobernanza eficiente de los clubes y de la influencia en el funcionamiento del sector privado. Debido a las interdependencias y complementariedades, los individuos que participan en los distintos organismos están abocados a sufrir un comportamiento estratégico debido a la incertidumbre y al oportunismo a posteriori tanto en los organismos como en los mercados. En cuanto al segundo, el carácter de homogeneidad de ingresos de las agencias transjurisdiccionales, al magnificar la desaparición del principio de solidaridad, es perturbador para la cohesión social.

Se puede observar que la organización de las agencias monofuncionales previstas por el federalismo funcional se asemeja mucho a la relación con los clientes que mantienen las empresas privadas que operan en los mercados de seguros. Debido a los conocidos problemas de riesgo moral y de selección adversa de los mercados de seguros, estas últimas agencias adaptan los contratos sólo a los individuos de bajo riesgo. Los individuos de alto riesgo, a los que se les ofrecen contratos a un precio muy elevado correspondiente a su valor “actuarialmente justo”, no pueden permitirse un seguro. Además, pueden ser personas de bajos ingresos, debido a los efectos indirectos sobre las dimensiones del bienestar. El “descremado” que practican las compañías de seguros privadas (es decir, la selección de los mejores clientes mediante la aplicación de equilibrios de separación), representa el diseño institucional de los organismos que gestionan la provisión de bienes públicos en todas las jurisdicciones. Además, los que se encuentran en la categoría de ingresos altos y de bajo riesgo tienen un incentivo para cambiar de residencia y establecerse en jurisdicciones de bajos impuestos y gastos sociales. La homogeneidad de los ingresos entre jurisdicciones es el posible resultado final de la competencia fiscal entre jurisdicciones del modelo Tiebout, aunque este proceso se ve frenado en muchos países por el todavía bajo grado de movilidad laboral. En el programa de federalismo funcional, la homogeneidad de la renta representa tanto una condición para la optimización en la provisión de bienes públicos como el carácter fundacional de los organismos interjurisdiccionales, ya que se espera que individuos similares que comparten las mismas preferencias relacionadas con la renta se agreguen en organismos monofuncionales.

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El liberalismo económico no se opone a la tendencia a la homogeneidad de la renta. Por el contrario, la valoración liberal del contrato social cuestiona el resultado redistributivo que supone la “puesta en común” de los individuos de altos ingresos y los de bajo riesgo en la financiación fiscal de las instituciones públicas de protección social (Sugden, 1993). Sin embargo, la globalización ha puesto en entredicho la capacidad de los Estados democráticos modernos para aplicar los derechos sociales que implica el principio de “libertad positiva”. Como consecuencia, el reconocimiento de que la persona es un individuo con derechos es ahora un factor importante que muchas organizaciones internacionales de cooperación mundial incorporan explícitamente en sus estatutos.

Para tener una panorámica de la investigación contemporánea, puede interesar asimismo los textos sobre economía conductual, economía experimental, teoría de juegos, microeconometría, crecimiento económico, macroeconometría, y economía monetaria.

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Véase También

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