Suspensión Parlamentaria

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Suspensión o Prórroga Parlamentaria en el Mundo

La “prorogation” (aquí traducida como prórroga) se refiere a la decisión de suspender las actividades del parlamento. Tiene su origen en el Reino Unido (“UK”), y las constituciones que utilizan el término en la actualidad se encuentran, con una excepción, en jurisdicciones con una fuerte influencia de la Commonwealth. En algunos sistemas, es una reliquia ceremonial; en otros, tiene un significado político vivo, o potencialmente lo tiene.

Aunque el término suele designar una facultad del poder ejecutivo, distinta de la facultad del poder legislativo de aplazar sus propios procedimientos, también se ha utilizado como sinónimo de aplazamiento. Un ejemplo de ello es la Constitución francesa de 1848, que preveía la facultad del poder legislativo de “prorrogarse” a sí mismo (artículo 32), al tiempo que insistía en que el Presidente de la República no estaba facultado para hacerlo (artículo 51). Sin embargo, este uso es obsoleto y confuso, y esta entrada se referirá a la prórroga como poder ejecutivo.

La prórroga también debe distinguirse de la disolución. La disolución pone fin a un parlamento, e implica la necesidad de nuevas elecciones; la prórroga no lo hace, y simplemente pone al parlamento existente en punto muerto. Es un medio para “lograr la continuidad del parlamento de una sesión a otra” aplazando la “muerte civil” de la disolución (Blackstone, Bk 1 Ch 2, 179-80). Esto es lo que vincula la palabra moderna “prorogación” con sus orígenes en la práctica romana de la prorogatio imperii, un dispositivo para extender el mandato anual de los magistrados por conveniencia; puede ser glosado, con considerable compresión, como en lugar de una elección. La “prorrogation” comparte este parentesco etimológico con el término jurídico francés proroger, que se refiere a la prórroga de un período legalmente fijado (por ejemplo, Constitución de la República Francesa de 1958; Constitución de Guinea de 2010, sobre la prórroga de una etapa de asedio). Proroger se traduce a veces como “prórroga”, pero como proroger no se refiere específicamente a los términos parlamentarios, este uso también es potencialmente confuso.

Hoy en día, la prórroga legislativa se menciona explícitamente en las constituciones contemporáneas de cuarenta y cinco países, que se examinan a continuación. La mayoría son parlamentarios; dados sus antecedentes y su finalidad, la prórroga no suele ser una característica de los sistemas presidenciales, pero a continuación se examinan las excepciones africanas. La práctica también fue adoptada por los jóvenes Estados Unidos como parte de su amplio préstamo de las prácticas legales inglesas, y sobrevive en las constituciones estatales de Massachusetts y New Hampshire. Allí, aunque el poder de prórroga del gobernador sólo existe a petición de las dos cámaras de la legislatura mientras están reunidas, implica una discreción independiente cuando no lo están, y también cuando las dos cámaras no pueden ponerse de acuerdo sobre la fecha de la prórroga. (Constitución de Massachusetts de 25 de octubre de 1780 (Parte 2, Cap. II, Sección I, Art. V, VI; Constitución del Estado de New Hampshire de 31 de octubre de 1783).

La prórroga tiene su origen en Gran Bretaña, en una época en la que el Parlamento se reunía según la voluntad del monarca inglés. Era un medio para que un monarca que no deseaba tener un parlamento en sesión lograra este resultado sin disolver el parlamento e incurrir así en el gasto de una nueva elección cuando deseaba que el parlamento volviera a reunirse. Este uso se erosionó junto con los demás poderes de la monarquía, y hoy en día la participación real en la prórroga en el Reino Unido es puramente ceremonial (Halsbury vol 78 s 1018; Erskine May 144, 145-46). La prórroga también se justificaba históricamente para evitar que el parlamento se reuniera indefinidamente (Blackstone Bk 1 Ch 2, 180). Esta preocupación es mucho más débil hoy en día, dado que las legislaturas son fijas y los ciclos electorales regulares.

La práctica británica fue adoptada por otras monarquías europeas, y la prórroga se encuentra en textos históricos como la Constitución alemana de 1870 (artículo 12) y la Constitución francesa de 1814 (artículo 50). Liechtenstein es el último ejemplo existente de este préstamo. Su condición anómala de único país sin fuertes vínculos con la Commonwealth que dispone de un poder constitucional de prórroga se explica, pues, por su mantenimiento, ya poco habitual, de los poderes reales (pondere más sobre todos estos aspectos en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Fuera de Europa, la prórroga también sigue siendo un poder real en las constituciones de Jordania, Kuwait, Lesoto, Suazilandia y, en su forma más moderna, Brunei Darussalam (véase más adelante).

Como parte de las prerrogativas reales, la prórroga fue a veces importada por las colonias británicas como una parte no especificada de los poderes ejercidos por el representante de la corona. Así, en Papúa Nueva Guinea, la constitución contempla explícitamente la prórroga en el artículo 104(3) sin asignar explícitamente la facultad de prorrogar. En cambio, se incluye implícitamente en los “privilegios, poderes, funciones, deberes y responsabilidades” del Jefe de Estado (el monarca británico), ejercidos por un gobernador general (Constitución del Estado de Papúa Nueva Guinea de 15 de agosto de 1975, s 82). Canadá (Ley de la Constitución de 1867, s 12, 47) y Bután (de 18 de julio de 2008, s 2(8), 13(3)) son también ejemplos. La Constitución de Nueva Zelanda, promulgada originalmente en 1852, parece haber sido la primera en conferir explícitamente un poder de prórroga al gobernador general (véase ahora Constitution Act (No. 114 of 1986): 13 de diciembre de 1986, s 18). Sin embargo, el artículo 6 de la Constitución australiana ha sido mucho más influyente al acompañar esta facultad con una disposición explícita de que el parlamento debe reunirse al menos cada 12 meses, imponiendo un límite máximo al tiempo que puede prorrogarse la legislatura (Commonwealth of Australia Constitution Act: 9 de julio de 1900 (s 6). (Esto codificó lo que probablemente ya era una cuestión de convención). Tales límites de tiempo representan el control más común de la prórroga del parlamento explícito en los textos constitucionales del mundo.

En Oceanía, el modelo australiano se encuentra también en los textos de: Nauru (Constitución de la República de Nauru: 29 de enero de 1968 (s 40), Samoa (Constitución del Estado Independiente de Samoa de 1960 (modificada hasta el 1 de enero de 2016) s 52) (Samoa), las Islas Salomón (Orden de Independencia de las Islas Salomón de 31 de mayo de 1978 (s 72), y Tuvalu (Constitución de Tuvalu de 15 de septiembre de 1986 (s 116) y, con variaciones, en otros lugares: en Fiyi el plazo es de seis meses, y en Papúa Nueva Guinea el parlamento debe reunirse durante no menos de 40 días en cada período de doce meses (s 124). En las constituciones más antiguas de Australia (art. 5) y Nueva Zelanda (arts. 3 y 18), la facultad de prórroga recae exclusivamente en el gobernador general. En Fiji, la facultad se ejerce con el asesoramiento del primer ministro (artículo 58) y en Papúa Nueva Guinea, del gabinete (artículo 86). La Constitución de Samoa establece que, en general, estas facultades se ejercen con el asesoramiento del primer ministro, el gabinete o el ministro responsable (art. 26), y la disposición sobre prórroga sugiere al primer ministro en ese contexto (art. 63). Los otros tres sistemas de la región otorgan al poder legislativo un mayor control textual, en distintos grados. En Nauru, la prórroga es una facultad del presidente por consejo del presidente (que es efectivamente un primer ministro), pero el presidente no puede prorrogar el parlamento en los siete días siguientes a la aprobación de una resolución de destitución del presidente y del gabinete (artículo 41). En Tuvalu, la prórroga es una facultad del Jefe de Estado “de acuerdo con una resolución del Parlamento”. El Jefe de Estado también puede actuar por “consejo del Primer Ministro”, pero esto también está “sujeto a cualquier resolución del Parlamento” (art. 117). En las Islas Salomón, el gobernador general prorrogará el Parlamento “si en cualquier momento el Parlamento decide hacerlo por resolución” aprobada por mayoría simple (art. 73).

En el sur y el sudeste de Asia, la Constitución de la India de 1950 redujo el período máximo entre sesiones del parlamento de los doce meses de Australia a seis (s 85). Este período se ha convertido en el más común a nivel mundial, pero dentro de estas regiones hay una variación local significativa. Así, también estipulan seis meses:

• Constitución de Malasia de 31 de agosto de 1957 (s 55),
• Constitución de la República Democrática Federal de Nepal de 20 de septiembre de 2015 (s 93), y
• Constitución de la República de Singapur de 9 de agosto de 1965 (s 65)

Pero en Sri Lanka, el máximo es de dos meses (Constitución de la República Socialista Democrática de Sri Lanka de 31 de agosto de 1978 (s 70); en Bangladesh 60 días (Constitución de la República Popular de Bangladesh de 16 de diciembre de 1972 (s 72); en Pakistán 120 días (y el parlamento debe reunirse al menos 130 días al año, Constitución de la República Islámica de Pakistán de 12 de abril de 1973 (s 54); en Brunei doce meses “a menos que el sultán disponga lo contrario” (Constitución de 29 de septiembre de 1959, s 52); y en Bután el parlamento debe reunirse al menos dos veces al año (s 12).

El texto de Sri Lanka también establece que, si se declara el estado de emergencia, el parlamento debe reunirse en un plazo de diez días, a pesar de la prórroga (art. 155). El cargo de gobernador general no subsiste en estas regiones, y la facultad de prórroga la tiene el presidente, salvo en el caso del sultán de Brunei. Con la excepción de Sri Lanka, las constituciones de esta región contemplan que el poder de prórroga se ejerza por consejo del primer ministro o, en Bután, India y Malasia, del gabinete. (Véanse las constituciones de Bangladesh (art. 72); Bután, art. 20(3); India (art. 74(1), 85; Malasia (art. 40(1) y (1A), 55); Nepal, art. 66(2), 93; Pakistán (art. 48(1), 55); Singapur (art. 22, 65)). El texto de Sri Lanka no contiene ninguna disposición de este tipo en relación con el ejecutivo nacional, pero a nivel estatal los gobernadores deben actuar siguiendo el consejo del ministro principal, siempre que cuente con el apoyo de la mayoría (s 154B(8); sobre esta salvedad véase más adelante). El texto de Nepal establece que, mientras la cámara esté prorrogada, una cuarta parte de sus miembros puede presentar una “solicitud en la que se indique que es deseable” que la Cámara se reúna, y el Presidente debe entonces convocar dicha sesión en un plazo de quince días (art. 93; véase también Uganda y Liechtenstein).

La prórroga es una característica de las constituciones caribeñas anglófonas posteriores a la independencia, empezando por Jamaica (Constitución de 23 de julio de 1962 y Barbados. Todos limitan el período durante el cual el Parlamento puede ser prorrogado a seis meses, o 180 días en San Cristóbal y Nieves ( s 46), o doce meses en las Bahamas ( s 65) y Santa Lucía ( s 54). Por lo general, el poder lo ostenta el gobernador general, pero Dominica, Guyana y Trinidad y Tobago sustituyen ese cargo por un presidente que actúa en tándem con un primer ministro. En algunos sistemas, se ejerce explícitamente con el asesoramiento del primer ministro (Orden Constitucional de Antigua y Barbuda de 1981 (s 60); Orden de Independencia de Bahamas 1973, s 66; Ley de la Constitución de la República de Trinidad y Tobago (Ley nº 4 de 1976, s 68; Orden de Jamaica (Constitución, s 64). En otros, forma parte de un conjunto de facultades que se ejercen con el asesoramiento del primer ministro (Orden de la Independencia de Barbados, s 61) o del gabinete (Constitución de Belice: 20 de septiembre de 1981 (modificada hasta el 25 de octubre de 2011) (Belice) s 34; Constitución de la Mancomunidad de Dominica: 25 de julio de 1978 (modificada hasta 1984) (Dominica) s 63; Orden Constitucional de Granada (S.I. 1973/2155): 19 de diciembre de 1973 (enmendada al 10 de julio de 1992) (Granada) art. 62; Orden Constitucional de San Cristóbal y Nieves, art. 53; Orden Constitucional de Santa Lucía, art. 64; Orden Constitucional de San Vicente (S.I. 1979/916): 26 de julio de 1979 (San Vicente) s 54)-a menos que la Constitución u otra ley exija lo contrario. Este calificativo plantea cierta incertidumbre. En general, estos textos especifican que el gobernador general o el presidente tienen facultades discrecionales sólo en caso de disolución, pero la convención constitucional puede ser una fuente de poderes discrecionales en el contexto de la prórroga (véase más adelante). La excepción, Guyana, invierte la presunción al estipular que el presidente debe actuar de acuerdo con su propio juicio deliberado a menos que la Constitución u otra ley exija lo contrario, lo que no hace la sección de prórroga (Constitution of the Co-operative Republic of Guyana Act, 1980 (Act No. 2 of 1980): 14 de febrero de 1980, s 70, 111).

Once constituciones africanas prevén la prórroga.

Varias exigen la celebración de reuniones parlamentarias cada doce meses:

• Constitución del Reino de Lesotho de 2 de abril de 1993 (s 82);
• Constitución de la República de Mauricio de 12 de marzo de 1968 (s 56);
• Constitución de la República de Uganda de 22 de septiembre de 1995 (s 95);
• Constitución de la República de Zambia de 2 de agosto de 1991 (s 88)

Otras cada seis meses:

• Constitución de la República de Botsuana de 20 de septiembre de 1966 (s 90);
• Constitución del Reino de Suazilandia (Ley No. 1 de 2005):  s 133.

Sierra Leona especifica doce meses pero también, como en Pakistán, que el Parlamento debe reunirse al menos 120 días al año. Tanto la Constitución de la República de Namibia de 21 de marzo de 1990 (s 62), como la Constitución de la República de Malawi de 16 de mayo de 1994 (s 59) requieren dos reuniones del Parlamento por año.

La Constitución Nacional Provisional de la República de Sudán de 6 de julio de 2005 y la Constitución de la República de Sudán del Sur de 9 de julio de 2011 son inusuales al no especificar un límite de tiempo, lo que significa que, textualmente, el parlamento podría ser prorrogable indefinidamente. Junto con el requisito de renuncia de Brunei, estas son las únicas constituciones existentes aprobadas, desde la de Australia, que no incluyen un límite de tiempo fijo sobre el tiempo que puede prorrogarse el parlamento. En África hay una considerable variación en la forma en que se asigna el poder de prórroga. En Mauricio, la ejerce el presidente (artículo 57) y en Lesotho, el rey (artículo 83), con el asesoramiento del primer ministro. En Uganda, la ejerce el presidente, en consulta con el presidente, y si un tercio de los diputados solicita una reunión del parlamento, el presidente debe convocarla en un plazo de 21 días (art. 95). En Botsuana, un sistema parlamentario, el poder es ejercido únicamente por el presidente (art. 91), y en Suazilandia, por el rey aparentemente sin controles; la Constitución de Suazilandia estipula que el rey debe actuar con el asesoramiento del primer ministro sólo en caso de disolución (art. 134). En Namibia, un sistema híbrido en el que el presidente es elegido por separado pero el cargo queda vacante cada vez que se disuelve el parlamento, la facultad de prórroga la tiene el presidente “en consulta” con el gabinete (art. 27). En África se encuentran también los únicos ejemplos de poder de prórroga a nivel nacional en los sistemas presidenciales: en Malawi (artículo 59) y Sudán del Sur (artículo 101), es un poder del presidente en consulta con el presidente de la cámara; en Sudán, del presidente con el consentimiento del primer vicepresidente, que es nombrado por el presidente (artículo 58); en Sierra Leona, implícitamente del presidente como titular general de los poderes ejecutivos (artículo 53); y en Zambia explícitamente del presidente (artículo 88). En los dos últimos casos, sin embargo, el parlamento puede reunirse para considerar la destitución del presidente aunque se prorrogue (Sierra Leona, s 50, 51; Zambia, s 37).

En Malta, el presidente tiene la facultad de prórroga por consejo del primer ministro, y el parlamento debe reunirse al menos una vez cada doce meses (Constitución de la República de Malta de 1964 (s 75, 76). En Liechtenstein, el Príncipe Regente puede prorrogar el Parlamento durante tres meses “por motivos justificados… comunicados a la Dieta reunida”. Si 1.000 ciudadanos con derecho a voto o las asambleas de tres municipios lo solicitan, la Dieta debe ser convocada de nuevo (Constitución del Principado de Liechtenstein de 1921, s 48). En Jordania y Kuwait, la prórroga es una facultad del monarca, pero el parlamento debe reunirse en octubre de cada año y debe sesionar durante seis meses en Jordania y ocho en Kuwait, donde además la prórroga sólo puede durar un mes y producirse una sola vez por período de sesiones sin consentimiento legislativo (Constitución del Reino Hachemita de Jordania de 1952 (s 34, 78); Constitución del Estado de Kuwait de 1962 (s 85, 86, 89, 106)).

Consecuencias de la prórroga

El hecho de que la prórroga suspenda el parlamento es evidente. Sin embargo, sus implicaciones para determinados aspectos de la actividad parlamentaria pueden variar. Aquí se examinan algunos ejemplos y cuestiones.

El enfoque tradicional en el Reino Unido (ahora parcialmente modificado; véase más adelante) era que la prórroga pone fin a todos los asuntos parlamentarios pendientes. En algunos sistemas, esto se ha convertido sólo en una regla por defecto: en Malawi, por ejemplo, todos los asuntos caducan a menos que el Presidente o una mayoría decidan lo contrario (Reglamento del Parlamento de Malawi (s 15). La regla por defecto también puede ser la inversa: en la India, las mociones, resoluciones y enmiendas pendientes no caducan sólo por razón de la prórroga, aunque la mayoría de las notificaciones sí lo hacen (no hay ninguna regla sobre otros asuntos, excepto la actividad de las comisiones, que se considera más adelante).

15 Las consecuencias de la prórroga para los proyectos de ley pendientes merecen una atención específica. Dado que la prórroga no implica un cambio en la composición del Parlamento, la reactivación de los proyectos de ley después de la prórroga no se enfrenta a las preocupaciones democráticas que plantea la reactivación después de la disolución. Sin embargo, históricamente la prórroga ponía fin a los proyectos de ley (públicos) pendientes. Ésta sigue siendo la norma en algunos sistemas, por ejemplo en Mauricio (Standing Orders and Rules of the National Assembly, s 9). En otros, se ha convertido en una norma por defecto que el parlamento puede optar por variar. Por ejemplo, en Canadá se han dado casos de parlamentos que han revivido proyectos de ley después de la prórroga al menos desde 1970. En el Reino Unido, desde 1997 es posible que un proyecto de ley sea “prorrogado” de esta manera si no ha salido de la cámara en la que se originó.

Una erosión más sustancial de la norma tradicional comenzó en las legislaturas estatales australianas del siglo XIX. Varias constituciones, incluidas las de Bután, India, Malasia, Nueva Zelanda y Pakistán, estipulan ahora que los proyectos de ley pendientes no caducan por prórroga. Una variación en algunos sistemas bicamerales matiza esta práctica con reglas que garantizan que un proyecto de ley sólo puede seguir adelante, tras la prórroga, con el consentimiento de ambas cámaras (por ejemplo, el Reglamento de la Cámara de Representantes de Australia, artículo 174; el Reglamento anotado del Senado de Australia, artículo 136; véase también Australia Occidental contra la Commonwealth (1975)). Si los proyectos de ley no terminan automáticamente por la prórroga, esto crea la posibilidad de que el ejecutivo pueda firmar un proyecto de ley después de la prórroga si fue aprobado por el parlamento antes de la prórroga, y esta es de hecho la posición en Australia (caso Attorney-General (Western Australia) v Marquet (2003) decidido en Australia); Congdon 287; véase también, con efectos similares en circunstancias análogas en el caso la India, Purushothaman v Kerala (1962), que se decidió en la India), en relación con las consecuencias de la disolución, pero también con conclusiones sobre la prórroga; y en el caso Nueva Zelanda, Simpson v Attorney-General (1955), en relación con las consecuencias de la expiración del mandato de un parlamento).

El efecto de la prórroga en el trabajo de las comisiones también puede ser de especial importancia, ya que a veces el ejecutivo la utiliza como medio para evitar el control parlamentario. Si el estatus de las comisiones es incierto, también lo son cuestiones como las normas de privilegio que rigen los testimonios ante ellas y sus poderes para citar a los testigos, por lo que la prórroga puede afectar significativamente al trabajo de las comisiones.

La posición tradicional es, de nuevo, que la actividad de las comisiones cesa con la prórroga. Este sigue siendo el caso en el Reino Unido y, con pequeñas excepciones, en Canadá. El hecho de que una comisión sea simplemente suspendida o deje de existir depende de la naturaleza de la misma. Aunque hay variaciones locales, las normas de la Cámara de Representantes australiana ilustran la lógica básica. Allí, una comisión creada por ley puede seguir funcionando durante la prórroga si la legislación así lo dispone, como suele ocurrir (rompiendo así, en esa medida, con el enfoque tradicional). Las comisiones creadas para la vida de ese parlamento en particular o por orden permanente siguen existiendo, ya que la prórroga no pone fin a ese parlamento, pero no pueden funcionar, ya que ese parlamento se suspende. Y las comisiones creadas para un período de sesiones terminan, ya que la prórroga pone fin a un período de sesiones parlamentario.

Esta lógica no siempre se sigue. Por ejemplo, a diferencia de la Cámara, el Senado australiano ha reclamado durante mucho tiempo la facultad de autorizar a muchas de sus comisiones a reunirse a pesar de la prórroga, y a menudo lo han hecho, aunque sobre una base jurídica incierta. En Uganda, las normas parlamentarias establecen explícitamente que los asuntos pendientes ante una comisión no decaerán sólo por razón de la prórroga. Las normas indias establecen que las comisiones y los asuntos pendientes ante ellas continúan a pesar de la prórroga.

Controversias

En los sistemas en los que la prórroga es un poder ejercido por un funcionario del ejecutivo “por consejo” del primer ministro o del gabinete, se plantea la cuestión de si ese funcionario tiene alguna discreción, o simplemente debe prorrogar el parlamento siempre que se le aconseje. Esta cuestión se plantea especialmente en los sistemas que mantienen un gobernador general, un cargo no elegido que para algunos es un anacronismo, pero que se asocia, como cuestión de convención constitucional, con ciertos “poderes de reserva” de utilidad potencial para controlar a los líderes políticos. Entre ellos se encuentra el poder de destituir al primer ministro en casos inusuales, como cuando pierde la confianza de la cámara pero se niega a dimitir o es culpable de una ilegalidad fundamental. En caso de que un primer ministro aconseje la prórroga con el objetivo de evitar una votación de confianza u otro tipo de control parlamentario serio, los poderes de reserva son potencialmente una base sobre la que argumentar que el gobernador general tiene cierta discreción, o incluso la obligación, de negarse.

Canadá es el lugar más conocido de estos debates. Los primeros ministros aconsejaron la prórroga en el contexto de un control parlamentario embarazoso en 2002 y 2009, pero lo más notable es la prórroga del 4 de diciembre de 2008. Los partidos de la oposición habían anunciado una alianza que desbancaría al gobierno en minoría del recién elegido Primer Ministro Harper; en respuesta, éste aconsejó la prórroga. La Gobernadora General Michaëlle Jean accedió, pero sólo tras dos horas de consulta, un retraso que pretendía señalar que el asunto merecía ser deliberado. También especificó que el parlamento debía volver a reunirse pronto y que, cuando lo hiciera, el gobierno debería ofrecer un presupuesto y, por tanto, enfrentarse a una votación de confianza. La mayoría de los estudiosos canadienses aceptan que el gobernador general tiene cierta discrecionalidad en casos excepcionales, como cuando se trata de la confianza, pero los detalles son objeto de debate.  Aunque en Canadá nunca se ha rechazado el consejo del primer ministro de prorrogar el mandato, sí ha ocurrido en dos antiguos casos a nivel estatal en Australia.

Como cuestión general, es improbable que se rechace el consejo del primer ministro de prorrogar el mandato cuando éste goza del apoyo de la mayoría (una norma incorporada explícitamente en la constitución de Sri Lanka a nivel estatal (s 154B(8)), como se ha señalado). La controversia puede surgir cuando esto no es obvio; si se alega que un primer ministro aconseja la prórroga para evitar una votación de confianza, el gobernador general tendría que juzgar si el primer ministro ha perdido la confianza parlamentaria en ausencia de una votación formal que lo pruebe. Una decisión del Consejo Privado de 1962 sobre una controversia en el marco de una constitución nigeriana anterior, aunque relativa a la reserva de poder para destituir a un primer ministro y no a la prórroga, ofrece algunas orientaciones. En ella se sostenía que un gobernador, al ejercer la facultad de reserva, podía, en principio, basarse en una carta firmada por la mayoría de los parlamentarios que indicara que el primer ministro no contaba con su apoyo. Sin embargo, la decisión se basó en gran medida en el marco abierto de la disposición de habilitación (caso Adegbenro v Akintola (1963), decidido en el Reino Unido). La cuestión también se ha planteado en Malasia, donde normalmente se ha aceptado la confianza en pruebas menos formales, y en un caso canadiense más ambiguo a nivel estatal.

23 Estos debates se refieren a los poderes de reserva no escritos. En los casos en que los textos constitucionales hablan expresamente de esta cuestión, se limitan a estipular que existe discreción en respuesta a las solicitudes de disolución del Parlamento, dejando sin especificar la posición con respecto a la prórroga (Constituciones de Barbados, s 32; Belice, s 84; Dominica, s 54, 63; Granada, s 52; Lesotho, s 83; Malasia, s 40; Malta, s 76; Mauricio, s 57; San Cristóbal y Nieves, s 47; Santa Lucía, s 55; San Vicente, s 48; Suazilandia, s 134). Aunque la convención no escrita da paso al texto explícito (subrayado en Adegbenro v Akintola, arriba), esta incertidumbre significa que los enfoques tradicionales siguen teniendo importancia interpretativa.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Una controversia adicional surge cuando la prórroga opera junto con los poderes legislativos del ejecutivo, y aquí la India es el ejemplo más destacado. El Presidente indio puede legislar mediante ordenanzas, excepto cuando “ambas Cámaras del Parlamento están reunidas” (artículo 123 de la Constitución india). Dado que el Presidente también tiene la facultad de prorrogar el Parlamento, y que tales poderes son realmente ejercidos por el gabinete, el gobierno tiene la facultad de activar sus propios poderes legislativos extraparlamentarios. En principio, esto estaría sujeto a importantes límites legales, pero la interpretación judicial los ha debilitado considerablemente (véase más adelante). En 2006, un intento del gobierno del Congreso de utilizar este dispositivo fue revocado tras la reacción de los medios de comunicación y sigue siendo poco común, lo que sugiere que los controles no legales de su uso, al menos, son significativos.

Revisión judicial

Aunque los tribunales se han pronunciado sobre cuestiones jurídicas relacionadas con las consecuencias de la prórroga, como reflejan las sentencias citadas anteriormente, la decisión de prorrogar o no el mandato es más delicada. Además, la jurisprudencia existente en este ámbito es muy limitada.

Tradicionalmente, cualquier discreción asociada a la facultad de prorrogar se consideraba una cuestión de convención constitucional, en contraposición al derecho constitucional, y por lo tanto no era una cuestión de revisión judicial. Varias jurisdicciones han codificado este enfoque en relación con los poderes de reserva. Las cuestiones sobre el asesoramiento que reciben los gobernadores generales y si gozan de discrecionalidad para responder son explícitamente no justiciables bajo varios textos, incluyendo los de Barbados (s 32), Belice (s 34), Sierra Leona (s 53) y Sri Lanka (s 154F).

Fuera de estas jurisdicciones, se plantea potencialmente la cuestión de la revisión judicial. La norma tradicional de no justiciabilidad se ha erosionado en el Reino Unido, y aunque la naturaleza puramente ceremonial de la prórroga hace poco probable que los tribunales de ese país se enfrenten a la cuestión específica, es probable que los cambios legales más amplios sean de importancia en caso de que la cuestión se plantee en otras jurisdicciones. Sin embargo, la prórroga es un caso incierto de revisión, incluso con el enfoque moderno del Reino Unido. La revisión judicial de los poderes prerrogativos se ha ejercido principalmente donde ha parecido más intolerable que se denieguen las protecciones ordinarias de la revisión judicial: en el contexto de la acción administrativa, que afecta a los derechos o a las expectativas legítimas de los individuos, que resulta estar basada en poderes prerrogativos históricos y no en la ley. Este enfoque hace hincapié en la materia que debe revisarse y no en la fuente prerrogativa del poder. Como resultado, el enfoque sigue siendo cauteloso con respecto a las materias que tradicionalmente atraen la deferencia judicial. Tales preocupaciones impregnan el caso clave de Council for Civil Service Unions v Minister of Civil Service (1985) decidido por los tribunales del Reino Unido), y aunque los asuntos exteriores y la seguridad nacional son las áreas más mencionadas, Lord Roskill también menciona específicamente la disolución del Parlamento. (La prórroga no se menciona específicamente, pero parece muy análoga a la disolución en este contexto). Los casos posteriores han confirmado la revisabilidad de los poderes prerrogativos, pero queda por ver hasta dónde llegarán los tribunales ingleses. Sin embargo, parece probable que sigan tratando los poderes como la prórroga con considerable deferencia.

Aunque se puede esperar que la ley británica sea influyente en este contexto, puede que no marque los límites de la revisión judicial, dada la creciente expansión de la revisión constitucional moderna en otros lugares. Sin embargo, existen pocos casos concretos. Se ha mostrado una deferencia significativa en el contexto de la revisión judicial a nivel estatal en Massachusetts, pero lo que parece ser el único cuerpo sustancial de autoridad sobre el punto es indio, surgido en el contexto de los poderes ejecutivos para legislar por ordenanza cuando las legislaturas son prorrogadas como se señaló anteriormente.

En varios casos anteriores se había sostenido que el funcionario ejecutivo responsable es el único que puede juzgar si existe una “emergencia” que le permita ejercer la facultad de legislar por ordenanza. (caso Baghat Singh v Emperor (1931) decidido en el Reino Unido); caso Emperor v Benoari Lal Sarma (1945) (también del Reino Unido); caso Jnan Prosanna Das Gupta v West Bengal (1949) (decidido en la India)). En un caso de 1950 en el que el gobernador de un estado había prorrogado primero la legislatura del estado para ejercer estos poderes de emergencia, que no poseía mientras la legislatura estaba reunida, un tribunal del estado sostuvo que la decisión de prorrogar era análoga a la sentencia de que existía una emergencia. No vio “nada malo” en que el gobernador decidiera prorrogar la legislatura para poder legislar por ordenanza, en caso de que estuviera convencido de que era necesario, y siguió los casos anteriores al considerar que “no está abierto al Tribunal” revisar los motivos de esta satisfacción. (caso In re Kalyanam Veerabhadrayya (1949) (de la India)). La autoridad que prevalece actualmente, la decisión del Tribunal Supremo en el caso Punjab v Satya Pal Dang (1968) (también de India), declinó ‘ir tan lejos como … Kalyanam’ en los casos en que la prórroga del gobernador interrumpe las operaciones legislativas ordinarias. Sostuvo que en tales casos “los motivos del Gobernador pueden ser cuestionados por una supuesta falta de buena fe y abuso de los poderes constitucionales”. Sin embargo, el propio Satya Pal Dang se refería a unas circunstancias inusuales en las que el presidente del Parlamento había aplazado la actividad parlamentaria aunque estaba pendiente una votación presupuestaria vital. El gobernador utilizó entonces el poder de prórroga para anular el aplazamiento del presidente, como uno de los pasos para convocar una nueva sesión para tratar la cuestión del presupuesto. El Tribunal Supremo confirmó este uso del poder de prórroga, pero al hacerlo llevó a cabo un examen bastante extenso de los motivos del gobernador y de su evaluación de la situación constitucional, especialmente por motivos democráticos. La importancia de los hechos particulares del caso para su conclusión hace que el alcance de esa conclusión sea incierto. Sin embargo, es una importante (y rara) ilustración de cómo puede ser la revisión judicial de la prórroga cuando los tribunales operan con interpretaciones más generalizadas del constitucionalismo.

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Suspensión o Prórroga Parlamentaria en Inglaterra y Gales

Para más información, véase Prórroga Parlamentaria y sesión prorrogadasesión prorrogada.
El Parlamento normalmente se suspende – o se prorroga – por un corto período antes de que comience una nueva sesión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Lo hace la Reina, por consejo del Primer Ministro.

Algunas notas:

• Las sesiones parlamentarias normalmente duran un año, pero la actual ha estado en marcha por más de dos años – desde las elecciones de junio de 2017.
• Cuando se prorroga el Parlamento, no se celebran debates ni votaciones – y la mayoría de las leyes que no han completado su paso por el Parlamento mueren una muerte.
• Esto es diferente a la “disolución” del Parlamento – donde todos los diputados renuncian a sus escaños para hacer campaña en las elecciones generales.
• Las dos últimas veces que el Parlamento fue suspendido por un Discurso de la Reina que no fue después de una elección general los cierres duraron cuatro y 13 días hábiles respectivamente.
• Si la prórroga instada por Boris Johnson se hubiera producido como se espera, el Parlamento se hubiera cerrado durante 23 días hábiles.
• Los diputados tienen que aprobar las fechas de receso, pero no pueden bloquear la prórroga.

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