Regulación de las Plataformas Digitales

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] Nota: véase la información relativa al futuro de la regulación y a la regulación de Amazon.

¿Deben regularse las plataformas digitales?

La “economía digital” incluye toda una serie de temas que no son igualmente relevantes en términos de regulación. Algunos de ellos entran claramente en el ámbito de la política de competencia. Otros aspectos de la economía digital, como el despliegue de 5G a nivel nacional, entran en la regulación sectorial de las telecomunicaciones.

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Sin embargo, el tema de estas plataformas digitales plantea nuevas cuestiones. Ya hemos dicho que la regulación sectorial debe ser capaz de adaptarse a la evolución del mercado. La irrupción de la economía de plataformas es un excelente caso de libro de texto.

La capacidad de las plataformas digitales para eludir el pago de impuestos, eludir las limitaciones del derecho laboral, utilizar los datos que recogen de forma no del todo transparente, así como su reputación de “manipular” los resultados de las investigaciones mediante algoritmos opacos y de maximizar sus ingresos favoreciendo los resultados que les muestran de forma más favorable, hace que la regulación sectorial específica de estos actores se ponga constantemente sobre la mesa. No todos los temas que plantea la economía digital pertenecen al mismo ámbito de intervención, ya que se trata de cuestiones relacionadas con la economía del trabajo, la fiscalidad y la regulación de la competencia.Entre las Líneas En este caso, consideraremos los aspectos estrictamente ligados al control del poder de mercado.

Tres argumentos esgrimidos a favor de la regulación económica de las plataformas parecen discutibles. 

El primer argumento es el tamaño de las plataformas, que resulta de los efectos de las redes implicadas en la tecnología digital. Sin necesidad de desplegar estrategias anticompetitivas excluyentes, las grandes plataformas son las que triunfan en el mercado, siendo su tamaño consustancial a su eficacia. Además de la pertinencia del servicio prestado y de la calidad del algoritmo, el número y la variedad de las transacciones determinan el atractivo de una plataforma tanto para los consumidores como para los profesionales. Muchas plataformas son mucho más grandes que los agentes económicos con los que tratan: pensemos en los hoteles frente al tamaño de las plataformas de reservas como Booking o Expedia, en los taxistas frente a Uber, o en los comparadores de precios frente a Google.

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Sin embargo, el hecho de ser un gran operador, sobre todo cuando lleva a ocupar una posición dominante, no es suficiente para justificar la intervención pública.Entre las Líneas En el derecho de la competencia, sólo se sanciona el abuso de posición dominante; en el ámbito de la regulación sectorial, no se justifica regular a un actor por el simple hecho de que parezca ocupar un monopolio.

El segundo argumento a favor de la regulación es la dificultad de poner en juego los mecanismos habituales del mercado.Entre las Líneas En los mercados tradicionales, una empresa con precios elevados se ve amenazada por la llegada de competidores capaces de ofrecer productos y servicios competidores a un precio más bajo, de mayor calidad o con características que responden mejor a las necesidades o preferencias de los compradores. Esta capacidad también existe en el mundo digital, incluidas las configuraciones de multihoming en las que los interesados utilizan los servicios de las plataformas de la competencia.

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Sin embargo, una nueva entidad que ofrezca un servicio de menor precio se encontrará con el tamaño de la red que ya explotan las plataformas existentes o “base instalada”. Por ejemplo, una plataforma de reservas hoteleras en línea puede entrar en competencia con una plataforma dominante ofreciendo precios más bajos, pero tendrá que convencer a los propietarios de hoteles y a los consumidores para que utilicen sus servicios aunque la otra parte del mercado aún no esté presente. Este mecanismo empuja a los agentes de un lado del mercado (hoteles y consumidores en el caso de las plataformas de reserva de hoteles) a utilizar los servicios de una única plataforma (aquella en la que está presente el mayor número de agentes del otro lado): este comportamiento de “single-homing” hace que los mecanismos de competencia habituales sean menos eficientes que en los mercados clásicos en los que no entran en juego los efectos de red. Cuando existe una gran movilidad entre plataformas o cuando el multihoming es la regla, el mercado dispone de toda la fluidez competitiva necesaria: es el caso de las plataformas de VTC, música y vídeo.

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Sin embargo, hay casos en los que la adscripción a una plataforma implica costes importantes que no se pueden recuperar si se cambia de operador: en este caso, los mecanismos del mercado desempeñan un papel imperfecto. Por tanto, los efectos de red pueden sustentar importantes barreras de entrada y restringir los mecanismos de precios competitivos.Si, Pero: Pero en muchos casos, existe la posibilidad de poner en competencia a los interesados (multihoming) y los consumidores sí hacen uso de esta posibilidad.Entre las Líneas En particular, los ingresos no percibidos vinculados al single-homing pueden atraer la entrada de nuevos actores cuyo objetivo es facilitar la movilidad (mediante la transferencia de datos) o la agregación de diferentes ofertas.

El tercer argumento, la acumulación de datos por parte de ciertas plataformas que fueron las primeras en entrar en sus mercados, podría constituir, en algunos casos, una barrera de entrada, siendo estos datos imposibles de producir para los nuevos participantes.

Aviso

No obstante, este argumento debe considerarse con cautela: ninguna de las plataformas que han entrado en sus respectivos mercados de forma secuencial se ha visto obstaculizada por un problema de acceso a los datos que poseen los competidores existentes. A modo de ejemplo, en lo que respecta a los servicios basados en datos de geolocalización, todas las plataformas que ofrecen servicios locales (hoteles, restaurantes, comercios), al igual que las que ofrecen servicios de transporte, han podido desplegar su oferta sin recurrir a los datos en poder de los primeros operadores. La multitud de usuarios hace que las plataformas puedan generar los datos necesarios para su actividad sin verse frenadas por el hecho de que los rivales posean los mismos datos: ninguno de los casos presentados ante las autoridades de competencia francesas o europeas se refiere a una barrera de entrada de este tipo. Una plataforma que ofrece un mejor servicio al disponer de mejores algoritmos atrae rápidamente a los usuarios que aportan sus datos. Esta observación es compartida por las autoridades de competencia alemanas (Bundeskartellamt) y francesas (Autorité de la concurrence) que publicaron un informe común en 2016 sobre esta cuestión, concluyendo que, tal y como están las cosas, la tenencia de datos no parece ser una barrera de entrada por la que merezca la pena preocuparse.

Hay argumentos mucho más sólidos para justificar la aplicación del derecho de la competencia ordinario a las actividades digitales.Entre las Líneas En primer lugar, incluso cuando se trata de plataformas digitales, los casos de uso abusivo (precios excesivos, por ejemplo) no son tan frecuentes. Los casos de los que se ocupa hoy la Dirección General de Competencia de la Comisión Europea, como el que dio lugar a un pliego de cargos a Google el 15 de abril de 2015, se refieren a comportamientos abusivos de exclusión, de una naturaleza que las autoridades de competencia están acostumbradas a tratar. No son necesarias más herramientas intervencionistas. Se puede objetar el excesivo tiempo de tramitación de los expedientes en comparación con el carácter irreversible de los daños a la competitividad que se pueden causar. Es cierto que la Comisión carece de instrumentos para actuar con rapidez, pero no es el caso de Francia, donde la Autoridad de la Competencia puede adoptar medidas cautelares en un breve espacio de tiempo, y luego suspenderlas, lo que le permite hacer frente a los comportamientos perjudiciales para el desarrollo del mercado. Este fue el caso en junio de 2010, por ejemplo, en materia de publicidad en línea. Después de que Navx, una empresa que comercializa bases de datos de radares en Internet, presentara una reclamación a la Autoridad de la Competencia, ésta decidió anunciar medidas de urgencia antes de pronunciarse sobre los hechos, al considerar que “la política de contenidos del servicio AdWords había sido establecida por Google en condiciones carentes de objetividad y transparencia y que conducía a un tratamiento discriminatorio de los proveedores de bases de datos de radares”. La Autoridad de la Competencia pidió así a Google que aclarara a los anunciantes, “en condiciones objetivas, transparentes y no discriminatorias”, el alcance de las normas de AdWords y sus procedimientos que permiten suspender una cuenta, y que restableciera la cuenta de AdWords de la empresa Navx.

A continuación, las estrategias de las plataformas se despliegan en su mayor parte en mercados competitivos, como el de la publicidad.

Una Conclusión

Por consiguiente, es posible detener el comportamiento de las plataformas en estos mercados utilizando las herramientas habituales del derecho de la competencia.

Detalles

Por último, la “tecnología digital” no es un sector. Las tecnologías digitales irrigan la economía en su conjunto y muchos servicios -ya sean clásicos y perturbados por las tecnologías digitales (como lo han sido los taxis por los demás actores), o completamente nuevos (como los que proporcionan orientación en tiempo real a los conductores en caso de tráfico denso)- se apoyan en la tecnología de las plataformas, donde se juegan al máximo los efectos de red.

Además, no podemos ver cuáles serían estos instrumentos adicionales más relevantes a disposición de un regulador sectorial. Cualquier nuevo operador puede irrumpir en un segmento de mercado proponiendo una nueva tecnología, un nuevo servicio o un modelo de negocio innovador. Para regular los precios o las tasas de comisión aplicadas por las plataformas, el regulador sectorial debería realizar el mismo tipo de ejercicio de evaluación comparativa que el que llevan a cabo las autoridades de competencia que tienen que pronunciarse sobre una reclamación por precios excesivos. Así pues, si aplicáramos a los mercados atendidos por las plataformas los tres criterios que se aplican en el mercado de las telecomunicaciones mencionados anteriormente, faltaría el criterio de la insuficiencia del derecho de la competencia.

Sin embargo, las plataformas exigen una regulación distinta a la de los mercados. No hemos desarrollado aquí estos elementos, ya que escapan al ámbito de esta nota. El reto que representa la protección de los datos personales, por ejemplo, el vinculado a la neutralidad de la red, las cuestiones relativas a la diversidad de la información y a la transparencia de los algoritmos, la fidelidad de las plataformas o la necesidad de definir herramientas europeas que limiten la optimización fiscal, deberían ser ciertamente objeto de intervención pública. Algunas de estas cuestiones han sido tratadas por la ley para una República digital (Ley “pour une République numérique”, nº 2016-1321, de octubre de 2016). El artículo 19 establece, en particular, un deber reforzado de información al consumidor por parte de las plataformas.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

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Sin embargo, podría añadirse a estas disposiciones un deber de transparencia hacia los profesionales, en particular en lo que respecta a los procedimientos de referencia en estas plataformas.

Parece recomendable por ahora, según visto lo anterior, no imponer una regulación económica específica (entrada en el mercado, tipo de actividad, precios) a las plataformas digitales. Limitar el ámbito de regulación de las tecnologías digitales a otros factores como la fiscalidad, la protección de los datos personales, la fidelidad y la transparencia de los algoritmos.

No obstante, la irrupción de las plataformas digitales en los distintos sectores de la economía requiere un aumento de las competencias de los distintos reguladores en relación con las tecnologías y los mecanismos de la economía digital. Para adaptar la regulación, los reguladores necesitan personal formado en informática, gestión y análisis de datos, etc. El trabajo ha evolucionado, al igual que las competencias necesarias para realizarlo. La adaptación de la regulación a la innovación digital también puede cambiar la forma en que se lleva a cabo la regulación, por ejemplo, mediante el uso de la “multitud” para obtener información en tiempo real sobre los detalles más finos del estado de la red. Hacer que la información esté disponible puede permitir finalmente que el mercado se autorregule hasta cierto punto. El sitio web monreseaumobile.fr, creado por la ARCEP, es un buen ejemplo de esta nueva forma de regulación mediante datos. Los usuarios acceden a un mapa de la cobertura geográfica de los distintos operadores, así como de su calidad de servicio. Elaborados a partir de la información recogida de los operadores y de los usuarios, estos datos facilitan la movilidad de los consumidores y también pueden ser utilizados por otras partes interesadas para desarrollar nuevos servicios.

Parece ser recomendable, en el ámbito general de los Sectores del Derecho de la Regulación Económica, desarrollar competencias en herramientas digitales y ciencia de datos dentro de las autoridades reguladoras. El reparto de responsabilidades en materia de regulación -superior y posterior, a nivel nacional y europeo- debe evolucionar en función de la madurez de la competencia o de las evoluciones tecnológicas. Los principios de estas diferentes formas de regulación económica no se ven fundamentalmente cuestionados por las tecnologías digitales.

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Sin embargo, la irrupción de la tecnología digital hace que se reconsideren los métodos.

Datos verificados por: Brooks

Recursos

Véase También

Amazon, Economía de la Regulación, Guía de Teorías y Práctica de la Regulación, Regulación de los Servicios, Regulación Empresarial
Gobernar según la ley superior
Desregulación
Confianza
Regulación de las Plataformas Digitales
Liberalización
Regulación de precios máximos
Monopolio natural
Teoría de la elección pública
Mercado regulado
Regulación
Escuela de regulación
Indicadores de gobernanza a nivel mundial
Monopolio (economía), Economía de la regulación, Estructura del mercado, Teoría de la elección pública

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