Transformación del Estado

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Transformación del Estado

El Estado sigue siendo la unidad política más importante del mundo moderno. En la fase más reciente de la globalización, el papel y la posición del Estado han cambiado, pero tras un breve intermezzo en el que se proclamó con frecuencia nada menos que el “fin del Estado”, las ciencias sociales han llegado a un consenso sobre la centralidad actual de los Estados. Tres olas de pensamiento en ciencias sociales han marcado el debate sobre el Estado y sus transformaciones desde la Segunda Guerra Mundial. Durante la primera ola, las perspectivas intelectuales dominantes del período de auge de la posguerra -el pluralismo, el marxismo, la teoría de la modernización y el conductismo- dejaron de lado en gran medida al Estado desde el punto de vista analítico. En la segunda oleada, un campo histórico-institucionalista emergente retrató al Estado como elemento central de las diferentes respuestas de los países a los retos comunes, como el lento crecimiento y la crisis democrática. La perspectiva histórico-institucionalista fue contrarrestada, especialmente entre los académicos angloamericanos, por una visión neoliberal más crítica del Estado. En la tercera ola más reciente, la globalización y otros acontecimientos internacionales han alimentado la sensación de que los Estados son cada vez menos relevantes, una perspectiva defendida por los neoliberales. Los historiadores-institucionalistas han respondido de dos maneras: algunos estudiosos señalan la persistencia de las políticas e instituciones estatales establecidas, mientras que otros han hecho hincapié en las transformaciones del Estado, identificando nuevas funciones y misiones para los Estados.

El Estado moderno en una economía globalizada

Nota: Se examina, en este texto y otros de la presente plataforma digital la premisa de la tesis del Estado competidor, que destaca una transición gradual, no dramática y pacífica de la forma de Estado del bienestar al “Estado competidor” (véase más detalles). Según esta tesis, las instituciones básicas del Estado de bienestar se mantienen, pero se recortan, reorganizan y “refuncionalizan” gradualmente para hacer que la sociedad se adapte a la competencia. El Estado competidor difiere del Estado de bienestar en el sentido de que promueve una “mayor mercantilización” mediante la liberalización de los movimientos transfronterizos, la recomposición del trabajo y la privatización de los servicios públicos. Mientras que el Estado de bienestar domesticaba el capitalismo, el Estado competidor compite con el capital. Se examinan los mecanismos causales que supuestamente impulsan el auge de la tesis del Estado competidor, antes de destacar sus problemas centrándose en tres propuestas: el determinismo estructural, la convergencia y la desaparición del Estado de bienestar. También se intenta responder a lo siguiente: ¿Compiten los Estados? ¿Conduce la competencia interestatal a la convergencia? ¿La competencia interestatal socava el Estado competidor?

Formas competitivas del Estado competidor

Sin embargo, a pesar de la vulnerabilidad del modelo de Estado del bienestar, los responsables políticos nacionales tienen una serie de respuestas potenciales, antiguas y nuevas, con las que trabajar. Se dice que el reto del Estado competidor es conseguir que el Estado haga más y menos al mismo tiempo. Conseguir más por menos ha sido el concepto central, por ejemplo, del movimiento de “reinvención del gobierno”, que es una manifestación y dimensión importante del enfoque del Estado competidor. El Estado competidor implica tanto una transformación de las funciones políticas del Estado como una multiplicación de las respuestas específicas al cambio. En cuanto a la transformación de las políticas, se ven afectados varios niveles de la actividad gubernamental. Entre las medidas más tradicionales está, por supuesto, la política comercial, que incluye una gama más amplia de barreras no arancelarias y políticas comerciales estratégicas específicas. La cuestión central en el ámbito comercial es evitar que se refuerce mediante la protección la rigidez existente en el sector o sectores industriales en cuestión, al tiempo que se fomenta o incluso se impone la adaptación a las condiciones competitivas mundiales a cambio de una protección temporal. Sin embargo, las restricciones transnacionales están creciendo rápidamente en la política comercial, como puede verse en la creación de la Zona de Libre Comercio del Atlántico Norte, el grupo de Cooperación Económica Asia-Pacífico y la Organización Mundial del Comercio. Otras dos categorías tradicionales, la política monetaria y la fiscal, son quizás más cruciales hoy en día, y el cambio clave es que las prioridades relativas entre ambas se han invertido; se persigue una política monetaria más estricta (aunque con resultados dispares) junto a una política fiscal más laxa mediante recortes de impuestos. Y la política de tipos de cambio, difícil de gestionar en la era de los tipos de cambio flotantes y de los flujos masivos de capital internacional, sigue siendo no obstante esencial, como han demostrado la devaluación británica de 1992 y la estadounidense de 1985-87; sin embargo, está cada vez más entrelazada con la política monetaria y fiscal.

Potencialmente más innovador, combinando viejas y nuevas medidas, es el área de la política industrial y la política comercial estratégica relacionada. Al dirigirse a determinados sectores, apoyando el desarrollo tanto de sistemas de fabricación más flexibles como de economías de escala viables a nivel transnacional, y asumiendo ciertos costes de ajuste, los gobiernos pueden alterar algunas de las condiciones que determinan la ventaja competitiva: fomentando las fusiones y la reestructuración; promoviendo la investigación y el desarrollo; fomentando la inversión privada y el capital de riesgo, al tiempo que proporcionan o garantizan la inversión basada en el crédito cuando los mercados de capital fallan, a menudo a través de empresas conjuntas públicas y privadas; desarrollando nuevas formas de infraestructura; aplicando una política de mercado laboral más activa al tiempo que se eliminan las barreras a la movilidad; y similares. Los ejemplos de la política industrial japonesa, sueca y austriaca han sido ampliamente analizados en este contexto.

Una tercera categoría de medidas, y potencialmente la más explosiva, es, por supuesto, la desregulación. El enfoque de la desregulación se basa en parte en la suposición de que las regulaciones nacionales, especialmente el tipo tradicional de regulaciones diseñadas para proteger a los actores del mercado nacional de los fallos del mercado, no son lo suficientemente flexibles como para tener en cuenta los rápidos cambios en las condiciones competitivas transnacionales características de la economía mundial interpenetrada de finales del siglo XX. Sin embargo, como ya he argumentado en otro lugar, la desregulación no debe verse sólo como la eliminación de las antiguas regulaciones, sino también como la formulación de nuevas estructuras reguladoras diseñadas para hacer frente, e incluso anticipar, los cambios en la ventaja competitiva. Además, estas nuevas estructuras reguladoras suelen estar diseñadas para imponer un comportamiento económico y político global de mercado a los rígidos e inflexibles agentes del sector privado, así como a los agentes y organismos estatales. Las instituciones y prácticas del propio Estado están cada vez más mercantilizadas o “mercantilizadas”, y el Estado se convierte en la punta de lanza de la transformación estructural hacia las normas del mercado, tanto en el país como en el extranjero.

Sin embargo, aunque cada uno de estos procesos puede observarse en una amplia gama de Estados, existen variaciones significativas en la forma en que los distintos Estados competidores afrontan las presiones de la adaptación y la transformación. Aquí me centraré principalmente en los Estados industriales más avanzados; la ecuación se vuelve aún más compleja en los mundos en desarrollo y subdesarrollado. Hay una dialéctica de divergencia y convergencia en juego, más que un único camino hacia la competitividad. El modelo original del Estado competidor fue el Estado estratégico o desarrollista que escritores como John Zysman y Chalmers Johnson asociaron con Francia y Japón. Esta perspectiva, que identifica el Estado competidor con el dirigismo tecnocrático del Estado fuerte, pervive en el análisis de los países de reciente industrialización (NIC) en Asia y otras partes del Tercer Mundo. Sin embargo, la dificultad de este enfoque radica en que el alcance del control que el Estado tecnocrático patrón y sus empresas clientes pueden ejercer sobre los resultados del mercado disminuye a medida que avanza la integración de estas economías en los mercados mundiales y las complejidades de los juegos de tercer nivel.

El Estado desarrollista puede desempeñar un papel crucial en el fomento de nuevas industrias y en la reorientación de las estructuras y los actores económicos hacia el mercado mundial, pero más allá de un determinado umbral, incluso las empresas y los sectores más vinculados actuarán de forma más autónoma. Y a medida que un mayor número de empresas y sectores se vinculan a nuevos modelos de producción, financiación y acceso al mercado, a menudo trasladando sus operaciones al extranjero, su voluntad de seguir el guión disminuye. Sin embargo, incluso aquí hay distinciones. Dentro de esta categoría, por ejemplo, la orientación administrativa japonesa y los lazos del sistema keiretsu se han mantenido relativamente fuertes a pesar de un cierto grado de liberalización, desregulación y privatización, mientras que en Francia las fuerzas del neoliberalismo han penetrado en una serie de bastiones significativos, desde los principales partidos políticos hasta sectores importantes de la propia burocracia .

Por el contrario, el modelo ortodoxo del Estado competidor actual no es el Estado estratégico, sino el Estado neoliberal (en el sentido europeo, es decir, el liberalismo económico ortodoxo de libre mercado, o lo que se denomina “liberalismo del siglo XIX” en Estados Unidos). El thatcherismo y el reaganismo de la década de 1980 proporcionaron tanto una justificación política como una base de poder para el renacimiento de la ideología del libre mercado en general, no sólo en el Reino Unido y Estados Unidos, sino en todo el mundo. La flexibilidad y la apertura de los mercados de capitales anglosajones, la experiencia de las élites angloamericanas con los negocios internacionales y transnacionales y su voluntad de convertirse en multinacionales, la estructura corporativa de las empresas estadounidenses y británicas y su preocupación (relativa) por la rentabilidad y el rendimiento de los accionistas más que por las relaciones tradicionales y la cuota de mercado, el entusiasmo con el que los directivos estadounidenses han abrazado la gestión ajustada y la reducción de personal, y la relativa flexibilidad de las fuerzas laborales de EE.UU. y el Reino Unido, combinadas con una tradición de Estado independiente en ambos países, se considera en general que han combatido el desafío estratégico del Estado y que han acabado siendo más competitivas en la actualidad. De hecho, el vertiginoso ascenso de Wall Street a mediados de la década de 1990, frecuentemente atacado por los osos y los agoreros, representa, según el respetado columnista del New York Times Thomas Friedman, una “prima de globalización”.
Se trata de una sensación entre los inversores globales de que, de alguna manera, toda la mezcla de Estados Unidos -su sociedad, su cultura, su tecnología, su entorno empresarial y su geografía- encaja más naturalmente con la globalización que Europa o Japón. Es una sensación de que mientras muchos en Europa todavía están tratando de ajustarse a las exigencias de la globalización, y apenas llegan a la línea de salida, Estados Unidos ya ha dado la primera vuelta.

No obstante, la liberalización, la desregulación y la privatización no han reducido el papel de la intervención del Estado en general, sino que lo han desplazado de las burocracias descomoditizadoras a las comercializadoras. La “reinvención del gobierno”, por ejemplo, significa la sustitución de las burocracias que producen directamente los servicios públicos por otras que controlan y supervisan estrechamente los servicios contratados y privatizados según complejos criterios financieros e indicadores de rendimiento. Y la política industrial también está viva, escondida en los intersticios de una burocracia descentralizada y de parches que es la tradición estadounidense y la nueva obsesión británica.

Sin embargo, a lo largo del debate entre el modelo japonés y el modelo angloamericano, el modelo neocorporativista europeo, enraizado en el acuerdo de posguerra y dotado de otra dimensión (aunque problemática) a través de la consolidación de la Comunidad Europea (ahora Unión Europea), ha sido presentado por muchos comentaristas europeos como una vía intermedia. Tanto la Francia gaullista como la postgaullista, por un lado, con su Estado estratégico y su “corporativismo sin trabajo”, y Gran Bretaña, con su sistema de mercado financiero a distancia, por otro, siempre estuvieron al margen de la construcción europea, y de hecho siguen estándolo, a pesar de los vanos intentos de los franceses de enganchar su caballo monetario al carro del Bundesbank mediante el fuerte del franco y los planes para una moneda única europea. (Los mercados financieros siempre considerarán el franco como una moneda vulnerable, por mucho que se permita aumentar el nivel de desempleo francés).

Al institucionalizar la mano de obra, no sólo para la negociación salarial sino para otros aspectos del mercado social, al perseguir tenazmente políticas monetarias conservadoras, al promover amplias políticas de formación y al poseer un sistema bancario universal que nutría y estabilizaba la industria sin un intervencionismo estatal estratégico, el enfoque neocorporativista europeo (tal y como se practica de diversas maneras en Alemania, Austria y Suecia en particular) ha parecido a sus defensores encarnar los mejores aspectos de los modelos japonés y angloamericano. Sin embargo, a pesar de la realización del mercado único y de la firma del Tratado de Maastricht, han reaparecido los signos de lo que a principios de los años ochenta se denominó “euroesclerosis”; el proyecto de la Unión Monetaria Europea se considera ampliamente deflacionista en un contexto en el que los costes se reparten de forma desigual; y la opción liberalizadora y desreguladora vuelve a estar cada vez más presente en las cartas políticas (como lo estuvo, durante un tiempo, en los años ochenta), especialmente en el contexto del rápido aumento del desempleo en Alemania. El Estado competidor, por lo tanto, se presenta en una miríada de formas, de las cuales sólo algunas pueden abordarse superficialmente aquí; la clave no es si estas formas convergen, sino cómo hacen frente a una serie de presiones transversales para adaptarse a un mundo más complejo y cómo encarnan y dan forma a las prácticas más diversas que vienen con la globalización, reforzando y dando forma a su vez a la propia globalización. Los “desarrollos nacionales”, es decir, las diferencias en los modelos de relaciones entre el Estado y la economía o los acuerdos entre el Estado y la sociedad, como escribe Zysman, “han impulsado los cambios en la economía mundial”.

A otro nivel, por supuesto, los Estados y los actores estatales tratan de convencer o presionar a otros Estados y actores transnacionales, como las empresas multinacionales o las instituciones internacionales, para que adopten medidas que cambien el equilibrio de la ventaja competitiva. Dicha presión suele combinar elementos de interés propio neomercantilista, reciprocidad limitada y negociación dura multilateral, ya sea para limitar el comercio en sectores sensibles como el textil, el automovilístico o el de los semiconductores, para desarrollar nuevas iniciativas regionales como el mercado único europeo, para ampliar los regímenes comerciales multilaterales en materia de agricultura o servicios, o para alcanzar acuerdos en ámbitos como la política de tipos de cambio (por ejemplo, los relativamente laxos Acuerdos del Plaza y del Louvre, o la noción mucho más estricta de la Unión Monetaria Europea). La búsqueda de ventajas competitivas en un mundo relativamente abierto añade a la economía mundial otras capas y divisiones transversales que pueden socavar el multilateralismo puro, pero que aumentan la complejidad y la densidad de las redes de interdependencia e interpenetración. Por último, pueden surgir presiones transnacionales, ya sea por parte de empresas multinacionales o de empresas nacionales o locales y otros intereses (como los sindicatos) atrapados en el fuego cruzado de la búsqueda de la competitividad internacional, para el establecimiento o la expansión de regímenes transnacionales, estructuras neocorporativas transnacionales de negociación de políticas, vínculos transgubernamentales entre burócratas, responsables políticos y comunidades políticas, y similares.

En todos estos contextos -la utilidad y eficacia cambiante de los distintos instrumentos políticos, las formas en que los acuerdos entre el Estado y la sociedad, estructurados de forma diferente, se adaptan a la compleja globalización y la reconfiguran, el modo en que los Estados interactúan entre sí y reconfiguran los patrones de interdependencia, y el fuerte aumento de los vínculos transversales y los juegos de tercer nivel que alteran las propias apuestas del juego político y gubernamental- el Estado ya no puede actuar como una jerarquía descomodificadora (es decir, sacando las actividades económicas del mercado). Debe actuar cada vez más como agente mercantilizador colectivo (es decir, introduciendo actividades en el mercado) e incluso como actor del mercado. Es financiador, intermediario, defensor e incluso empresario, en un complejo entramado económico en el que no sólo se difuminan las fronteras entre el Estado y el mercado, sino que sus estructuras transversales se entrelazan estrechamente y sus modos de comportamiento son cada vez menos fáciles de distinguir. Por lo tanto, las diferencias nacionales no se refieren tanto a la posibilidad de resistir a las tendencias globalizadoras en sí mismas, sino que se consideran más bien como la representación de diferentes modos de gestionar una transición compleja en la que se cree que las estructuras políticas y económicas emergentes están estrechamente entrelazadas pero todavía no están terriblemente claras, y las posibilidades de equilibrios alternativos son fluidas.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Por supuesto, esta interconexión siempre ha existido, al menos en cierta medida. Los Estados y los mercados siempre han estado entrelazados y se han apoyado mutuamente. Los objetivos principales de los Estados-nación tradicionales eran la supervivencia y la integración interna en un sistema mundial capitalista emergente; el núcleo indispensable del Estado de bienestar ha sido manipular, articular y combinar los instrumentos de política interna y los factores económicos para promover el crecimiento económico nacional en un contexto de liberalismo arraigado; y la condición sine qua non del “Estado competidor” contemporáneo es la adaptación rápida a los cambios de la ventaja competitiva en el mercado mundial. Pero mientras que el desarrollo de la autonomía del Estado en el pasado ha implicado la diferenciación del Estado como estructura social (su creciente distinción de otras estructuras sociales), su autonomía en el mundo contemporáneo depende de un complejo proceso de diferenciación y “desdiferenciación”. En la actualidad, el Estado sigue siendo el foco central de consenso, lealtad y disciplina social, el “capitalista colectivo” que mantiene el tejido social mientras las fracciones del capital compiten. Pero este papel sitúa hoy al Estado en una situación cada vez más contradictoria en términos de economía política. El papel de “capitalista colectivo” no sólo debe ejercerse en un campo cada vez más complejo que incluye tanto a otros Estados como a actores económicos y sociales transnacionales, sino que además los Estados son cada vez más actores cuasi mercantiles y agentes de mercantilización. En estas condiciones complejas, el Estado está a veces estructuralmente fragmentado, a veces es capaz de actuar estratégicamente, pero en un número creciente de situaciones, la forma que adopta depende cada vez más de las condiciones estructurales y coyunturales globales/transnacionales/domésticas. Tal es el predicamento del Estado actual en el mercado global más amplio.

Bajo la presión de las condiciones recesivas en una economía mundial relativamente abierta, primero en los años 70 y luego a principios de los 90, los problemas a los que se enfrentan todos los Estados industriales capitalistas han dado lugar a ciertas similitudes de respuesta, en particular, el cambio del modelo de Estado de bienestar, alimentado por el largo auge de los años 50 hasta la crisis del petróleo de 1973-74, a un repertorio más diferenciado de respuestas estatales a los imperativos del crecimiento y la competitividad. Sin embargo, a pesar de estos elementos de convergencia, siguen existiendo divergencias significativas, ya que los distintos Estados tienen diferentes conjuntos de ventajas y desventajas en la búsqueda de la competitividad internacional. Difieren en la capacidad estructural endógena para la acción estratégica tanto a nivel nacional como internacional. Difieren en la medida en que sus estructuras económicas existentes, con o sin intervención gubernamental, pueden adaptarse fácilmente a las condiciones internacionales. Y difieren en su vulnerabilidad a las tendencias y presiones internacionales y transnacionales.

Revisor de hechos: Brian y Mix

Recursos

Véase También

Estado, teoría del Estado, transformaciones del Estado, determinantes del cambio del Estado, actividades del Estado, instrumentos del Estado, soberanía del Estado, relaciones Estado-sociedad, Estado y globalización, interfaz de la política nacional e internacional
Dimensión política de la globalización
Dimensión económica de la globalización
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