La Asequibilidad de los Servicios de Agua

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La preocupación por la asequibilidad de los servicios de agua y alcantarillado ha aumentado por varias razones.Entre las Líneas En los países de mayores ingresos como los Estados Unidos, el costo de los servicios de agua, alcantarillado y aguas pluviales están aumentando más rápidamente que la inflación para reemplazar la infraestructura envejecida (AWWA, 2012), adaptarse a las condiciones hidrológicas cambiantes y cumplir con los reglamentos de calidad del agua, en particular los que limitan los desbordamientos combinados de las alcantarillas (Academia Nacional de Administración Pública, 2017). 1 El aumento de la escasez de agua en muchas partes del mundo también está poniendo a prueba la capacidad de las empresas de servicios públicos para hacer coincidir la oferta y la demanda, como se ha puesto de manifiesto más recientemente en Ciudad del Cabo (Sudáfrica) (2017-2018) y Chennai (India) (27 de junio de 2019)2. Aunque los economistas suelen abogar por el uso de los precios para ayudar a racionar la demanda frente a la creciente escasez, existe la preocupación de que los precios elevados puedan hacer que el consumo disminuya “demasiado” entre los más pobres o que los clientes pobres caigan en mora y se les desconecte el servicio.

Una preocupación paralela, pero de larga data, es la de mejorar el acceso al abastecimiento de agua potable y al saneamiento en los países de bajos ingresos. El Programa Conjunto de Vigilancia de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el UNICEF (2019) estimó que 3 de cada 10 personas en todo el mundo y 7 de cada 10 en el África subsahariana no utilizan agua potable gestionada de forma segura. Sólo 4 de cada 10 personas utilizaban servicios de saneamiento gestionados de forma segura. Estas estadísticas han mejorado en los últimos decenios, en particular desde el anuncio de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la OMS, pero un obstáculo fundamental para seguir avanzando es cómo financiar la mejora y el mantenimiento de la infraestructura construida tanto en las zonas rurales como en las urbanas. Aunque el apoyo de los donantes seguirá desempeñando un papel en esta financiación, debe haber un aumento de la financiación (o financiamiento) local, lo que incluye pedir a los usuarios y a los contribuyentes que contribuyan más. De hecho, las tarifas son bastante bajas en la mayoría de las empresas de abastecimiento de agua de las zonas urbanas de esos países, muy por debajo del costo medio real del suministro.Entre las Líneas En un informe reciente que utilizó los datos de referencia de la Red Internacional de Referencia de Servicios de Agua y Saneamiento del Banco Mundial se estimó que sólo el 15% de los servicios públicos de los países de bajos ingresos cubren los costos de operación y mantenimiento, por no hablar del costo de capital y la depreciación del capital (Grupo del Banco Mundial y UNICEF, 2017). Es necesario que las tarifas del agua en estos lugares aumenten sustancialmente, y los gobiernos y las empresas de abastecimiento de agua necesitan formas de proteger a sus ciudadanos más pobres de los aumentos de precios y, al mismo tiempo, mejorar la calidad y la fiabilidad del servicio que reciben. De hecho, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (SDG) de las Naciones Unidas hacen referencia explícita a un servicio “asequible” en medicina, educación, crédito, acceso a Internet, vivienda, energía, agua potable (SDG 6.1) y transporte, y se están realizando esfuerzos en varios sectores para decidir cómo deben hacerse estos cálculos para que puedan compararse a nivel mundial.

En la primera sección del presente artículo se examinan brevemente los métodos utilizados para medir la asequibilidad y se analizan algunos de los problemas de medición que se plantean.Entre las Líneas En la siguiente sección se examinan las opciones de política de que disponen las empresas de servicios públicos cuando los encargados de la formulación de políticas desean ayudar a los pobres y va seguida de una sección en la que se describen las formas de ayudar a los arrendatarios y otros clientes pobres “difíciles de alcanzar”. La sección proporciona una estimación empírica original de la proporción de hogares estadounidenses que se ajustan a esta descripción utilizando datos de la más reciente Encuesta de Vivienda Americana (AHS) de la Oficina del Censo de los Estados Unidos. La conclusión discute la coordinación de los programas de asequibilidad en todos los sectores.

Es importante señalar tres limitaciones: Primero, con algunas excepciones, este artículo se centra en los clientes y servicios de agua urbanos. La mayor parte de la literatura sobre este tema ha descuidado hasta hace poco el tema de la “asequibilidad” para los hogares de las zonas rurales, en parte porque estos hogares principalmente “pagan” por el agua a través del tiempo que invierten en recolectarla.

Puntualización

Sin embargo, la cuestión de cómo y si se deben subvencionar los sistemas de abastecimiento de agua en las zonas rurales y el valor de los enfoques de planificación “basados en la demanda” está fuera del alcance de este artículo.Entre las Líneas En segundo lugar, el tratamiento de los servicios de saneamiento es igualmente limitado y se centra en el entorno común de los países de altos ingresos en que los servicios de agua y alcantarillado se agrupan en la factura que recibe un cliente. El término “facturas de agua” se refiere generalmente a las facturas combinadas de agua y alcantarillado.

Puntualización

Sin embargo, los servicios de alcantarillado se pagan a veces a través de los impuestos sobre la propiedad; las facturas combinadas también pueden incluir servicios de aguas pluviales; y los hogares de las ciudades de los países de bajos ingresos pueden carecer de conexión a las redes de agua corriente o de alcantarillado y pagar por el agua que no está en la red y depender de letrinas públicas, defecación al aire libre o inodoros con cisterna que deben ser vaciados manualmente o con camiones aspiradores.Entre las Líneas En tercer lugar, el debate sobre la asequibilidad en los países de altos ingresos se centra en gran medida en la experiencia de los Estados Unidos. Los lectores interesados pueden consultar otro capítulo de la enciclopedia (“Tarifas del agua en España”) para examinar las medidas de asequibilidad adoptadas por las principales ciudades españolas (a menudo en relación con el tamaño de los hogares).

Medición de la asequibilidad
Una primera pregunta que surge es cómo definir un “servicio asequible”.Entre las Líneas En varios informes y artículos de investigación se han propuesto y debatido diversos enfoques para medir la asequibilidad. Se han propuesto con mayor frecuencia tres amplios enfoques: 1) la relación entre la factura del agua y el alcantarillado y los ingresos o gastos, o la relación convencional de asequibilidad; 2) los posibles gastos que se necesitarían para consumir una cantidad mínima, esencial o vital de servicios de agua y alcantarillado previamente designada como porcentaje de los ingresos o gastos, es decir, el enfoque de la asequibilidad potencial; y 3) la cantidad de ingresos que quedaría para otras necesidades después de restar los gastos reales de agua y alcantarillado, o el enfoque de los ingresos residuales. Una propuesta más reciente ha sido utilizar el número de horas trabajadas con el salario mínimo local vigente para cubrir la factura combinada de agua y alcantarillado para una cantidad “esencial” de agua (Teodoro, 2018).

Como cabría esperar de su nombre, el enfoque convencional de asequibilidad es, con mucho, el más común.Entre las Líneas En el caso más sencillo, supongamos que todos los clientes pagan un cargo fijo mensual por el servicio que no está relacionado con el uso y reciben un cheque de pago mensual regular de un empleador, que es observado por el gobierno.Entre las Líneas En este caso, el gasto en el servicio de agua y alcantarillado podría presentarse como una fracción de los ingresos mensuales. La distribución de estas fracciones podría ser informativa (en este simple caso, simplemente reflejará la distribución de los ingresos en esa comunidad). ¿Qué porcentaje de los usuarios están pagando más del 3% de sus ingresos por el servicio? ¿Qué porcentaje está pagando más del 5%? La fracción media (es decir, el cliente medio gasta el 2,5% de sus ingresos en el servicio) es menos informativa, ya que puede no reflejar la situación a la que se enfrentan los quintiles de ingresos más pobres.

En muchos países, los encargados de formular políticas han adoptado explícitamente un objetivo específico de asequibilidad como criterio político o basado en los derechos. Smets (2017) realizó una encuesta sobre los puntos de referencia de asequibilidad en todo el mundo y concluyó que la mayoría de los países juzgan que los servicios de agua y saneamiento son asequibles si se encuentran en el rango del 2% al 5% de los ingresos. Kenya, por ejemplo, utiliza un punto de referencia del 5% para el gasto combinado en agua y saneamiento, mientras que la Argentina considera que el gasto inasequible es superior al 3% sólo en los servicios de agua.

En 1997, la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) elaboró una guía para evaluar si las comunidades podían permitirse mejoras en el tratamiento de las aguas residuales y en los programas de reducción de los desbordamientos de las alcantarillas combinadas que se exigían en la Ley de Agua Limpia. La guía determinó que las inversiones requeridas en aguas residuales que elevaran las facturas a más del 2% del ingreso medio de los hogares eran inasequibles. Las facturas de agua no estaban incluidas.

Más Información

Los orígenes de la cifra del 2%, y el uso del ingreso medio como indicador, no están claros, pero parecen haber venido del uso del ingreso medio en el programa de Préstamo para Viviendas Agrícolas de 1972 y se extendió a los documentos de la EPA ya en 1984 (EPA, 1984). La EPA (1998) añadió un umbral para los costos del sistema de agua del 2,5%, dando lugar a la métrica combinada del 4,5% del ingreso medio. Aunque esta métrica pretendía ser una medida de la capacidad financiera global de una comunidad, se ha aplicado ampliamente a la asequibilidad a nivel de hogar. Mack y Wrase (2017) utilizan los datos de ingresos medios del censo de los Estados Unidos, una tarifa media de agua (basada en una encuesta de la AWWA de 2015 de 318 servicios públicos) de 0,01 dólares por galón (2,60 dólares/m3) y un nivel de consumo de 12.000 galones (45 m3) al mes para estimar que el 11,9% de los hogares de los Estados Unidos se enfrentan a facturas de agua y aguas residuales “inasequibles”.3

Esta medida ha sido criticada repetidamente por ser arbitraria y tergiversar gravemente los problemas de asequibilidad de la comunidad debido a su dependencia de los ingresos medios. Teodoro (2018) sugiere basar la medición en el percentil 20 de los ingresos, que es más probable que capte los problemas de asequibilidad en la parte inferior de la distribución de los ingresos. La EPA está redefiniendo la forma en que mide la asequibilidad (Academia Nacional de Administración Pública, 2017; Raucher y otros, 2019).

Dado que se basa en la distribución del uso real del agua, el índice de asequibilidad convencional también incluye el gasto en usos no esenciales del agua (por ejemplo, el uso estacional del agua en exteriores).

Indicaciones

En cambio, el enfoque de la asequibilidad potencial se basa en una hipótesis sobre lo que constituye un nivel de consumo mínimo, o vital, para calcular los gastos necesarios para adquirir esa cantidad. Estos niveles mínimos de consumo también han sido objeto de debate, dado que el uso del agua varía sustancialmente dentro de geografías similares, y mucho menos entre países y climas (Gleick, 1996). ¿Cuánta agua es “esencial”? En cuanto al nivel de supervivencia, la OMS (2013) estimó que los hogares en situaciones de emergencia, como los campamentos de refugiados, necesitaban entre 7,5 y 15 litros per cápita (LCD) por día para las necesidades básicas de supervivencia, cocina e higiene. Howard y Bartram (2003) clasificaron los hogares que utilizaban 20 LCD como los que tenían acceso “básico”, 50 LCD “acceso intermedio” y 100 LCD o más acceso “óptimo”. Gleick (1996) también sugirió 50 LCD (13,2 galones) como mínimo. Para una familia de cuatro personas, esto corresponde a 6 m3 por mes, que es también la cantidad garantizada en la legislación de agua básica gratuita de Sudáfrica.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Puntualización

Sin embargo, en muchas comunidades, lo que se considera esencial puede basarse no en las necesidades básicas de supervivencia, sino en lo que se considera una cantidad normal de agua que la mayoría de los hogares consumirían dada la cultura y el clima de la comunidad.Entre las Líneas En varios estudios recientes se ha intentado estimar econométricamente los niveles mínimos de consumo, aunque el enfoque utilizado se limita a identificar el nivel de consumo de agua que no es sensible a las variaciones de los precios y no un volumen básico de supervivencia4.

Se plantean varias otras cuestiones al calcular la asequibilidad utilizando el enfoque convencional en el contexto de los servicios de agua y saneamiento en los países de bajos ingresos (véase Hutton, 2012, para una exploración más detallada).Entre las Líneas En primer lugar, es posible que los datos sobre los ingresos sean menos fiables, por lo que los investigadores se basan más a menudo en los gastos.Entre las Líneas En segundo lugar, los clientes urbanos pueden complementar el agua corriente con fuentes no pertenecientes a la red, como camiones cisterna, y la empresa de servicios públicos no observará estos precios o cantidades. Aunque la Encuesta de Medición de los Niveles de Vida del Banco Mundial contiene una pregunta sobre los gastos combinados de agua, la mayoría de las demás encuestas nacionales o internacionales no la contienen (por ejemplo, las Encuestas de Indicadores Múltiples por Conglomerados del UNICEF). Esto también complica el cálculo del consumo esencial. Si se utilizan únicamente los datos de facturación de los servicios públicos, cabe suponer que los hogares se ven obligados a elegir cantidades muy pequeñas debido a las tarifas inasequibles, y éste puede ser el caso.Si, Pero: Pero la disponibilidad de agua subterránea, de fuentes superficiales o de agua de cisternas proporciona sustitutos para el agua corriente municipal, por lo que los hogares pueden estar consumiendo de hecho una cantidad suficiente de agua en conjunto para satisfacer sus necesidades básicas.Entre las Líneas En tercer lugar, los hogares a menudo se enfrentan a un servicio poco fiable y, por lo tanto, invierten capital en tanques de almacenamiento y dispositivos de tratamiento para hacer frente a la situación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Una vez más, estas decisiones no se recogen en las encuestas periódicas.

Detalles

Por último, la inclusión del valor económico del tiempo es fundamental para descubrir los problemas de asequibilidad, especialmente en las zonas rurales, donde los hogares dedican mucho tiempo a la recogida de agua. [rtbs name=”crisis-del-agua”] En teoría, es sencillo asignar un valor sombra a este tiempo no comercial, y un examen reciente apoya el uso de una “regla empírica” en los países de bajos ingresos del 50% de los salarios vigentes.

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Sin embargo, en el contexto de un índice de asequibilidad, es importante no sólo monetizar los tiempos de recolección de agua en el numerador; todo el tiempo disponible para el trabajo también debería monetizarse en el denominador (es decir, en el ingreso completo).

Datos verificados por: Conrad
[rtbs name=”salud-publica-global”]

Recursos

Véase También

Asequibilidad, Tarifas, Agua, Plíticas en favor de los pobres, Escasez de agua

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