Leyes Marco

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Leyes Marco en el Derecho

El tránsito de los reglamentos técnicos a las leyes-marco en Materia Preventiva Laboral

Nota: sobre las Fuentes Internacionales en Materia Preventiva, véase aquí.

La experiencia de su análisis pone de relieve un conjunto normativo caracterizado por su alto y muy detallado contenido técnico incorporando abundantes referencias técnicas (valores límites, fijación detallada de los elementos técnicos) lo que facilitaba que sus contenidos estuvieran desfasados en un breve espacio de tiempo por los avances científicos y técnicos.

Detalles

Las elevadas estadísticas sobre siniestralidad laboral reforzaban la idea de cambio. La OIT había estimado que cada año se producían más de un millón de muertes relacionadas con el trabajo y que este número podría duplicarse para el año 2020 [Estas cifras fueron presentadas por la OIT a los 3.500 participantes en el XV Congreso Mundial sobre Seguridad y Salud en el Trabajo, celebrado en São Paulo (Brasil) en abril de 1999. Memoria del Director General. Actividades de la OIT 1998-99. 88ª reunion].

En efecto, durante un largo periodo de tiempo, las normas internacionales en materia de seguridad y salud en el trabajo se caracterizaban más por sus prescripciones de tipo técnico que por su contenido normativo. Esta tendencia generaba importantes dificultades debido a la rápida obsolescencia de los contenidos normativos como consecuencia de los avances técnicos y científicos (Un ejemplo de norma técnica es el Convenio núm. 62 relativo a las prescripciones de seguridad en la construcción). Es hecho reconocido que, a partir de 1972, las normas internacionales han introducido una serie de planteamientos y elementos nuevos y más globales. El primer intento por parte de la OIT dio lugar a la adopción del Convenio sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977 (núm. 148), que fue una norma mucho más global que ninguna de las adoptadas hasta esa fecha en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Aviso

No obstante, su campo de aplicación se limita a los peligros físicos y las sustancias y los agentes peligrosos en la medida en que se enmarcan en las definiciones de contaminación del aire, ruido y vibraciones del Convenio.

El Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) supuso, sin duda, una gran innovación ya que, además de abordar de manera exhaustiva la seguridad y salud en el trabajo y el medio ambiente de trabajo, es más un instrumento de política que un instrumento en el que se establecen obligaciones precisas.Entre las Líneas En él se prescribe la formulación, aplicación y examen periódico de una política nacional con el objetivo primordial de “prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo, guarden relación con la actividad laboral o sobrevengan durante el trabajo, reduciendo al mínimo, en la medida en que sea razonable y factible, las causas de los riesgos inherentes al medio ambiente de trabajo”. A excepción de estos dos casos, en todos los instrumentos adoptados después del Convenio núm. 155 figura una disposición en la que se pide una política nacional sobre el tema regulado. A diferencia del Convenio núm. 155, pero al igual que el Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161), ninguno de esos convenios analiza en detalle lo esencial de la política, sino que abordan directamente las medidas que deben adoptarse para aplicar el convenio. Estos conceptos hacen hincapié en el establecimiento y la adopción de métodos e instrumentos, más que en la definición de detalles y prescripciones particulares.

En marzo de 1995 el Consejo de Administración constituyó el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas cuyo mandato es, entre otros, el de evaluar las necesidades reales en materia de revisión, examinar los criterios que podrían aplicarse a esta revisión y analizar las dificultades y defectos del sistema normativo con miras a proponer medidas eficaces y prácticas para remediar la situación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Bajo el escenario de cambio, se adoptan las siguientes medidas: 1º. Se revisan los estándares internacionales laborales recogidos en los Convenios siendo más coherentes e integrados. 2º. Se introducen instrumentos más flexibles como los Repertorios de Recomendaciones Prácticas. 3º. Se aprueba en 1998 la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales del Trabajo. 4º. Se potencian los Convenios de corte promocional [ HEPPLE añade el programa del trabajo decente, HEPPLE, B. (2005). Labour Laws and Global Trade, Oxford and Pórtland: Oregon, p. 56].

Los Convenios de corte promocional son disposiciones distintas a las tradicionales. Se explica su aprobación bajo la perspectiva de una nueva imagen del ordenamiento con función promocional. La función típica de tutelar o garantizar (típica del Derecho) aparece reemplazada, según qué materias, por la función de promover [La introducción de la técnica del alentamiento supone un cambio sustancial en la función del sistema normativo, principalmente, en el modo de realizar el control social. Se pasa de un control pasivo (véase más en esta plataforma) (preocupado más de desfavorecer las acciones nocivas que de favorecer las acciones ventajosas), a un control activo (interesado en el favorecimiento de las acciones venta josas más que de desfavorecer las acciones nocivas), BOBBIO, N. (1990). Contribución a la teoría del Derecho, Madrid, Debate.]. El ejemplo paradigmático es el Convenio núm. 187 adoptado en 2006, sobre el Marco Promocional para la Seguridad y Salud en el Trabajo [El Convenio aparece complementado con la Recomendación núm. 197 sobre el marco promocional para la seguridad y la salud en el trabajo].

Los nuevos instrumentos incorporan un contenido de corte más promocional que preceptivo, aproximándose normas-programa [VALTICOS se refiere a los Convenios Programa. Esta modalidad de Convenio se ha aplicado a materias como la política de empleo o la seguridad social, N. (1977). Derecho internacional del trabajo, Madrid: Tecnos, pp. 233 y 234] que recogen una descripción general de los objetivos perseguidos cuya ejecución precisa de la adopción de medidas o procedimientos de distinta índole, incluso no normativos por parte de los gobiernos nacionales [CASAS BAAMONDE, M.E. (1996). El sistema normativo de la Organización Internacional del Trabajo y la Unión Europea, Relaciones Laborales, I, p. 60]. No se trata, por tanto, ni mucho menos de normas de aplicación inmediata o self-executing que recogen derechos y/o obligaciones concretas que pueden ser inmediatamente aplicables en los diferentes países [VON POTOBSKY, G.W. y BARTOLOMEI DE LA CRUZ, H.G. (1990). La organización internacional del trabajo. El sistema normativo internacional. Los instrumentos sobre derechos humanos fundamentales, Buenos Aires: Astrea, pp. 41 y 42].

Resulta interesante poner de relieve que uno de los conceptos medulares del Convenio es la noción de la cultura de prevención. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Así se dice en el artículo 1d) que “la expresión cultura nacional de prevención en materia de seguridad y salud se refiere a una cultura en la que el derecho a un medio ambiente de trabajo seguro y saludable se respeta en todos los niveles, en la que el gobierno, los empleadores y los trabajadores participan activamente en iniciativas destinadas a asegurar un medio ambiente de trabajo seguro y saludable mediante un sistema de derechos, responsabilidades y deberes bien definidos, y en la que se concede la máxima prioridad al principio de prevención”.

Idéntica evolución se observa respecto de las normas comunitarias. Las primeras Directivas dictadas en esta materia se enmarcan en la etapa previa a la aprobación del Acta Única Europea (con anterioridad a 1986). Las Directivas de la Primera Generación son: Directiva 77/576/CEE, sobre aproximación de las disposiciones legales reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la señalización de seguridad en el centro de trabajo; Directiva 78/610/CEE, referente a la aproximación de las disposiciones generales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, relativa a la protección sanitaria de los trabajadores expuestos al cloruro de vinilo monómero; Directiva 80/336/EURATOM, sobre normas de protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros que resultan de las radiaciones ionizantes; Directiva 80/1107/CEE, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes químicos, físicos y biológicos durante su trabajo; Directiva 82/501/CEE, relativa a los riesgos de accidentes graves en determinadas actividades industriales; Directiva 82/605/CEE, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición al plomo metálico y a sus componentes iónicos durante el trabajo; Directiva 83/477/CEE, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición al amianto durante el trabajo; y, Directiva 86/188/CEE, relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos debidos a la exposición al ruido durante el trabajo.

La escasa normativa aprobada durante este periodo pone de relieve un conjunto asistemático de Directivas caracterizadas por una fuerte sectorialización y dispersión que más adelante evolucionará hacia un intento de coordinación y unificación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Se trata de Directivas centradas en el terreno de la higiene industrial dirigidas a prevenir las enfermedades profesionales, con algunas excepciones como las relativas a la señalización de seguridad y riesgos de accidentes graves [GONZALEZ DE LENA ALVAREZ, F. (1989). La materia laboral de seguridad e higiene en las Directivas comunitarias. Balance y perspectivas a comienzos de 1989, Relaciones Laborales, I, p. 1298]. La consecuencia inmediata es que esta normativa se refiere a riesgos derivados del uso de sustancias muy específicas utilizados en empresas determinadas [GONZALEZ ORTEGA, S. (1992). La Directiva marco en materia de seguridad, IX Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, Málaga, p. 239]. Por lo que no se establecían medidas protectoras contra otros muchos peligros presentes en casi la totalidad de las empresas [Este dato ha llevado a algunos autores a denominar esta etapa como una “experiencia exclusivamente higienista”, GONZALEZPOSADA MARTINEZ, E. (1991). El significado de la normativa comunitaria en materia de seguridad, higiene y salud en el trabajo. La Directiva 89/391/CEE, Actualidad Laboral, III, p. 394]. La imagen de legislación fragmentada [CAMAS RODA, F. (2003). La normativa internacional y comunitaria de seguridad y salud en el trabajo, Valencia: Tirant lo Blanch, p. 228] no desaparece con la aprobación de la Directiva 80/1107, conocida como Directiva Marco de higiene, que prevé la adopción de Directivas particulares sobre sustancias concretas. Ello se debe a que esta norma responde a la perspectiva tradicional de carácter técnico de la seguridad [RODRIGUEZ PIÑERO, M. (1997). El desarrollo reglamentario de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, Relaciones Laborales, II, p. 55] y a que protege a los trabajadores exclusivamente contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes químicos, físicos y biológicos durante el trabajo [GONZALEZ ORTEGA, S. (1992). La Directiva marco en materia de seguridad, cit., p. 239].

Los preceptos de estas Directivas se caracterizan por su alto y muy detallado contenido técnico [GONZALEZ DE LENA ALVAREZ, F. (1989). La materia laboral de seguridad e higiene en las Directivas comunitarias. Balance y perspectivas a comienzos de 1989, cit., p. 1298]. Son más abundantes las referencias técnicas (incorporación de valores límites, fijación detallada de los elementos técnicos) que las jurídicas (formulación de obligaciones, deberes y responsabilidades). De ahí que se compare esta regulación a la típica de un reglamento técnico [GONZALEZ POSADA MARTINEZ, E. (1991). El significado de la normativa comunitaria en materia de seguridad, higiene y salud en el trabajo. La Directiva 89/391/CEE, cit., p. 395].

A partir de la entrada en vigor del Acta Única Europea en 1986 [Cabe destacar que tres años después se aprueba la Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores. Fue adoptada por el Consejo Europeo de Estrasburgo el 9 de diciembre de 1989. El artículo 19 de la Carta protegía la salud y la seguridad en el medio laboral.

Puntualización

Sin embargo, la Carta ha tenido un valor meramente programático sin vinculación jurídica directa, hasta la firma del Tratado de Lisboa el 13 de diciembre de 2007. El Tratado de Lisboa, que modifica los Tratados de la Unión y de la CE, concede rango de Derecho Primario a la Carta de Derechos Fundamentales y recoge el derecho a la salud y seguridad y dignidad en el artículo 31 de la Carta] se produce un cambio notable con respecto a las Directivas dictadas con anterioridad [Así lo ponen de manifiesto en la doctrina: GONZALEZ ORTEGA, S. (1992). La Directiva marco en materia de seguridad, cit., p. 240 y MORENO VIDA, M.N. (1996). La seguridad y salud en el trabajo: el deber de prevención de riesgos profesionales. Un análisis desde la perspectiva de la Directiva 89/391/CEE, en J.L. Monereo Pérez (Coord.), La reforma del mercado de trabajo y de la seguridad y salud laboral, Universidad de Granada, pp. 551 y 552].Entre las Líneas En este sentido, se ha dicho que comienza “una nueva dinámica de producción de normas en materia de seguridad e higiene” [GONZÁLEZ DE LENA ALVAREZ, F. (1989). La materia laboral de seguridad e higiene en las Directivas comunitarias. Balance y perspectivas a comienzos de 1989, cit., p. 1296] o que se adopta un nuevo enfoque comunitario [Según terminología de GONZALEZ ORTEGA, S. (1992). La Directiva marco en materia de seguridad, cit., p. 241]. Porque, durante este periodo, se producen cambios sustanciales en la manera e intensidad de la tutela de esta materia que se articula desde una nueva perspectiva caracterizada, entre otras cosas, por un incremento del número de Directivas (ahora se exige la regla de la mayoría cualificada en el Consejo para la adopción de directivas), una apertura del campo de aplicación de las mismas, así como también, una tendencia a la expansión de los contenidos a proteger. Se debe destacar la aprobación de numerosas directivas que, además, no se limitan a regular las cuestiones de higiene industrial sino que también abordan cuestiones más generales como por ejemplo los riesgos relacionados con la seguridad en el trabajo [GONZÁLEZ DE LENA ALVAREZ, F. (1989). La materia laboral de seguridad e higiene en las Directivas comunitarias. Balance y perspectivas a comienzos de 1989, cit., p. 1300; GONZALEZ ORTEGA, S. (1992). La Directiva marco en materia de seguridad, cit., p. 241].

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Las Directivas de la Segunda Generación vienen encabezadas por la Directiva Marco 89/391. Los intentos de coordinación y unificación de la normativa precedente se logran a través de la aprobación de la Directiva Marco 89/391 que se configura como el eje vertebrador del sistema. Porque cumple el objetivo globalizador y reordenador, fija los principios generales y se aplica a todos los sectores de actividad [RODRIGUEZ PIÑERO, M. (1997). El desarrollo reglamentario de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, Relaciones Laborales, II, p. 55. También, LOZANO LARES, F. (2000). El marco jurídico comunitario de la seguridad y salud laboral, en J. Cruz Villalón y T. Pérez del Río (Coord.), Una aproximación al derecho social comunitario, Tecnos: Madrid, p. 85.] Esta norma recibe esta denominación por cuanto hace más hincapié en los aspectos institucionales o de estructura jurídica de la seguridad e higiene que en la incorporación de medidas preventivas [FERNANDEZ MARCOS, L. (1990). Directiva marco comunitaria de seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo, Mapfre Seguridad, 37, p. 28].Entre las Líneas En efecto, la Directiva define derechos y obligaciones para las partes de la relación laboral remitiendo las cuestiones técnicas a las Directivas específicas [FERNANDEZ MARCOS, L. (1990). Directiva marco comunitaria de seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo, Mapfre Seguridad, cit., p. 28].

Otros Elementos

Además, se caracteriza por su propósito globalizador muy especialmente en lo que se refiere a su campo de aplicación pues la misma en principio se aplica a todos los sectores de actividad y a todos los riesgos [CUEVAS GALLEGOS, J. y RAMOS SERRANO, E. (1996). Directivas comunitarias sobre seguridad y salud laborales no traspuestas al derecho español, vencido su plazo, y recargo por falta de medidas de seguridad, en J.L. Monereo Pérez (Coord.), La reforma del mercado de trabajo y de la seguridad y salud laboral, Universidad de Granada, p. 619], así como también, porque refuerza los estándares de tutela, al afirmar en el Preámbulo que la mejora de la seguridad, de la higiene y de la salud de los trabajadores representa un objetivo que no podrá subordinarse a consideraciones de carácter puramente económico [GONZALEZ ORTEGA, S. (1992). La Directiva marco en materia de seguridad, cit., pp. 249 y 250]. Desaparecen, por tanto, las referencias anteriores que permitían una flexibilización de las obligaciones previstas.

La Directiva Marco y la normativa sectorial viene acompañada por una serie de disposiciones de carácter más general que intentan favorecer un enfoque global de la cuestión y aportar instrumentos que faciliten una aproximación que tenga en cuenta los múltiples factores que competen la seguridad. Son los denominados instrumentos transversales y que han abarcado materias tan diversas como pantallas de visualización, lugares de trabajo o equipos de protección.

Pero, sin duda, una de las transformaciones más importantes es la tendencia a la corresponsabilización y difuminación de los límites entre tutela pública y privada. Se pretende con ello reducir la intervención estatal y, al mismo tiempo, incrementar la participación de los sujetos privados (principalmente, empresarios y trabajadores). Con tal propósito se define, por primera vez, las nociones de empresario y trabajador [GONZÁLEZ DE LENA ALVAREZ, F. (1989). La materia laboral de seguridad e higiene en las Directivas comunitarias. Balance y perspectivas a comienzos de 1989, cit., p. 1304] y se crean deberes generales de cuidado y estructuras participativas para elaborar políticas de salud y seguridad [RODRÍGUEZ PIÑERO, M. (1995). Trabajo y Medio Ambiente, Relaciones Laborales, II, pp. 105 y 106.Entre las Líneas En un trabajo más reciente se mantiene el mismo planteamiento (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). RODRIGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M. (2005). Medio ambiente y prevención de riesgos laborales, en F. Salinas Molina (Dir.), Responsabilidad medioambiental: aspectos civiles y riesgos laborales, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, p. 14] afirmando algún autor al respecto que aunque los destinatarios de la Directiva son los Estados miembros, el texto en realidad se dirige directamente a los empresarios y a los trabajadores [PEREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, F. (1991). La Directiva marco sobre medidas de seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo y la adaptación del ordenamiento español (I), Relaciones Laborales, I, p. 1223].

Una Conclusión

En definitiva, se introduce “una nueva orientación menos reglamentista y más participativa” [RODRIGUEZPIÑERO y BRAVOFERRER, M. (2005). Medio ambiente y prevención de riesgos laborales, cit., p. 14].

Fuente: Ana Belén Muñoz, Las transformaciones de las normas internacionales de seguridad y salud en el trabajo, ORP 2009

Recursos

Véase También

• Contrato de Seguro
• Elementos del Contrato de Seguro
• Derechos del Asegurador
• Póliza de Seguro
• Ley de Contrato de Seguro

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