La Crisis del Multilateralismo

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] En inglés: Crisis of Multilateralism.

Nota: puede interesar asimismo el examen de los Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente (AMUMA) y, en general, de acuerdo multilateral.

A finales de los años 90, se definió el “multilateralismo” en términos que siguen siendo válidos hoy en día, afirmándose las conexiones entre el orden jurídico internacional y el multilateralismo, entonces y ahora. Así, el multilateralismo es una forma institucional que coordina las relaciones entre tres o más Estados sobre la base de principios de conducta “generalizados”, es decir, principios que especifican la conducta apropiada para una clase de acciones, sin tener en cuenta los intereses particulares de las partes o las exigencias estratégicas que puedan existir en cualquier caso específico.

Sin duda, el derecho internacional tiene características unilaterales, bilaterales y multilaterales, por ejemplo, en la elaboración de leyes o en su aplicación. Del mismo modo, puede utilizarse con fines unilaterales, bilaterales o multilaterales. De hecho, precisamente porque trasciende los fines y las áreas temáticas, el derecho internacional, al proporcionar principios “generalizados” de conducta e interacción, es un componente importante del multilateralismo. De todo ello se escribe más abajo.

Antecedentes

Con más de 150 países miembros en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y un amplio mandato que abarca el comercio de bienes y servicios, el sistema comercial multilateral ha recorrido un largo camino desde su creación en los primeros años de la posguerra como Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), un tratado provisional que fue firmado por sólo 23 países miembros fundadores (partes contratantes).

En el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, los países miembros acordaron adherirse a normas y principios específicos relacionados con el comercio de bienes y participar en rondas periódicas de negociaciones comerciales multilaterales para reducir las barreras comerciales. La Ronda de Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales (1986-94) creó la Organización Mundial del Comercio, que engloba al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y añade dos nuevos acuerdos que la Organización Mundial del Comercio debe supervisar: el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios y el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio. Aunque la Organización Mundial del Comercio es una institución compleja y polifacética, sus objetivos principales son servir de foro en el que los países lleguen a acuerdos sobre las normas que rigen sus políticas comerciales y sobre la reducción de sus barreras comerciales, y hacer cumplir estos acuerdos.

Puede parecer sorprendente que la literatura teórica sobre las relaciones comerciales internacionales no prescriba incondicionalmente una institución multilateral para mediar en las relaciones comerciales entre las naciones. Específicamente, es bien sabido que, en contextos perfectamente competitivos, un país ”pequeño” maximiza su bienestar nacional eligiendo unilateralmente el libre comercio. Este escenario de referencia no ofrece razones para las negociaciones comerciales entre países.

Puntualización

Sin embargo, cuando un país es lo suficientemente “grande” como para influir en los precios de los mercados internacionales, surge una razón para las negociaciones comerciales. Aunque el ejercicio del poder de mercado por parte de un país grande mediante la imposición de restricciones comerciales conduce a una mejora de su relación de intercambio (el precio relativo de sus productos de exportación con respecto a sus productos de importación) y del bienestar, el bienestar mundial (o global) disminuye. Por tanto, los países grandes pueden encontrarse en un “dilema del prisionero”: un comportamiento individualmente racional les lleva a imponer barreras comerciales a los demás, aunque todos estarían mejor (en relación con este resultado con barreras mutuas) si redujeran sus barreras comerciales. Evidentemente, las negociaciones pueden contribuir a que estos países alcancen el resultado superior con menores barreras comerciales.

Cabe señalar que los factores políticos internos pueden impedir que incluso un país “pequeño” consiga el libre comercio. También en este caso, las negociaciones internacionales que implican la liberalización recíproca del comercio por parte de los países asociados pueden inducir a los países a liberalizar conjuntamente el comercio si se modifican adecuadamente los factores que influyen en la política interna y en la toma de decisiones.

La reciprocidad y la no discriminación

El sistema de la Organización Mundial del Comercio proporciona mecanismos en forma de reglas, normas y principios explícitos e implícitos para aumentar los incentivos para que se alcancen acuerdos y para que se apliquen. Los principales son la reciprocidad y la no discriminación. Aunque la reciprocidad no se ha definido formalmente en la Organización Mundial del Comercio, en la práctica exige que las partes de un acuerdo hagan un equilibrio de “concesiones”. Dado que las barreras comerciales iniciales pueden ser subóptimas para empezar, reducirlas puede mejorar el bienestar y, por lo tanto, esto no tiene por qué considerarse una ”concesión” en primera instancia. La no discriminación, explicada formalmente en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (artículo I), exige que no se discrimine a ningún país miembro; en concreto, los bienes importados deben recibir el mismo trato, independientemente del país de origen.

En el sistema multilateral, la reciprocidad y la no discriminación alteran los incentivos para llegar a un acuerdo y para que éste se cumpla. Cuando las barreras comerciales se deben al ejercicio del poder de mercado de los países, la liberalización unilateral puede reducir el bienestar al empeorar la relación de intercambio del país que se liberaliza. La liberalización recíproca del comercio, en cambio, permitirá a los países mantener su relación de intercambio al tiempo que logran una mayor eficiencia en la producción y el consumo. Cuando los aranceles están determinados por factores políticos internos, como la fuerza política del sector que compite con las importaciones, la liberalización recíproca, al mejorar los resultados de los sectores nacionales exportables, aumenta las perspectivas de liberalización del comercio.

Hay que tener en cuenta que la no discriminación puede añadir una influencia significativa a la reciprocidad. Al garantizar que la liberalización de un país se extiende a todos los socios, la no discriminación crea un conjunto más amplio de obligaciones de liberalización recíproca. Esto, a su vez, de nuevo debido a la no discriminación, crea un conjunto aún más amplio de obligaciones de liberalización recíproca. La no discriminación, junto con la reciprocidad, puede crear un círculo virtuoso de liberalización. Por otra parte, hay quienes sostienen que la no discriminación crea problemas de ”freerider” dentro del sistema, ya que los países que no participan en la liberalización propia se benefician, sin embargo, de la liberalización de los demás.Entre las Líneas En la práctica, sin embargo, el margen para el parasitismo se minimiza ejerciendo la selectividad y la exclusión de los bienes elegidos para la liberalización (es decir, un país puede liberalizar el comercio sólo en aquellos bienes específicos que son relevantes para un país socio recíproco y excluir aquellos bienes que pueden ser de valor para otros países no liberalizadores).

La aplicación de los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio se logra a través de un mecanismo de solución de diferencias bien especificado que implica una serie de pasos que pasan por la consulta entre los miembros, la adjudicación por parte de los grupos especiales de la Organización Mundial del Comercio y la adopción por parte de su órgano de solución de diferencias.

Una Conclusión

Por lo tanto, las transgresiones de los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio requieren que las partes afectadas reciban una compensación por parte del transgresor o que se les permita retirar recíprocamente “concesiones equivalentes” (se puede preferir la compensación, ya que el aumento de las barreras comerciales en represalia puede ser costoso también para el país que toma las represalias).

La no discriminación implica que más de un país se verá afectado por la transgresión de los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio: la retirada de concesiones equivalentes por todas estas partes afectadas aumenta los costes de la violación de los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio. Los castigos multilaterales también pueden ser valiosos para sostener el sistema y ”nivelar el campo de juego” cuando hay transgresiones de los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio sobre una base bilateral (discutido más adelante) y cuando los países son asimétricos en su poder económico o vulnerabilidad (Maggi 1999). Así pues, la reciprocidad y la no discriminación, actuando conjuntamente, desempeñan un importante papel en la aplicación de los acuerdos.

Medidas

Los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio prevén una serie de disposiciones que permiten la suspensión temporal, y a veces incluso permanente, de las obligaciones previamente asumidas. Para proteger a las industrias contra un aumento repentino de las importaciones, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio permite a los países adoptar medidas de “salvaguardia” que sean temporales, no discriminatorias y transparentes (artículo XIX). El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio también permite imponer derechos antidumping a las importaciones que se venden a precios inferiores a los costes o a los precios del mercado nacional del exportador (artículo VI).

Los derechos compensatorios pueden imponerse a las importaciones procedentes de proveedores que hayan sido ”injustamente” subvencionados por sus gobiernos (artículo VI). A diferencia de las medidas de ”salvaguardia”, que, al menos en principio, deben aplicarse de forma no discriminatoria, los derechos antidumping y compensatorios suelen ser específicos para cada país. Las represalias multilaterales que apoyan la aplicación de los acuerdos en el sistema comercial multilateral se ven claramente debilitadas en estos casos.

Los acuerdos comerciales preferenciales

En una derogación significativa del principio de no discriminación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, se permite a los países miembros celebrar acuerdos comerciales preferenciales (ACP) en forma de zonas de libre comercio y uniones aduaneras (artículo XXIV). Aunque los acuerdos comerciales preferenciales están sujetos al requisito de que las restricciones comerciales impuestas por los miembros del acuerdo preferencial a los países no miembros no sean más restrictivas que antes del acuerdo preferencial y a una restricción adicional de que los países miembros eliminen las barreras a “lo esencial” del comercio entre ellos, las violaciones de estas restricciones abundan, y la Organización Mundial del Comercio muestra una capacidad de aplicación limitada.

Los acuerdos comerciales preferenciales han proliferado rápidamente en los últimos años, al igual que el uso de formas de protección no tradicionales (y aplicadas bilateralmente), como los derechos antidumping y compensatorios. Para frenar estos importantes desafíos al multilateralismo será necesario que el sistema comercial multilateral refuerce sus mecanismos de aplicación y revitalice el interés por sus mecanismos de liberalización no discriminatoria.

Datos verificados por: Brooks

La Crisis del Multilateralismo y el Derecho Internacional

Los principios generalizados del derecho internacional incluyen los que definen lo que cuenta como “derecho”, junto con conceptos básicos como la soberanía, la no intervención o la prohibición del uso de la fuerza. Estos preceptos han servido para dar cabida a la diversidad y el pluralismo, al igual que parece que lo hace el multilateralismo. Es lógico que sea precisamente el rasgo de la generalidad lo que ha permitido al derecho internacional anclar las numerosas instituciones multilaterales que han crecido y perdurado como foros para abordar una amplia gama de preocupaciones colectivas. La importancia de la generalidad, y de una noción compartida de legalidad, radica no sólo en proporcionar una plataforma para la elaboración de propósitos comunes, sino quizás sobre todo en permitir y guiar una interacción ordenada en su ausencia, o incluso en caso de conflicto.

A lo largo de los últimos cien años aproximadamente, ciertamente desde la Segunda Guerra Mundial, los rasgos básicos de una concepción universal del derecho (en contraposición a las normas específicas dentro del orden jurídico) han permanecido en gran medida incuestionables.3 A su vez, el multilateralismo ha sido el modus operandi dominante del orden internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial.

Puntualización

Sin embargo, en la coyuntura actual, tanto el multilateralismo como el orden jurídico internacional parecen estar asediados. Las crecientes presiones sobre cada uno de ellos son el resultado de una amalgama de factores antiguos y más recientes.

Hasta cierto punto, la dinámica actual podría entenderse como una recalibración tras el optimismo (quizás inflado) de principios de los años noventa.Entre las Líneas En ese sentido, estamos asistiendo a un ajuste de cuentas con supuestos indebidos sobre propósitos comunes, valores comunes y normas compartidas. También puede ocurrir que cuanto más enérgicamente se desplegaba el multilateralismo en nombre del internacionalismo liberal, más endeble se volvía con el tiempo.Entre las Líneas En cualquier caso, la historia no terminó con la caída del Muro de Berlín. El auge del multilateralismo a principios de la década de los noventa puede haber sido el punto álgido de lo que se podía conseguir, porque el terreno compartido sobre el que se podía construir era mucho más limitado y más frágil de lo que parecía.

Detalles

Los agravios históricos han continuado cociéndose a fuego lento en grandes partes del mundo con respecto a las preferencias y desigualdades que se han incorporado tanto al multilateralismo como al derecho internacional.

Es posible que estas fracturas y debilidades no hayan sido evidentes (o se hayan pasado por alto) mientras los Estados occidentales, y en particular Estados Unidos, hayan podido configurar y dirigir la agenda internacional, como lo han hecho desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Al fin y al cabo, al reconstruir el orden internacional de la posguerra, Estados Unidos promovió activamente el multilateralismo como principio de gobernanza: en la seguridad internacional a través de las Naciones Unidas y la Organización del Tratado del Atlántico Norte, en el comercio a través del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (y más tarde la adopción de los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio), y en otros innumerables contextos, como el medio ambiente, la salud o la migración, tratando de construir instituciones multilaterales en torno a sus principios organizativos generales preferidos6.

La diversificación de la sociedad internacional -tanto por la aparición de nuevos Estados con necesidades, capacidades, prioridades y perspectivas muy diferentes, como por el auge de los actores empresariales y de la sociedad civil y de las redes terroristas- supuso una serie de retos para esta agenda. Aunque los cambios en la composición de la sociedad internacional han provocado esfuerzos para adaptar y desarrollar el derecho internacional como respuesta, hasta hace poco, los asuntos internacionales seguían más o menos como siempre.

Entonces, ¿qué ha cambiado? ¿Por qué el orden internacional se encuentra ahora en una encrucijada? En opinión de algunos observadores, la crisis actual -pues eso es lo que parece que es- está alimentada por la confluencia de dos grandes dinámicas.

En primer lugar, estamos asistiendo al ascenso de grandes potencias regionales o incluso mundiales fuera de Occidente: China, India, Irán, Arabia Saudí y Turquía, entre otros, junto con una Rusia resurgente (o al menos cada vez más agresiva). Algunos de estos Estados, sobre todo China y Rusia, defienden explícitamente un nuevo orden mundial. Rusia pretende promover un “orden mundial (o global) postoccidental”, mientras que China prefiere una etiqueta más neutral: un “nuevo orden mundial”. Dejando a un lado las etiquetas, China y Rusia coinciden en las características fundamentales del orden deseado.Entre las Líneas En una declaración conjunta de 2016 sobre la “promoción del derecho internacional”, los dos países articularon una concepción muy fina, centrada en la Carta de la ONU y que hace hincapié en los principios basados en la soberanía, como la no intervención o la inmunidad de los Estados.Entre las Líneas En cierto sentido, el objetivo es volver a un derecho de coexistencia, despojado del internacionalismo liberal y su énfasis en los derechos humanos.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Sin embargo, irónicamente, los desafíos más potentes al multilateralismo y al derecho internacional no provienen de las potencias no occidentales, cada vez más asertivas, sino del interior de Occidente. A pesar de que, en general, los países occidentales se han beneficiado, han dado forma y han defendido el orden internacional existente, en muchos Estados occidentales ha surgido una reacción contra la percepción del alcance y la intrusión del derecho y las instituciones internacionales. Esta reacción está impulsada, en parte, por preocupaciones económicas, incluida la distribución desigual de los frutos de la globalización, preocupaciones válidas que han impulsado las fortunas políticas de los líderes autodenominados “populistas”.

Desde la toma de posesión del presidente Donald J. Trump, el gobierno de Estados Unidos ha adoptado una postura cada vez más unilateral y transaccional. De hecho, la acumulación de acciones, incluidas las recientes medidas de la administración hacia las “guerras comerciales” con otras grandes economías,15 la negativa a firmar el tradicional comunicado de la Cumbre del G7, la retirada del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, y la prometida retirada del acuerdo climático de París, sugieren que Estados Unidos se ha vuelto en contra del multilateralismo. Más desconcertante aún es la creciente serie de casos en los que la administración Trump parece cuestionar preceptos fundamentales del derecho internacional, como los derechos de los refugiados de las zonas de conflicto, la prohibición de la tortura, la prohibición del uso de la fuerza o las normas del sistema de comercio mundial.

Si, de hecho, Estados Unidos está vacilando en su antiguo compromiso con el Estado de Derecho internacional, como temen muchos observadores, este giro sería trascendental. Significaría que, por primera vez desde la Segunda Guerra Mundial, un Estado importante pondría en tela de juicio no sólo el contenido de normas y regímenes jurídicos específicos, sino los propios fundamentos de un Estado de derecho internacional -los ya mencionados principios “generalizados” que permiten una concepción del derecho internacional poco ambiciosa pero universal. Sería una amarga ironía que el Estado importante en cuestión fuera el mismo que lideró el mundo en la construcción y el mantenimiento del orden multilateral de posguerra.

La importancia histórica y las implicaciones futuras de estos acontecimientos no pasan desapercibidas para otros líderes occidentales. El presidente de Francia señaló su intención de asumir el liderazgo mundial, sobre todo en materia de cambio climático. El ministro de Asuntos Exteriores alemán, poco después de la negativa sin precedentes del presidente estadounidense a respaldar el comunicado de la Cumbre del G7 de junio de 2018, expuso una visión detallada de una “Europa unida” como respuesta a “América primero”. El mismo día, su homólogo canadiense pronunció un importante discurso de política exterior para subrayar la importancia del “orden internacional basado en normas y de las instituciones de posguerra construidas para mantenerlo”. Todavía no se sabe si estos esfuerzos por recabar apoyo para el multilateralismo y el derecho internacional serán suficientes para evitar el desmoronamiento del orden mundial. Igualmente incierto es hasta qué punto los Estados no occidentales, especialmente China, serán socios en el mantenimiento de un “orden internacional basado en normas”.

Parece que, de un modo u otro, estamos asistiendo a una transformación del orden global. Si el presidente Trump consigue promover un orden transaccional, America First, el multilateralismo posterior a la Segunda Guerra Mundial podría simplemente atrofiarse. Suponiendo que el multilateralismo prevalezca de alguna manera, el mundo puede estar pasando a un multilateralismo más delgado, cada vez más anclado en normas que son promovidas y formadas, o al menos coformadas, por los principales estados no occidentales. Como varios colegas han ilustrado recientemente, el derecho internacional tiene que mejorar a la hora de reflejar las normas compartidas a nivel mundial. Si la crisis actual impulsa un cambio hacia un orden internacional construido en torno a dichas normas, podría acabar reforzando tanto el alcance como la influencia del derecho internacional. El multilateralismo podría tener todavía un futuro.

Datos verificados por: Chris

Recursos

Notas y Referencias

Véase También

Ronda de Doha; Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT); acuerdos medioambientales multilaterales; negociaciones comerciales multilaterales; no discriminación; regionalismo; Ronda de Uruguay; Organización Mundial del Comercio

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