Derecho Urbanístico – Condiciones Básicas

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Política urbanística municipal en el Derecho Constitucional Comparado del Continente Americano

Estudio comparativo sobre esta cuestión constitucional en los países que más abajo se cubren:

BOLIVIA
Artículo 206.- Dentro del radio urbano los propietarios no podrán poseer extensiones de suelo no edificadas mayores que las fijadas por la ley. Las superficies excedentes podrán ser expropiadas y destinadas a la construcción de viviendas de interés social.
COLOMBIA
Artículo 319.-… La Ley de Ordenamiento Territorial adopatará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial: garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios.

Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación (o financiamiento) y autoridades, de acuerdo con la ley.

Las áreas municipales podrán convertirse en Distritos conforme a la ley.

ECUADOR
Artículo 238.- Existirán regímenes especiales de administración territorial por consideraciones demográficas y ambientales. Para la protección de las áreas sujetas a régimen especial, podrán limitarse dentro de ellas los derechos de migración interna, trabajo o cualquier otra actividad que pueda afectar al medio ambiente. La ley normará cada régimen especial.

Los residentes del área respectiva, afectados por la limitación de los derechos constitucionales, serán compensados mediante el acceso preferente al beneficio de los recursos naturales disponibles y a la conformación de asociaciones que aseguren el patrimonio y bienestar familiar.Entre las Líneas En lo demás, cada sector se regirá de acuerdo con lo que establecen la Constitución y la ley.

La ley podrá crear distritos metropolitanos y regular cualquier tipo de organización especial.

Se dará preferencia a las obras y servicios en las zonas de menor desarrollo relativo, especialmente en las provincias limítrofes.

MÉXICO
Artículo 115.-… VI. Cuando dos o mas centros urbanos situados en territorios municipales de dos o mas entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demografica, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ambito de sus competencias, planearan y regularan de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia;…

VENEZUELA
Artículo 172.- El Consejo Legislativo estadal, previo pronunciamiento favorable mediante consulta popular de la población afectada, definirá los límites del distrito metropolitano y lo organizará según lo establecido en la ley orgánica nacional, determinando cuáles de las competencias metropolitanas serán asumidas por los órganos de gobierno del respectivo distrito metropolitano.

Cuando los Municipios que deseen constituirse en un distrito metropolitano pertenezcan a entidades federales distintas, corresponderá a la Asamblea Nacional su creación y organización. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Artículo 173.- El Municipio podrá crear parroquias conforme a las condiciones que determine la ley. La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales sobre régimen municipal establecerá los supuestos y condiciones para la creación de otras entidades locales dentro del territorio municipal, así como los recursos de que dispondrán, concatenados a las funciones que se les asignen, incluso su participación en los ingresos propios del Municipio. Su creación atenderá a la iniciativa vecinal o comunitaria, con el objeto de promover a la desconcentración de la administración del Municipio, la participación ciudadana y la mejor prestación de los servicios públicos.Entre las Líneas En ningún caso las parroquias serán asumidas como divisiones exhaustivas o imperativas del territorio del Municipio.

Artículo 181.- Los ejidos son inalienables e imprescriptibles. Sólo podrán enajenarse previo cumplimiento de las formalidades previstas en las ordenanzas municipales y en los supuestos que las mismas señalen, conforme a esta Constitución y la legislación que se dicte para desarrollar sus principios.

Los terrenos situados dentro del área urbana de las poblaciones del Municipio, carentes de dueño o dueña, son ejidos, sin menoscabo de legítimos derechos de terceros, válidamente constituidos. Igualmente, se constituyen en ejidos las tierras baldías ubicadas en el área urbana. Quedarán exceptuadas las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indígenas. La ley establecerá la conversión en ejidos de otras tierras públicas.

Derecho Urbanístico – Condiciones Básicas en el Derecho Español

Según el Diccionario Jurídico Espasa, Derecho Urbanístico – Condiciones Básicas significa, en 2001:

Derecho Urbanístico. Condiciones básicas estatales

Condiciones básicas estatales. Doctrina constitucional

1. La integración del estatuto jurídico de la propiedad urbana es el fruto de la concurrencia de normas dictadas en ejercicio de competencias que afectan a ésta desde una u otra perspectiva.

En primer lugar, como inmediatamente veremos, el Estado, al amparo del art. 149.1.1.ª C.E., ha de fijar las condiciones básicas para que el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes ligados al proceso urbanizador y edificatorio se produzcan con unos criterios igualatorios mínimos.

Con respeto a tales condiciones básicas, corresponde a la legislación autonómica la pormenorización de las reglas relativas al ejercicio de tales derechos y al cumplimiento de tales deberes insertándolas en la normativa correspondiente al planeamiento, la gestión y la disciplina urbanísticas, que son materias ínsitas a la competencia urbanística.

Finalmente, como ya habíamos anticipado, la definición de los concretos derechos y deberes que recaen sobre un determinado propietario de cierta parcela en un Municipio cualquiera de España solo será posible con la colaboración para ello del respectivo planeamiento urbanístico, el cual partirá de la clasificación del suelo, con la cual, en principio, cada propietario queda situado ya en el campo de actuación de uno de los tres grandes regímenes jurídicos, el del suelo no urbanizable, el del urbanizable y el del urbano, para, en una segunda fase, reglamentar mediante lo que técnicamente se suele conocer como calificación los específicos usos y condiciones constructivas de toda índole que corresponden, por su situación, a aquella parcela.

Rol del Estado

2. Comencemos, pues, con el papel que debe cumplir el Estado al fijar las condiciones básicas mencionadas.

Por mor de la doctrina constitucional aludida (S.T.C. 61/1997, de 20 de marzo), el Estado debe limitarse al establecimiento de las condiciones básicas del derecho de propiedad del suelo, dejando un amplísimo margen de maniobra para que sean las Comunidades Autónomas las que, cada una en ejercicio de su particular opción, diseñen finalmente de modo acabado el modelo de estrategia territorial y desarrollo urbanístico que consideren más adecuado.

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Es, por lo tanto, propiamente con la Ley autonómica correspondiente con la que deben colaborar de modo directo los Planes urbanísticos, integrando sus determinaciones. La Ley estatal, por la propia funcionalidad que el Tribunal Constitucional le ha reservado en la determinación del ordenamiento urbanístico -«principios o reglas generales» (FJ 10)-, es idónea por sí sola para recabar y obtener de modo operativo la colaboración reglamentaria de los Planes (siendo equiparable su función a la de las Leyes de bases, inoperativas totalmente en ausencia del eslabón complementario indispensable, los textos articulados respectivos, y, desde luego, para recabar y obtener la colaboración del reglamento).

Parece obligado, en este punto, cuando ya se tiene un mayor conocimiento sobre el contexto jurídico-material a que alude, hacer referencia, aunque sea sintética, al recorrido argumental a través del cual se llega por el Tribunal Constitucional al resultado antes descrito.

Todo gira en torno al contraste entre los títulos constitucionales esgrimidos por el Estado («fijación de las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad del suelo») y por las Comunidades Autónomas («definición del propio modelo urbanístico») para justificar su respectiva intervención en la regulación del proceso urbanizador y edificatorio.

Otras cuestiones señaladas por el Diccionario

a) Delimitación positiva y negativa de la competencia estatal ex art. 149.1.1.ª C.E.

1. La S.T.C. 61/1997, de 20 de marzo, empieza por delimitar negativamente el alcance del título competencial residenciado en el art. 149.1.1.ª C.E.:

«Este título estatal no representa, pues, una suerte de prohibición para el legislador autonómico de un trato divergente y desproporcionado respecto de la legislación estatal» (FJ 7.a).

Inmediatamente después, se precisa que «condiciones básicas» no es una expresión sinónima de «legislación básica», «bases» o «normas básicas», utilizadas en otros pasajes de la Constitución.

En la misma línea de acotar negativamente, el sentido de las condiciones básicas, la Sentencia constitucional añade que «no equivalen ni se identifican tampoco con el contenido esencial de los derechos».

2. ¿Qué significado positivo tiene, pues, el título competencial controvertido?

En principio, su materia son «los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes básicos», pero con una importante precisión:

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«Las condiciones básicas […] se predican de los derechos y deberes constitucionales en sí mismos considerados, no de los sectores materiales en los que éstos se insertan» (FJ 7.b).

En cuanto a su alcance, su campo de despliegue es, precisamente, el normativo, y, por ello, a su amparo el Estado puede establecer una regulación «aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico» (FJ 7.b).

3. ¿Cuál es, en fin, el contenido concreto de tales «condiciones básicas»?

La doctrina constitucional, apoyada en parte en pronunciamientos anteriores, señala que las «condiciones básicas» «hacen referencia al contenido primario del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos…)» pero solo «las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta» (FJ 8).

Aunque, dentro de tales condiciones, se pueden entender incluidos así mismo «aquellos criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas, tales como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho […]; los deberes, requisitos mínimos o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho […]; los requisitos indispensables o el marco organizativo que posibilitan el ejercicio mismo del derecho».

Otras Ideas Planteadas

4. Descendiendo a los distintos sectores o bloques normativos ínsitos en toda regulación urbanística global, la Sentencia constitucional vuelve a subrayar la idea de que el título constitucional del Estado para incidir en la misma debe utilizarse con la máxima consideración hacia una competencia, la urbanística, que las Comunidades Autónomas, todas, han asumido en exclusiva (dato éste también reiteradamente destacado).

Por ello, se afirma, en uno de los párrafos cruciales que condensan la doctrina que viene a sentar esta Sentencia:

«El indicado título competencial solo tiene por objeto garantizar la igualdad en las condiciones del ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social, pero no, en cambio, la ordenación de la ciudad, el urbanismo entendido en sentido objetivo. A través de esas condiciones básicas, por tanto, no se puede configurar el modelo de urbanismo que la Comunidad Autónoma y la Administración local, en el ejercicio de sus respectivas competencias, pretendan diseñar, ni definir o predeterminar las técnicas o instrumentos urbanísticos al servicio de esas estrategias territoriales, aunque, como se verá, puedan condicionar indirectamente ambos extremos» (FJ 9.b).

Más sobre esta Voz en el Diccionario Jurídico

5. La consecuencia, para la metodología que va a seguir el Tribunal en el enjuiciamiento del T.R.L.S.-1992, no puede ser, a partir de aquí, sino la de «distinguir aquellas normas urbanísticas que guardan una directa e inmediata relación con el derecho de propiedad (ámbito al que se circunscribe el art. 149.1.1.ª C.E.) y del que se predican las condiciones básicas, de aquellas otras que tienen por objeto o se refieren a la ordenación de la ciudad, esto es, las normas que, en sentido amplio, regulan la actividad de urbanización y edificación de los terrenos para la creación de ciudad» (FJ 9.b) in fine).

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Partiendo, pues, de esa distinción, el supremo intérprete de la Constitución no tiene ningún inconveniente en reconocer al Estado competencia para «regular los deberes básicos que sean inherentes a cada manifestación del dominio», como expresión de la función social que forma parte hoy de éste, o para definir elementos tales como «la adquisición del contenido urbanístico susceptible de apropiación privada, su valoración o los presupuestos previos -o delimitación negativa- para que pueda nacer el derecho de propiedad urbana».

Pese a tal manifestación, lo cierto es que, a la vista del desarrollo argumental posterior, su virtualidad en ese terreno es reducida en efectos concretos.

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Y, a mayor abundamiento, a renglón seguido, vuelve a insistirse en que las Comunidades Autónomas también «podrán dictar normas atinentes al derecho de propiedad urbana» (sin perjuicio de su deber de respetar aquella concepción básica estatal).

b) Delimitación del título competencial «urbanismo».

1. Frente a lo anterior, el título competencial esgrimido por las Comunidades Autónomas, el «urbanismo» (art. 148.1.3.ª C.E.), reviste, sí, una fuerza expansiva capaz de sobrepujar al título estatal en liza, pero no logra ser definido de una forma clara a tales efectos por el FJ 6 de la Sentencia citada:

«Sin propósito definitorio, el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades (en cuanto atribuidas a o controladas por Entes públicos), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación en lo pertinente del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación».

Continuando la Argumentación

2. De hecho, más que ese pasaje mismo y que su contexto próximo, será el desarrollo posterior de la Sentencia el que nos facilite, dispersos y esporádicos, los heterogéneos ingredientes ínsitos en la competencia urbanística a juicio del Tribunal, siempre para alzarlos como barrera infranqueable frente al legislador estatal.

Éste, por cierto, es uno de los motivos por los que la tan mentada Sentencia ha sido objeto de acerbas críticas, prácticamente unánimes, desde la doctrina científica.

B) Su plasmación en la Le.Re.Su.V.

La Le.Re.Su.V. procura ser respetuosa con este planteamiento.

Ya su Exposición de Motivos inicial denotaba el esfuerzo por ajustarse al estrecho margen de maniobra que esa doctrina constitucional le dejaba.

Y, lógicamente, tras la tramitación parlamentaria, se ve impelida a serlo todavía con más rigor, pues la mayoría parlamentaria para su aprobación estaba integrada por los Grupos nacionalistas catalán, vasco y canario (además del Grupo Popular), y, obviamente, su sensibilidad al riesgo de vulneración de competencias autonómicas les movía a limar cualquier aspecto dudoso en el proyecto originario, como, por otro lado, se comprueba en extenso más adelante a propósito de la evolución que han tenido diversos preceptos clave.

Más

En definitiva, la Le.Re.Su.V. solo atañe al estatuto jurídico de la propiedad del suelo, en su dimensión de derechos y deberes del propietario en los diversos planos de la actividad urbanizadora y edificatoria, estatuto complementado con otras dos vertientes del mismo, la de las valoraciones del suelo (congruente con la filosofía de que en el derecho de propiedad hay unas facultades connaturales, que, por tanto, deben tener traducción en ese campo) y la de los supuestos en que procede una indemnización por la restricción de aprovechamientos ya adquiridos.

Bibliografía

CONDE MARTÍN DE HIJAS, V.: «Clasificación profesional, promoción profesional y económica y movilidad funcional», en VV.AA.: Comentarios a las Leyes Laborales. La Reforma del Estatuto de los Trabajadores. Madrid, 1994.

CASAS BAAMONDE, M.ª E.: «Concurrencia de acuerdos interprofesionales, estructura de la negociación colectiva y formación profesional continua», R.L., núm. 21. 1995.

SALA FRANCO, T.: «Dos cuestiones mal resueltas: la naturaleza imperativa de las normas legales laborales y la complementariedad convencional de las mismas», R.M.T.A.S., núm. 3. 1997.

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