Asequibilidad del Saneamiento y Suministro de Agua

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] Los umbrales de asequibilidad son determinados en gran medida por los funcionarios gubernamentales (y a menudo los donantes) sin consultar a los hogares. Los programas de PAC podrían incluso ser en gran medida simbólicos para mostrar al público que se está haciendo algo con respecto al problema de la asequibilidad, pero en realidad pueden tener relativamente poco efecto en la calidad de vida de un hogar pobre.

Indicaciones

En cambio, los gobiernos podrían hacer mejor en pensar en todo el conjunto de servicios a los que una persona pobre tiene derecho a consumir y en las formas de apoyar a los pobres con un apoyo directo a los ingresos, calculado para cubrir un conjunto de servicios básicos. Ese apoyo directo a los ingresos eludiría el problema de los clientes de difícil acceso.Entre las Líneas En los lugares en que la orientación hacia los pobres es un problema importante, se podrían hacer inversiones en sistemas de identificación centralizados y fiables que se puedan utilizar para dirigir el apoyo a las facturas a las cuentas de los servicios públicos de agua y energía o a las cuentas de teléfonos móviles como el M-Pesa de Kenia, un servicio de transferencia de dinero, financiación (o financiamiento) y microfinanciación basado en la telefonía móvil. Este tipo de inversión parecerá demasiado costoso para ayudar a los pobres en un solo sector, pero en conjunto probablemente será más rentable para mejorar realmente la vida de los pobres, preservar su autonomía para tomar decisiones de gastos y conservar las señales apropiadas sobre la escasez de recursos.

Qué hacer con las preocupaciones de asequibilidad
Bajar las tarifas del agua para todos: Lógica y evidencia
Para muchos, la primera respuesta lógica a las preocupaciones sobre la asequibilidad es subvencionar los precios del agua para todos los clientes a fin de garantizar que sea asequible para los más pobres. El agua es, por definición, esencial para la supervivencia y se percibe como lo que los economistas llaman un bien de “mérito”, es decir, que todos los hogares deben recibirla independientemente de su capacidad de pago. De hecho, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó en 2010 un derecho humano al agua y el saneamiento, y muchos países, como Sudáfrica, han incorporado ese derecho en sus constituciones. También puede haber una profunda aversión psicológica o un “instinto antiguo” para utilizar los precios y la lógica basada en el mercado para racionar el suministro de agua (Whittington, 2016). Los programas de subsidios o de asistencia social en los que todos se benefician por igual suelen tener un apoyo político más sólido que los que se dirigen únicamente a los pobres.

La reducción de las tarifas de agua para todos podría lograrse disminuyendo los costos del suministro mediante mejoras de la eficiencia, como la reducción del agua no facturada, la mejora de la facturación y los cobros, y la mejora de la productividad laboral. De hecho, los profesionales del sector del agua se han centrado en gran medida en este tipo de mejoras de la eficiencia en el pasado.

Pormenores

Las actividades de evaluación comparativa de servicios públicos sugerirían que muchos servicios públicos, en particular en los países de bajos ingresos, tienen un considerable margen de mejora en estas dimensiones.

En los lugares donde la eficiencia en la producción de agua ya es elevada, como en muchos servicios públicos de países de altos ingresos, los precios están subiendo debido a los mandatos reglamentarios y a la necesidad de sustituir la infraestructura anticuada. Otro enfoque para mantener bajos los costos para todos los clientes es utilizar grandes subsidios de capital del gobierno federal o de los donantes para sustituir, ampliar y mejorar las instalaciones de infraestructura. Ese enfoque disuade a las empresas de servicios públicos de hacer una planificación cuidadosa y sensible a nivel local de las inversiones de capital que utiliza los dólares de los contribuyentes de manera prudente, no envía la señal adecuada de la escasez de agua a los consumidores y dirige una cantidad sustancial de recursos financieros a los clientes no pobres. Este último punto puede ser menos preocupante cuando estos subsidios de capital se recaudan progresivamente a partir de los ingresos nacionales (es decir, no de la financiación (o financiamiento) de donantes externos).

Pero esta lógica de proteger a los pobres mediante tarifas bajas para todos se utiliza más comúnmente para defender las estructuras de tarifas en bloque cada vez más numerosas, en las que (como los tramos impositivos) los precios marginales aumentan con el aumento de los bloques de consumo. Como se analiza en Whittington y Nauges (2020), una empresa de servicios públicos podría fijar la cantidad de agua del primer bloque “vital” en un nivel de consumo mínimo y fijar el precio volumétrico de ese bloque en un precio muy bajo o incluso cero.Entre las Líneas En teoría, los precios más altos en los bloques de mayor consumo subvencionan de forma cruzada los bloques de menor consumo. Se supone que los hogares de bajos ingresos sólo consumirán dentro del bloque de línea de vida, y que principalmente los hogares no pobres consumirán en los bloques de tarifas más altas. Estas estructuras tarifarias son, con mucho, el enfoque más común que utilizan las empresas de servicios públicos para tratar de gestionar los problemas de asequibilidad.

En teoría, estos programas pueden hacer un buen trabajo para ayudar a los pobres cuando la tarifa del bloque de vida subsidiado está de hecho dirigida sólo a los pobres (es decir, los hogares no pobres pagan el costo total del consumo en el bloque de vida). También puede ocurrir que las tasas de bloque vital no focalizadas hagan un buen trabajo al dirigir los subsidios a los pobres en los países de altos ingresos en los que la mayoría de los hogares están conectados a una red de tuberías, pero no se dispone de evaluaciones del rendimiento de la focalización (es decir, fugas, errores de inclusión, etc.) en ese contexto.

En los países de bajos ingresos, hay abundantes pruebas de que este enfoque no ayuda a los pobres mejor que la distribución de subsidios al azar. Hay varias razones por las que esto es así .

Programas de asistencia al cliente
Hay varias alternativas a la subvención de las tarifas de agua para todos los clientes, incluyendo programas innovadores que intentan ayudar a los pobres a pagar sus facturas de agua y alcantarillado.Entre las Líneas En los Estados Unidos, estos programas a menudo se llaman programas de asistencia al cliente (CAP).Entre las Líneas En una revisión de las políticas globales de los CAP, Cook, Fuente, Matichich y Whittington, 2020 describen cuatro características de estos programas: (1) cómo se administran los subsidios, (2) cómo se financian, (3) cómo se dirigen a los pobres, y (4) las políticas o programas utilizados para entregar los subsidios.

La administración del programa incluye la determinación de los criterios de elegibilidad, la verificación y reversión periódica de la elegibilidad, y el diseño de cómo se entregarán los subsidios. Cook y otros (2020) encontraron que la gran mayoría de los CAP son administrados por la empresa de servicios públicos o el proveedor de servicios. Hay excepciones en los países de bajos ingresos en los que las preferencias de los donantes determinan el diseño de la política de subvenciones (por ejemplo, las conexiones de las subvenciones a través de la Asociación Mundial para la Ayuda Basada en los Resultados) o los raros programas que se financian a nivel federal (por ejemplo, Chile). También hay ejemplos en los Estados Unidos en los que la verificación de la elegibilidad la realizan organizaciones sin fines de lucro en coordinación con la verificación de los ingresos para la asistencia para la calefacción de los hogares (por ejemplo, Cleveland, Ohio; véase EPA, 2016).

Los programas pueden financiarse con la estructura tarifaria existente de la empresa de servicios públicos, el gobierno o con apoyo voluntario/donante. Se describe que muchos CAP se financian a partir de la base de tarifas de los servicios públicos, y que los clientes no pobres pagan tarifas algo más altas para apoyar los programas de subsidios para los pobres.

Puntualización

Sin embargo, esos programas de subsidios cruzados están expresamente prohibidos por la ley en muchos estados de los Estados Unidos (Berahzer et al., 2017), y las empresas de servicios públicos suelen recurrir a programas voluntarios de “redondeo de la factura” para financiar los programas.

Otros Elementos

Además, esos subsidios cruzados son una ilusión en la situación común en la que todos los clientes están pagando tarifas que son inferiores a los costos promedio reales de la oferta.

Indicaciones

En cambio, las empresas de servicios públicos dependen de subsidios de capital periódicos de los donantes o de niveles más altos del gobierno.

Un tipo diferente de apoyo gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) implica la financiación (o financiamiento) directa del programa de asistencia de una empresa de servicios públicos.Entre las Líneas En Chile, por ejemplo, los subsidios federales se distribuyen a los estados y luego a los municipios de acuerdo con el porcentaje de la población que: a) gastaría más del 3% de sus ingresos en una factura combinada de agua y alcantarillado por 15 m3, b) son hogares de ancianos en el 40% inferior de los ingresos, y c) cualquier hogar que califique para el programa de asistencia integral de Chile Solidario (Gómez-Lobo y Contreras, 2003; Contreras, Gómez-Lobo y Palma, 2018).

Pormenores

Los hogares solicitan a los municipios la determinación de elegibilidad. Los municipios notifican al proveedor del servicio, que luego comienza a acreditar la cuenta del cliente elegible. El proveedor del servicio factura al municipio por las subvenciones concedidas. El programa U-Save en Singapur es otro ejemplo de financiación (o financiamiento) gubernamental.

¿Cómo se determina la elegibilidad para los programas? En los países de ingresos medios y altos con una declaración de ingresos fiable, la selección se suele hacer con una comprobación directa de los medios de vida. Esto puede basarse en la información comunicada a una agencia tributaria o exigir al solicitante que muestre comprobantes de pago u otra documentación de ingresos insuficientes.Entre las Líneas En los países con una información menos fiable sobre los ingresos, los enfoques de selección de la comprobación de los medios de vida utilizan encuestas y medidas sustitutivas de los ingresos, como el tipo de vivienda (por ejemplo, Singapur) o los bienes duraderos (Coady, Grosh y Hoddinott, 2004). Otro criterio de selección utilizado en estos contextos es el geográfico, en el que todos los hogares que viven en una región determinada pueden acogerse al programa. Evidentemente, éstos tendrán un mejor desempeño cuando la pobreza se concentra en el espacio. La “autodeterminación” se basa en la variación de la calidad del nivel de los servicios y en el supuesto de que sólo los pobres optarán por utilizar el servicio más barato (o gratuito) de menor calidad. Si se da la opción de elegir entre una conexión por tubería y un punto de agua público, por ejemplo, la suposición es que sólo los pobres elegirían el punto de agua público. Esta suposición se rompe comúnmente cuando el agua no conectada a la red es de hecho más cara que una factura por la misma cantidad de agua de una conexión por tubería y los hogares quisieran conectarse pero no pueden hacerlo debido a las limitaciones de crédito, los arduos procedimientos de solicitud (Devoto et al., 2012), la corrupción, o los problemas de tenencia de la tierra que disuaden a la empresa de servicios públicos de ofrecer conexiones por tubería (Castro, 2009).

Detalles

Por último, la selección demográfica se utiliza comúnmente en todo el mundo (por ejemplo, programas para personas de edad avanzada, estado de discapacidad, veteranos).

La última faceta de los programas es la forma en que se asiste a los pobres. Diferentes autores e informes han utilizado diferentes tipologías para describir los programas. Siguiendo la tipología de Cook y otros (2020), los tipos de programas incluyen: a) subsidios de conexión, que también incluyen la financiación (o financiamiento) preferente de préstamos de conexión; b) programas de flexibilidad de pago, que incluyen permitir ciclos de facturación más o menos frecuentes para ajustarse a las pautas de ingresos, el uso de medidores prepagos y políticas de “nivelación” de facturas; c) asistencia para la conservación, que incluye reembolsos para aparatos de bajo caudal, temporizadores de riego o auditorías de conservación; d) asistencia temporal en caso de crisis, que incluye créditos únicos para quienes lo necesiten ocasionalmente; y e) subsidios de consumo o subsidios que reducen directamente la factura.

El tipo de subsidio al consumo puede, en teoría, repercutir en los incentivos de los hogares para conservar el agua en función de su efecto en los precios marginales.5 Esto puede ser importante en los entornos en los que la escasez de agua y la asequibilidad se superponen.6 En un extremo de ese espectro, los programas de facturas fijas no ofrecen ningún incentivo financiero para utilizar el agua de forma prudente, por ejemplo, arreglando los inodoros que gotean. El programa de asistencia escalonada de Filadelfia limita las facturas de agua de los clientes que cumplen los requisitos a un porcentaje fijo de sus ingresos, disociando completamente la factura del uso volumétrico del agua (Nadolny, 2017).Entre las Líneas En el otro extremo del espectro, los programas como el reembolso fijo de U-Save de Singapur (Chang & Fang, 2017) deben preservar los incentivos para el uso prudente del agua. [rtbs name=”crisis-del-agua”] El programa deposita una cantidad fija en la cuenta de servicios del cliente cada trimestre y permite que ese crédito se renueve y se utilice en el futuro para pagar las facturas de agua o electricidad.

Una Conclusión

Por lo tanto, el programa de asequibilidad es similar a proporcionar asistencia en efectivo en forma de suma global. Aunque esto podría aumentar la demanda de agua por un efecto de ingresos, los clientes pobres siguen enfrentándose al mismo precio marginal que los clientes no pobres porque la asistencia está disociada del uso del agua en el hogar.Entre las Líneas En otras palabras, se podría incentivar a un hogar pobre para que repare un aparato con fugas porque esto reduciría su factura mensual de agua sin disminuir el reembolso global que recibe cada trimestre. Esto también es similar a una política propugnada hace 20 años, que implica una simple estructura de tarifas con un precio volumétrico uniforme establecido y un reembolso fijo (Boland & Whittington, 2000). Los programas que tienen propiedades de incentivo entre estos dos extremos incluyen aquellos que reducen las facturas en una fracción fija (es decir, el 50% del total de la factura) o que proporcionan un bloque de agua gratis o con descuento sólo a los clientes pobres. El programa de Chile redujo las facturas combinadas de agua y alcantarillado de los clientes elegibles para un consumo de hasta 15 m3 por hogar.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Una encuesta de la EPA (2016) realizada a 795 empresas de servicios públicos de los Estados Unidos reveló que un tercio de ellas ofrecían uno, y a menudo varios, tipos de CAP, incluidos varios tipos de programas para clientes de bajos ingresos, personas mayores, discapacitados y veteranos. Los subsidios al consumo (“descuentos en las facturas” en el informe de la EPA) eran los más comunes (42% de los programas), seguidos por los programas de flexibilidad de pago, asistencia temporal y asistencia para la conservación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). El uso de tasas de bloqueo de línea de vida específicas se utilizó sólo en cinco de los 365 CAP, incluidos los de Washington DC, Los Ángeles, California, y Norman, Oklahoma (EPA, 2016). Análogamente, la WAREG, una red de organismos reguladores del agua de Europa, realizó una encuesta entre los servicios públicos de 17 países miembros (WAREG, 2017). Las tarifas de línea de vida específicas eran relativamente raras, pero los programas de facturas fijas eran algo más comunes que en los Estados Unidos. Los gobiernos europeos también han sido más activos que los estadounidenses en la regulación del procedimiento para desconectar a los clientes por falta de pago, o incluso prohibirlo rotundamente (Aqua Publica Europea, 2016; Cook et al., 2020).

En los países de ingresos bajos y medios, Cook et al. (2020) constataron que las políticas más comunes son las subvenciones a la conexión y las subvenciones dirigidas a los grifos públicos o a las conexiones privadas compartidas. Las dos últimas utilizan la orientación a nivel de servicios y se supone que son utilizadas principalmente por los pobres. Los proyectos de ley fraccionados se utilizan en varios países postsoviéticos (Davis y Whittington, 2004; OCDE, 2003), la Argentina y la Ciudad de Panamá. Los subsidios gratuitos o con descuento “salvavidas” también se utilizan ampliamente, en particular en Sudáfrica, donde el programa de agua básica gratuita subvenciona el consumo mensual hasta 6 m3, aunque corresponde a los municipios proporcionar el subsidio a todos los hogares o sólo a los pobres. Los programas de flexibilidad de pago son poco comunes, con la excepción del creciente uso de medidores de prepago en África. Cook, Fuente y Whittington (2019) no encontraron ejemplos de programas de asistencia para la conservación en países de bajos ingresos.

Los arrendatarios y los “difíciles de alcanzar”
Otro desafío es cómo dirigir los subsidios a los hogares que no son clientes de la empresa de servicios públicos, conocidos como los “difíciles de alcanzar” (Clements et al., 2017). ¿Quiénes son estos hogares? En los países de altos ingresos en los que casi todos los hogares tienen conexiones por tubería o pozos privados, son arrendatarios que pagan el agua a través de su alquiler, en lugar de pagar una factura de agua. [rtbs name=”crisis-del-agua”] Esto es más común en los edificios multifamiliares donde el agua no está subministrada en cada apartamento. Aunque la Ley de Políticas Reguladoras de Servicios Públicos de 1978 exigía que los apartamentos recién construidos en los Estados Unidos tuvieran medidores individuales de electricidad, no existe tal requisito para el agua. [rtbs name=”crisis-del-agua”] Dado que los inquilinos tienden a tener ingresos medios y riqueza más bajos que los propietarios y que es menos probable que los edificios más antiguos con alquileres más bajos que sirven a los pobres estén submeterados, hay buenas razones para creer que los clientes más pobres que más necesitan asistencia con las facturas son los más difíciles de alcanzar.Entre las Líneas En los países de bajos ingresos, puede haber fracciones más altas de clientes urbanos que no están conectados, que recogen agua de puntos de agua públicos, vendedores, camiones cisterna o vecinos. También es más común que los hogares, en particular los arrendatarios, compartan el acceso a un grifo de agua comunal situado en el recinto (Whittington, 1992).

¿A qué fracción de clientes es difícil llegar? Los servicios de agua no pueden producir una lista de estos hogares en su área de servicio a menos que haya una lista centralizada y actualizada de los contratos de alquiler y un inventario de los edificios multifamiliares sin submódulos. Si la empresa de servicios públicos sólo conociera esto último, podría pedir periódicamente al propietario de un edificio multifamiliar que le facilitara los nombres de los inquilinos, pero esta no es una práctica habitual. Tampoco se dispone de estimaciones para los países de bajos ingresos, probablemente debido a las complicaciones ya examinadas y a la falta de datos de encuestas en las que se pregunte directamente si los costos de agua y alcantarillado están incluidos en el alquiler.

Datos verificados por: Conrad
[rtbs name=”salud-publica-global”]

Recursos

Véase También

Asequibilidad, Tarifas, Agua, Plíticas en favor de los pobres, Escasez de agua

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