Funcionalismo en las Relaciones Internacionales
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El funcionalismo, en las relaciones internacionales, es un enfoque de la formación de organizaciones internacionales que aboga por la cooperación internacional en cuestiones científicas, humanitarias, sociales y económicas.
Cooperación funcional en las Naciones Unidas
Los funcionalistas sostienen que es más probable que la confianza mutua y los hábitos de cooperación entre los gobiernos se desarrollen compartiendo responsabilidades o funciones discretas del sector público (por ejemplo, la recogida de datos meteorológicos, la coordinación del control del tráfico aéreo internacional, la prevención de enfermedades pandémicas y la promoción del desarrollo sostenible), en lugar de intentar cooperar en cuestiones más delicadas como la ciudadanía, la unión monetaria o la defensa nacional. La característica central del enfoque funcional es la creación de agencias internacionales con poderes limitados y específicos definidos por la función que desempeñan.
Pormenores
Las agencias funcionales sólo operan dentro de los territorios de los Estados que deciden adherirse a ellas y, por tanto, no amenazan la soberanía estatal.
Ejemplos típicos del enfoque funcional en funcionamiento son las agencias especializadas de las Naciones Unidas (ONU), como la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y la Organización Mundial de la Salud (OMS), cada una de las cuales tiene una composición casi mundial. El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) también se basan en principios funcionales. La Carta de las Naciones Unidas hace referencia explícita, en su artículo 55, a la promoción de las condiciones de estabilidad y al fomento de la elevación del nivel de vida, del progreso económico y social y del desarrollo. El funcionalismo, por tanto, sustenta todo el abanico de actividades del sistema de la ONU al margen de la función de seguridad colectiva.
El periodo de 1945 a 1975 representó el periodo más exitoso para la aplicación del enfoque funcional, cuando prevaleció un amplio consenso sobre las teorías de John Maynard Keynes sobre la provisión de bienes públicos internacionales en sectores propensos al fracaso del mercado (véase también economía keynesiana). Sin embargo, el último cuarto del siglo XX resultó problemático. Las disputas políticas perturbaron en ocasiones la lógica tecnocrática de las agencias. El auge de las organizaciones no gubernamentales (ONG) también puso en tela de juicio las credenciales democráticas de las agencias. Además, la globalización en forma de privatización, desregulación y comercialización ha puesto en entredicho la base de monopolio del sector público en la que se apoyaba el esquema funcional original. A principios del siglo XXI, el crecimiento combinado de la sociedad civil mundial (o global) y del sector empresarial transnacional pareció reducir progresivamente la gama de servicios histórica y exclusivamente asociados a las agencias funcionales.
Neofuncionalismo
Surgieron nuevas cuestiones funcionales, como la lucha contra el VIH/SIDA y la promoción de un mayor acceso a las tecnologías de la información, pero se preveía que lo más probable era que combinaran el papel tradicional de las agencias funcionales con las asociaciones de ONG y empresas.
Una variante del funcionalismo, conocida como neofuncionalismo, se ha aplicado a nivel regional para explicar las primeras etapas de la formación de las instituciones que posteriormente evolucionaron para formar la Unión Europea (UE). La Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) se limitaron inicialmente a mandatos técnicos, científicos y de reducción de aranceles. Se produjeron considerables disputas entre las comunidades académicas y políticas cuando se intentó utilizar estos éxitos originales, limitados y funcionales, para avanzar en el proyecto cuasi-federal más amplio de la UE. Los indicadores clave de la integración cuasi-federal -es decir, el uso de métodos funcionales para avanzar en los objetivos federalistas- pueden detectarse en la adopción en 2002 del euro como moneda única de la zona euro y en los posteriores intentos de crear una política exterior y de defensa común.
Otras organizaciones regionales, como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), limitaron explícitamente su cooperación a cuestiones funcionales haciendo hincapié en la soberanía de sus miembros y en las doctrinas de no injerencia en los asuntos internos de los demás.
Justificación del funcionalismo
David Mitrany, un académico británico de origen rumano, fue el más relacionado con la promoción de un enfoque funcional. Mitrany trabajó en el Ministerio de Asuntos Exteriores británico durante la Segunda Guerra Mundial, planificando la reconstrucción de posguerra, y se inspiró en parte en los programas de obras públicas del New Deal de la administración del presidente estadounidense Franklin Delano Roosevelt. Mitrany también se vio influido por la observación de los elaborados procesos de colaboración interaliada realizados en la preparación de la Invasión de Normandía y los planes para la administración de Europa en la posguerra. La Autoridad del Valle de Tennessee (TVA) fue un ejemplo de una nueva institución que prestaba un servicio público concreto y que estaba separada de la base territorial de la autoridad estatal.Entre las Líneas En el caso de la TVA, siete gobiernos estatales renunciaron a su autoridad sobre la cuenca del río y acordaron crear una agencia específica para desarrollar y ejecutar un ambicioso plan de construcción de presas, ingeniería hidráulica, generación de electricidad y creación de puestos de trabajo en una zona sometida a inundaciones periódicas. Mitrany abogó por la creación de una serie de agencias técnicas y científicas de constitución similar y alcance potencialmente global para ejecutar programas de infraestructura y reconstrucción, organizados sobre una base técnica o funcional y no territorial.
Muchas de las agencias especializadas son anteriores a los escritos de Mitrany y a la creación de la ONU. Una variedad anterior de las denominadas uniones internacionales públicas, como la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), fundada en 1865, y la Unión Postal Universal, creada en 1875, pretendían tanto promover como regular estas nuevas tecnologías.Entre las Líneas En 1919, la creación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) institucionalizó el papel del trabajo organizado en el establecimiento de normas internacionales de derechos humanos. La contribución de los escritos y la defensa de Mitrany fue promover la ampliación tanto del número como de las tareas de los organismos existentes, la creación de otros nuevos y su coordinación a través de los auspicios de la ONU. La construcción de lo que Mitrany llamaba “un sistema de paz que funcione” consistía en un doble proceso.Entre las Líneas En primer lugar, se transferiría progresivamente un programa a las agencias funcionales, un proceso denominado “ampliación de tareas”. Este proceso ampliaría el mandato y la competencia de las agencias en relación con los de los gobiernos nacionales. A continuación, la red de relaciones interdependientes que estas agencias llegarían a gestionar, un proceso denominado spillover, crearía el llamado sistema de paz laboral entre los miembros.
Este argumento maduró posteriormente en muchos escritores de la teoría de los regímenes durante los años setenta y posteriores. Estos autores describieron a menudo el proceso de ampliación de las competencias de las agencias en términos de que las organizaciones internacionales adquirían progresivamente responsabilidades normativas, de creación de reglas, de aplicación de reglas y, finalmente, programáticas. Por ejemplo, el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA), fundado en 1956, fue ampliando gradualmente sus tareas desde la asistencia técnica de bajo nivel hasta los extraordinarios poderes legales de inspección desarrollados bajo los auspicios del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares. El sistema de salvaguardias administrado por el OIEA en países de todo el mundo es el ejemplo más desarrollado de un esquema funcional de regulación. Mitrany también argumentó que los organismos pueden aplicar sanciones a los países que se considere que actúan en contra del derecho internacional. De nuevo, el OIEA es un buen ejemplo por su papel en el programa de la Comisión Especial de la ONU (UNSCOM) para detectar y destruir el programa de armas químicas y biológicas de Irak después de 1991.
Después de 1945, el enfoque de la creación de nuevas agencias funcionales pasó de la cooperación científica al desarrollo económico. Además de las organizaciones de Bretton Woods fundadas en 1944, agencias subsidiarias como la Corporación Financiera Internacional (CFI) de 1956 y la Asociación Internacional de Fomento (AIF) de 1960 representaron la expansión de las tareas del grupo del Banco Mundial. La creación de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) en 1967 supuso una mayor especialización. Estas agencias y programas se crearon deliberadamente para segregar la cooperación funcional de las disputas políticas y de seguridad que se llevaban a cabo en la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de la ONU. Sin embargo, este intento de distinguir y segregar un enfoque técnico-administrativo de las agencias funcionales, como si una categoría de baja política pudiera mantenerse separada de la alta política, resultó problemático en el desarrollo posterior de las agencias funcionales. Después de 1970, cuando el Sur Global (es decir, los países en desarrollo, normalmente del hemisferio sur) adquirió una mayoría de votos en la Asamblea General de la ONU y en los consejos de administración de los organismos especializados, sus mandatos se adaptaron cada vez más a las prioridades del desarrollo. De este modo, la ampliación de las tareas y el desbordamiento adquirieron nuevos significados para promover y difundir los programas de ayuda multilateral.
Más Información
Los organismos también se vieron sometidos a disputas cada vez más políticas a la hora de definir su ámbito de actuación.
Crítica al funcionalismo
El esquema funcional fue creado para una recuperación y reconstrucción planificada en el orden internacional posterior a 1945. La filiación angloamericana de las agencias especializadas, derivada en parte del modelo estadounidense del New Deal, las identificaba claramente como agencias de intervención keynesiana. Aunque se reconoce ampliamente que el funcionalismo influyó en la fundación del sistema de cooperación económica, técnica y de bienestar social posterior a 1945, el enfoque también ha suscitado críticas. Los críticos cuestionaron el supuesto básico de que es posible separar las cuestiones funcionales de las políticas y así aislar la cooperación funcional de las disputas políticas entre los Estados miembros. Argumentan que la paz crea las condiciones para la cooperación funcional entre los Estados, en lugar de que la cooperación funcional cree la paz.
Algunos estudiosos también han sugerido que el funcionalismo se basaba demasiado en una creencia casi determinista en la capacidad de las soluciones técnicas para resolver las disputas políticas. Los escritos de Mitrany se inscriben ciertamente en lo que se conocería como teoría de la modernización. La fe en el progreso científico era un valor liberal fundamental de mediados del siglo XX. Mitrany escribió en una época en la que aún no se habían encontrado el posmodernismo, el ecologismo y otras limitaciones a los imperativos del desarrollo y la fe en el progreso científico.
Por último, el sistema de la ONU de crear numerosas agencias de desarrollo con responsabilidades funcionales separadas ha sido criticado por crear divisiones seccionales contraproducentes. Este “seccionalismo” ha creado problemas de coordinación, duplicación y competencia burocrática, que han sido objeto de numerosos debates académicos e internos sobre la reforma y la eficacia.
Además de estas críticas metodológicas, el enfoque funcional también ha sido objeto de críticas ideológicas y políticas. A medida que el período del multilateralismo liberal, de 1945 a 1975, comenzó a desmoronarse, el linaje del New Deal dejó a los organismos funcionales vulnerables a las críticas tanto de la derecha como de la izquierda. Para los conservadores, cuyas críticas dominaron la década de 1980, las agencias estaban demasiado vinculadas a un modelo socialdemócrata que promovía una visión burocrática y asistencialista del sector público.
A partir de 1975, las agencias fueron objeto de importantes críticas por parte de las sucesivas administraciones estadounidenses. La correspondencia del Secretario de Estado estadounidense Henry Kissinger con la OIT en 1975 alegaba decisiones políticas extrañas y fallos en el proceso. Estados Unidos se retiró de la OIT entre 1977 y 1980 y suspendió brevemente su participación en el OIEA entre 1982 y 1983.Entre las Líneas En ambos casos, las críticas de Estados Unidos giraron fundamentalmente en torno a las acusaciones de que los organismos estaban adoptando prácticas discriminatorias contra los derechos de participación de Israel. Estados Unidos abandonó la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) el último día de 1984, alegando una mayor variedad de problemas relacionados con la eficiencia presupuestaria, el solapamiento de programas y el ritmo limitado de las reformas. La ausencia de Estados Unidos de la UNESCO se prolongó durante más de 15 años, hasta que una revisión iniciada bajo el mandato del presidente Bill Clinton hizo que el presidente George W. Bush decidiera volver a unirse en 2003. A su vez, los organismos fueron objeto de críticas por parte de la izquierda durante la década de 1990, especialmente las instituciones financieras de Bretton Woods, por considerar que, como agentes de la globalización, estaban descuidando sus mandatos de reducción de la pobreza y protección del medio ambiente.Entre las Líneas En 2020, el presidente estadounidense Donald Trump, alegando que la OMS había gestionado mal la respuesta mundial (o global) a la pandemia de COVID-19 (véase coronavirus), anunció que Estados Unidos se retiraría del organismo en 2021.
El incierto futuro del funcionalismo
En conjunto, estas críticas limitan más que refutan el modelo funcional.
Pormenores
Las agencias existen desde mediados del siglo XX (se puede examinar algunos de estos asuntos en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Fueron creadas, financiadas y dotadas de mandatos por una membresía casi universal de gobiernos soberanos. Esto sugiere que la mayoría de los Estados miembros siguen considerando a las agencias como instrumentos valiosos para promover los objetivos de la política multilateral.
Sin embargo, el ritmo acelerado de la globalización después de 1990 ha erosionado muchas características distintivas del enfoque funcional. El tamaño y el alcance del sector público en muchos países se ha reducido considerablemente debido a la privatización, la desregulación y la comercialización.
Una Conclusión
Por lo tanto, algunas de las funciones asociadas a la prestación del sector público y, por ende, a la cooperación intergubernamental han pasado al sector privado.
Informaciones
Los derechos de propiedad intelectual y la investigación avanzada en campos de potencial regulación internacional como la informática y la tecnología de la información y los organismos genéticamente modificados se sitúan en el sector privado. Otros cambios sociales ocurridos desde 1975 han erosionado aún más el consenso keynesiano sobre el bienestar en las democracias occidentales y con ello el incentivo para mantener la cooperación internacional en estos campos. El declive del sindicalismo y de la negociación colectiva en todo el mundo occidental, sobre todo en Estados Unidos, ha provocado el debilitamiento de la tarea central de la OIT de promover los derechos de negociación colectiva. La disminución del papel de la ayuda oficial al desarrollo en el mundo en desarrollo, y el declive de los modelos de planificación económica dirigidos por el sector público, ha llevado a una degradación de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y de otras agencias de desarrollo. La disminución de los pedidos de centrales nucleares civiles tras el accidente de Chernóbil (1986) limitó los aspectos promocionales y de desarrollo del mandato del OIEA en un momento en que la función de seguridad de este organismo y las responsabilidades de salvaguardia del Tratado de No Proliferación Nuclear adquirieron mayor importancia, en relación con Corea del Norte e Irán.
Por otra parte, surgieron nuevas tareas funcionales durante y después de la década de 1990, en la que los continuos casos de fracaso del mercado y la falta de incentivos para la cooperación siguieron creando la necesidad de acuerdos multilaterales, más obviamente en la regulación medioambiental. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), el Protocolo de Montreal, el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París fueron atendidos y aplicados por organismos establecidos sobre la base de principios funcionales. Cuestiones como el control internacional de las enfermedades pandémicas han adquirido nuevos niveles de actividad, sobre todo en lo que respecta al COVID-19, el VIH/SIDA, la tuberculosis y la malaria.
Datos verificados por: Brite
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Recursos
[rtbs name=”informes-jurídicos-y-sectoriales”][rtbs name=”quieres-escribir-tu-libro”]Véase También
Capítulo IX de la Carta de las Naciones Unidas
Comisión de Desarrollo Social
David Mitrany
Cumbre de la Tierra 2002
Ernst B. Haas
Unión Europea
Organización funcional
Derechos humanos
Neofuncionalismo
Institucionalismo en las relaciones internacionales
Intergubernamentalismo
Organización internacional
Teoría de las relaciones internacionales
Kofi Annan
Lista de organismos especializados de las Naciones Unidas
Cumbre del Milenio
Efecto indirecto
Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas